OJ-118-2009 — Proposed amendment to Article 28 of the Forestry Law fails to remedy unconstitutionality by omissionReforma del artículo 28 de la Ley Forestal no subsana inconstitucionalidad por omisión

Opinión Jurídica : 118 - J   del 20/11/2009   



20 de noviembre, 2009




OJ-118-2009




 




 




 




Señora




Hannia M. Durán




Jefa de Área




Comisión Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
AMB-233-2009 de 12 de noviembre de 2009, por el que se consulta nuestro criterio sobre el proyecto
de “Reforma del artículo 28 de la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1995 y sus reformas”,
expediente No. 17.472.




 



 Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa
requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis
no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto
administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27
de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se
da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que
prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 




Señala al artículo 28 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996:




 



   ARTICULO 28.- Excepción de permiso de corta Las plantaciones forestales, incluidos los sistemas
agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requerirá permiso de
corta, transporte, industrialización ni exportación. Sin embargo, en los casos en que antes de la
vigencia de esta ley exista un contrato forestal, firmado con el Estado para recibir Certificados de
Abono Forestal o deducción del impuesto sobre la renta, la corta deberá realizarse conforme a lo
establecido en el plan de manejo aprobado por la Administración Forestal del Estado.




 



 Este artículo, entre otros, fue objeto de una acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el
expediente judicial No. 05-010758-0007-CO, dando lugar al Voto No. 3923-2007 de las 15 horas 2
minutos del 21 de marzo del 2007. Vista la importancia de lo dispuesto por la Sala Constitucional en
esa oportunidad, y tener relación directa con el proyecto de ley consultado, hacemos de seguido una
transcripción literal de los considerandos relevantes y por tanto de dicha resolución:




 



   “V.- Sobre las normas impugnadas. (…) Por su parte, el artículo 28 impugnado, sí dispone una
excepción al permiso de corta de árboles, señalando que en las plantaciones forestales, incluidos
los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requieren
permiso, transporte, industrialización, ni exportación. Cuando la norma hace alusión a plantación
forestal, se refiere a una o más hectáreas cultivadas de una o más especies forestales cuyo objetivo
principal, pero no único, será la producción de madera. Las anteriores precisiones son importantes,
porque resulta relevante a efectos de este estudio, diferenciar un bosque, de una plantación
forestal y del sistema agroforestal, con el objeto de determinar el grado de tutela y protección que
le otorga la Ley Forestal a las especies. Como ya se indicó, nuestra ley concibe el bosque como un
ecosistema nativo o autóctono, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que
ocupa una superficie de dos o más hectáreas, caracterizada por la presencia de árboles maduros de
diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del 70% de esa
superficie y donde existan más de 60 árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro a
la altura del pecho (DAP). Por su parte, la plantación forestal, es aquel terreno de una o más
hectáreas cultivadas de una o más especies forestales, cuyo objetivo principal, pero no único, es la
producción de madera. El sistema agroforestal por otro lado, es la forma de usar la tierra que
implica la combinación de especies forestales en tiempo y espacio con especies agronómicas, en
procura de la sostenibilidad del sistema. Lo anterior es de relevancia, a efecto de clarificar que
la diferencia sustancial entre ellas, es que la existencia de plantaciones forestales y árboles
plantados individualmente obedecen a una decisión productiva y económica de sus propietarios, por lo
que razonablemente se requiere de la facilidad para su corta, transporte, industrialización y
exportación. Este es el supuesto contemplado en el artículo 28 impugnado. Una plantación forestal es
un sistema artificial, a diferencia del bosque que es un ecosistema en estado natural. Además, las
plantaciones forestales, también generan servicios ambientales, dentro (sic) los cuales podemos
citar: mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro,
almacenamiento y absorción), protección del uso urbano, rural o hidroeléctrico, protección de la
biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y
mejoramiento genético, protección de ecosistemas, formas de vida, etc. Otro beneficio, es la
generación de empleo que promueve la reforestación por el aprovechamiento de la madera, lo cual es
de suma relevancia también para nuestro mercado nacional, pues dependiendo de la cantidad de madera
extraída, así será la importación por el faltante que se requiere. Los estudios del MINAE, FONAFIFO
y SINAC revelan que en el país, se han disminuido sustancialmente las hectáreas plantadas, lo que
está ocasionando un desabastecimiento de la madera. Esto trae consigo otra serie de problemas, no
sólo laborales, sino económicos para el país y para la misma naturaleza, porque lo ideal, es
ciertamente fomentar la reforestación y así, no reducir el pago por servicios ambientales, que es un
fondo destinado a su promoción. Este es el motivo principal por el cual la Ley Forestal, contempla
el otorgamiento de diferentes incentivos, con el fin de hacer más atractivos los proyectos de
reforestación y uno de ellos es precisamente, la excepción del permiso de corta dispuesto en el
artículo 28 impugnado. Para establecer un proyecto de reforestación, se evalúan los aspectos
técnicos, sociales, ambientales y financieros, además del cumplimiento de otros lineamientos
legales. Uno de los incentivos señalados, es que los inversionistas en esta materia, analizan la
rentabilidad del proyecto de reforestación, así como la proyección del volumen requerido por la
industria y el mercado en general, generando un flujo de materia prima e ingresos previamente
programados. Claro está, no se trata de incentivar la tala de árboles en forma irrestricta, con el
único fin de favorecer la inversión en detrimento del ambiente, sino de buscar un equilibrio que
contribuya a un desarrollo sostenible, bajo el marco de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. La Sala ha indicado, que la calidad ambiental es un parámetro fundamental de la
calidad de vida; sin embargo, hay otros parámetros no menos importantes que son salud, alimentación,
trabajo, vivienda, educación, etc. Se ha enfatizado que lo más importante es entender, que si bien
el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el
deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras. Nuestro país
ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y
su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato
productivo que sustenta la economía nacional. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y
costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el
marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía,
vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está
íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del
desarrollo sostenible, tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el
mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la
sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de
las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida, es hablar de
la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo
necesarios, para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su
vez, hagan posible la transformación de los recursos, en productos de consumo, de producción y de
exportación. Bajo estos lineamientos, no resulta inconstitucional establecer un incentivo a la
plantación forestal, como lo es la autorización de talar unas especies determinadas de árboles.
Nótese que el fin mismo de la plantación forestal, es sembrar para luego cosechar, en este caso, el
producto es la madera como materia prima. Además, esta explotación va acompañada de un límite de
árboles y con la obligación de reforestar nuevamente. Reforestación, que a contrario sensu de lo
indicado por el accionante, contribuye a la conservación de los suelos y favorece el establecimiento
de la cobertura vegetal. Ahora bien, también está el otro caso en el que los propietarios por
decisión propia, sembraron una pequeña cantidad de árboles con el fin de embellecer su terreno.
Dependiendo de la cantidad de éstos, no resultaría razonable tampoco, que posteriormente requiera de
un permiso para talar cada uno de éstos, como mera imposición al ejercicio de su derecho de
propiedad. La solución pretendida por el accionante, en el sentido de impedir cualquier tala, es
inaceptable en criterio de este Tribunal, tomando en consideración, que algunos árboles son
plantados precisamente para ser aprovechados, por lo que el artículo 28 per se no resulta
inconstitucional. Ahora bien, la Sala no duda que un buen Plan de Reforestación, garantiza una
explotación razonable y proporcional de las plantaciones forestales, es decir, asegura el desarrollo
sostenible de los recursos forestales e hídricos; y que además es importante liberar de trabas
administrativas, lo relacionado con los terrenos de uso agroforestal, donde como ya se indicó, se
combinan las especies agronómicas con las forestales. Sin embargo, la Sala sí evidencia, que la ley
no determina medidas precautorias que aseguren la correcta aplicación, de lo dispuesto en el
artículo 28 impugnado, toda vez que, no toda plantación requiere de un plan de manejo y lo único
requerido es el certificado de origen, pero para sacar la madera y transportarla. Con ese
certificado, se debe acreditar la existencia de una plantación forestal o un sistema agroforestal en
determinada finca, indicar el área plantada, el número de árboles, las especies, la ubicación, el
nombre del propietario o propietaria. No obstante, como ya se indicó, dicho certificado se emite
previamente, pero a la movilización de la madera, o sea una vez talada. Lo anterior, aunado al
concepto tan restringido de bosque que vino a reformar la Ley Forestal, considera esta Sala,
configura una omisión que viola el principio precautorio que debe resguardar el derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con el desarrollo anterior, quedó debidamente expuesto
que el concepto de bosque, dispuesto en el artículo 3 de la Ley Forestal, es a partir del cual, se
deriva la aplicación y delimitación de todos los demás permisos y restricciones establecidas en esta
materia. Es por ello, que este Tribunal al pronunciarse respecto a los artículos 27, 28 de la ley y
90 y 91 del reglamento impugnados, debe hacer alusión por conexidad ineludible al artículo 3. Uno de
los argumentos del accionante, es que el ciprés es una especie no autóctona y por ende, no es
protegida su tala bajo ningún concepto, pues quedó excluida del concepto de bosque. Ciertamente los
artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, protegen lo que se consideran áreas protegidas, por tratarse
de zonas cercanas a recursos hídricos, independientemente de la naturaleza de la especie. Sin
embargo, la Sala considera que ello es insuficiente, tomando en consideración que un bosque, en un
concepto amplio, incluso concebido en la Ley Forestal previo a su reforma, puede estar conformado
también por especies no autóctonas, de las cuales también se pueden obtener los mismos servicios
ambientales que fueron anteriormente señalados. De igual modo, si la tutela fue respecto a la
especie, el modo de producción o de regeneración de los árboles, tampoco considera la Sala razonable
que se haya establecido que debía tratarse de una zona mayor a 2 hectáreas. Lo expuesto deja en
evidencia, una insuficiente tutela legislativa al respecto, que en lugar de asegurar la protección
cuando se reformó la ley en los años 1995 y 1998, redujo el ámbito de protección, y por ende del
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sin tomar siquiera medidas preventivas al
respecto, tratando incluso posteriormente el Poder Ejecutivo, mediante decreto, tratar de proteger
las áreas menores a esas 2 hectáreas, con el agravante de que vía decreto, no puede ser impuesta una
restricción que no fue dispuesta en la ley, quedando de este modo desprotegidos los bosques menores
de dos hectáreas o conformados por especies no autóctonas independientemente de su área. Debe
recordarse, que uno de los presupuestos de una plantación forestal o sistema agroforestal, es que lo
plantado desde un inicio, lo sea con el único fin de ser aprovechado. Es bajo ese supuesto, que la
ley intentó incentivar las mismas, eliminando ciertos trámites administrativos. No obstante, debe
garantizarse que ello es así, previo a la corta de los árboles, toda vez que podría estarse
propiciando por la falta de control, que sean taladas áreas que en realidad no constituyen ni una
plantación forestal, ni un sistema agroforestal. Además, existen terrenos que por la inercia de sus
propietarios, han dejado proliferar un verdadero bosque en su propiedad y luego es talado sin
regulación alguna, o árboles que aún cuando hayan sido plantados, sirven de rompevientos, por la
cantidad, su ubicación y la función que han ejercido durante muchísimos años, lo que en protección
de valores fundamentales, amerita la conservación y regulación de su tala, independientemente de la
naturaleza de su especie. Hay zonas donde incluso se han realizado plantaciones como las realizadas
por el ICE, con el fin de proteger zonas de protección aledañas o de recarga de los acuíferos. (…)



