Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)El requerimiento del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es claro, y debe contarse con estudios técnicos que justifiquen la reducción de las áreas silvestres protegidas, por lo que en este caso específico lo que corresponde es que el MINAET se pronuncie nuevamente sobre el tema, pero esta vez sobre el área que se propone de 12.3 hectáreas, según las coordenadas descritas en el proyecto de ley. A la fecha, no existe un estudio técnico que se refiera a la viabilidad de este proyecto, pues el que se realizó se refería a una zona de mayores dimensiones, concluyendo que no resultaba viable desde el punto de vista ambiental y social. Por ello, debe justificarse por qué la nueva propuesta no genera un problema en los humedales, en las especies de la zona, en los mantos acuíferos y no produce una problemática social, tal como se detectó en la propuesta inicial.
English (translation)The requirement of Article 38 of the Environmental Law is clear: technical studies must justify the reduction of protected wild areas. Therefore, in this specific case, MINAET must issue a new opinion, but this time regarding the proposed 12.3-hectare area, according to the coordinates described in the bill. As of now, there is no technical study addressing the viability of this project, since the one carried out referred to a larger area and concluded it was not environmentally or socially viable. Thus, it must be justified why the new proposal does not cause problems in the wetlands, local species, aquifers, or social conflicts, as was detected in the initial proposal.
Interpretive opinion
Opinión Jurídica : 098 - J del 09/10/2009 OJ-98-2009 9 de octubre de 2009 Señores: José Joaquín Salazar Rojas Sergio Alfaro Salas Marvin Rojas Rodríguez Diputados Asamblea Legislativa Estimados señores: Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio PAC- MMR-289-2009 del cinco de agosto de 2009, mediante el cual solicitan el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Ley para Regular la Creación y Desarrollo del Puesto Fronterizo Las Tablillas”, que se tramita bajo el expediente legislativo n.° 17.244. Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados. I. FINALIDAD DEL PROYECTO CONSULTADO La intención del proyecto que se consulta es segregar un área de 123100 metros cuadrados (12.3 hectáreas) del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, para habilitar un segundo puesto migratorio y aduanal en la frontera con Nicaragua. Considera el legislador que el único puesto fronterizo existente en Peñas Blancas, así como los cuatro puestos de control en La Cruz, Upala, los Chiles y Sarapiquí, resultan insuficientes o inadecuados para implementar un efectivo control del intenso tráfico que se produce en la zona. II. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL ÁREA EN CUESTIÓN La zona sobre la cual recae el presente proyecto, ha despertado un lógico interés por parte del Estado, no sólo por razones geopolíticas y estratégicas, sino también por las riquezas naturales que ahí se encuentran. Dado lo anterior, se ha pretendido a través de diversas normas jurídicas su protección. Primero, mediante Decreto Legislativo N° 21 del 22 de junio de 1888, se declaró indenunciable una parte del sector limítrofe con Nicaragua, dado el interés existente en la construcción de un canal interoceánico. Establecía el artículo 1° de dicha normativa: "Artículo 1. Desde la publicación de esta ley son inadmisibles las denuncias de terrenos baldíos que se hallen situados al Norte de una línea que partiendo de la boca del Río Tortuga ó Tortuguero en el Atlántico y pasando por la confluencia del Río Sucio en el Sarapiquí, por la río Peñas Blancas en el San Carlos y por el volcán de Miravalles, termine en el Cabo Elena en la bahía de Murciélago." Posteriormente, mediante Ley No. 11 del 22 de octubre de 1926, que modificaba el artículo 510 del Código Fiscal, se estableció el carácter demanial de una franja de doscientos metros de largo de la frontera norte, la cual fue ampliada mediante Ley N° 149 del 16 de agosto de 1929, estableciéndose una medida de ocho kilómetros de la franja fronteriza. En dicha oportunidad se consideró lo siguiente: "Sea que nuestro Gobierno al entablar negociaciones, se vea en el caso de ceder una faja a la orilla del proyectado canal, sea que la necesite para fines fiscales o de seguridad, o bien que la transformación que impone la construcción de esa vía interoceánica centuplique el valor de las tierras baldías, que allí existen y puedan ser acaparadas por medio de los denuncios o de títulos supletorios más o menos discutibles, es lo cierto que debemos legislar prontamente sobre este punto, modificando la ley emitida en 1926 a todas luces deficiente, ya que la reserva impuesta no es la de la línea de 1888 a que aludí antes, ni siquiera igual a la de la frontera de Panamá, que se justifica por la incertidumbre de la línea divisoria a su definitivo amojonamiento, sino una faja de doscientos metros." (Exposición de motivos de la Ley No. 149 de 11 de agosto de 1929. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499). (Citado en el Dictamen C-066-98 del 13 de abril de 1998) Posteriormente, mediante Ley N° 13 del 6 de enero de 1939, Ley General sobre Terrenos Baldíos, se ratificó el carácter inalienable del área fronteriza, aunque se redujo el ancho de la franja a dos kilómetros, disponiendo en su artículo 10: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá." Finalmente, por Ley N° 2825 del 14 de octubre de 1961, Ley de Tierras y Colonización, se estableció en el artículo 7 en lo conducente: “Propiedad Agrícola del Estado Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes: (…) f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá; (…)” (El destacado no forma parte del original) De lo anterior, se deduce que a lo largo de la frontera con Nicaragua se ha establecido una zona de dominio público que no resulta susceptible de posesión privada, lo cual encuentra su fundamento lógico en la importancia que esa área representa para la seguridad del país, dada su ubicación estratégica. Además de la importancia geopolítica de la zona, también existe un gran valor desde el punto de vista ambiental, por lo que mediante Decreto Ejecutivo 22962-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, el Poder Ejecutivo dispuso declarar el área en cuestión como Refugio Nacional de Vida Silvestre, al considerarla “un importantísimo corredor biológico entre el Area (sic) de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Maquenque, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín”. Establece el artículo 1 de dicho Decreto: “Artículo 1°-Declárase Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 m de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, según se dispone en el Tratado Cañas-Jerez del 15 de abril de 1858.” Consecuentemente, el área en discusión goza de una vocación especial, por ser parte del patrimonio natural del Estado al haber sido declarado refugio silvestre, los cuales por disposición del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente no son susceptibles de ocupación privada, por lo que los terrenos de esa naturaleza deben ser adquiridos por compra o expropiación por parte del Estado. Esta iniciativa de declarar refugio de vida silvestre, al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de dos mil metros a lo largo de la frontera con Nicaragua, también se fundamenta –según lo estipula el considerando cuarto del decreto de creación- en el acuerdo sobre Áreas Fronterizas suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua, el día 15 de diciembre de 1990, acuerdo que declara el Sistema Internacional de Aéreas Protegidas para la Paz (SI-A-PAZ) como “el proyecto de conservación de más alta prioridad en ambos países." De lo anterior, se deduce que tanto en el ámbito interno como internacional, Costa Rica se ha comprometido a proteger el corredor fronterizo con Nicaragua, por tratarse de zona de gran importancia, y consecuentemente, las medidas que tome nuestro país sobre dicha área, deben atender a su especial naturaleza y vocación ambiental. III. SOBRE LA REDUCCIÓN DE UN AREA SILVESTRE PROTEGIDA La Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 28 de setiembre de 1995 establece en su artículo 32 la potestad del Poder Ejecutivo de crear zonas protectoras, incluyendo los refugios nacionales de vida silvestre como el que nos ocupa. Señala dicho artículo en lo conducente: “ARTICULO 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: (…) e) Refugios nacionales de vida silvestre. (…) Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas.” Asimismo, como se indicó anteriormente, el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente reconoce la obligación del Estado de adquirir los terrenos que se encuentren en esas áreas al disponer: “…Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización… Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos. (…)" (La negrita no forma parte del original) En este caso específico, por tratarse de un corredor fronterizo que además de refugio nacional de vida silvestre, es un área declarada desde hace muchos años como “inalienable”, es claro que los terrenos que ahí se ubican son parte del patrimonio natural del Estado, por tratarse de bienes de dominio público no susceptibles de ocupación, por lo que en cuanto a su extensión, resulta aplicable lo dispuesto en el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. El artículo indicado dispone que la cobertura de las áreas protegidas no puede ser reducida, sino es llevado a cabo por una ley de la República después de realizar los estudios técnicos que justifiquen la medida. Señala dicho artículo: “ARTICULO 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.” (La negrita no forma parte del original) Consecuentemente, cualquier modificación que implique la reducción de los límites de un área silvestre protegida –sin importar cuál sea su categoría de manejo - debe hacerse mediante acto legislativo avalado por un criterio técnico previo, que justifique su adopción. De conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, para la creación de áreas silvestres protegidas, deben cumplirse una serie de requisitos, entre