OJ-108-2009 — Opinion on border-zone titling bill and its impact on protected areasOpinión sobre proyecto de titulación en zonas fronterizas y su impacto en áreas protegidas

Opinión Jurídica : 108 - J   del 30/10/2009   



30 de octubre del 2009




OJ-108-2009




 




 




Señora




Rosa María Vega Campos




Jefa de Área




Comisión Permanente de Gobierno y Administración




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
No. CG-180-09 de 30 de setiembre del 2009, por el que se nos pone en conocimiento el texto
sustitutivo del proyecto de “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la
titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un
régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”, expediente No. 16.657.




 



 Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa
requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis
no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto
administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27
de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se
da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos
que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 



             Valga recordar que sobre el proyecto de ley original relativo al expediente No. 16.657
ya nos habíamos pronunciado de manera previa mediante la opinión jurídica OJ-097-2008 de 13 de
octubre del 2008, señalando que presentaba eventuales problemas de constitucionalidad, viabilidad
jurídica y técnica legislativa que se recomendaba corregir. Asimismo, se hicieron algunas
consideraciones en punto al ejercicio de potestades propias del Estado, en materia de seguridad,
control migratorio y sanidad.




 



             El texto sustitutivo que ahora se somete a nuestra consideración rescata para su
mejoramiento en el proyecto algunas de las observaciones hechas por la Procuraduría en la opinión
jurídica de cita; sin embargo, se evidencian otros defectos que pasamos a enunciar y que sugerimos
sean corregidos.




 



             El primer detalle a comentar es que el nuevo texto sí incorpora un título al proyecto
acorde con la legislación vigente y con el fin pretendido por él, que es la titulación de inmuebles
en la zona fronteriza de nuestro país. En el anterior, se hacía presumir que el trámite para la
obtención de títulos se llevaría a cabo ante el Instituto de Desarrollo  Agrario, lo que no
resultaba congruente con lo establecido en el resto de la propuesta legal, y además, tergiversaba el
régimen de propiedad estatal vigente para las zonas limítrofes.




 



             No obstante, deben tener claro los señores Diputados que de llegar a ser ley el
proyecto de interés, su aplicación a la franja de dos kilómetros de ancho contigua a la línea
fronteriza con Nicaragua se vería reducida a un área relativamente pequeña que es la establecida en
la Ley No. 7774 de 21 de mayo de 1998, toda vez que el resto de esa faja demanial, como lo hicimos
ver en nuestra opinión jurídica No. OJ-097-2008, actualmente se encuentra bajo el régimen de refugio
nacional de vida silvestre, según Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994 (también
existen otras áreas silvestres como la Reserva Forestal Cerro El Jardín, la Reserva Forestal La
Cureña y los Humedales Palustrinos de Tamborcito y Maquenque), y el mismo proyecto excluye de su
aplicación las áreas que “se encuentren afectadas a un régimen de protección especial conforme a la
legislación vigente sobre áreas protegidas”. Se hace comentario en vista de que el nuevo título
otorgado al proyecto en su texto sustitutivo (“Ley de Titulación de la Zona Fronteriza con Panamá y
Nicaragua”) podría prestarse para generar falsas expectativas de titulación dentro de esa franja
fronteriza norte.




 



             Por otro lado, el nuevo texto recoge nuestra inquietud de que con la antigua redacción
se permitía la inscripción por particulares de las áreas de bosque y terrenos forestales, lo que
podría conllevar problemas de constitucionalidad, y se establece ahora la prohibición expresa
(artículos 1° y 5°) de que no se pueden titular. Empero, el texto es contradictorio al estipularse
que en el escrito inicial en donde se promueva la inscripción de un inmueble en el Registro de la
Propiedad deberá indicarse la extensión aproximada de los bosques existentes (artículo 7°, inciso
c), lo que parece presumir que sí es posible su titulación. Se sugiere eliminar este último
requisito, o bien, sustituirlo por una manifestación expresa por parte del promovente, bajo carácter
de declaración jurada formal expuesta a las penas de perjurio por falsedad,  de que el terreno a
titular no incluye áreas de bosque o terrenos forestales. La inclusión de esta declaración como
requisito puede valorarse a la luz de que se mantenga la certificación del Ministerio de Ambiente,
Energía y Telecomunicaciones sobre la inexistencia de bosques o terrenos forestales en el terreno a
titular (artículo 7°, último párrafo).




 



             Con respecto a esta última certificación, se recomienda agregar que en todo caso deberá
hacerse una inspección previa de campo por parte de los funcionarios encargados de ese Ministerio, a
fin de que puedan constatar en el sitio la inexistencia de bosque o que el terreno no reúna las
condiciones para ser catalogado como de aptitud forestal; aspectos ambos que pueden no ser tan
claros de apreciar en un estudio de gabinete.




 



             En relación a este mismo tema, es menester acotar que el Ministerio de Ambiente,
Energía y Telecomunicaciones no es competente legalmente para determinar si un terreno se encuentra
o no dentro de la zona marítimo terrestre, por lo que no parece acertado que certifique sobre dicho
aspecto. Esa función es propia del Instituto Geográfico Nacional, organismo público que sí tiene
atribuciones específicas en esta materia, principalmente en relación con la demarcatoria de la zona
pública de la zona marítimo terrestre. Al respecto ha indicado la Procuraduría General de la
República:




 



 “…la Ley del Instituto Geográfico Nacional, N° 49 de 4 de julio de 1944, atribuye a ese ente,
autoridad oficial en representación del Estado (arts. 2 y 3 inc. g), como tareas principales la
determinación astronómica de los "puntos fundamentales que definen el trazo de las fronteras de la
República" y "puntos importantes en el interior del país".



 El ligamen con la "determinación astronómica" se explica por el año (1944) de promulgación de la
Ley, en que instalaban teodolitos para precisar la posición geodésica de un punto respecto de las
estrellas. La interpretación actualizada a los métodos tecnológicos modernos se corresponde hoy a la
determinación geodésica de puntos fundamentales por medio de satélites o Posicionamiento Global
Satelitario (G. P. S.).