 Es por lo anterior que este Tribunal considera, que el artículo 28 impugnado resulta
inconstitucional, pero no por su contenido, sino por omisión legislativa, al no contemplar la Ley
Forestal medidas previas, a la corta de los árboles, independientemente de su naturaleza y área.
Ello, con el fin de dar seguridad jurídica a los administrados de que su actuación se ajusta a
derecho y se asegura la protección al ambiente, al evitar la corta en áreas, que de acuerdo al
criterio de expertos en la materia, no es recomendable, por las consecuencias ambientales gravosas
que se puedan llegar a producir. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y
asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el
principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas
precautorias, para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.
De esta forma, ante la existencia de un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al
respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se
trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental, la acción a posteriori resulta ineficaz, por
cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias ecológicas y socialmente nocivas pueden ser
irreparables. Una vez determinado que la norma en cuestión, es inconstitucional por ser omisa en la
protección del derecho a un ambiente sano, en el que debe prevalecer el principio precautorio, se
debe hacer alusión ineludible a los efectos de una declaratoria en este sentido. Como ya fue
expuesto, la norma resulta omisa al no contemplar la Ley Forestal medidas previas, que pueden ir
desde la autorización, hasta la inspección previa a la corta de los árboles, independientemente de
su naturaleza y área. El no haber contemplado el legislador medidas preventivas al respecto, se
constituye lo denominado inconstitucionalidad por omisión relativa. Esta omisión consiste en
aquellos casos en que un enunciado legal, regula una determinada situación jurídica, pero lo hace
defectuosamente, omitiendo en su regulación alguna de sus dimensiones. En este tipo de silencio, lo
que es objeto de control es la norma legal explícita, aunque el motivo de su impugnación no sea su
texto, sino lo que justamente, no dice el texto, y esa omisión crea una situación contraria a la
Constitución. Ejemplo típico de la inconstitucionalidad por omisión, lo es el de los enunciados de
una ley que vulnera el principio de igualdad, bien porque excluye expresamente a un grupo
determinado de individuos sin razón aparente, de un beneficio al que tendrían derecho o una
expectativa fundada; o bien, porque el enunciado al regular ese beneficio, lo hace a favor de un
grupo determinado y guarda silencio sobre el resto (como el caso que nos ocupa). Según la doctrina,
puede suceder que la disposición, guarde silencio sobre una situación jurídica que amerita ser
tutelada, porque así lo ordena la Constitución. Del enunciado cabe derivar entonces una norma
implícita, que regula de modo distinto en la norma explícita, la situación jurídica objeto de
protección constitucional, como en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, que lleva implícito el principio de precaución. Según el análisis practicado al
artículo impugnado, el legislador modificó el concepto de bosque a partir del cual se desarrolla la
protección, restricciones y permisos otorgados en la Ley Forestal -como es el caso del artículo 28
en cuestión "Excepción de permiso de corta"-, de tal manera que, restringió sin fundamento técnico,
el concepto anterior de bosque existente en la ley previo a su reforma. De modo que fueron dejadas
sin protección vía ley, las especies no autóctonas y las áreas inferiores a dos hectáreas que
constituyeran bosque, trayendo como consecuencia, que a través del artículo 28 impugnado, no se
requiera de permiso para talar, ni siquiera de inspección previa, que permita asegurar que se trata
del supuesto que la norma quiso incentivar, toda plantación forestal, sistema agroforestal o
cualquier árbol plantado, quedando expuestas áreas que por su ubicación, cantidad y la función que
han ejercido durante muchísimos años, amerita la conservación y regulación de su tala,
independientemente de la naturaleza de su especie y de la naturaleza del terreno donde se ubique.
Así las cosas, esta Sala considera de conformidad con lo expuesto, que en este caso, se produce una
inconstitucionalidad por omisión relativa. No obstante, si bien la Sala Constitucional es la
competente para declarar la inconstitucionalidad de una norma, una violación de esta naturaleza debe
ser subsanada por la Asamblea Legislativa, extendiendo la aplicación de la ley a los casos no
contemplados expresamente por ella, como en este caso, a las especies y áreas que quedaron
desprotegidas en el concepto de bosque actual, así como tomar medidas de prevención y control sobre
las áreas en las que son permitidas la tala. Por todo lo expuesto, estimamos que el artículo 28
cuestionado lesiona el artículo 50 de la Constitución Política. Sin embargo, con el fin de no
violentar el principio de separación de poderes, resulta procedente a nuestro criterio, otorgar un
plazo prudencial a la Asamblea Legislativa para que subsane la violación indicada.



