C-174-1987 — Administration of forest reserves and protected zones in the maritime-terrestrial zoneAdministración de reservas forestales y zonas protectoras en la zona marítimo-terrestre

Dictamen : 174 del 08/09/1987   



8 de setiembre de 1987




C-174-87




 




Ingeniero




Ronald Vargas Brenes




Director General Forestal




Ministerio de Agricultura y Ganadería




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor del señor Procurador General de la República, contesto su Oficio N°
185-87, en que solicita nuestro criterio sobre la administración de las reservas forestales, zonas
protectoras o refugios nacionales de vida silvestre ubicados en áreas inmediatas a playas, respecto
a los que refiere, se han suscitado conflictos con Municipalidades de la jurisdicción,
administradoras de la zona marítimo-terrestre.




 




I. AREAS SILVESTRES EXCLUIDAS DE LA LEY 6043




 



 Acorde con el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre, Nº 6043 de 2 de marzo de
1977, la misma "no se aplica a las zonas marítimo-terrestres, incluidas en los parques nacionales y
reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva".




 



 Ello plantea como problema central descubrir el verdadero sentido o la idea que el legislador tuvo
en mira al emplear el término "reservas equivalentes". La indagación de los antecedentes
legislativos no ofrece ninguna luz. La norma fue introducida al Proyecto inicial de última hora en
el seno de la Asamblea, sin mayor explicación (ver expediente 737, folio 1213). Tiene su origen el
artículo 19, párrafo 2º, de la Ley Forestal de 1969, agregado al Proyecto en Comisión, omitiendo
comentario explicativo (ver expediente 3515, fs. 471, 498 y 499).




 




Decía:




 



 "Artículo 19.-Quedan afectados a los fines de la presente ley, todos los bosques y terrenos
forestales situados en: a) Las tierras consideradas como Reservas Nacionales; y b) Las fincas
rurales del dominio privado  del Estado, las  pertenecientes a municipalidades en instituciones
autónomas y semiautónomas. Igualmente y de conformidad con la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825
del 14 de octubre de 1961, queda entendido que la Administración en la zona marítimo-terrestre de
doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria,
continuará a cargo del Instituto de Desarrollo Agrario, salvo en aquellos lugares en que las mismas
se encuentre bajo la administración de otras entidades públicas, o que se trate de áreas destinadas
por la Dirección General Forestal, al establecimiento de parques nacionales o reservas
equivalentes".




 



 La expresión "reservas equivalentes" aparece en el ordenamiento escasas ocasiones, sin llegar una a
precisarla y difícilmente se hallarían textos que la desarrollen, aunque sí es de empleo
convencional. En la frase acuñada "parques nacionales y reservas equivalentes" el adjetivo
"equivalentes" califica a "parques nacionales" y denota cualquier otra categoría de manejo que tenga
un rol análogo, por lo que, en principio, conviene repasar los aspectos básicos de los componentes
del patrimonio forestal del Estado: parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales,
refugios de fauna silvestre y zonas protectoras.




 




1)      PARQUES NACIONALES




 



 Son porciones territoriales de vasta extensión (internacionalmente se recomienda usar la
nomenclatura superficies mínimas de mil hectáreas; véase criterios preparados por la U.I.C.N. en
Canadá, 1972, punto 3)  con ninguna o poca alteración humana, que presentan bellezas paisajísticas,
rasgos históricos, o flora y fauna sobresalientes, contentivas de al menos un ecosistema de gran
significación, destinadas a conservarse y perpetuarse en su proceso natural, para uso público,
propiciando la recreación, educación ambiental e investigación científica controladas.




 



 En su conocida obra "Planificación de Parques Nacionales para el desarrollo en Latinoamérica"
(Edic. Fepma. 1980, páginas 43 y siguientes), el doctor Kenton Miller enumera los siguientes
objetivos primarios que deben cumplir los parques nacionales, mantener: muestras representativas de
las principales unidades bióticas como ecosistema en funcionamiento a perpetuidad; la diversidad
ecológica y regulación ambiental; los recursos genéticos; los objetos, estructuras y sitios del
patrimonio cultural y proteger las bellezas escénicas. Y como restringidos: la educación,
investigación y monitoria del medio, la recreación y el turismo.




 




2)      RESERVAS BIOLOGICAS




 



 Categoría bastante similar a la de Parque Nacional, por su filosofía y características. Son
terrenos forestales y bosques esencialmente no transformados, comprensivos de ecosistemas o especies
de interés científico, cuyos ciclos ecológicos se desenvuelven sin interferencia, y su
establecimiento procura la protección y conservación de los procesos y recursos naturales en
evolución libre, para la investigación, estudio y educación superior. 



 Al contrario de los Parques Nacionales, las directrices de las Reservas Biológicas son discordantes
en plano teórico con el manejo para fines recreativos, turísticos y el acceso general del público,
pero ambos participan de la prohibición de realizar dentro de sus fronteras actividades que alteren
el equilibrio biológico, la explotación agrícola, comercial o minera, la pesca (salvo en los parques
la deportiva y artesanal no dañina en sectores permitidos), la cacería, recolección o extracción de
flora, fauna o piezas geológicas, introducción de plantas o animales exóticos, construcción de obras
de desarrollo físico (excluidas las necesarias para el adecuado funcionamiento) y asentamientos
humanos, excepto de funcionarios radicados. (CFR: Ley de Creación del Servicio de Parques
Nacionales, artículos 8 a 12, y de Kyran Thelen y Auné Dalfelt: "Políticas para el manejo de áreas
silvestres". UNED. 1979, págs. 26 y 27).




 




3)      REFUGIOS NACIONALES DE VIDA SILVESTRE




 



 La U.I.C.N. (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza de los Recursos Nacionales,
con sede en Suiza) los considera "reserva equivalente" (ver de la Comisión de Parques Nacionales y
áreas protegidas: "Categorías, objetivos y criterios". Suiza 1978, página 18). 