 El vocablo frontera sugiere el argumento de que la competencia del Instituto Geográfico Nacional
para delimitar el mar territorial y zonas inmediatas (trazar las coordenadas) es análoga a la de
demarcar la zona pública de la zona marítimo terrestre, "frontera" material con los mares y la
propiedad privada. Empero, contra la equiparación de ese término convencional con el del inciso en
comentario se opone el hecho de que la soberanía del Estado se prolonga al espacio marino, en la
forma prescrita por el art. 6° de la Constitución.



 Pero sin duda la demarcación de la zona pública lo es de "puntos importantes en el interior del
país" por varias razones: Primero, delimita la zona de acceso al mar, con todo lo que comporta,
donde se permite el libre tránsito, incluso a las autoridades para la defensa nacional, preservar la
seguridad, ejercer controles migratorios, aduaneros, fiscales, sanitarios, de tráfico de drogas, la
navegación, protección de los recursos marinos, salvamento o socorro de náufragos, etc.



 No parece razonable trasladar a los particulares la demarcación de ese bien público, de alta valía,
existiendo un Instituto estatal con competencia específica y personal capacitado para hacerlo.



 Segundo, el límite intermedio de la zona pública marca correlativamente el fin de la zona
restringida y –en principio- la línea de extensión territorial de la propiedad privada hacia el
Océano Pacífico y Atlántico. De manera indirecta, incide en el derecho fundamental de propiedad, al
fijar su alcance por el este y oeste del territorio nacional.



 Debe recordarse que el régimen jurídico de los derechos fundamentales está reservado a la ley (Ley
General de la Administración Pública, art. 19).



 Tercero, la determinación de la zona pública afecta un ámbito en que las personas pueden desplegar
una de las manifestaciones de su libertad individual. La zona pública está destinada al uso libre,
gratuito e indiscriminado de los ciudadanos, para la práctica de los deportes y actividades de sano
esparcimiento físico y cultural (art. 20 de la Ley 6043 y 9 de su Reglamento), sin más limitaciones
que las admitidas por la propia ley. Redundarían en perjuicio de esa esfera de libertad las
reducciones en la anchura de la franja por errores de medición, que escapen del control y
posibilidad de rectificación estatal. (…)



 Cuarto: Una errónea medición de la zona pública repercutiría en el régimen concesional, toda vez
que las Municipalidades podrían otorgar en concesión inmuebles que en una correcta demarcatoria
invaden y restringen la propiedad privada colindante o la zona pública, con eventual responsabilidad
administrativa. Lo que aconseja su ejecución por una institución estatal especializada en ese tipo
de trabajos, como es el IGN.



 Medidas desiguales para distintas solicitudes de concesión podrían también generar conflictos a la
Municipalidad en cuanto a la ubicación correcta de un mismo lote o lotes contiguos.



 La demarcación de la zona pública tiene asimismo íntima relación con ciertas tareas primordiales
del Instituto Geográfico Nacional como la fijación del nivel medio del mar o la medición de la red
fundamental de nivelación con suficiente densidad de cotas para servir a las diversas necesidades
técnicas (art. 3, incs. h) e i); Ley N° 59 de 1944). El 1,15 mt. o 0,20 mts. son cotas de nivelación
sobre el nivel medio del mar para referenciar la colocación de hitos o mojones de la zona pública
(art. 2° inc. ch del Reglamento a la Ley 6043).



 Y el artículo 2° de la Ley N° 59 dispone que la autoridad oficial del I.G.N. "se extiende a las
actividades de cualquier orden que tengan por origen los trabajos confiados a su cargo o sean
consecuencia de éstos", sirviendo de pauta de interpretación (artículo 10 de la Ley General de la
Administración Pública), aunque versa sobre las materias técnicas mencionadas en el artículo
primero; a saber: estudios, investigaciones o labores de carácter geográfico, geodésico, geofísico y
de índole similar que tengan relación con la ejecución de la Carta Geográfica y Mapa Catastral de la
República.



 Pese a que no se plasma en el mapa geográfico del país, la demarcación de la zona pública sí tiene
relación con él, especialmente en los mapas a gran escala (1: 10.000), que deben mostrar la zona
marítimo terrestre como un importante bien nacional. Envuelve un estudio geográfico, porque
presupone la determinación de la naturaleza del bien (evidente en riscos, manglares, esteros, por
ej.); geodésico, porque se le da una posición geodésica a los mojones que señalizan el límite, de
gran utilidad para reamojonamientos posteriores; geofísico, cuando ocurren fenómenos naturales que
cambian la configuración de la zona pública y áreas marítimas adyacentes (caso del levantamiento de
la corteza terrestre en Limón, con motivo del terremoto, por ej.).



 El artículo 10 de la Ley del Instituto Geográfico Nacional establece que "ninguna dependencia
pública, persona o entidad privada nacional o extranjera, podrá efectuar labores de la índole de las
ejecutadas por el Instituto". Con lo que los servicios del Estado "no podrán comprender labores cuya
ejecución tenga por objeto", entre otras, "la determinación de coordenadas trigonométricas o
astronómicas" (inc. a), "la confección de cartas de cualquier naturaleza" (inc. b), la obtención de
los datos o valores geométricos que éstas contienen (inc. c)" y "en general, toda operación técnica
cuyos resultados o valores sean de los que calcula o determina el Instituto en cualesquiera de sus
actividades" (inc. e).



 La fijación del límite de la zona pública con colocación de mojones implica darle posición
geodésica con coordenadas trigonométricas, a partir de datos o valores geométricos; información
objeto de archivo por el IGN en planos o cartas referenciales de posicionamiento.



 Otro asidero posibilitarían las funciones del Instituto para la confección de mapas de los recursos
naturales del Estado, a escalas convenientes (art. 3 inc. ch; Ley 59 de 1944). La zona marítimo
terrestre, en sus dos secciones: zona pública y zona restringida, configura uno de ellos.