los que se encuentran estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos que las justifiquen. Tales requerimientos deben observarse, con mayor razón, cuando se trate de disminuir o eliminar totalmente, las áreas protegidas ya creadas, tal como lo persigue el proyecto de ley en consulta. Aun cuando el proyecto cuestionado no establece una desafectación del dominio público del área, sí cambia su destino, pues la zona segregada pretende utilizarse en la instalación de un puesto migratorio y aduanal por parte del Estado. De ahí, que aunque, no se desvirtúa la naturaleza pública del terreno, debe existir un estudio técnico que justifique la reducción del área de protección. Al respecto, la Sala Constitucional indicó en la sentencia 7294-98 de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998 lo siguiente: "…una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso concreto del artículo 71 de la Ley N° 7575. (…) Ambas normas [artículos 36 y 38 de la ley orgánica del Ambiente] establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como para la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las denominadas ´zonas protectoras´. Se trata de la existencia de ´estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen´, en el caso del establecimiento, y de ´estudios técnicos que justifiquen´, en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la superficie bajo el referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas, y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad constitucional en relación con los artículo 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política." Así las cosas, únicamente realizando un estudio técnico que justifique la medida, podría reducirse mediante ley el área destinada a un refugio nacional de vida silvestre, en cumplimiento de lo establecido en el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Debe recordarse sin embargo, que esta Procuraduría ha sostenido el criterio de que los terrenos que conforman el patrimonio natural del Estado y sobre todo cuando forman parte de las franjas fronterizas, tal como es el caso del Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, deben mantener su régimen de protección, y por lo tanto, continuar incorporados al dominio público, por razones que van desde la seguridad nacional hasta la protección de los recursos naturales, aun cuando los estudios que se realicen justifiquen técnicamente su reducción. Por lo anterior, debería quedar expresamente señalado en el proyecto, que lo que se pretende no es la desafectación del dominio público de la zona en cuestión, sino autorizar la utilización de una porción del área para otro destino de interés público, que es la instalación de un puesto fronterizo y aduanal, en el entendido que se trata de construcciones del Estado y no privadas. IV. SOBRE EL ESTUDIO TÉCNICO REALIZADO POR EL MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES En el caso específico del proyecto consultado, observa esta representación que se adjunta un estudio técnico realizado por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, que pretende satisfacer el requerimiento del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, ya comentado. Según se desprende de dicho estudio técnico, éste recae sobre la intención original de reducir un área de 236 hectáreas (8720 metros cuadrados) del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, para establecer un puesto aduanal. Consecuentemente, el pronunciamiento emitido por el órgano técnico no se refiere al área de 12.3 hectáreas que se pretende segregar en el proyecto que se consulta, sino a una extensión de tierra mucho mayor, que originalmente se pretendía segregar para los fines indicados. Luego de dos inspecciones “in situ”, los funcionarios del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones consideraron que dicho proyecto no resultaba viable desde el punto de vista ambiental por generarse los siguientes problemas: - Alteración de los humedales. - Alteración de los mantos acuíferos y contaminación de aguas debido al nivel freático de la zona donde se pretende instalar el proyecto. - Pérdida de la biodiversidad, especialmente en cuanto a la eliminación de especies de árboles en peligro de extinción. - Desplazamiento de los pobladores a sitios más frágiles al tenerse que desalojar la población civil que se instaló ilegalmente en el lugar y no tener alternativa de reacomodo. - Impacto social de treinta familias de escasos recursos que ocupan en forma ilegal el área. - Falta de justificación sustancial sobre la relación entre el área que se pretende segregar (236 hectáreas) y la infraestructura que se pretende construir. Dado lo anterior, los funcionarios del MINAET, consideraron inviable la segregación del área indicada de 236 hectáreas, concluyendo al final del informe que: “un área cerca de la frontera donde se encuentra el puesto fronterizo de la Policía de 13 hectáreas, sería una propuesto más viable desde el punto de vista de impacto a los ecosistemas presentes en el sitio y alrededores” Esta representación asume que luego de esa conclusión, se decidió modificar el área