 



 Otro tanto hace Juan Carlos Godoy Herrera en sus tesis "Planificación estratégica del subsistema de
Parques Nacionales y Reservas Equivalentes..." (páginas 43 y 117), presentada a la Comisión conjunta
del Sistema de Estudios de Post-grado de la Universidad de Costa Rica y el Departamento de Recursos
Naturales del CATIE, en 1984, para optar por el grado de Magister Scientiae, avalando la opinión de
Thelen. Son espacios protegidos, naturales o casi naturales, donde se quiere perdurar la existencia
de una o varias poblaciones de fauna (marina o terrestre), residente o migratoria, de interés
nacional o internacional. Su extensión depende de las necesidades de hábitats de las especies,
conforme a las que se puede manipular el ambiente para garantizar la protección (Thelen, páginas 44
y 107; Godoy, página 117). Asimismo, el Ingeniero Mario Alberto Boza Loría, otrora Jefe del
Departamento de Parques Nacionales y Vida Silvestre, en su libro "Los Parques Nacionales de Costa
Rica", editado en España en 1980, bajo auspicio del I.C.T., Servicio de Parques Nacionales,
Universidad Nacional y UNED, los engloba como categoría equivalente, al lado de las Reservas
Biológicas y el Monumento Nacional Guayabo (ver páginas 58, 150, 168, 188 y 246). De igual manera,
los trate el "Prontuario de Términos Técnicos utilizados en la Dirección General de Recursos
Naturales Renovables" de El Salvador, publicado por la Oficina de Planificación Institucional. 1981,
página 44, en la voz "Reserva Equivalente": "Son áreas vedadas al uso general, refugios de vida
silvestre, algunas con valor científico o en peligro de extinción". (Concepto que estimamos
impreciso). Al decir de Thelen y Godoy, la similitud primera de objetivos entre un Parque Nacional y
un Santuario Nacional de Vida Silvestre estriba en que conservan nuestras relevantes de ecosistemas
naturales, la  diversidad ecológica, la regulación del medio, materiales genéticos y dan
oportunidades de educación ambiental e investigación (Thelen, ob, cot., pág. 107; Godoy, pág. 16).




 




4)      RESERVAS FORESTALES




 



 Las constituyen bosques cuya función principal es la producción maderera y terrenos forestales que
por naturaleza son idóneos para ese fin (artículo 35 inciso a) de la Ley Forestal). En contraste con
los Parques Nacionales y Reservas Biológicas, que por dogmática son módulos esencialmente
conservacioncitas, en las Reservas Forestales se permite el aprovechamiento del recurso por la
Dirección General Forestal o particulares, mediante concesiones otorgadas, de acuerdo con un plan de
manejo que garantía un uso continuado y sostenido (artículos 47 y 55 Ibid). Con ellos y las
categorías restantes, son susceptibles de preservar la variedad ecológica, la regulación del medio,
los recursos genéticos, proteger cuencas, controlar la erosión, suministrar oportunidades de
educación e investigación, etc.




 




5) ZONAS PROTECTORAS



 "Formadas por los bosques y terrenos de aptitud forestal, en que el objetivo principal sea la
protección del suelo, la regulación, la conservación del ambiente y de las cuencas hidrográficas"
(artículo 35 inciso b).




 



             Por la gama del destino, pueden ser de conservación pura, como la Zona Protectora La
Selva, que servía para amortiguar el impacto del avance de la colonización al Parque Nacional
Braulio Carrillo, asumiendo una función análoga o consentir manejo para uso forestal. Aún cuando no
con el mismo énfasis, los móviles de una Zona Protectora escapan de importancia en las demás áreas
protegidas.




 




II. ALCANCES INTERPRETATIVOS DE LA EXPRESION "RESERVAS EQUIVALENTES".



 De lo anotado se desprende que los criterios para delimitar las unidades del subsistema "reservas
equivalentes" se presta a interpretaciones dependiendo de los parámetros a seguir. Con arreglo a los
lineamientos de la UICN, abarcaría (Parques Nacionales) reservas científicas, Monumentos Nacionales,
Santuarios de Vida Silvestre y Paisajes Protegidos (ver categorías, objetivos y criterios", atrás
expresados). Godoy, con cita de la doctrina de cada así, apunta que la propuesta para Ecuador abarca
(Parques Nacionales), Reserva Ecológica, Reservas Faunísticas y Áreas Nacionales de Recreación. En
Chile: (Parques Nacionales), Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. En Brasil; (Parque
Nacional); Reserva Científica o Biológica, Monumento  Natural y Refugio o Santuario de Vida
Silvestre. Para Costa Rica, Thelen y Dalfelt, expertos de la FAO, recomendaron circunscribirla a las
unidades de (Parques Nacionales), Reserva Biológica, Monumento Natural y Refugio de Vida Silvestre
(ob., cit., págs. 42 y 43). Mencionan la categoría de Monumento Natural, la "Convención sobre la
Protección de la Naturaleza y Conservación de la Fauna Silvestre en el Hemisferio  Occidental",
vigente, ratificada por Costa Rica en 1967 y la "Convención para la protección de la flora, de la
fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América" aprobada por Ley Nº 373 del
mismo año. En el Monumento hay un solo rasgo, objeto de especie natural o histórico de alto valor,
muy poco o nada inalterado, de interés nacional o internacional, al que se le da singular
protección, apartando la zona como inviolable, salvo para investigaciones científicas, educación o
recreación. Carecen de la diversidad de un parque y son menos extensos. En estricto sentido, cabe
señalar como características propias de los Parques Nacionales, el ser regiones de protección y
conservación de ecosistemas inalterados o escenarios culturales o naturales de relieve, en los que
no se permite la explotación. La Comisión de Parques Nacionales de la U.I.C.N. en Banff, Canadá,
1972, los enuncia en los "Criterios sobre Parques Nacionales"; punto tercero, concerniente a
espacios dedicados a la "Conservación de una muestra representativa de la unidad biológica en estado
natural", y en el punto cuarto, que declara "deberá prohibirse la explotación de los recursos
naturales. Se considera que la explotación incluye la extracción de los recursos minerales,
madereros y otra vida animal y vegetal o el desarrollo de represas u otras estructuras para la
irrigación o la energía eléctrica. Se prohíben también las actividades agrícolas o de pastoreo, la
caza, la pesca, la explotación forestal, la minera, construcción de obras públicas para el
transporte, las comunicaciones, energía, etc., y toda ocupación residencial, comercial o industrial.
"Normalmente se excluirán de los parques nacionales la pesca, la caza deportiva. Sin embargo, la
pesca deportiva en las áreas silvestres ha sido siempre una práctica tradicional en muchos países y
puede ser aceptable en zonas proyectadas explícitamente, siempre que la fauna natural acuática esté
bien representada en zonas científicas o intangibles del parque" (Kinton Miller, ob. cit., anexo,
página 119). Y el coité de Parques Nacionales y Vida Silvestre de la Comisión forestal
Latinoamericana de la FAO, Quito, 1970, en la "Declaración de Principios sobre normas para Parques
Nacionales", expresó (punto 9): "La utilización del bosque, o sea, los minerales, el suelo y demás
elementos de los parques nacionales es incompatible con sus objetivos y su manejo consecuente"
(Ibid, anexo, pág. 121).