 Es congruente con esa normativa el artículo 63 del Reglamento a la Ley 6043 que reconoce la
competencia del Instituto Geográfico Nacional para la delimitación de la zona pública, publicar el
aviso de la misma en el Diario Oficial y poner visto bueno, en lo atinente a ésta, a los planos que
se registrarán en el Catastro Nacional.



 De todo lo expuesto se colige que la demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre
es una función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado, que está
implícita dentro las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de
puntos importantes en el interior del país,…” (Opinión jurídica No. OJ-113-2000 de 11 de octubre del
2000).




 



             De igual forma, tampoco parece apropiado que sea el Ministerio de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones el que deba certificar si un determinado inmueble se encuentra dentro o fuera de
un determinado territorio indígena como propone el proyecto. Pensamos que podría encomendarse esta
función a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), la cual tiene entre sus objetivos
fundamentales “velar por el respeto a los derechos de las minorías indígenas, estimulando la acción
del Estado a fin de garantizar al indio la propiedad individual y colectiva de la tierra”, así como
“velar por el cumplimiento de cualquier disposición legal actual o futura para la protección del
patrimonio cultural indígena, colaborando con las instituciones encargados de estos aspectos”
(artículo 4°, incisos e) y f), de su Ley de creación, No. 5251 de 11 de julio de 1973).




 



             De paso, y por la importancia que el tema reviste, podría pensarse en una modificación
al artículo 7°, párrafo tercero, de la Ley de Informaciones Posesorias, para incluir también esta
certificación de la CONAI respecto de los territorios indígenas, ya que dicho precepto legal sólo
requiere la certificación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, “por medio del
ente encargado” (actualmente cada Área de Conservación), que indique si el inmueble que se pretende
titular se encuentra dentro o fuera de áreas silvestres protegidas, para todos los planos que se
presenten en diligencias de información posesoria.




 



             En otro orden de cosas, el proyecto de ley abandona su idea original de someter los
trámites de titulación en las zonas fronterizas al establecido en la Ley de Informaciones
Posesorias, y se decanta por fijar uno exclusivo con sus propias reglas, algunas de las cuales
podrían conllevar eventuales roces de constitucionalidad y ser inconvenientes a los fines de la
misma iniciativa legal.




 



             Las más relevantes que se pueden apuntar son la falta de publicidad de los
procedimientos y la ausencia de intervención de la Procuraduría General de la República, razones,
entre otras, por las que la Sala Constitucional anuló la de Ley para Titulación de Vivienda
Campesina, mediante el Voto No. 2802-1999 de 17 horas 12 minutos del 20 de abril de 1999:




 



               “Todo lo anteriormente descrito, presenta una ley que, si bien es cierto nació con el
fin de proporcionar vivienda a un sector nacional, de manera más expedita, por la misma forma en que
ésta ha sido estructurada para funcionar, lesiona, en gran medida, derechos fundamentales como el de
propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de
disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento, que
deja indefenso al tercero, que cree tener un mejor derecho, sea el propietario, o un poseedor. Al
respecto, es de notar que en tal procedimiento, no se garantizan medios suficientes de publicidad de
la acción, que pretende el titulante y, sobretodo, por esa falta de publicación, los terceros
interesados desconocen incluso la existencia de la solicitud misma, y no existe, un mecanismo de
verificación exacta, de lo declarado por el solicitante, ya que la buena fe se presume. (…)Tales
efectos, evidentemente, son serios y significativos para el tercero que aparezca con un mejor
derecho, lo que es incompatible con el trámite cuestionado, el cual es aprobado casi que solo con la
declaración del solicitante. En este mismo sentido, el procedimiento dicho, implica una
desprotección jurídica para la propiedad demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una
intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto
para ser titulado, violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y
los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un
inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de
conservación. En consecuencia, el procedimiento de titulación establecido en la ley impugnada, no
resguarda de forma suficiente el derecho de los terceros que tuvieren un mejor derecho sobre la
finca a titular, sino que el trámite resulta casi oculto y con resultados onerosos sumamente graves.
Existe además una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir
audiencia alguna para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte
de éstas, podría significar una lesión grave a los intereses públicos. Finalmente, no permite una
protección previa del derecho de propiedad, sino sólo a posteriori y de forma precaria, lo que
violenta también los artículos 33 y 39 constitucionales, puesto que la ley no le otorga la
posibilidad de defensa a los terceros interesados, tratándoles en este sentido, desigualmente al
ubicarles en desventaja ante la posibilidad de proteger sus derechos.”




 



             Si bien podría pensarse que mediante este proyecto no se está violentando el derecho de
propiedad al tratarse de áreas hasta hoy inalienables, tal afirmación podría no ser tan cierta en
supuestos, por ejemplo, en que los promoventes pretendan titular terrenos colindantes con
propiedades particulares que se localicen fuera de la franja de dos kilómetros a desafectar, pero
contiguas a ella; o bien, si persiguen inscribir terrenos en parte dentro y en parte fuera de los
dos kilómetros como una unidad; o, también, con otras fincas que se inscriban previamente mediante
esta misma Ley propuesta. Al no disponerse en el proyecto la obligación de notificar a los
colindantes, como sí lo hace la Ley de Informaciones Posesorias, estos no tendrían la posibilidad de
oponerse al trámite en caso de que los terrenos a titular traslapen con alguna parte de sus
propiedades, lo que podría resultar inconstitucional de acuerdo con la resolución recién citada de
la Sala Constitucional.




 



             Y es que el texto sustitutivo tampoco prevé la eventualidad de que terceros puedan
oponerse al trámite de titulación, dejándose al riesgoso arbitrio de los jueces que conocerían de
los trámites la decisión de si aplican o no para esos casos lo normado en el artículo 17: “En todo
lo que sea aplicable y no se le oponga se aplicará supletoriamente lo establecido por la Ley de
Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941”.