propuesta inicialmente, y en consecuencia, el proyecto que se consulta se refiere específicamente a la segregación de esas 13 hectáreas que propuso MINAET como opción. No obstante lo anterior, respetuosamente debe señalarse que dicho informe técnico no reúne los requerimientos necesarios para fundamentar el proyecto que se consulta. Nótese que el mismo hace un estudio sobre las 236 hectáreas que se proponían inicialmente y concluye que el proyecto no es viable desde el punto de vista ambiental y social. Sin embargo, dicho estudio no explica en forma alguna, por qué motivo ese impacto negativo no se produce sobre las 13 hectáreas que se proponen, o en otras palabras, no existe a la fecha, un criterio técnico que se refiera a los motivos por los cuales sí es viable la segregación de las 12.3 hectáreas que se establecen en el proyecto de ley consultado. El requerimiento del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es claro, y debe contarse con estudios técnicos que justifiquen la reducción de las áreas silvestres protegidas, por lo que en este caso específico lo que corresponde es que el MINAET se pronuncie nuevamente sobre el tema, pero esta vez sobre el área que se propone de 12.3 hectáreas, según las coordenadas descritas en el proyecto de ley. A la fecha, no existe un estudio técnico que se refiera a la viabilidad de este proyecto, pues el que se realizó se refería a una zona de mayores dimensiones, concluyendo que no resultaba viable desde el punto de vista ambiental y social. Por ello, debe justificarse por qué la nueva propuesta no genera un problema en los humedales, en las especies de la zona, en los mantos acuíferos y no produce una problemática social, tal como se detectó en la propuesta inicial. Hasta tanto no exista ese criterio técnico, no pareciera que se esté cumpliendo con el requerimiento del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, y en consecuencia, no podría aprobarse el presente proyecto de ley. Por lo anterior, se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados, acoger las recomendaciones indicadas en cuanto a la solicitud de un nuevo estudio técnico. V. OTRAS CONSIDERACIONES Finalmente, aunque se trata de un asunto de discrecionalidad legislativa, esta representación debe señalar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo 22962, que declara refugio nacional de vida silvestre al corredor fronterizo norte, la administración de dicho refugio corresponde a la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas. Sin embargo, en el proyecto que se consulta se propone que el área segregada de 12.3 hectáreas sea administrada por la Municipalidad del cantón de Los Chiles. Dado lo anterior, se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados valorar la conveniencia de tener una zona enclavada, administrada por otro ente público, sobre todo tomando en consideración la importancia que el corredor fronterizo representa para los intereses nacionales. VI. CONCLUSIONES En vista de las consideraciones indicadas en este pronunciamiento, se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados realizar un nuevo estudio técnico que fundamente la reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo a la luz de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, toda vez el que se realizó inicialmente se refería a una zona de mayores dimensiones, concluyendo que no resultaba viable desde el punto de vista ambiental y social. Por ello, debe justificarse por qué la nueva propuesta que se plantea en este proyecto de ley, no genera un problema en los humedales, en las especies de la zona, en los mantos acuíferos y no produce una problemática social, tal como se detectó en la propuesta inicial. En cuanto al articulado del proyecto, se recomienda establecer expresamente que lo que se pretende no es la desafectación del dominio público de la zona en cuestión, sino autorizar la utilización de una porción del área para otro destino de interés público, que es la instalación de un puesto fronterizo y aduanal, en el entendido que se trata de instalaciones públicas y no privadas. Finalmente, aunque se trata de un asunto de discrecionalidad legislativa, se recomienda valorar la conveniencia de que exista una zona enclavada en el corredor fronterizo norte, administrada por la Municipalidad de Los Chiles, cuando el resto del área se encuentra bajo la administración de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, sobre todo tomando en consideración la importancia de la zona para los intereses nacionales. Atentamente, Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta SPC/gcga