 VI.- Conclusión. Por todo lo expuesto, la acción se declara con lugar únicamente por la omisión
relativa del artículo 28 de la Ley Forestal de establecer medidas precautorias que aseguren la
protección del ambiente respecto. En lo demás, se declara sin lugar la acción. El Magistrado Jinesta
salva el voto y declara sin lugar la acción.




Por tanto:



 Se declara con lugar la acción únicamente, por la omisión del artículo 28 de la Ley Forestal de
establecer medidas precautorias que aseguren la protección del ambiente. Corresponde a la Asamblea
Legislativa subsanar la ausencia de medidas precautorias, que aseguren de previo, la correcta
aplicación de lo dispuesto en el artículo 28 en tutela del ambiente, según lo señalado en la parte
considerativa de esta sentencia. Comuníquese esta sentencia a los Poderes Legislativo y Ejecutivo.
Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial "La Gaceta" y publíquese íntegramente en el
Boletín Judicial. En lo demás, se declara sin lugar la acción.”




 



 De la sentencia de cita se puede concluir que la Sala Constitucional encomendó a la Asamblea
Legislativa la tarea de corregir el concepto de bosque que se encuentra contenido en la Ley Forestal
a fin de incluir “las especies no autóctonas y las áreas inferiores a dos hectáreas”, y por otro
lado, fijar medidas precautorias (“que pueden ir desde la autorización hasta la inspección previa”)
que aseguren de previo que la corta de árboles en plantaciones forestales, incluidos los sistemas
agroforestales y los árboles plantados individualmente, excepcionada del respectivo permiso por el
artículo 28 de la misma Ley, no perjudicará el ambiente.




 




 



 De la redacción propuesta para el artículo 28 de la Ley Forestal que hace el proyecto legislativo
No. 17.472 no se desprende que se esté cumpliendo con el mandato de la Sala Constitucional. En
primer término, no se hace ninguna modificación al texto del artículo 3°, inciso d), de la Ley
Forestal para mejorar el concepto de bosque en los términos del Voto No. 3923-2007, con lo que se
seguirían desprotegiendo áreas boscosas no contempladas actualmente por la Ley No. 7575. Además de
los criterios ya transcritos, el Voto de mérito contiene otros sobre este tema:



   “B.-La ley Forestal. (…) Ahora bien, las delimitaciones de la Ley Forestal están claramente
vinculadas al concepto de bosque. Esta normativa define lo que debe ser considerado bosque y lo que
refiere, a un ecosistema boscoso. Según el artículo 3 de esta Ley, el bosque es un ecosistema nativo
o autóctono, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie
de dos o más hectáreas, caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades,
especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del 70% de esa superficie y donde
existan más de 60 árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro a la altura del pecho
(DAP). De conformidad con lo anterior, el carácter determinante es básicamente la superficie de
terreno que debe ocupar, de más de 2 hectáreas para ser considerado tal. A contrario sensu y en la
forma descrita, no existe bosque en aquellos terrenos con una superficie inferior a las dos
hectáreas, ni por aquellos árboles que no sean autóctonos. Frente a lo anterior, el ordenamiento
jurídico mediante el decreto ejecutivo No. 27998 publicado el 29 de julio de 1999 denominado "Manejo
Sostenible de Bosques Secundarios y Certificación Forestal", acogió una definición de bosque
secundario, con el fin de tutelar aquel bosque de menor superficie y con menor densidad, el cual es
definido de la siguiente manera:



 "Tierra con vegetación leñosa de carácter sucesional secundaria que se desarrolla una vez que la
vegetación original ha sido eliminada por actividades humanas y/o fenómenos naturales, con una
superficie mínima de 0,5 hectáreas y con una densidad no menor a 500 árboles por hectárea de todas
las especies, con diámetro mínimo a la altura del pecho de 5 cm. Se incluyen también las tierras de
bosque secundario inmediatamente después de aprovechadas bajo el sistema de cortas de regeneración"



 No obstante lo anterior, su aplicación no podría ser efectiva al encontrarse frente a una
definición de bosque establecida vía ley, lo cual la convierte en una ineficaz protección frente a
los permisos y procedimientos establecidos en la ley forestal. De conformidad con el ordenamiento
jurídico, en terrenos considerados bosque, según el artículo 3 citado, el SINAC puede autorizar
determinado tipo de actividades, como por ejemplo: proyectos de infraestructura, de naturaleza
estatal o privada, de conveniencia nacional; construcción de casas, oficinas, establos, corrales,
viveros, caminos, puentes y otras instalaciones dedicadas a la recreación, ecoturismo y otros afines
en terrenos y fincas de dominio privado; cortar árboles por razones de seguridad humana o de interés
científico, prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas, así como
para el aprovechamiento. Estos bosques sólo pueden ser aprovechados, si sus titulares legítimos
cuentan con un Plan de Manejo debidamente aprobado por el SINAC, siempre y cuando se analice
previamente el impacto que éste pueda ocasionar. Para ello, la persona legitimada puede someterse al
Plan de Manejo al Sistema de Certificación Forestal, a través de la participación de un Certificador
Forestal debidamente acreditado por la Administración Forestal del Estado o presentar una solicitud
ante la oficina subregional para la respectiva aprobación del Plan de Manejo. En el primer caso,
será un certificador forestal debidamente acreditado por la A.F.E. quien deberá garantizar
previamente que el plan de manejo cumple con los requisitos legales y técnicos, para luego continuar
el procedimiento de autorización; en el segundo, la solicitud que inicia el trámite, debe ir firmada
por un profesional forestal, quien será responsable por la información que suscriba. Este Plan de
manejo, según el artículo 3 inciso e), debe entenderse como aquel:



 "Conjunto de normas técnicas que regularán las acciones por ejecutar en un bosque o plantación
forestal, en un predio o parte de este con el fin de aprovechar, conservar y desarrollar la
vegetación arbórea que exista o se pretenda establecer, de acuerdo con el principio del uso racional
de los recursos naturales renovables que garantizan la sostenibilidad del recurso."



 Asimismo, de conformidad con el artículo 21 de la Ley Forestal, debe existir un regente forestal,
quien será el que esté a cargo de la ejecución del plan de manejo y será responsable de que el mismo
se cumpla, con las responsabilidades penales y civiles que derivan de su cargo. La discusión es que
toda esta protección circunda alrededor de lo que concibe la ley, en su concepción restringida de
bosque ya citada, destinada a proteger únicamente áreas superiores a las 2 hectáreas y que sean
únicamente de especies nativas o autóctonas. De ahí que el accionante considere la violación
acusada, por cuanto señala que el ciprés no se encuentra protegido dentro de dicho supuesto.
Efectivamente, el ciprés, cuyo nombre común es del género Cupressus, es un árbol de zonas cálidas o
templadas, de crecimiento rápido, que puede alcanzar los 20 m de altura con un diámetro aproximado
de unos 60 cm. Es una conífera de hojas perennes, de la familia de las Cupresáceas. Crece
naturalmente en cualquier parte del mundo, con las temperaturas y suelos adecuados, pero es
cultivado comercialmente en África oriental, Sudáfrica y Nueva Zelanda. La plantación de árboles de
ciprés en nuestro país data de hace muchos años, pues se trata de una especie no autóctona, sembrada
por algunas personas con diversos fines, algunos como parte de proyectos de reforestación (de
aprovechamiento y venta de la madera), así como de rompevientos en zonas altas, y otros les han dado
el uso de belleza escénica. El accionante cuestiona que la función que realizan los árboles de
ciprés, debe ser tutelado de la misma forma que un bosque natural, sin embargo se trata de una
especie no autóctona, que como ya se indicó, no está tutelada en nuestro ordenamiento jurídico, lo
que amerita previamente un pronunciamiento de este Tribunal.