 



             Otro peligroso vacío normativo es que el proyecto, según su nuevo texto, no contempla
la realización de un reconocimiento judicial en ningún caso, con lo que se debilitan las
oportunidades procesales para que el juez pueda apreciar en el sitio la existencia de elementos que
lleguen a determinar la presencia de bienes de dominio público no contemplados en la certificación
del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones prevista en el artículo 7, tales como:
manantiales que surtan o puedan surtir de agua potable a alguna población (en cuyo caso habría que
respetar un área contigua de doscientos o trescientos metros alrededor según la configuración del
terreno), humedales, manglares, etc.; y que, según la redacción del artículo 5°, no podrían
inscribirse.




 



             En situación parecida se encuentra la prueba testimonial que el texto sustitutivo
relega como prueba de la ocupación al último lugar y para ser utilizada sólo ante la inexistencia de
otros documentos como contratos de arriendo o recibos o constancias de pago por servicios
municipales, electricidad, agua, teléfono y salud, emitidos por las instituciones respectivas. Nos
parece que la prueba testimonial debiera recibirse en todos los casos, en defecto o como complemento
de la prueba documental, para que el Juez que conoce de la causa tenga un panorama completo del modo
y tiempo de la ocupación ejercida sobre las fincas a titular.




 



             No menos inquietante es que las manifestaciones que se hacen en el escrito inicial,
según el artículo 7° del proyecto, no revisten carácter de declaración jurada formal expuestas a las
penas de perjurio por falsedad, como sí la tienen las que se realizan dentro de los procesos de
información posesoria (artículo 3°, párrafo segundo, de la Ley de mérito), lo que resta seriedad al
trámite de titulación que se propone y facilita la presentación de solicitudes no ajustadas a la
verdad de los hechos.




 



             Un aspecto más que deberá quedar absolutamente claro en el nuevo texto es si el
proyecto sólo es aplicable a las personas que hayan ocupado los terrenos de las franjas fronterizas
que se desafectan con diez años de antelación a su fecha de entrada en vigencia, que sería lo lógico
y para lo cual se pensó dicha propuesta legislativa; o si, por el contrario, es posible que personas
que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de promulgación o incluso personas nuevas
que ingresen a los terrenos posteriormente, pueden optar por una titulación al cumplir los diez años
de ocupación. En caso de que se opte por la primera hipótesis, deberá decidirse qué se hace con los
terrenos que se desafectan (artículo 18 del proyecto) y no están ocupados o la ocupación no llega a
los diez años; una alternativa sería que el Instituto de Desarrollo Agrario otorgue contratos de
arrendamiento sobre ellos.




 



             Asimismo, convendría especificar el sentido del artículo 9° del texto sustitutivo que
impide ceder los derechos de ocupación, en tanto podría interpretarse de dos formas distintas: una,
que la ocupación es de carácter personal y que, por lo tanto, no podría admitirse como válida para
completar los diez años ninguna ocupación anterior de otra persona, aunque ésta sea un familiar
cercano; y la segunda, que el derecho a titular por haber ejercido la ocupación por diez años no
puede traspasarse a un tercero con posterioridad a la promulgación de la ley, so pena de perder el
beneficio por parte del cesionario. El término de cesión también es ambiguo en cuanto a si alcanza
cualquier tipo de contrato de traspaso a título gratuito y oneroso de los, llamados así por el
proyecto, “derechos de ocupación”.




 



             En el artículo 10 del proyecto se indica que el plazo para iniciar el proceso de
titulación es de dieciocho meses a partir de la publicación del plan de uso de suelos debidamente
aprobado, y que vencido dicho término, el interesado deberá someterse al trámite ordinario de la Ley
de Informaciones Posesorias. Debe aclararse aquí también bajo este trámite la máxima área permitida
de titulación será de cincuenta hectáreas, en tanto esa Ley establece como tope de titulación las
trescientas hectáreas. De no hacerse así, se estaría incentivando a las personas a dejar pasar los
dieciocho meses para titular más allá del límite establecido por el proyecto de cincuenta hectáreas.




 



             De otra parte, se sugiere que el artículo 12 denominado “Consolidación del derecho de
propiedad” y el 14 sobre “Anulación del título” se redacten bajo un único numeral por tratarse del
mismo tema (en el proyecto se encuentran extrañamente separados por el ordinal 13 sobre la extensión
máxima de la finca a titular); así como que se especifique que el derecho de propiedad se
consolidará respecto a terceros con el transcurso de diez años (plazo de prescripción ordinaria) a
contar del día de la inscripción del respectivo título en el Registro Público. Téngase en cuenta que
otra de las razones por las que la Sala Constitucional anuló la Ley para titulación de vivienda
campesina fue el corto plazo dispuesto para interponer una acción reivindicatoria:




 



               “La situación se agrava en el tanto la acción reivindicatoria sólo puede plantearse
dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, los que, una vez transcurridos,
según el artículo 10, tienen como consecuencia la consolidación del derecho, pues no se admitirá en
los tribunales ninguna acción que amenace o restrinja el derecho del titulante.”  (Voto No.
2802-1999 de 17 horas 12 minutos del 20 de abril de 1999).




 



             Este órgano asesor reconoce que la redacción de estos dos numerales del proyecto
proviene del texto actual de los artículos 16 y 17 de la Ley de Informaciones Posesorias; sin
embargo, también ha sido patente que su redacción ha llevado a no pocas confusiones a litigantes en
cuanto a cuál es efectivamente el plazo de que se dispone para anular un título indebidamente
levantado, si tres o diez años, discusión que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha
zanjado en los siguientes términos:




 