Legal Opinion: 098-J of 09/10/2009 OJ-98-2009 October 9, 2009 Gentlemen: José Joaquín Salazar Rojas Sergio Alfaro Salas Marvin Rojas Rodríguez Deputies Legislative Assembly Dear Sirs: With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter PAC-MMR-289-2009 of August 5, 2009, by which you request the opinion of this superior technical-legal consultative body on the bill entitled: "Ley para Regular la Creación y Desarrollo del Puesto Fronterizo Las Tablillas", which is being processed under legislative file no. 17.244. It must first be clarified that the opinion set forth below is a mere legal opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, and therefore it has no binding effect for the Legislative Assembly, as it is not Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work performed by the deputies. I. PURPOSE OF THE BILL UNDER REVIEW The intention of the bill under review is to segregate an area of 123,100 square meters (12.3 hectares) from the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, to enable a second immigration and customs post on the border with Nicaragua. The legislator considers that the only existing border post in Peñas Blancas, as well as the four control posts in La Cruz, Upala, los Chiles, and Sarapiquí, are insufficient or inadequate to implement effective control of the intense traffic occurring in the area. II. ON THE LEGAL NATURE OF THE AREA IN QUESTION The area subject to this bill has awakened a logical interest on the part of the State, not only for geopolitical and strategic reasons, but also for the natural riches found there. Given the foregoing, its protection has been sought through various legal provisions. First, through Legislative Decree No. 21 of June 22, 1888, a part of the border sector with Nicaragua was declared unclaimable (indenunciable), given the existing interest in the construction of an interoceanic canal. Article 1 of said regulation established: "Article 1. From the publication of this law, claims (denuncias) of vacant lands (terrenos baldíos) located North of a line that, starting from the mouth of the Tortuga or Tortuguero River in the Atlantic and passing through the confluence of the Sucio River in the Sarapiquí, through the Peñas Blancas river in the San Carlos and by the Miravalles volcano, ends at Cabo Elena in the Murciélago bay, are inadmissible." Subsequently, through Law No. 11 of October 22, 1926, which amended Article 510 of the Fiscal Code, the public-domain nature of a strip of two hundred meters in length from the northern border was established, which was expanded through Law No. 149 of August 16, 1929, establishing a measurement of eight kilometers for the border strip. On that occasion, the following was considered: "Whether our Government, upon entering into negotiations, finds itself in the position of having to cede a strip on the edge of the projected canal, whether it needs it for fiscal or security purposes, or whether the transformation imposed by the construction of that interoceanic route multiplies the value of the vacant lands that exist there and that could be hoarded through claims (denuncios) or more or less questionable possessory titles, it is certain that we must legislate promptly on this point, modifying the law issued in 1926, which is clearly deficient, since the imposed reserve is not that of the 1888 line to which I alluded before, nor even equal to that of the Panama border, which is justified by the uncertainty of the dividing line until its final demarcation (amojonamiento), but rather a strip of two hundred meters." (Statement of Motives of Law No. 149 of August 11, 1929. National Archive, Congress series, file number 15499). (Cited in Legal Opinion C-066-98 of April 13, 1998) Subsequently, through Law No. 13 of January 6, 1939, General Law on Vacant Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos), the inalienable character of the border area was ratified, although the width of the strip was reduced to two kilometers, stating in its Article 10: "The lands included in a zone of two kilometers wide, along the border with Nicaragua and with Panama, are also inalienable." Finally, through Law No. 2825 of October 14, 1961, Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), Article 7 was established, as pertinent: "State Agricultural Property Article 7º.- As long as the State, by its own will or at the indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Lands and Colonization, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession, except for those under private domain, with legitimate title: (...) f) Those included in a zone of 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and with Panama; (...)" (The emphasis is not part of the original) From the foregoing, it is deduced that along the border with Nicaragua, a public domain zone has been established that is not susceptible to private possession, which finds its logical foundation in the importance that this area represents for the country's security, given its strategic location. In addition to the geopolitical importance of the area, there is also great value from an environmental point of view, so by Executive Decree 22962-MIRENEM of February 15, 1994, the Executive Branch ordered the declaration of the area in question as a Refugio Nacional de Vida Silvestre, considering it "a very important biological corridor between the Área de Conservación Tortuguero, the Tamborcito and Maquenque Wetlands, the Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro and the El Jardín Forest Reserve." Article 1 of said Decree establishes: "Article 1°-The border corridor formed by the lands included in a