 C.- Los bosques. Independientemente del concepto señalado en la Ley Forestal actual, es posible
concebir doctrinariamente conceptos más amplios de bosque. Por ejemplo, bosque es un sitio poblado
de árboles y matas, generalmente en espesura. Ampliando el concepto, también puede señalarse que
"bosque es toda aquella superficie de tierra en donde se hallan creciendo asociaciones vegetales,
predominando árboles de diferentes tamaños que han sido explotados o no, capaces de producir madera
u otros productos; influyen en el clima y en el régimen hidrológico y además brindan protección a la
vida silvestre."



 La Procuraduría General nos ilustra en su informe también con algunas definiciones: "los bosques
son ecosistemas dinámicos, con procesos continuos de cambio (crecimiento y deterioro) con árboles
representativos y dominantes". Se relacionan con otras plantas, animales y microorganismos, así como
con su medio físico, geográfico, produciendo una serie de interacciones complejas de elementos
bióticos y abióticos denominadas funciones ecológicas, tales como: regulación hidrológica, ciclaje
de nutrientes, flujo de energía y regulación climática. Otros distinguen entre bosque primario y
bosque secundario. Los primeros, considerados bosques vírgenes o climáticos, se caracterizan por una
abundancia de árboles maduros, que no han sido alterados por las actividades humanas, los cuales
según datos aportados por la Procuraduría, un 78% de estos bosques a nivel mundial han sido ya
destruidos. Los secundarios, por su parte, contienen ecosistemas que se regeneran naturalmente en un
plazo medio de 15 años aproximadamente, a partir de una alteración sustancial: inundación, quemas
agrícolas, incendios forestales, limpia de terreno o aprovechamiento extensivo. Se caracterizan por
la poca cantidad de árboles maduros, con una abundancia de especies de rápido crecimiento y un
espeso sotobosque de plántulas y plantas herbáceas. Se caracterizan además por surgir, en algunas
ocasiones, a partir de charrales o tacotales. De hecho, es de suma importancia recalcar, que la Ley
Forestal previo a su reforma mediante ley No. 7575 de 5 de febrero de 1996, tenía una concepción de
bosque amplísima en el artículo 6: "Son bosques todas las asociaciones vegetales compuestas,
predominantemente de árboles y de otra vegetación leñosa". No se hacía distinción alguna en aquella
definición ni en las citadas, el hecho de que para ser considerado bosque, deba estar formado
únicamente por árboles nativos y no por exóticos, que incluso pudieron haberse regenerado
naturalmente y que deba ser mayor a 2 hectáreas. Otro aspecto importante a considerar son los
servicios que prestan los bosques, los cuales son de suma importancia para las personas y para el
desarrollo de la misma sociedad, entre ellos podemos citar: servicios maderables (uso de la madera,
leña, postes), no maderables (hierbas medicinales, tintes, plantas ornamentales, semillas, bejucos,
palmas y materiales de construcción, material para artesanía), mantenimiento del ciclo hidrológico
(agua para el consumo humano, labores industriales, comerciales y domésticas; protección de la
agricultura, energía hidroeléctrica), regulación del microclima, control de inundaciones, de la
erosión, de sedimentos, de vientos y ruidos; paisaje (fotografía, pintura, videos, pesca y turismo),
recreación y ecoturismo, mantenimiento de la resistencia, preservación del ecosistema y la
biodiversidad (material de investigación, turismo científico), y cambio climático (fijación de
dióxido de carbono). De ahí que la afectación de los mismos, acarree graves problemas para el mismo
ser humano, toda vez que la deforestación provoca inundaciones, derrumbes, escasez del agua,
sedimentación de ríos, riachuelos y represas, pérdidas de cosechas, etc. Visto lo anterior, resulta
claro para la Sala, que lleva razón la Procuraduría al señalar, que la definición de bosque
contenida en la actual ley Forestal, es insuficiente y tutela en forma deficitaria los bosques de
nuestro país, con el agravante, de que es a partir de ésta, que se producen las demás definiciones
de los tipos de terrenos que son objeto de la corta de los mismos, en algunos casos reguladamente y
en otras, hasta en forma irrestricta. Ciertamente la reforma a esta ley, que se produjo mediante ley
No. 7575 de 5 de febrero de 1996, tuvo como fin el promover e incentivar la reforestación en nuestro
país, para lo cual intentó librar de trámites innecesarios la corta de determinado tipo de árboles.
No obstante lo anterior, considera este Tribunal que al haber pasado la ley de una definición amplia
de bosque, con mayor cobertura de protección, a una tan restringida en cuanto a especies y
superficie, hace que la protección dada con anterioridad al ambiente, haya sido disminuida sin una
justificación razonable, que vaya más allá de la necesidad de reforestar y eliminar las trabas
administrativas, como un incentivo de esta actividad, pero sin asegurar previamente, que ésta en su
ejecución, no pusiera en peligro el ambiente. Debemos recordar que nuestro país ha suscrito
compromisos internacionales de protección al ambiente y uno de los principios que debe resguardar es
el principio precautorio ya citado, según el cual, la prevención debe anticiparse a los efectos
negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos.
Consecuentemente, este principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y
asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la
salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible
-o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad
de que se trate. Sin duda alguna, para ello se requiere de una posición preventiva, activa y alerta
por parte de la administración, pues una conducta posterior y únicamente sancionatoria, haría
nugatoria cualquier acción efectiva que se pretenda a favor del ambiente, donde una vez producido el
daño, difícilmente puede ser restaurado y sus efectos nocivos pueden afectar no sólo a nivel
nacional, sino mundial. Y es que este, es uno de los principios rectores en materia ambiental, la
prevención. Con ello no se trata tampoco de evitar el desarrollo y detener el progreso y la
economía, sin embargo se debe procurar un equilibrio que le permita al ser humano desarrollarse,
pero también vivir y disfrutar ese desarrollo, al cual tienen derecho no sólo las generaciones
actuales, sino también las venideras. La Sala ha indicado:



 "Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de
procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el
país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los
recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de
regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se
genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues
precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y
evolución favorable al ser humano...pero más importante que ello es entender que si bien el hombre
tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de
protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan
novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión" ya
consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos
límites esenciales : por un lado, los iguales derechos de los demás, y, por el otro, el ejercicio
racional y el disfrute útil del derecho mismo". (Véanse sentencias 1993-3705 de las quince horas del
30 de julio de 1993 y 1783-94 de las nueve horas cincuenta y siete minutos del 15 de abril de 1994).



 Este desarrollo no pretende igualar el trato que deben recibir los bosques y las plantaciones
forestales indiscriminadamente, toda vez que a partir de estudios ecológicos y socioeconómicos se
puede determinar por ejemplo, que un área debe ser forestal protectora, por la necesidad de
recuperar el suelo, el agua o proteger especies de flora y fauna, así como en algunos casos lo
recomendable puede ser la recuperación del recurso, permitiendo su aprovechamiento forestal o la
renovación del bosque. De modo que, lo relevante no es establecer una prohibición total e irrazonada
que impida el aprovechamiento de los recursos, pero sí debidamente regulada y que cuente
previamente, al menos, con inspecciones que garanticen que no sean talados árboles nativos o
exóticos sin importar el área, que estén cumpliendo una función esencial ambiental en el sector
donde fueron sembrados o generados naturalmente.”