 “Se ha resuelto ya que los títulos posesorios responden a la necesidad sentida de permitirle a los
poseedores que no tienen título inscrito de propiedad, legitimar esa propiedad aparente, pues de
conformidad con el artículo 267 del Código Civil, para que la propiedad sobre inmuebles surta todos
los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la
Propiedad. Para obtener la inscripción es necesario acreditar una posesión útil, efectiva, por todo
el tiempo y con todos los demás requisitos que señala la ley para usucapir, y es así como el título
que se otorga se nutre de esa situación de hecho, suficiente para generar la propiedad conforme a la
ley. Tomando en cuenta que esa situación de hecho en sí misma es fuente de adquisición de derechos
reales, la ley ha establecido en los últimos tiempos un plazo breve de consolidación, conforme se
indica en el artículo 16 de la Ley de Informaciones Posesorias. Pero es importante tener en cuenta
como punto esencial, que el título respectivo debe ser idóneo para adquirir el dominio, o sea que
responda a una situación de hecho realmente existente, con los requisitos necesarios para extinguir
con respecto a terceros derechos reales que les puedan corresponder sobre el mismo inmueble, porque
quien nunca ha tenido su posesión, personalmente o por derivación, no puede consolidar el derecho de
propiedad, con detrimento del verdadero propietario, o bien de quien esté poseyendo en términos
idóneos para usucapir. Quedan a salvo, desde luego, los problemas relacionados con posibles
adquisiciones a non domino. En consecuencia, si el título descansa en una falsa posesión, ningún
derecho real se adquiere en perjuicio de tercero, por lo que no se opera su consolidación al tenor
del citado artículo 16, por más que transcurriere un plazo superior a los tres años a partir de la
inscripción. Porque el espíritu de la ley no es el de poner a disposición de las personas mecanismos
para despojar a sus semejantes sin causa alguna de sus derechos, como sucedería con una titulación
obtenida por un no poseedor frente al poseedor titular del derecho de posesión o de propiedad.



 XI.- Podría creerse que hay contradicción entre los artículos 16 y 17 antes copiados, en cuanto el
primero establece un plazo de tres años para la consolidación de la propiedad y la consiguiente
prescripción, y el segundo permite solicitar y decretar la nulidad absoluta del título y de su
inscripción en el Registro, por medio de incidente dentro de las mismas diligencias de información
posesoria siempre que se hiciere dentro del indicado plazo de tres años, transcurrido el cual, se
agrega, toda acción deber decidirse en juicio declarativo. La contradicción estaría en esto último,
en cuanto permite establecer la acción de nulidad en juicio declarativo, después de transcurridos
los tres años. Pero la contradicción sería tan solo aparente, que en todo caso queda resuelta al
desentrañar el espíritu de las dos normas y que se concreta en lo siguiente: 1.- en que, como se
dijo en el Considerando anterior, el título debe basarse en una posesión útil, efectiva, por todo el
tiempo y con todos los demás requisitos que señala la ley para usucapir, porque si se trata de una
titulación obtenida por un no poseedor frente al poseedor titular del derecho de posesión o de
propiedad, no se opera su consolidación por m s que transcurriere un plazo superior a los tres años
a partir de la inscripción. 2.- Porque se trata de una prescripción, y como tal el nuevo propietario
puede oponerla o no como excepción de fondo, y si no lo hace, no se puede declarar de oficio, por no
ser una caducidad. Por lo anterior es que, aun transcurridos los tres años es posible la acción en
juicio declarativo. Porque es necesario señalar que no es correcto el criterio de algunos Tribunales
de instancia, entre ellos el Juzgado de Santa Cruz y el Tribunal Superior de Liberia al denegar el
incidente que formuló el actor dentro de la información posesoria, y el Tribunal Superior Agrario en
la parte final del Considerando V de la sentencia de que se conoce, en el sentido de que el
incidente es solo para la nulidad originada en errores y violaciones de requisitos en el
procedimiento, porque cuando se trata de cuestiones de fondo sobre la propiedad de la finca, debe
hacerse en juicio ordinario. Y esto así porque el artículo 17 no hace distingo, se refiere solamente
a cuando "el título posesorio se ha levantado contra las leyes vigentes", y esas leyes vigentes son
tanto las procesales o de procedimiento cuanto las de fondo. Los dos tipos de problemas de nulidad
de títulos, están contemplados dentro del artículo 17, y se ventilan dentro de la información
posesoria por medio de incidente si se establece dentro de los tres años a partir del día de la
inscripción, y si ese plazo ya hubiere transcurrido, entonces en juicio ordinario, conforme a lo que
se ha expuesto.” (Voto No. 94-F-90 de las 15 horas del 14 de marzo de 1990).




 



             Así las cosas, y para evitar roces futuros de inconstitucionalidad o eventuales
confusiones jurídicas, lo mejor es fijar la prescripción decenal de la acción de terceros a quienes
pueda afectar la inscripción del título, dejando siempre la posibilidad abierta de que la anulación
pueda hacerse vía incidental en el mismo expediente dentro del plazo de tres años o por la vía
ordinaria con posterioridad a él.




 



             Aconsejamos también a los señores Diputados se incluya el precepto de que la acción
para recuperar terrenos de dominio público o anular títulos indebidamente levantados en su perjuicio
es imprescriptible. Esta regla, que es de principio, no se encuentra contenida en la Ley de
Informaciones Posesorias y ha tenido que ser construida jurisprudencialmente:




 



 “Es decir, cuando tramitó la información posesoria no ejercía, ni había ejercido actos posesorios
agrarios sobre el referido terreno, pues quien se mantenía en posesión inmediata del bien era XXX, y
en la posesión mediata, el mismo Estado a través del Instituto de Tierras y Colonización. Al no
existir posesión, tampoco podía existir usucapión, lo que hace posible anular un título registral en
cualquier tiempo, cuando se ha levantado en perjuicio del Estado y afecta un bien de dominio
público, pues en estos casos, la propiedad es imprescriptible, inalienable por los particulares,
como bien lo ha señalado la Juzgadora de instancia. Tratándose de un motivo de nulidad absoluta, es
incluso declarable de oficio  (artículo 837 del Código Civil).” (Tribunal Agrario, Voto No. 721-F-03
de 14 horas 7 minutos del 31 de octubre del 2003).