 



 Por ahí, configurarían módulos diversos las Reservas Forestales y Zonas Protectoras en las cuales
no se da una conservación absoluta y abren la posibilidad de una explotación, a través de normas
silviculturales que garanticen un rendimiento sostenido, y de reforestar o repoblar la vegetación.
Distingo que en la actualidad hallaría eso, en la Ley Forestal:




 



 "Artículo 55. El aprovechamiento de las reservas forestales, zonas protectoras y demás terrenos del
patrimonio forestal del Estado, excepto en los parques nacionales y reservas biológicas, se podrá
realizar de la siguiente forma:




 



 a) Cuando una personas privada, física o jurídica, solicite una concesión para aprovechar una
reserva forestal o zona protectora o parte de éstas o cualquier otra área del patrimonio forestal
del Estado, la preparación del plan de manejo correrá por su cuenta...", etc.




 



 "Artículo 56. El aprovechamiento de los productos forestales en terrenos de los organismos de la
Administración Pública, será efectuado directamente por la Dirección General Forestal, o mediante
concesiones que ésta otorgue, de acuerdo con el respectivo plan de manejo, con excepción de los
parques nacionales y de las reservas biológicas".




 



             De otro lado, la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales en su artículo 10,
prohíbe a los particulares, talar árboles, extraer plantas o cualquier otro tipo de productos
forestales y realizar actividades agrícolas, comerciales, industriales, extractivas, la caza o la
pesca (excepto la deportiva y artesanal en cierta cifra cuando no cause alteraciones ecológicas,
artículo 10), dentro de los parques nacionales.




 



 También los Refugios Nacionales de Vida Silvestre constituyen por regla una categoría más amplia,
donde en principio puede haber  manipulación humana para cumplir sus propósitos, realce del hábitat
en aras de la protección o para incrementar la producción alimentaria, modificación poblacional (por
reintroducción de especies en vías de extinción previamente, seleccionadas, o eventual exclusión de
individuos excedentes), cierto aprovechamiento forestal, venta de productos que se produzcan en el
Refugio, caza y pesca ocasionales (autorizadas y controladas) de especies que la soporten y otras
actividades que permitan  las políticas de manejo de cada recurso (artículos 18, 20 y 58 de la Ley
de Conservación de la Fauna Silvestre y 17 de su Reglamento). En paridad de conceptos, el
Departamento de Educación Ambiental del Servicio de Parques Nacionales, en una publicación a
mimeógrafo del presente año, titulada "Los Parques Nacionales y áreas afines" reúne en este
subsistema: los Parques Nacionales, las Reservas Biológicas y el Monumento Nacional Guayabo (pág.
9).




 




III. RESERVAS A QUE SE REFIERE EL ARTICULO 73 DE LA LEY 6043



 Sin embargo, examinando en su contexto histórico y jurídico global los artículos que incorporaban
el vocablo "reservas equivalentes" al promulgarse la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre,
adquirimos el convencimiento de que la intención del legislador no fue la de hacer un  deslinde
técnico exacto de campos, en relación a otras figuras próximas, con metas algo disímiles a los
Parques Nacionales, pues no dio pautas inconcusas o elecciones que las guiasen -proceder lógico en
tal supuesto-, sino la de simplificar, de manera un tanto ambigua, todas las unidades silvestres de
conservación pública especial; sean, las áreas protegidas  (por la agotabilidad y vitalidad de sus
recursos) integrantes del Patrimonio forestal del Estado, de carácter inalienable, administración
gubernamental, sujetas a objetivos prefijados y a planes de manejo que aseguren la permanencia a
largo plazo, un sano desarrollo, basado en las potencialidades existentes y el logro de determinados
beneficios o servicios. Transcendiendo detalles, hay convergencia de metas, toda vez que: "El
objetivo primario final de los parques nacionales consiste en respaldar el desarrollo rural y
estimular y sostener el uso racional de los terrenos marginales" (Kenton Miller, ob. cit., página
43). La doctrina compartida por todas las unidades de manejo, es "conservar la naturaleza para las
generaciones presentes y futuras". (Ibid, pág. 42). Que al dictarse la Ley sobre Zona Marítimo-
Terrestre no existía en el ordenamiento una voluntad de diferenciar entre las áreas protegidas las
que rígidamente podrían corresponder al subsistema de "reservas equivalentes", y la intención de
abarcarlas a todas lo pone de manifiesto la Ley Forestal entonces en vigor, que tras declarar en el
capítulo III, "Del Patrimonio Forestal del Estado, (artículo 18), su constitución por las Reservas
Forestales, Parques Nacionales, Zonas Protectoras y Reservas Biológicas, en el 19 siguiente sustrae
de la administración de la Zona Marítimo-Terrestre los territorios destinados por la Dirección
General Forestal al establecimiento de "parques nacionales y reservas equivalentes". Si la idea era
restringir estas últimas a ciertas categorías del Patrimonio Forestal del Estado, de seguro lo
habría indicado con claridad para evitar confusiones con el ordinal precedente. Más aún, su
Reglamento, en el artículo 42, confirma la afirmación, asimilando dos unidades de manejo dispares
como los parques nacionales y las reservas forestales y ambas con las restantes:




 



 "Artículo 42.-A partir de la vigencia del decreto que crea un parque nacional, reserva forestal y
otros similares, la Dirección General Forestal notificará, mediante acta notarial, a los
propietarios u ocupantes en precario, la suspensión de los trabajos que estuvieren realizando en sus
respectivas propiedades, incluidas según el decreto".




 



 En relación en las leyes citadas a la categoría de "Parques Nacionales" obedece a que éstos son
histórica e internacionalmente el modelo más común y antiguo de conservación para el ecodesarrollo.
Por lo demás, la subclase "reservas equivalentes" no tenía, por la época, mayor tiempo de haber
comenzado a utilizarse, en Norteamérica.




 



 Conforme a los estudios de Godoy, la descripción de criterios y evaluación de las áreas que
tuvieran la aptitud de integrarla "dio inicio en los años setenta" (ob. cit., pág. 25) y explica la
amplitud de contenido asignada en nuestro medio. Añádase que la figura de Parques Nacionales vino a
perfilarse más acabadamente al emitirse la Ley de Creación de Parques Nacionales, que es de fecha
posterior a la Ley sobre Zona Marítimo-Terrestre, número 6043.




 



 Obsérvese que el propio Reglamento a la Ley 6043, en el artículo 4º, clarificando la calidad de
Reserva Forestal que ostentan los manglares o bosque salados existentes en los litorales
continentales o insulares y esteros, ratifica su administración exclusiva por la Dirección General
Forestal. Principio que de todas suertes sería aplicable, por paridad de razón, al resto de áreas o
reservas afines, según vocablo empleado por el Reglamento a la Ley Forestal 7032, artículo 2º en la
definición de "áreas silvestres" y "plan de manejo en un área silvestre". Y si liberar de la
administración municipal los parques nacionales y reservas equivalentes localizadas en la zona
marítimo-terrestre es  requisito indispensable para mantenerlos sujetos a los objetivos que
justificaron su creación y a planes de manejo unívocos, dirigidos por departamentos especializados
del Poder Central, sin choques interinstitucionales, no habría base para dejar fuera unas áreas
protegidas y abarcar otras, teniendo, en lo fundamental, cometidos y  regímenes paralelos, al punto
de pertenecer a un mismo género de patrimonio público.




 



 Un argumento adicional, decisivo, en abono de nuestra posición es que los terrenos dados en
propiedad o administración a los distintos organismos de la Administración Pública (Estado y otros
entes públicos. Artículo 11 de la Ley Forestal y 1º de la Ley General de la Administración Pública)
que la Dirección General Forestal (o la Ley) clasifique de aptitud forestal, quedan automáticamente
incorporados al patrimonio forestal del Estado y pasan a ser administrados por ella (artículo 1º
inciso c) y 28 de la Ley Forestal de 1969 y 10 inciso a) y 34 de la Ley Forestal de 1986).
Coincidimos así con el licenciado Álvaro Rojas Jenkins, quien en su tesis de graduación: "Parques
Nacionales y Reservas Equivalentes", presentada en 1984 a la Facultad de Derecho, Universidad de
Costa Rica, ante un Tribunal compuesto de destacados profesores agraristas y administrativos
escribe:




           



 "...para efectos de la ley forestal (anterior), se debe entender como reservas equivalentes a los
parques nacionales, según lo establecido en los artículos 2 inciso b), 10 inciso c) y 2), 18, 19,
25, 57 y 74, por citar  los más importantes, únicamente las reservas forestales, las reservas
biológicas y las zonas protectoras. Aunque expresamente no lo dice la ley, del contenido de dichos
artículos se desprende la aseveración" (página 15). "...los Refugios de Vida Silvestre, también son
áreas silvestres equivalentes a un parque nacional, pero no están regulados por la Ley Forestal"
(página 16). Afirmación que hoy ha de ser ligeramente rectificada, ya que la Ley Forestal de 7 de
marzo de 1986 sí comprende en el Patrimonio Forestal del Estado los Refugios Nacionales de Fauna
Silvestre (con las consecuencias de inembargabilidad e  inalienabilidad; artículos 32, 33, y 35);
cosa que no hacía su predecesora.




 




IV. DECLARATORIAS DE AREAS PROTEGIDAS EN LA ZONA MARITIMO-TERRESTRE.



 Tampoco es óbice a nuestro juicio que la declaratoria de áreas silvestres protegidas se realice
sobre superficies de la zona marítimo-terrestre. Primero, porque estando marginadas de la aplicación
de la Ley 6043, con el calificativo de "reservas equivalentes", no hay roce de normas o de
competencias. Segundo, porque la Dirección General Forestal goza de la facultad legal de proponer su
establecimiento al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) en bienes estatales de todo el
territorio nacional, sin salvedad alguna (artículos 10 inciso a) e i), 32, 33, 34, 35 y 36 de la Ley
Forestal, y el Decreto que las cree devendría en simple ejercicio de una potestad reglamentario (de
tipo ejecutivo) que actualiza el contenido de esta ley. Tercero, porque siempre los terrenos de la
Administración Pública declarados de aptitud forestal pasarán automáticamente a ser administrados
por la Dirección Forestal. Cuarto, debido a que los recursos en estudio deben protegerse con
tratamiento privilegiado allí donde las circunstancias lo ameriten y se den las condiciones
biológicas, físicas y ambientales en general. Muchos bancos naturales de especies vitales
(faunísticas o vegetales) terrestres y marinas se encuentran en zonas marítimo-terrestre. La Ley de
Fauna Silvestre, para no señalar más que un caso, es buen ejemplo de lo anterior, al establecer
(Transitorio Único) el Refugio de Ostional en los doscientos metros de la zona marítimo-terrestre,
desde le Río Nosara hasta Punta India.