 De otra parte, la inclusión que se hace de un párrafo más al artículo 28 de la Ley Forestal no
parece conllevar los presupuestos fácticos asociados a medidas cautelares eficaces del modo en que
los concibe la Sala Constitucional. Veamos dicho párrafo:




 



   “En aquellas plantaciones forestales y sistemas agroforestales que no posean contrato forestal
firmado por el Estado para recibir certificados de abono forestal, deducción del impuesto de la
renta o pago de servicios ambientales y por ende que no posean plan de manejo aprobado por la
administración forestal del Estado, cuyo árboles a cortar sean superiores a treinta centímetros de
diámetro a la altura de un metro treinta centímetros, o bien, en caso de árboles plantados
individualmente en los que se planea cortar una cantidad mayor a treinta árboles, el regente
forestal debe certificar, de previo a la corta, que la cosecha de estos árboles no va a ocasionar un
daño irreversible al medio ambiente.”




 




 



 Se echa de menos cualquier tipo de participación de la Administración Forestal del Estado en el
proceso que permita la determinación de si existen bienes ambientales en peligro, dejándose a un
simple regente forestal, y no en todos los casos, esa importante valoración.




 




 



 Además, se desecharon del todo las posibilidades mencionadas por la Sala Constitucional en el Voto
No. No. 3923-2007 como eventuales medidas precautorias, es decir, la existencia de una autorización
o la verificación en el campo a través de inspecciones por parte de la autoridad competente, ambas
de manera previa a la corta de árboles.




 



 No se explican, tampoco, en la exposición de motivos del proyecto de ley cuáles son las razones
técnico- científicas para establecer el ancho mínimo de corta en treinta centímetros de diámetro, la
altura en un metro con treinta centímetros, o la cantidad de árboles en treinta o más. Téngase
presente que la Sala Constitucional no hace ningún distingo en cuanto a esos aspectos, por lo que
fijarlos de algún modo incide en una desprotección al ambiente al permitirse la corta de árboles sin
ningún tipo de control cuando los estándares son menores a esos parámetros. Llama la atención,
incluso, que la misma definición de bosque (restrictiva según esa Sala) tiene márgenes más amplios
que la norma propuesta: árboles de quince o más centímetros de ancho medidos a la altura del pecho.




 



 Por último, podríamos estar en presencia, asimismo, de una posible lesión al derecho a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado al estipularse en el párrafo final del proyecto que el regente
forestal deberá certificar que la cosecha de los árboles no va a ocasionar un daño irreversible al
medio ambiente, porque se estaría permitiendo la tala de árboles cuando los daños, no importa su
número ni su dimensión, sean reversibles. La determinación de la reversibilidad del daño dejada al
arbitrio del regente forestal, sin control ni revisión previos por parte de alguna autoridad
competente, también podría resultar reprochable.




 




 




CONCLUSIÓN




 



 En criterio de este órgano asesor, la reforma propuesta en el proyecto de ley que se tramita bajo
el número de expediente legislativo 17.472 no parece ajustarse a los parámetros establecidos por la
Sala Constitucional en el Voto No. 3923-2007 de las 15 horas 2 minutos del 21 de marzo del 2007, por
lo que podría, de aprobarse, seguir persistiendo el vicio señalado de inconstitucionalidad por
omisión en el artículo 28 de la Ley Forestal, en relación con el 3°, inciso d), del mismo cuerpo
legal; o incluso, en parte de su texto, ser abiertamente contrario al artículo 50 de nuestra Carta
Magna.




 




 




De usted, atentamente,




 




 




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/hga

Legal Opinion: 118 - J of 11/20/2009



November 20, 2009

OJ-118-2009



Ms. Hannia M. Durán
Area Chief
Special Commission on the Environment
Legislative Assembly



Dear Ms. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Memorandum AMB-233-2009 of November 12, 2009, by which you request our opinion on the draft bill for the "Reform of Article 28 of the Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1995, and its amendments," expediente No. 17.472.

As has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative committee requests our opinion on the scope or content of a "draft bill," our analysis does not constitute a binding opinion, characteristic of a response to an inquiry from an administrative department, pursuant to the provisions set forth for such purpose in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the requesting party, and which is provided as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has been indicated on other occasions, "...since the circumstances provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution) are not present, the eight-business-day deadline set forth in that article does not apply to the request before us" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).


The draft refers to Article 28 of the Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996:


ARTICLE 28.- Exception from the cutting permit. Forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees and their products, shall not require a cutting, transportation, industrialization, or export permit. However, in cases where a forest contract existed before the entry into force of this law, signed with the State to receive Certificados de Abono Forestal or income tax deduction, cutting must be carried out in accordance with the provisions of the management plan approved by the Administración Forestal del Estado.


This article, among others, was the subject of an unconstitutionality action processed under judicial expediente No. 05-010758-0007-CO, resulting in Voto No. 3923-2007 at 3:02 p.m. on March 21, 2007. Given the importance of the ruling issued by the Sala Constitucional on that occasion, and its direct relation to the draft bill under consultation, we hereby transcribe literally the relevant considerandos and, therefore, of that resolution:

"V.- Regarding the challenged norms. (...) For its part, the challenged Article 28 does establish an exception to the tree cutting permit, stating that forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees and their products, do not require a permit, transportation, industrialization, or export. When the norm refers to forest plantation, it refers to one or more hectares cultivated with one or more forest species whose main, but not sole, objective is timber production. The preceding clarifications are important because it is relevant for the purposes of this study to differentiate a forest, a forest plantation, and an agroforestry system, in order to determine the degree of tutelage and protection that the Ley Forestal grants to species. As already indicated, our law conceives of a forest as a native or autochthonous ecosystem, regenerated by natural succession or other forest techniques, which occupies an area of two or more hectares, characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and varied size, with one or more canopies covering more than 70% of that area and where there are more than 60 trees per hectare of fifteen or more centimeters in diameter at breast height (DBH). For its part, the forest plantation is that land of one or more hectares cultivated with one or more forest species, whose main, but not sole, objective is timber production. The agroforestry system, on the other hand, is the way of using the land that involves the combination of forest species in time and space with agronomic species, in pursuit of the system's sustainability. The foregoing is relevant in order to clarify that the substantial difference between them is that the existence of forest plantations and individually planted trees results from a productive and economic decision of their owners; therefore, ease for their cutting, transportation, industrialization, and export is reasonably required. This is the scenario contemplated in the challenged Article 28. A forest plantation is an artificial system, unlike a forest, which is an ecosystem in its natural state. Furthermore, forest plantations also generate environmental services, among which we can cite: mitigation of greenhouse gas emissions (fixation, reduction, sequestration, storage, and absorption), protection of urban, rural, or hydroelectric use, protection of biodiversity for its conservation and sustainable, scientific, and pharmaceutical use, research and genetic improvement, protection of ecosystems and life forms, etc. Another benefit is the generation of employment promoted by reforestation through timber harvesting, which is also of utmost relevance for our national market, since depending on the amount of timber extracted, thus will be the importation for the shortfall required. Studies by MINAE, FONAFIFO, and SINAC reveal that in the country, planted hectares have substantially decreased, which is causing a timber shortage. This brings with it another series of problems, not only labor-related, but economic for the country and for nature itself, because the ideal is certainly to promote reforestation and thus, not reduce the Pago de Servicios Ambientales, which is a fund intended for its promotion. This is the primary reason why the Ley Forestal contemplates the granting of different incentives, in order to make reforestation projects more attractive; and one of them is precisely the exception from the cutting permit set forth in the challenged Article 28. To establish a reforestation project, technical, social, environmental, and financial aspects are evaluated, in addition to compliance with other legal guidelines. One of the indicated incentives is that investors in this area analyze the profitability of the reforestation project, as well as the projection of the volume required by industry and the market in general, generating a flow of raw material and previously programmed income. Clearly, it is not about incentivizing tree felling in an unrestricted manner, for the sole purpose of favoring investment to the detriment of the environment, but about seeking a balance that contributes to sustainable development, within the framework of the principles of reasonableness and proportionality. The Sala has indicated that environmental quality is a fundamental parameter of quality of life; however, there are other no less important parameters such as health, food, work, housing, education, etc. It has been emphasized that the most important thing is to understand that while humankind has the right to use the environment for its own development, it also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. Our country has depended, and will continue to depend, like any other nation, on its natural resources and its environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and landscapes make up the environmental framework without which basic demands—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible. Similarly, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. On the other hand, the goals of sustainable development pertain to the survival and well-being of the human being and to the maintenance of essential ecological processes, that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of satisfying present and future human needs and improving quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and for the direct or support means necessary for the economy to function by generating employment and creating capital goods, which, in turn, make possible the transformation of resources into consumer, production, and export products. Under these guidelines, establishing an incentive for forest plantation, such as the authorization to fell certain determined species of trees, is not unconstitutional. Note that the very purpose of the forest plantation is to plant in order to later harvest; in this case, the product is timber as raw material. Furthermore, this exploitation is accompanied by a limit on trees and the obligation to reforest again. Reforestation, which, contrary to what was indicated by the claimant, contributes to soil conservation and favors the establishment of vegetative cover. Now then, there is also the other case in which owners, by their own decision, planted a small number of trees for the purpose of beautifying their land. Depending on the number of these, it would also not be reasonable to subsequently require a permit to fell each one of them, as a mere imposition on the exercise of their property right. The solution sought by the claimant, in the sense of prohibiting any felling, is unacceptable in the opinion of this Tribunal, taking into consideration that some trees are planted precisely to be harvested, and therefore Article 28, per se, is not unconstitutional. Now, the Sala has no doubt that a good Reforestation Plan guarantees reasonable and proportional exploitation of forest plantations, that is, it ensures the sustainable development of forest and water resources; and that it is also important to free administrative hurdles related to land under agroforestry use, where, as already indicated, agronomic species are combined with forest species. However, the Sala does find evidence that the law does not determine precautionary measures to ensure the correct application of the provisions of the challenged Article 28, given that not every plantation requires a management plan and the only thing required is the certificate of origin, but to remove the timber and transport it. With that certificate, one must prove the existence of a forest plantation or an agroforestry system on a given property, indicating the planted area, the number of trees, the species, the location, and the name of the owner. Nevertheless, as already indicated, said certificate is issued prior to the mobilization of the timber, that is, once it has been felled. The foregoing, coupled with the very restricted concept of forest that came to amend the Ley Forestal, in this Sala's view, constitutes an omission that violates the precautionary principle that must safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment. With the foregoing development, it was duly set forth that the concept of forest, provided in Article 3 of the Ley Forestal, is the basis from which the application and delimitation of all other permits and restrictions established in this matter derive. That is why this Tribunal, when ruling on Articles 27 and 28 of the law and 90 and 91 of the challenged regulation, must make a necessarily connected reference to Article 3. One of the claimant's arguments is that cypress is a non-autochthonous species and therefore, its felling is not protected under any concept, since it was excluded from the definition of forest. Certainly, Articles 33 and 34 of the Ley Forestal protect what are considered protected areas, because they are zones near water resources, regardless of the nature of the species. However, the Sala considers this to be insufficient, taking into consideration that a forest, in a broad concept, even as conceived in the Ley Forestal prior to its amendment, can also be composed of non-autochthonous species, from which the same environmental services previously mentioned can also be obtained. Likewise, if the tutelage was with respect to the species, the mode of production or regeneration of the trees, the Sala also does not consider it reasonable that it was established that the zone had to be greater than 2 hectares. The foregoing reveals an insufficient legislative tutelage in this regard, which, instead of ensuring protection when the law was amended in the years 1995 and 1998, reduced the scope of protection, and consequently, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, without even taking preventive measures in this regard, the Executive Branch subsequently trying, by decree, to protect areas smaller than those 2 hectares, with the aggravating factor that via decree, a restriction that was not set forth in the law cannot be imposed, thus leaving forests smaller than two hectares, or composed of non-autochthonous species regardless of their area, unprotected. It must be remembered that one of the assumptions of a forest plantation or agroforestry system is that what was planted from the outset is so for the sole purpose of being harvested. It is under that assumption that the law attempted to incentivize them, eliminating certain administrative procedures. Nevertheless, it must be guaranteed that this is the case prior to the cutting of the trees, since the lack of control could be promoting the felling of areas that actually constitute neither a forest plantation nor an agroforestry system. Furthermore, there are lands where, due to the inertia of their owners, a true forest has been allowed to proliferate on their property and is subsequently felled without any regulation, or trees that, even though they may have been planted, serve as windbreaks, due to their number, location, and the function they have performed for many years, which, in protection of fundamental values, warrants the conservation and regulation of their felling, regardless of the nature of their species. There are zones where planting has even been carried out, such as those conducted by ICE, for the purpose of protecting surrounding protection zones or aquifer recharge. (...)

It is for the foregoing that this Tribunal considers that the challenged Article 28 is unconstitutional, not because of its content, but due to legislative omission, since the Ley Forestal does not contemplate measures prior to the cutting of trees, regardless of their nature and area. The purpose of this is to provide legal certainty to those administered that their actions are lawful and to ensure environmental protection, by preventing cutting in areas that, according to the criteria of experts in the matter, is not advisable due to the serious environmental consequences that could result. Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, in the face of a risk of serious or irreversible damage—or any doubt thereof—a measure of precaution must be adopted and even the activity in question postponed. This is because, in environmental matters, a posteriori action is ineffective, since once the damage has occurred, the ecologically and socially harmful consequences may be irreparable. Once it has been determined that the norm in question is unconstitutional for being remiss in the protection of the right to a healthy environment, in which the precautionary principle must prevail, the effects of a declaration in this sense must be inevitably addressed. As already set forth, the norm is remiss in not contemplating in the Ley Forestal prior measures, which can range from authorization to prior inspection before the cutting of trees, regardless of their nature and area. The legislator's failure to have contemplated preventive measures in this regard constitutes what is termed unconstitutionality by relative omission. This omission consists of those cases in which a legal statement regulates a certain legal situation, but does so defectively, omitting in its regulation some of its dimensions. In this type of silence, the object of control is the explicit legal norm, although the reason for its challenge is not its text, but precisely what the text does not say, and that omission creates a situation contrary to the Constitution. A typical example of unconstitutionality by omission is that of the statements of a law that violate the principle of equality, either because it expressly excludes a specific group of individuals without apparent reason, from a benefit to which they would be entitled or have a well-founded expectation; or because the statement, when regulating that benefit, does so in favor of a specific group and remains silent about the rest (like the case before us). According to doctrine, it may happen that the provision remains silent on a legal situation that warrants protection, because the Constitution so orders. From the statement, an implicit norm can then be derived, which regulates the legal situation subject to constitutional protection, such as, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment, which implicitly carries the principle of precaution, in a manner distinct from the explicit norm. According to the analysis performed on the challenged article, the legislator modified the concept of forest from which the protection, restrictions, and permits granted in the Ley Forestal derive—as is the case of Article 28 in question, "Exception from the cutting permit"—in such a way that it restricted, without technical basis, the previous concept of forest existing in the law prior to its amendment. Thus, non-autochthonous species and areas smaller than two hectares that constituted forest were left unprotected by law, resulting, through the challenged Article 28, in no permit being required for felling, nor even a prior inspection to ensure that it is the scenario the norm sought to incentivize: any forest plantation, agroforestry system, or any planted tree, leaving exposed areas that, due to their location, quantity, and the function they have performed for many years, warrant the conservation and regulation of their felling, regardless of the nature of their species and the nature of the land where they are located. Thus, this Sala considers, in accordance with the foregoing, that in this case, an unconstitutionality by relative omission occurs. However, while the Sala Constitucional is competent to declare the unconstitutionality of a norm, a violation of this nature must be corrected by the Legislative Assembly, extending the application of the law to cases not expressly contemplated by it, as in this case, to the species and areas that were left unprotected under the current concept of forest, as well as taking prevention and control measures over the areas where felling is permitted. For all the foregoing, we find that the questioned Article 28 violates Article 50 of the Political Constitution. Nevertheless, in order not to violate the principle of separation of powers, it is appropriate, in our view, to grant a reasonable period to the Legislative Assembly to correct the indicated violation.