 



 “Esta característica de los bienes en cuestión hace que sea irrelevante la fecha de notificación
que alega el casacionista, pues como bien se desprende del concepto mismo de los bienes de dominio
público (dominicales), ellos son inalienables, imprescriptibles, inembargables e irrenunciables,
principios a partir de los cuales, al margen del plazo transcurrido, persiste la posibilidad de
anular un título que pretende transferir al patrimonio de un particular la propiedad de bienes que
han sido declarados como de dominio público, salvo les que disponga lo contrario.”  (Sala Primera de
la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 952-F-2005 de las 16 horas 20 minutos del 7 de diciembre del
2005).




 



             También el artículo 16 del proyecto es confuso en cuanto a cuál es el régimen de
titulación que se aplicará a los terrenos que se encuentren dentro de la zona fronteriza y que sean
propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario: si el establecido en la Ley que se promueve a través
de un juez civil o agrario, o si el normado, por la Ley de Tierras y Colonización para el régimen de
adjudicación de tierras. En caso de ser el primero, deviene necesario indicar qué normas de las
dispuestas en el Reglamento de Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras del Instituto de
Desarrollo Agrario, citado por ese artículo, se van a aplicar.




 



             Por último, podría revisarse el régimen jurídico al que se encuentran sometidos los
planes reguladores de uso de suelos a que se alude en el artículo 3° del proyecto, de manera
particular, el procedimiento mediante el que se llegará a su aprobación, ya que no queda claro si
dichos planes deben seguir el trámite normal de los planes reguladores previsto en la Ley de
Planificación Urbana (artículo 17) o uno distinto. Esta Ley sólo se menciona en el artículo 13 del
proyecto para remitir a ella en cuanto al tamaño de los lotes a titular en zonas urbanas.




 



              Atinente a estos planes reguladores, sería conveniente la inclusión de una cláusula
legal que otorgue una participación necesaria en su elaboración a las instituciones del Estado que
ocupen terrenos actualmente en esa zona o que se prevea vayan a utilizar en un futuro, a fin de
resguardar los intereses públicos involucrados y que explicamos en nuestra opinión jurídica No.
OJ-097-2008 de 13 de octubre del 2008:




 



               “… deberán hacerse en el proyecto, por lo menos, las reservas mínimas en cuanto a
terrenos para la debida instalación y equipamiento de los puestos de control en materia de
seguridad, migración y sanidad que permitan ejercer a las autoridades sus competencias legales de
una manera eficiente; amén de otros inmuebles que se estimen igualmente indispensables por su
importante función social en materia de educación, salud, etc. Nótese que el proyecto legislativo
que ahora conoce esa Comisión desafecta la totalidad del área contigua a las fronteras, sin que el
Estado se reserve ninguna franja, como sí la establecían otros proyectos de ley en el pasado.




 



               De no hacerse estas previsiones, podría el Estado verse sometido en el futuro a
procesos de compra o expropiación de terrenos a particulares por terrenos que actualmente son suyos,
lo que no resulta razonable.”




 




 




 




CONCLUSIÓN:




 



 Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente
No. 16.657 presenta algunos problemas de constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que,
con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de
política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.




 




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




 




 




 




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/hga

Legal Opinion: 108 - J of 10/30/2009

October 30, 2009

OJ-108-2009

Mrs.
Rosa María Vega Campos
Area Chief
Permanent Commission on Government and Administration
Legislative Assembly

Dear Mrs. Vega:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. CG-180-09 of September 30, 2009, by which we are made aware of the substitute text of the draft "Law authorizing the Institute of Agrarian Development to title properties in the Border Zone with Panama and Nicaragua that are not subject to a special protection regime under environmental legislation," file No. 16,657.

As noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative committee requests our opinion on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding opinion, as is proper in response to a consultation from an administrative body, as a consequence of the provisions to this effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the requester, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as also indicated on other occasions, "...since we are not in the circumstances provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline established in said article does not apply to the request that concerns us" (see, among others, Legal Opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

It is worth recalling that we had previously pronounced on the original draft law related to file No. 16,657 through Legal Opinion OJ-097-2008 of October 13, 2008, noting that it presented potential problems of constitutionality, legal viability, and legislative technique that were recommended to be corrected. Likewise, some considerations were made regarding the exercise of the State's own powers in matters of security, migratory control, and health.

The substitute text now submitted for our consideration rescues for its improvement in the draft some of the observations made by the Attorney General's Office in the cited legal opinion; however, other defects are evident which we proceed to state and suggest be corrected.

The first detail to comment on is that the new text does incorporate a title for the draft in accordance with current legislation and with the purpose intended by it, which is the titling of properties in our country's border zone. In the previous one, it was assumed that the procedure for obtaining titles would be carried out before the Institute of Agrarian Development, which was not consistent with what was established in the rest of the legal proposal, and furthermore, distorted the state property regime in force for the border zones.

However, the Deputies must be clear that if the draft of interest becomes law, its application to the two-kilometer-wide strip adjacent to the border line with Nicaragua would be reduced to a relatively small area that is established in Law No. 7774 of May 21, 1998, since the rest of that public domain strip, as we noted in our Legal Opinion No. OJ-097-2008, is currently under the national wildlife refuge regime, according to Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994 (there are also other wild areas such as the Cerro El Jardín Forest Reserve, the La Cureña Forest Reserve, and the Humedales Palustrinos de Tamborcito y Maquenque), and the same draft excludes from its application areas that "are subject to a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas." This comment is made in view that the new title given to the draft in its substitute text ("Ley de Titulación de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua") could lend itself to generating false expectations of titling within that northern border strip.

On the other hand, the new text reflects our concern that the former wording allowed private individuals to register forest areas and forest lands (terrenos forestales), which could entail constitutionality problems, and now establishes an express prohibition (Articles 1 and 5) that they cannot be titled. However, the text is contradictory by stipulating that in the initial writ promoting the registration of a property in the Property Registry, the approximate extent of existing forests (bosques) must be indicated (Article 7, subsection c), which seems to presume that their titling is possible. It is suggested to eliminate this last requirement, or to substitute it with an express statement by the applicant, under the character of a formal sworn declaration subject to the penalties of perjury for falsehood, that the land to be titled does not include forest areas (áreas de bosque) or forest lands (terrenos forestales). The inclusion of this declaration as a requirement can be assessed in light of maintaining the certification from the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications regarding the nonexistence of forests (bosques) or forest lands (terrenos forestales) on the land to be titled (Article 7, last paragraph).