zone of 2000 m wide along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean, as provided in the Cañas-Jerez Treaty of April 15, 1858, is hereby declared a Refugio Nacional de Vida Silvestre." Consequently, the area in question enjoys a special vocation, as it is part of the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) having been declared a wildlife refuge, which by provision of Article 37 of the Organic Law of the Environment are not susceptible to private occupation, so lands of that nature must be acquired by purchase or expropriation by the State. This initiative to declare the border corridor formed by lands included in a two-thousand-meter zone along the border with Nicaragua a wildlife refuge is also based – as stipulated in the fourth recital (considerando) of the creation decree – on the agreement on Border Areas subscribed by the Governments of the Republics of Costa Rica and Nicaragua on December 15, 1990, an agreement that declares the International System of Protected Areas for Peace (SI-A-PAZ) as "the highest conservation priority project in both countries." From the foregoing, it is deduced that both domestically and internationally, Costa Rica has committed to protecting the border corridor with Nicaragua, as it is an area of great importance, and consequently, the measures our country takes regarding said area must attend to its special nature and environmental vocation. III. ON THE REDUCTION OF A PROTECTED WILD AREA The Organic Law of the Environment, No. 7554 of September 28, 1995 establishes in its Article 32 the power of the Executive Branch to create protected zones, including national wildlife refuges such as the one at hand. Said article states, as pertinent: "ARTICLE 32.- Classification of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those listed below: (...) e) National wildlife refuges (Refugios nacionales de vida silvestre). (...) These management categories and those created in the future will be administered by the Ministry of Environment and Energy, except for those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas." Likewise, as previously indicated, Article 37 of the Organic Law of the Environment recognizes the State's obligation to acquire the lands within those areas by providing: "...When dealing with national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior indemnity... Private properties affected as provided by this article, for being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protected zones (zonas protectoras), shall be included within the state protected areas only from the moment payment has been made or they have been legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protected zones, and wildlife refuges, and in the event that payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental management plan that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and restoration of the resources. (...)" (The bold is not part of the original) In this specific case, as it is a border corridor that, in addition to being a national wildlife refuge, is an area declared many years ago as "inalienable," it is clear that the lands located there are part of the State's natural heritage, as they are public domain assets not susceptible to occupation, so regarding their extent, the provisions of Article 38 of the Organic Law of the Environment are applicable. The indicated article provides that the coverage of protected areas cannot be reduced unless carried out by a law of the Republic after carrying out the technical studies that justify the measure. Said article states: "ARTICLE 38.- Reduction of protected wild areas. The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure." (The bold is not part of the original) Consequently, any modification implying the reduction of the boundaries of a protected wild area – regardless of its management category – must be done through a legislative act supported by a prior technical opinion justifying its adoption. In accordance with Article 36 of the Organic Law of the Environment, for the creation of protected wild areas, a series of requirements must be met, including preliminary physiographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify them. Such requirements must be observed, with greater reason, when it concerns reducing or totally eliminating already created protected areas, as the bill under review seeks to do. Even though the questioned bill does not establish a removal from public domain (desafectación del dominio público) of the area, it does change its purpose, since the segregated area is intended to be used for the installation of an immigration and customs post by the State. Hence, although the public nature of the land is not distorted, there must be a technical study justifying the reduction of the protection area. In this regard, the Constitutional Chamber indicated in ruling 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998, the following: "...once a certain area has been declared a protected zone by an act of the State, the latter cannot simply remove it from protection (desafectarlo) in whole or in part, to