 




VI. CONCLUSION




 




            De lo expuesto concluimos:




 



 1) Si bien técnicamente se ha dado a la expresión "reservas equivalentes" connotaciones más
restringidas, en nuestro ordenamiento jurídico, y, en concreto en la Ley sobre Zona Marítimo-
Terrestre, se ha utilizado para aludir a todas las áreas silvestres protegidas, junto con los
parques nacionales que conforman el Patrimonio Forestal del Estado: Reservas biológicas, zonas
protectoras, reservas forestales y refugios nacionales de fauna silvestre, las cuales, son de
carácter inalienable e inembargables, están sometidos a planes específicos de manejo público que
garanticen la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos, para un desarrollo
sostenido.




 



 2) Que las zonas marítimo-terrestres incluidas en dichas áreas no se rigen por la Ley de la Zona
Marítimo-Terrestre, sino por la Ley Forestal.




 



 3) Consecuentemente, la Dirección General Forestal tiene la administración exclusiva respecto a las
mismas cuando se refieren a reservas forestales, zonas protectoras y refugios nacionales de fauna
silvestre (éstos a través de su Departamento de Vida Silvestre), administración que ejerce en todo
caso, al calificar las áreas de aptitud forestal (o estar dada la clasificación por Ley o mediante
Decreto) e incorporarse automáticamente al Patrimonio Forestal del Estado.




 



 4) El Poder Ejecutivo ejerce la facultad de establecer reservas forestales, zonas protectoras y
refugios de fauna silvestre en todo el territorio nacional, comprendida la zona marítimo-terrestre.




 




VII. RECOMENDACION FINAL



 Sea propicia la oportunidad para transcribir al señor Director General Forestal la inquietud
sugerida a raíz de la creación de Refugios Nacionales de Vida Silvestre como el de Gandoca-
Manzanillo (por Decreto del 1º de julio de 1985), que en el artículo 5º autoriza al Catastro a
levantar de oficio planos individuales necesarios para desarrollar un proyecto de titulación dentro
del área del Refugio, toda vez que siendo los inmuebles del Patrimonio Forestal del Estado
inalienables (es decir, que no pueden salir de la esfera estatal), lo aconsejable es esclarecer la
aparente inteligibilidad de la norma en orden a los terrenos y procedimientos sobre los que versa;
extremo en el que la Dirección a su cargo presta valioso aporte.




 




 




Lic. José Joaquín Barahona Vargas




Procurador Agrario y Ambiental

Opinion: 174 of 09/08/1987

September 8, 1987

C-174-87

Engineer
Ronald Vargas Brenes
Director General Forestal
Ministry of Agriculture and Livestock

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am replying to your Official Letter No. 185-87, in which you request our opinion on the administration of forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), or national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre) located in areas immediately adjacent to beaches, regarding which, you state, conflicts have arisen with Municipalities of the jurisdiction, administrators of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre).

I. WILD AREAS EXCLUDED FROM LAW 6043

In accordance with Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, the same "does not apply to the maritime-terrestrial zones, included in the national parks and equivalent reserves (reservas equivalentes), which shall be governed by the respective legislation."

This poses the central problem of discovering the true meaning or the idea that the legislator had in mind when using the term "equivalent reserves." The investigation of the legislative background offers no light. The rule was introduced to the initial Bill at the last minute within the Assembly, without further explanation (see file 737, folio 1213). Its origin is Article 19, paragraph 2, of the 1969 Forest Law (Ley Forestal), added to the Bill in Committee, omitting explanatory commentary (see file 3515, folios 471, 498, and 499).

It stated:

"Article 19.-All forests and forest lands located in: a) Lands considered as National Reserves; and b) Rural properties of the private domain of the State, those belonging to municipalities in autonomous and semi-autonomous institutions, are affected for the purposes of this law. Likewise and in accordance with the Land and Colonization Law, No. 2825 of October 14, 1961, it is understood that the Administration in the maritime-terrestrial zone of two hundred meters wide along the coasts of both seas, from the ordinary high tide, will continue in charge of the Institute of Agrarian Development, except in those places where the same are under the administration of other public entities, or in the case of areas designated by the Dirección General Forestal, for the establishment of national parks or equivalent reserves."

The expression "equivalent reserves" appears in the legal system on few occasions, without ever defining it precisely, and texts that develop it would be difficult to find, although its use is conventional. In the coined phrase "national parks and equivalent reserves," the adjective "equivalent" modifies "national parks" and denotes any other management category that has an analogous role, for which reason, in principle, it is appropriate to review the basic aspects of the components of the forest heritage (patrimonio forestal) of the State: national parks, biological reserves (reservas biológicas), forest reserves, wildlife refuges, and protective zones.

1) NATIONAL PARKS

These are territorial portions of vast extension (internationally, it is recommended to use the nomenclature of minimum areas of one thousand hectares; see criteria prepared by the IUCN in Canada, 1972, point 3) with no or little human alteration, which present scenic beauties, historical features, or outstanding flora and fauna, containing at least one ecosystem of great significance, destined to be conserved and perpetuated in their natural process, for public use, fostering controlled recreation, environmental education, and scientific research.