VI.- Conclusion. For all the foregoing, the action is partially granted solely for the relative omission of Article 28 of the Ley Forestal to establish precautionary measures that ensure environmental protection. The rest of the action is denied. Magistrate Jinesta dissents and denies the action in its entirety.


Por tanto:

The action is partially granted solely for the omission of Article 28 of the Ley Forestal to establish precautionary measures that ensure environmental protection. It is the responsibility of the Legislative Assembly to correct the absence of precautionary measures that ensure in advance the correct application of the provisions of Article 28 in protection of the environment, as indicated in the considerativa part of this judgment. Notify this judgment to the Legislative and Executive Branches. Record this ruling in the Official Gazette "La Gaceta" and publish it in its entirety in the Judicial Bulletin. The rest of the action is denied."


From the cited judgment, it can be concluded that the Sala Constitucional entrusted the Legislative Assembly with the task of correcting the concept of forest contained in the Ley Forestal in order to include "non-autochthonous species and areas smaller than two hectares," and, on the other hand, to establish precautionary measures ("which can range from authorization to prior inspection") that ensure in advance that the cutting of trees in forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees, exempted from the respective permit by Article 28 of the same Law, will not harm the environment.





From the proposed wording for Article 28 of the Ley Forestal presented by Legislative Bill No. 17.472, it does not appear that the mandate of the Sala Constitucional is being fulfilled. In the first place, no modification is made to the text of Article 3, subsection d), of the Ley Forestal to improve the concept of forest in the terms of Voto No. 3923-2007, whereby forested areas not currently contemplated by Law No. 7575 would continue to be unprotected. In addition to the criteria already transcribed, the cited Voto contains others on this topic:

"B.- The Ley Forestal. (...) Now, the delimitations of the Ley Forestal are clearly linked to the concept of forest. This regulation defines what should be considered a forest and what refers to a forest ecosystem. According to Article 3 of this Law, a forest is a native or autochthonous ecosystem, regenerated by natural succession or other forest techniques, which occupies an area of two or more hectares, characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and varied size, with one or more canopies covering more than 70% of that area and where there are more than 60 trees per hectare of fifteen or more centimeters in diameter at breast height (DBH). In accordance with the foregoing, the determining characteristic is basically the area of land it must occupy—more than 2 hectares—to be considered as such. Conversely, and in the manner described, no forest exists on land with an area smaller than two hectares, nor for those trees that are not autochthonous. Faced with the foregoing, the legal system, through Decreto Ejecutivo No. 27998 published on July 29, 1999, called "Manejo Sostenible de Bosques Secundarios y Certificación Forestal," adopted a definition of secondary forest in order to protect those forests of smaller area and lower density, which is defined as follows:

"Land with woody vegetation of a secondary successional nature that develops once the original vegetation has been eliminated by human activities and/or natural phenomena, with a minimum area of 0.5 hectares and with a density of no less than 500 trees per hectare of all species, with a minimum diameter at breast height of 5 cm. Also included are secondary forest lands immediately after having been harvested under the regeneration cutting system."

Notwithstanding the foregoing, its application could not be effective when faced with a definition of forest established by law, which renders it ineffective protection against the permits and procedures established in the forest law. In accordance with the legal system, on land considered forest, according to the cited Article 3, SINAC can authorize certain types of activities, such as: infrastructure projects, of a state or private nature, of national convenience; construction of houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and other facilities dedicated to recreation, ecotourism, and other related purposes on privately owned land and properties; cutting trees for reasons of human safety or scientific interest, preventing forest fires, natural disasters, or other analogous causes, as well as for harvesting. These forests can only be harvested if their legitimate holders have a Management Plan (Plan de Manejo) duly approved by SINAC, provided that the impact it may cause is previously analyzed. For this, the authorized person can submit the Management Plan to the Forest Certification System, through the participation of a Forest Certifier duly accredited by the Administración Forestal del Estado, or submit an application before the subregional office for the respective approval of the Management Plan. In the first case, it will be a forest certifier duly accredited by the A.F.E. who must guarantee in advance that the management plan complies with legal and technical requirements, before continuing the authorization procedure; in the second, the application that initiates the procedure must be signed by a forestry professional, who will be responsible for the information subscribed. This management plan, according to Article 3, subsection e), should be understood as:

"A set of technical norms that will regulate the actions to be executed in a forest or forest plantation, on a property or part thereof, for the purpose of harvesting, conserving, and developing the existing or intended arboreal vegetation, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources that guarantee the sustainability of the resource."

Likewise, in accordance with Article 21 of the Ley Forestal, there must be a forestry manager (regente forestal), who will be in charge of the execution of the management plan and will be responsible for ensuring its compliance, with the criminal and civil liabilities that derive from their position. The discussion is that all this protection revolves around what the law conceives, in its already cited restricted concept of forest, intended to protect only areas larger than 2 hectares and which are solely native or autochthonous species. Hence, the claimant considers the alleged violation, as they argue that cypress is not protected within said assumption. Indeed, cypress, whose common name is of the genus Cupressus, is a tree of warm or temperate zones, fast-growing, which can reach 20 m in height with an approximate diameter of about 60 cm. It is an evergreen conifer of the Cupressaceae family. It grows naturally anywhere in the world with suitable temperatures and soils, but is commercially cultivated in East Africa, South Africa, and New Zealand. The planting of cypress trees in our country dates back many years, as it is a non-autochthonous species, planted by some people for various purposes, some as part of reforestation projects (for timber harvesting and sale), as well as windbreaks in high zones, and others have used them for scenic beauty. The claimant questions whether the function performed by cypress trees should be protected in the same manner as a natural forest; however, it is a non-autochthonous species, which, as already indicated, is not protected in our legal system, which requires a prior ruling from this Tribunal.

C.- Forests. Regardless of the concept indicated in the current Ley Forestal, it is possible to doctrinally conceive of broader concepts of forest. For example, a forest is a site populated with trees and shrubs, usually in density. Expanding on the concept, it can also be stated that 'a forest is any area of land where vegetative associations are found growing, predominantly trees of different sizes that have been exploited or not, capable of producing timber or other products; they influence the climate and the hydrological regime and also provide shelter for wildlife.'"