protect other interests –public or private– to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of constitutional Article 50. Now then, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a certain area a protected zone does not imply the constitution of a petrified zone (zona pétrea), in the sense that, in any way, its area can be reduced by a later regulation. However, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with constitutional Article 50, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each concrete case. It is not necessarily unconstitutional that through a later law the area of a protected zone, a forest reserve, a National Park, or any other environmentally important site is reduced, provided this is justified insofar as it does not imply a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, provoked its protection, which, having performed the relevant studies, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Similarly, the initial delimitation of a protected zone –or of another type– could, in the long run, prove insufficient and, for this reason, motivate the approval of a reform to expand the area. These are the aspects that, in this Chamber's judgment, must be examined in the concrete case of Article 71 of Law No. 7575. (...) Both norms [Articles 36 and 38 of the Organic Law of the Environment] establish compliance with mandatory requirements both for the creation and for the reduction of protected wild areas, within which the so-called 'protected zones' (zonas protectoras) are included. This involves the existence of 'preliminary physiographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify them,' in the case of establishment, and of 'technical studies that justify the measure,' in the case where the intended measure is a reduction of the surface area under said regime. Both provisions are binding, including for the Legislative Assembly, co-holder, together with the Executive Branch, of the competence to create protected wild areas, and exclusive holder of the power to reduce their surface area. In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the concrete case submitted for pronouncement, the Legislative Assembly cannot validly approve the reduction of the surface area of a protected zone without first having a technical study justifying its decision. Such action becomes contrary to the Political Constitution for violation of the principle of constitutional reasonableness in relation to Articles 121, subsection 1), and 129 of the Political Charter." Thus, only by carrying out a technical study that justifies the measure can the area destined for a national wildlife refuge be reduced by law, in compliance with the provisions of Article 38 of the Organic Law of the Environment. It must be remembered, however, that this Attorney General's Office has held the opinion that the lands that form the State's natural heritage, and especially when they are part of the border strips, as is the case of the Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, must maintain their protection regime, and therefore, continue to be incorporated into the public domain, for reasons ranging from national security to the protection of natural resources, even if the studies carried out technically justify their reduction. For this reason, it should be expressly stated in the bill that what is sought is not the removal from public domain of the zone in question, but rather to authorize the use of a portion of the area for another public-interest purpose, which is the installation of a border and customs post, on the understanding that these are State constructions and not private ones. IV. ON THE TECHNICAL STUDY CARRIED OUT BY THE MINISTRY OF ENVIRONMENT, ENERGY AND TELECOMMUNICATIONS In the specific case of the bill under review, this representation observes that a technical study carried out by the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications is attached, which aims to satisfy the requirement of Article 38 of the Organic Law of the Environment, already commented upon. As is evident from said technical study, it pertains to the original intention of reducing an area of 236 hectares (8,720 square meters) from the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, to establish a customs post. Consequently, the pronouncement issued by the technical body does not refer to the 12.3-hectare area sought to be segregated in the bill under review, but to a much larger area of land that was originally intended to be segregated for the indicated purposes. After two "in situ" inspections, the officials of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications considered that said project was not viable from an environmental point of view due to the following problems being generated: - Alteration of the wetlands. - Alteration of the aquifer layers (mantos acuíferos) and water contamination due to the water table level (nivel freático) of the area where the project is intended to be installed. - Loss of biodiversity, especially regarding the elimination of endangered tree species. - Displacement of residents to more