In his well-known work "Planning National Parks for development in Latin America" (Edic. Fepma. 1980, pages 43 and following), Dr. Kenton Miller lists the following primary objectives that national parks must fulfill, to maintain: representative samples of the main biotic units as a functioning ecosystem in perpetuity; ecological diversity and environmental regulation; genetic resources; objects, structures, and sites of cultural heritage, and to protect scenic beauties. And as restricted ones: education, environmental research and monitoring, recreation, and tourism.

2) BIOLOGICAL RESERVES

A category quite similar to the National Park, in its philosophy and characteristics. They are essentially untransformed forest lands and forests, encompassing ecosystems or species of scientific interest, whose ecological cycles develop without interference, and their establishment seeks the protection and conservation of natural processes and resources in free evolution, for research, study, and higher education.

Contrary to National Parks, the guidelines of Biological Reserves are discordant on a theoretical level with management for recreational or tourism purposes and general public access, but both share the prohibition of carrying out activities within their borders that alter the biological equilibrium, agricultural, commercial, or mining exploitation, fishing (except in parks, sport and artisanal non-harmful fishing in permitted sectors), hunting, collection or extraction of flora, fauna, or geological pieces, introduction of exotic plants or animals, construction of physical development works (excluding those necessary for proper functioning), and human settlements, except for resident officials. (CFR: Law of Creation of the National Parks Service, articles 8 to 12, and from Kyran Thelen and Auné Dalfelt: "Policies for the management of wild areas." UNED. 1979, pp. 26 and 27).

3) NATIONAL WILDLIFE REFUGES

The IUCN (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, based in Switzerland) considers them an "equivalent reserve" (see from the Commission on National Parks and Protected Areas: "Categories, objectives and criteria." Switzerland 1978, page 18).

The same is done by Juan Carlos Godoy Herrera in his thesis "Strategic planning of the subsystem of National Parks and Equivalent Reserves..." (pages 43 and 117), presented to the Joint Commission of the Postgraduate Studies System of the University of Costa Rica and the Department of Natural Resources of CATIE, in 1984, to obtain the degree of Magister Scientiae, endorsing Thelen's opinion. They are protected, natural, or near-natural spaces, where the intention is to perpetuate the existence of one or several populations of fauna (marine or terrestrial), resident or migratory, of national or international interest. Their extension depends on the habitat needs of the species, according to which the environment can be manipulated to guarantee protection (Thelen, pages 44 and 107; Godoy, page 117). Likewise, Engineer Mario Alberto Boza Loría, former Head of the Department of National Parks and Wildlife, in his book "The National Parks of Costa Rica," published in Spain in 1980, under the auspices of the ICT, National Parks Service, National University, and UNED, groups them as an equivalent category, alongside Biological Reserves and the Guayabo National Monument (see pages 58, 150, 168, 188, and 246). They are treated in the same way in the "Handbook of Technical Terms used in the General Directorate of Renewable Natural Resources" of El Salvador, published by the Office of Institutional Planning. 1981, page 44, under the entry "Equivalent Reserve": "They are areas closed to general use, wildlife refuges, some with scientific value or in danger of extinction." (A concept we consider imprecise). According to Thelen and Godoy, the primary similarity of objectives between a National Park and a National Wildlife Sanctuary (Santuario Nacional de Vida Silvestre) lies in the fact that they conserve relevant samples of natural ecosystems, ecological diversity, environmental regulation, genetic materials, and provide opportunities for environmental education and research (Thelen, op. cit., p. 107; Godoy, p. 16).

4) FOREST RESERVES

These are constituted by forests whose main function is timber production and forest lands that by nature are suitable for that purpose (Article 35, subsection a) of the Forest Law). In contrast to National Parks and Biological Reserves, which by dogmatic principle are essentially conservationist units, in Forest Reserves the use of the resource is permitted by the Dirección General Forestal or by private individuals, through granted concessions, in accordance with a management plan (plan de manejo) that guarantees continued and sustained use (Articles 47 and 55 Ibid). Together with them and the remaining categories, they are capable of preserving ecological variety, environmental regulation, genetic resources, protecting watersheds, controlling erosion, providing education and research opportunities, etc.

5) PROTECTIVE ZONES

"Formed by forests and lands of forest aptitude, in which the main objective is the protection of the soil, regulation, conservation of the environment, and of the hydrographic basins" (Article 35, subsection b).

Depending on the range of their purpose, they can be purely for conservation, like the La Selva Protective Zone, which served to buffer the impact of the colonization advance on the Braulio Carrillo National Park, assuming an analogous function, or allow management for forestry use. Even if not with the same emphasis, the motives of a Protective Zone are not insignificant in the other protected areas.