The Attorney General's Office also illustrates its report with some definitions: "forests are dynamic ecosystems, with continuous processes of change (growth and deterioration) with representative and dominant trees." They are related to other plants, animals and microorganisms, as well as to their physical and geographical environment, producing a series of complex interactions of biotic and abiotic elements called ecological functions, such as: hydrological regulation, nutrient cycling, energy flow and climate regulation. Others distinguish between primary forest and secondary forest. The former, considered virgin or climax forests, are characterized by an abundance of mature trees, which have not been altered by human activities, and according to data provided by the Attorney General's Office, 78% of these forests worldwide have already been destroyed. Secondary forests, on the other hand, contain ecosystems that regenerate naturally over an average period of approximately 15 years, following a substantial alteration: flooding, agricultural burning, forest fires, land clearing or extensive harvesting. They are characterized by the small number of mature trees, with an abundance of fast-growing species and a dense understory of seedlings and herbaceous plants. They are also characterized by arising, on some occasions, from scrubland or thickets (charrales o tacotales). In fact, it is of utmost importance to emphasize that the Forestry Law (Ley Forestal), prior to its reform by Law No. 7575 of February 5, 1996, had a very broad concept of forest in Article 6: "Forests are all plant associations composed predominantly of trees and other woody vegetation." No distinction was made in that definition or in those cited, regarding the fact that to be considered a forest, it must be formed solely by native trees and not by exotic ones, which could even have regenerated naturally, and that it must be larger than 2 hectares. Another important aspect to consider are the services provided by forests, which are of utmost importance to people and to the development of society itself; among them we can cite: timber services (use of wood, firewood, posts), non-timber services (medicinal herbs, dyes, ornamental plants, seeds, vines, palms and construction materials, material for crafts), maintenance of the hydrological cycle (water for human consumption, industrial, commercial and domestic work; protection of agriculture, hydroelectric energy), microclimate regulation, control of floods, erosion, sediments, winds and noise; landscape (photography, painting, videos, fishing and tourism), recreation and ecotourism, maintenance of resilience, preservation of the ecosystem and biodiversity (research material, scientific tourism), and climate change (carbon dioxide fixation). Hence, the impact on them entails serious problems for human beings themselves, since deforestation causes floods, landslides, water scarcity, sedimentation of rivers, streams and dams, crop losses, etc. In view of the foregoing, it is clear to this Chamber that the Attorney General's Office is correct in pointing out that the definition of forest contained in the current Forestry Law (Ley Forestal) is insufficient and protects the forests of our country in a deficient manner, with the aggravating factor that it is from this definition that the other definitions of the types of land subject to the felling of forests are produced, in some cases in a regulated manner and in others, even unrestrictedly. Certainly, the reform to this law, which occurred through Law No. 7575 of February 5, 1996, had the purpose of promoting and incentivizing reforestation in our country, for which it attempted to free the felling of certain types of trees from unnecessary procedures. Notwithstanding the foregoing, this Tribunal considers that by moving from a broad definition of forest, with greater protection coverage, to one so restricted in terms of species and area, the law has diminished the protection previously afforded to the environment without reasonable justification that goes beyond the need to reforest and eliminate administrative obstacles, as an incentive for this activity, but without previously ensuring that its execution would not endanger the environment. We must remember that our country has signed international commitments for environmental protection, and one of the principles it must safeguard is the aforementioned precautionary principle, according to which prevention must anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, this guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, if there is a risk of serious or irreversible damage—or any doubt about it—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. Undoubtedly, this requires a preventive, active, and alert stance on the part of the administration, since a subsequent and solely punitive conduct would nullify any effective action intended in favor of the environment, where once the damage occurs, it can hardly be restored and its harmful effects can affect not only the national level but also the global level. And this, prevention, is one of the guiding principles in environmental matters. This is not, however, about preventing development and stopping progress and the economy; nevertheless, a balance must be sought that allows human beings to develop, but also to live and enjoy that development, to which not only current generations but also future ones have a right. The Chamber has stated:

"The origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country. For example, environmental problems arise when the methods of exploiting natural resources lead to a degradation of ecosystems exceeding their capacity for regeneration, which results in broad sectors of the population being harmed and generates a high environmental and social cost that leads to a deterioration in the quality of life; since precisely the primary objective of the use and protection of the environment is to achieve development and evolution favorable to the human being... but more important than that is to understand that although man has the right to make use of the environment for his own development, he also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation, to this matter, of the principle of "injury" already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others, and, on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself." (See judgments 1993-3705 of fifteen hours on July 30, 1993, and 1783-94 of nine hours fifty-seven minutes on April 15, 1994).

This development does not pretend to equalize the treatment that forests and forest plantations must receive indiscriminately, since from ecological and socioeconomic studies it can be determined, for example, that an area must be a protective forest, due to the need to recover soil, water or protect species of flora and fauna, just as in some cases what may be advisable is the recovery of the resource, allowing its forest harvesting or forest renewal. Therefore, what is relevant is not to establish a total and unreasonable prohibition that prevents the use of resources, but rather one that is duly regulated and that has, at least, prior inspections guaranteeing that native or exotic trees, regardless of the area, that are fulfilling an essential environmental function in the sector where they were planted or naturally generated, are not felled."

Furthermore, the inclusion of an additional paragraph to Article 28 of the Forestry Law (Ley Forestal) does not seem to entail the factual assumptions associated with effective precautionary measures as conceived by the Constitutional Chamber. Let us examine said paragraph:

"In those forest plantations and agroforestry systems that do not have a forest contract signed by the State to receive forest payment certificates (certificados de abono forestal), income tax deduction or payment for environmental services (pago de servicios ambientales) and therefore do not have a management plan approved by the State forest administration, whose trees to be felled are greater than thirty centimeters in diameter at a height of one meter thirty centimeters, or, in the case of individually planted trees where a quantity greater than thirty trees is planned to be felled, the forest manager (regente forestal) must certify, prior to felling, that the harvest of these trees will not cause irreversible damage to the environment."

Any type of participation by the State Forest Administration in the process allowing for the determination of whether there are environmental assets in danger is missing, leaving that important assessment to a simple forest manager (regente forestal), and not in all cases.

Furthermore, the possibilities mentioned by the Constitutional Chamber in Vote No. 3923-2007 as potential precautionary measures were entirely discarded, that is, the existence of an authorization or on-site verification through inspections by the competent authority, both prior to the felling of trees.

Nor are the technical-scientific reasons explained in the bill's statement of motives for establishing the minimum felling width at thirty centimeters in diameter, the height at one meter thirty centimeters, or the number of trees at thirty or more. It must be kept in mind that the Constitutional Chamber makes no distinction regarding those aspects, so setting them in any way results in a lack of protection for the environment by permitting the felling of trees without any type of control when the standards are below those parameters. It is even striking that the very definition of forest (restrictive according to that Chamber) has broader margins than the proposed rule: trees of fifteen or more centimeters in width measured at breast height.

Lastly, we could also be in the presence of a possible violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment by stipulating in the final paragraph of the bill that the forest manager (regente forestal) must certify that the harvest of the trees will not cause irreversible damage to the environment, because it would be permitting the felling of trees when the damages, regardless of their number or dimension, are reversible. Leaving the determination of the reversibility of the damage to the discretion of the forest manager (regente forestal), without prior control or review by any competent authority, could also be reprehensible.

CONCLUSION

In the opinion of this advisory body, the reform proposed in the bill processed under legislative file number 17,472 does not appear to conform to the parameters established by the Constitutional Chamber in Vote No. 3923-2007 of 15:02 on March 21, 2007, and therefore, if approved, the cited defect of unconstitutionality by omission in Article 28 of the Forestry Law (Ley Forestal), in relation to Article 3, subsection d), of the same legal body, could persist; or even, in part of its text, be openly contrary to Article 50 of our Magna Carta.

Yours respectfully,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

VBC/hga