With respect to this last certification, it is recommended to add that in any case, a prior field inspection must be carried out by the responsible officials of that Ministry, so that they can verify on site the nonexistence of forest or that the land does not meet the conditions to be classified as having forest aptitude (aptitud forestal); both aspects that may not be so clear to assess in a desk study.

In relation to this same topic, it is necessary to note that the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications is not legally competent to determine whether or not a piece of land is located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), so it does not seem appropriate for it to certify on said aspect. That function is proper to the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional, IGN), a public body that does have specific attributions in this matter, mainly in relation to the demarcation of the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona pública de la zona marítimo terrestre). In this regard, the Attorney General's Office has indicated:

"...the Law of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional), No. 49 of July 4, 1944, attributes to that entity, the official authority representing the State (Arts. 2 and 3, subsection g), as main tasks the astronomical determination of the 'fundamental points that define the layout of the Republic's borders' and 'important points in the interior of the country.'

The link with 'astronomical determination' is explained by the year (1944) of the Law's promulgation, when theodolites were installed to specify the geodetic position of a point relative to the stars. The interpretation updated to modern technological methods today corresponds to the geodetic determination of fundamental points by means of satellites or Global Satellite Positioning (G.P.S.).

The word 'border' suggests the argument that the competence of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) to delimit the territorial sea and immediate zones (to trace the coordinates) is analogous to that of demarcating the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona pública de la zona marítimo terrestre), the material 'frontier' with the seas and private property. However, against the equivalence of that conventional term with the one in the subsection under comment, stands the fact that State sovereignty extends into the marine space, in the manner prescribed by Art. 6 of the Constitution.

But without a doubt, the demarcation of the public zone is one of 'important points in the interior of the country' for several reasons: First, it delimits the zone of access to the sea, with everything it entails, where free transit is permitted, even to the authorities for national defense, preserving security, exercising migratory, customs, fiscal, health, drug trafficking controls, navigation, protection of marine resources, rescue or aid to shipwrecked persons, etc.

It does not seem reasonable to transfer the demarcation of that public good, of high value, to private individuals, when there exists a state Institute with specific competence and personnel trained to do it.

Second, the intermediate limit of the public zone correlatively marks the end of the restricted zone and –in principle– the line of territorial extension of private property toward the Pacific and Atlantic Oceans. Indirectly, it affects the fundamental right of property, by fixing its scope for the east and west of the national territory.

It must be remembered that the legal regime of fundamental rights is reserved to the law (General Law of Public Administration, Art. 19).

Third, the determination of the public zone affects an area in which people can deploy one of the manifestations of their individual freedom. The public zone is intended for the free, gratuitous, and indiscriminate use of citizens, for the practice of sports and activities of healthy physical and cultural recreation (Art. 20 of Law 6043 and 9 of its Regulation), without further limitations than those admitted by the law itself. Reductions in the width of the strip due to measurement errors, which escape state control and the possibility of rectification, would result in harm to that sphere of freedom. (...)

Fourth: An erroneous measurement of the public zone would have repercussions on the concession regime, since the Municipalities could grant in concession properties that in a correct demarcation invade and restrict adjoining private property or the public zone, with potential administrative liability. Which advises its execution by a state institution specialized in that type of work, such as the IGN.

Unequal measures for different concession applications could also generate conflicts for the Municipality regarding the correct location of a same lot or contiguous lots.

The demarcation of the public zone also has an intimate relationship with certain primordial tasks of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) such as the fixing of the mean sea level or the measurement of the fundamental leveling network with sufficient density of benchmarks to serve the diverse technical needs (Art. 3, subsections h) and i); Law No. 59 of 1944). The 1.15 m. or 0.20 m. are leveling benchmarks above the mean sea level to reference the placement of landmarks or boundary markers of the public zone (Art. 2, subsection ch of the Regulation to Law 6043).

And Article 2 of Law No. 59 provides that the official authority of the I.G.N. 'extends to activities of any order that originate from the works entrusted to its charge or are a consequence thereof,' serving as a guide for interpretation (Article 10 of the General Law of Public Administration), although it deals with the technical matters mentioned in the first article; namely: studies, investigations, or works of a geographic, geodetic, geophysical, and similar nature that are related to the execution of the Geographic Map and Cadastral Map of the Republic.

Although it is not captured on the geographic map of the country, the demarcation of the public zone does have a relationship with it, especially in large-scale maps (1:10,000), which must show the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as an important national good. It involves a geographic study, because it presupposes the determination of the nature of the good (evident in cliffs, mangroves, estuaries, for example); geodetic, because a geodetic position is given to the boundary markers that signal the limit, of great utility for subsequent re-marking; geophysical, when natural phenomena occur that change the configuration of the public zone and adjacent maritime areas (case of the uplift of the earth's crust in Limón, due to the earthquake, for example).

Article 10 of the Law of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) establishes that 'no public agency, national or foreign private person or entity, may carry out works of the nature of those executed by the Institute.' With which state services 'may not include works whose execution has as its object,' among others, 'the determination of trigonometric or astronomical coordinates' (subsection a), 'the making of maps of any nature' (subsection b), the obtaining of the geometric data or values that they contain (subsection c)' and 'in general, any technical operation whose results or values are those that the Institute calculates or determines in any of its activities' (subsection e).

Fixing the limit of the public zone with the placement of boundary markers implies giving it a geodetic position with trigonometric coordinates, based on geometric data or values; information subject to archiving by the IGN in plans or referential positioning maps.

Another foundation would be provided by the Institute's functions for the making of maps of the natural resources of the State, at convenient scales (Art. 3 subsection ch; Law 59 of 1944). The maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), in its two sections: public zone and restricted zone, configures one of them.