fragile sites, as the civilian population that settled illegally in the place would have to be evacuated and there is no alternative for relocation. - Social impact on thirty low-income families illegally occupying the area. - Lack of substantial justification regarding the relationship between the area to be segregated (236 hectares) and the infrastructure to be built. Given the foregoing, MINAET officials considered the segregation of the indicated 236-hectare area unviable, concluding at the end of the report that: "an area near the border where the Police border post is located, of 13 hectares, would be a more viable proposal from the point of view of impact on the ecosystems present at the site and surroundings" This representation assumes that after that conclusion, it was decided to modify the initially proposed area, and consequently, the bill under review refers specifically to the segregation of those 13 hectares proposed by MINAET as an option. Notwithstanding the foregoing, it must respectfully be noted that said technical report does not meet the necessary requirements to support the bill under review. Note that it studies the 236 hectares initially proposed and concludes that the project is not viable from an environmental and social point of view. However, said study does not explain in any way why that negative impact would not occur on the 13 hectares proposed, or in other words, to date, there is no technical opinion referring to the reasons why the segregation of the 12.3 hectares established in the bill under review is indeed viable. The requirement of Article 38 of the Organic Law of the Environment is clear, and technical studies must be available to justify the reduction of protected wild areas, so in this specific case, what is appropriate is for MINAET to issue a new pronouncement on the matter, but this time on the proposed area of 12.3 hectares, according to the coordinates described in the bill. To date, there is no technical study referring to the viability of this project, since the one carried out referred to a larger area, concluding that it was not viable from an environmental and social point of view. Therefore, it must be justified why the new proposal does not generate a problem with the wetlands, the species in the area, the aquifer layers, and does not produce a social problem, as was detected in the initial proposal. As long as this technical opinion does not exist, it does not appear that the requirement of Article 38 of the Organic Law of the Environment is being met, and consequently, this bill could not be approved. For the foregoing reason, the deputies are respectfully recommended to accept the recommendations indicated regarding the request for a new technical study. V. OTHER CONSIDERATIONS Finally, although it is a matter of legislative discretion, this representation must point out that by virtue of the provisions of Article 3 of Executive Decree 22962, which declares the northern border corridor a national wildlife refuge, the administration of said refuge corresponds to the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines. However, in the bill under review, it is proposed that the segregated area of 12.3 hectares be administered by the Municipality of the canton of Los Chiles. Given the foregoing, the deputies are respectfully recommended to assess the advisability of having an enclave zone, administered by another public entity, especially taking into consideration the importance that the border corridor represents for national interests. VI. CONCLUSIONS In view of the considerations indicated in this pronouncement, the deputies are respectfully recommended to conduct a new technical study that supports the reduction of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo in light of the provisions of Article 38 of the Organic Law of the Environment, since the one initially carried out referred to a larger area, concluding that it was not viable from an environmental and social point of view. Therefore, it must be justified why the new proposal set forth in this bill does not generate a problem with the wetlands, the species in the area, the aquifer layers, and does not produce a social problem, as was detected in the initial proposal. Regarding the articles of the bill, it is recommended to expressly establish that what is sought is not the removal from public domain of the zone in question, but rather to authorize the use of a portion of the area for another public-interest purpose, which is the installation of a border and customs post, on the understanding that these are public installations and not private ones. Finally, although it is a matter of legislative discretion, it is recommended to assess the advisability of having an enclave zone in the northern border corridor, administered by the Municipality of Los Chiles, when the rest of the area is under the administration of the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, especially taking into consideration the importance of the area for national interests. Sincerely, Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General SPC/gcga