II. INTERPRETATIVE SCOPE OF THE EXPRESSION "EQUIVALENT RESERVES".

From what has been noted, it is clear that the criteria for delimiting the units of the "equivalent reserves" subsystem lend themselves to interpretations depending on the parameters followed. According to the IUCN guidelines, it would encompass (National Parks), scientific reserves, National Monuments, Wildlife Sanctuaries, and Protected Landscapes (see "categories, objectives and criteria," previously expressed). Godoy, citing the doctrine of each one, points out that the proposal for Ecuador encompasses (National Parks), Ecological Reserve, Faunal Reserves, and National Recreation Areas. In Chile: (National Parks), Natural Monuments, and National Reserves. In Brazil; (National Park); Scientific or Biological Reserve, Natural Monument, and Wildlife Refuge or Sanctuary. For Costa Rica, Thelen and Dalfelt, FAO experts, recommended limiting it to the units of (National Parks), Biological Reserve, Natural Monument, and Wildlife Refuge (op. cit., pp. 42 and 43). The category of Natural Monument is mentioned in the "Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere," in force, ratified by Costa Rica in 1967, and the "Convention for the protection of flora, fauna, and natural scenic beauties of the countries of America" approved by Law No. 373 of the same year. In the Monument, there is a single feature, natural or historical object of high value, very little or not at all unaltered, of national or international interest, which is given singular protection, setting aside the zone as inviolable, except for scientific research, education, or recreation. They lack the diversity of a park and are less extensive. In a strict sense, it is appropriate to point out as characteristics specific to National Parks, being regions for the protection and conservation of unaltered ecosystems or outstanding cultural or natural scenarios, in which exploitation is not permitted. The IUCN Commission on National Parks in Banff, Canada, 1972, states them in the "Criteria on National Parks"; third point, concerning spaces dedicated to the "Conservation of a representative sample of the biological unit in its natural state," and in the fourth point, which declares "the exploitation of natural resources must be prohibited. Exploitation is considered to include the extraction of mineral, timber, and other animal and plant life resources, or the development of dams or other structures for irrigation or electrical energy. Agricultural or grazing activities, hunting, fishing, forestry exploitation, mining, construction of public works for transportation, communications, energy, etc., and any residential, commercial, or industrial occupation are also prohibited. "Normally, fishing and sport hunting will be excluded from national parks. However, sport fishing in wilderness areas has always been a traditional practice in many countries and may be acceptable in explicitly projected zones, provided that the natural aquatic fauna is well represented in scientific or intangible zones of the park" (Kenton Miller, op. cit., annex, page 119). And the Committee of National Parks and Wildlife of the Latin American Forestry Commission of FAO, Quito, 1970, in the "Declaration of Principles on Standards for National Parks," expressed (point 9): "The utilization of the forest, that is, minerals, soil, and other elements of national parks is incompatible with their objectives and consequent management" (Ibid, annex, p. 121).

Thus, Forest Reserves and Protective Zones, in which absolute conservation does not occur and which open the possibility of exploitation through silvicultural standards that guarantee a sustained yield, and of reforesting or repopulating the vegetation, would configure different modules. A distinction that currently would be found thus, in the Forest Law:

"Article 55. The use of forest reserves, protective zones, and other lands of the forest heritage of the State, except in national parks and biological reserves, may be carried out in the following manner:

a) When a private person, individual or legal entity, requests a concession to use a forest reserve or protective zone or part thereof or any other area of the forest heritage of the State, the preparation of the management plan shall be at their expense...", etc.

"Article 56. The use of forest products on lands of the Public Administration bodies shall be carried out directly by the Dirección General Forestal, or through concessions granted by it, in accordance with the respective management plan, with the exception of national parks and biological reserves."

On the other hand, the Law Creating the National Parks Service, in its Article 10, prohibits private individuals from felling trees, extracting plants or any other type of forest products, and carrying out agricultural, commercial, industrial, extractive activities, hunting, or fishing (except sport and artisanal fishing in certain numbers when it does not cause ecological alterations, Article 10), within national parks.

National Wildlife Refuges also constitute, as a rule, a broader category, where in principle there may be human manipulation to fulfill their purposes, habitat enhancement for the sake of protection or to increase food production, population modification (by reintroduction of previously selected species on the path to extinction, or eventual exclusion of surplus individuals), certain forestry use, sale of products produced in the Refuge, occasional hunting and fishing (authorized and controlled) of species that sustain it, and other activities that allow the management policies of each resource (Articles 18, 20, and 58 of the Wildlife Conservation Law and 17 of its Regulations). In parity of concepts, the Department of Environmental Education of the National Parks Service, in a mimeograph publication of this year, titled "National Parks and related areas," gathers in this subsystem: the National Parks, the Biological Reserves, and the Guayabo National Monument (p. 9).

III. RESERVES REFERRED TO IN ARTICLE 73 OF LAW 6043

However, examining in its historical and global legal context the articles that incorporated the term "equivalent reserves" when the Law on the Maritime-Terrestrial Zone was enacted, we acquire the conviction that the legislator's intention was not to make an exact technical demarcation of fields, in relation to other similar figures, with somewhat dissimilar goals to National Parks, since it did not provide indisputable guidelines or choices to guide them - a logical procedure in such a case - but rather to simplify, in a somewhat ambiguous manner, all the special public conservation wilderness units; that is, the protected areas (due to the exhaustibility and vitality of their resources) that are part of the forest heritage of the State, of inalienable nature, under government administration, subject to pre-established objectives and management plans that ensure long-term permanence, healthy development, based on existing potentialities and the achievement of specific benefits or services. Transcending details, there is a convergence of goals, since: "The ultimate primary objective of national parks is to support rural development and to stimulate and sustain the rational use of marginal lands" (Kenton Miller, op. cit., page 43). The doctrine shared by all management units is "to conserve nature for present and future generations." (Ibid, p. 42). That at the time the Law on the Maritime-Terrestrial Zone was enacted, there did not exist in the legal system a will to differentiate among the protected areas those that could rigidly correspond to the subsystem of "equivalent reserves," and the intention to encompass them all is made evident by the Forest Law then in force, which after declaring in Chapter III, "Of the Forest Heritage of the State" (Article 18), its constitution by Forest Reserves, National Parks, Protective Zones, and Biological Reserves, in the following Article 19, subtracts from the administration of the Maritime-Terrestrial Zone the territories designated by the Dirección General Forestal for the establishment of "national parks and equivalent reserves." If the idea were to restrict the latter to certain categories of the State's Forest Heritage, it would surely have indicated it clearly to avoid confusion with the preceding article. Moreover, its Regulations, in Article 42, confirm the statement, assimilating two dissimilar management units such as national parks and forest reserves, and both with the remaining ones:

"Article 42.-As from the effective date of the decree creating a national park, forest reserve, and similar others, the Dirección General Forestal shall notify, by notarial act, the owners or precarious occupants, of the suspension of the works they were carrying out on their respective properties, included according to the decree."

The reference in the cited laws to the category of "National Parks" is due to the fact that these are historically and internationally the most common and ancient conservation model for ecodevelopment. Moreover, the subclass "equivalent reserves" had not, at the time, been in use for very long, starting in North America.

According to Godoy's studies, the description of criteria and evaluation of the areas that had the aptitude to integrate it "began in the seventies" (op. cit., p. 25) and explains the breadth of content assigned in our environment. It should be added that the figure of National Parks came to be more fully outlined upon the issuance of the Law Creating National Parks, which is dated after the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, number 6043.

It should be noted that the Regulations to Law 6043 themselves, in Article 4, clarifying the status of Forest Reserve held by the mangroves or saltwater forests existing on the continental or insular coastlines and estuaries, ratify their exclusive administration by the Dirección General Forestal. A principle that would in any case be applicable, by parity of reasoning, to the rest of the related areas or reserves, according to the term used by the Regulations to Forest Law 7032, Article 2, in the definition of "wild areas" and "management plan in a wild area." And if freeing the national parks and equivalent reserves located in the maritime-terrestrial zone from municipal administration is an indispensable requirement to keep them subject to the objectives that justified their creation and to unequivocal management plans, directed by specialized departments of the Central Government, without inter-institutional clashes, there would be no basis to leave out some protected areas and encompass others, having, fundamentally, parallel tasks and regimes, to the point of belonging to the same genre of public heritage.

An additional, decisive argument in support of our position is that lands given in ownership or administration to the different bodies of the Public Administration (State and other public entities. Article 11 of the Forest Law and Article 1 of the General Law of Public Administration) that the Dirección General Forestal (or the Law) classifies as having forest aptitude, automatically become incorporated into the forest heritage of the State and pass to be administered by it (Article 1, subsection c) and 28 of the 1969 Forest Law, and 10 subsection a) and 34 of the 1986 Forest Law). We thus agree with Licenciado Álvaro Rojas Jenkins, who in his graduation thesis: "National Parks and Equivalent Reserves," presented in 1984 to the Faculty of Law, University of Costa Rica, before a Tribunal composed of distinguished agrarian and administrative professors, writes:

"...for the purposes of the (previous) Forest Law, equivalent reserves to national parks must be understood, according to the provisions in Articles 2 subsection b), 10 subsection c) and 2), 18, 19, 25, 57, and 74, to cite the most important, as only the forest reserves, the biological reserves, and the protective zones. Although the law does not say so expressly, the assertion follows from the content of said articles" (page 15). "...Wildlife Refuges are also wild areas equivalent to a national park, but are not regulated by the Forest Law" (page 16). An assertion that today must be slightly rectified, since the Forest Law of March 7, 1986, does include National Wildlife Refuges in the Forest Heritage of the State (with the consequences of unseizability and inalienability; Articles 32, 33, and 35); something its predecessor did not do.

IV. DECLARATIONS OF PROTECTED AREAS IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE.

Nor is it an obstacle to our judgment that the declaration of protected wild areas be carried out on surfaces of the maritime-terrestrial zone. First, because being excluded from the application of Law 6043, with the qualifier of "equivalent reserves," there is no conflict of norms or competences. Second, because the Dirección General Forestal enjoys the legal power to propose their establishment to the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) on state-owned properties throughout the entire national territory, without any exception (Articles 10 subsection a) and i), 32, 33, 34, 35, and 36 of the Forest Law), and the Decree that creates them would become a simple exercise of a regulatory power (of an executive type) that updates the content of this law. Third, because lands of the Public Administration declared as having forest aptitude will always automatically pass to be administered by the Forest Directorate. Fourth, because the resources under study must be protected with privileged treatment wherever the circumstances merit it and the biological, physical, and environmental conditions in general exist. Many natural banks of vital terrestrial and marine species (faunal or plant) are found in maritime-terrestrial zones. The Wildlife Law, to name just one case, is a good example of the foregoing, when establishing (Sole Transitory Provision) the Ostional Refuge within the two hundred meters of the maritime-terrestrial zone, from the Nosara River to Punta India.

VI. CONCLUSION

From the foregoing, we conclude:

1) Although technically the expression "equivalent reserves" has been given more restricted connotations, in our legal system, and specifically in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, it has been used to allude to all protected wild areas, together with the national parks that make up the Forest Heritage of the State: Biological reserves, protective zones, forest reserves, and national wildlife refuges, which are of an inalienable and unseizable nature, are subject to specific public management plans that guarantee the adequate protection, conservation, and rational use of resources, for sustained development.

2) That the maritime-terrestrial zones included in said areas are not governed by the Law of the Maritime-Terrestrial Zone, but by the Forest Law.

3) Consequently, the Dirección General Forestal has exclusive administration regarding the same when they refer to forest reserves, protective zones, and national wildlife refuges (the latter through its Department of Wildlife), an administration it exercises in any case, upon qualifying the areas as having forest aptitude (or the classification being given by Law or through Decree) and automatically incorporating them into the Forest Heritage of the State.

4) The Executive Branch exercises the power to establish forest reserves, protective zones, and wildlife refuges throughout the entire national territory, including the maritime-terrestrial zone.

VII. FINAL RECOMMENDATION

Let the opportunity be propitious to convey to the Director General Forestal the concern suggested following the creation of National Wildlife Refuges such as Gandoca-Manzanillo (by Decree of July 1, 1985), which in Article 5 authorizes the Cadastre to officially survey the individual plans necessary to develop a titling project within the Refuge area, since, the properties of the Forest Heritage of the State being inalienable (that is, they cannot leave the state sphere), it is advisable to clarify the apparent intelligibility of the norm regarding the lands and procedures it concerns; a point on which the Directorate under your charge provides a valuable contribution.

Lic. José Joaquín Barahona Vargas
Agrarian and Environmental Attorney