Consistent with that regulation is Article 63 of the Regulation to Law 6043 which recognizes the competence of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) for the delimitation of the public zone, publishing the notice thereof in the Official Gazette and approving, as it pertains to it, the plans that will be registered in the National Cadastre.

From all that has been stated, it is inferred that the demarcation of the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona pública de la zona marítimo terrestre) is an exclusive function of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional), in representation of the State, which is implicit within the attributions entrusted in its Law of creation and, especially, because they are important points in the interior of the country,..." (Legal Opinion No. OJ-113-2000 of October 11, 2000).

Similarly, it does not seem appropriate that it should be the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications that must certify whether a specific property is located inside or outside a specific indigenous territory (territorio indígena) as proposed by the draft. We think that this function could be entrusted to the National Commission on Indigenous Affairs (Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, CONAI), which has among its fundamental objectives "to ensure respect for the rights of indigenous minorities, stimulating State action in order to guarantee the Indian individual and collective ownership of land," as well as "to ensure compliance with any current or future legal provision for the protection of indigenous cultural heritage, collaborating with the institutions in charge of these aspects" (Article 4, subsections e) and f), of its Law of creation, No. 5251 of July 11, 1973).

In passing, and due to the importance that the topic holds, a modification could be considered to Article 7, third paragraph, of the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias), to also include this certification from CONAI regarding indigenous territories (territorios indígenas), since said legal precept only requires the certification from the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, "through the entity in charge" (currently each Conservation Area), indicating whether the property that is intended to be titled is located inside or outside protected wild areas, for all plans presented in possessory information (información posesoria) proceedings.

In another order of things, the draft law abandons its original idea of subjecting titling procedures in border zones to that established in the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias), and opts to set an exclusive one with its own rules, some of which could entail potential constitutional conflicts and be inconvenient for the purposes of the same legal initiative.

The most relevant ones that can be noted are the lack of publicity of the procedures and the absence of intervention by the Attorney General's Office, reasons, among others, for which the Constitutional Chamber annulled the Law for the Titling of Rural Housing (Ley para Titulación de Vivienda Campesina), by means of Ruling No. 2802-1999 of 5:12 p.m. on April 20, 1999:

"All that described above presents a law that, although it is true was born with the purpose of providing housing to a national sector in a more expeditious manner, by the very way in which it has been structured to function, seriously injures fundamental rights such as property, due process, access to justice, just compensation, the principle of equality, and that of enjoying a healthy and ecologically balanced environment, by establishing a procedure that leaves the third party who believes they have a better right, be it the owner or a possessor, defenseless. In this regard, it is noteworthy that in such a procedure, sufficient means of publicity of the action sought by the applicant are not guaranteed, and, above all, due to that lack of publication, the interested third parties are unaware even of the existence of the application itself, and there is no exact verification mechanism of what is declared by the applicant, since good faith is presumed. (…) Such effects are evidently serious and significant for the third party who appears with a better right, which is incompatible with the questioned procedure, which is approved almost solely with the applicant's declaration. In this same sense, said procedure implies a juridical lack of protection for public domain property (propiedad demanial) and protected zones, since there is no intervention in the process by any State Institution that demonstrates that the land is not apt to be titled, thereby violating Articles 7, 50, 89, and 121 subsection 14 of the Constitution and the International Conventions signed for the protection of the environment, as there is an imminent danger of titling goods that should not be inhabited due to their ecological conservation conditions. Consequently, the titling procedure established in the challenged law does not sufficiently protect the right of third parties who might have a better right over the farm to be titled; rather, the process is almost hidden and with extremely serious onerous results. There is also a total lack of protection for public domain goods (bienes demaniales) or protected areas, because there is no hearing whatsoever for the Attorney General's Office or any other institution, therefore, the ignorance on their part could mean serious injury to public interests. Finally, it does not allow prior protection of the right of property, but only a posteriori and in a precarious manner, which also violates Articles 33 and 39 of the Constitution, since the law does not grant the possibility of defense to interested third parties, treating them unequally in this sense by placing them at a disadvantage when it comes to protecting their rights."

Although it might be thought that through this draft the right of property is not being violated since it deals with areas until now inalienable, such an assertion might not be so certain in instances, for example, where the applicants intend to title lands adjacent to private properties located outside the two-kilometer strip to be released from public domain (desafectar), but contiguous to it; or, if they pursue registering lands partly inside and partly outside the two kilometers as a unit; or, also, with other farms previously registered through this same proposed Law. Since the draft does not provide for the obligation to notify adjoining landowners, as the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias) does, these would not have the possibility of objecting to the procedure in the event that the lands to be titled overlap with any part of their properties, which could result unconstitutional in accordance with the recently cited resolution of the Constitutional Chamber.

And the substitute text also does not foresee the eventuality that third parties may object to the titling procedure, leaving to the risky discretion of the judges who would hear the procedures the decision of whether or not to apply for those cases what is mandated in Article 17: "In everything that is applicable and not contrary, what is established by the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias) No. 139 of July 14, 1941 shall be applied supplementarily."

Another dangerous normative gap is that the draft, according to its new text, does not contemplate the execution of a judicial inspection (reconocimiento judicial) in any case, thereby weakening the procedural opportunities for the judge to assess on site the existence of elements that may determine the presence of public domain goods not contemplated in the certification from the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications provided for in Article 7, such as: springs (manantiales) that supply or could supply drinking water to a population (in which case a contiguous area of two hundred or three hundred meters around would have to be respected according to the configuration of the land), wetlands, mangroves, etc.; and which, according to the wording of Article 5, could not be registered.

In a similar situation is the testimonial evidence that the substitute text relegates as proof of occupation to the last place and to be used only in the absence of other documents such as lease contracts or receipts or proof of payment for municipal services, electricity, water, telephone, and health, issued by the respective institutions. It seems to us that testimonial evidence should be received in all cases, in absence of or as a complement to documentary evidence, so that the Judge hearing the case has a complete picture of the manner and time of the occupation exercised over the farms to be titled.

No less disturbing is that the statements made in the initial writ, according to Article 7 of the draft, do not have the character of a formal sworn declaration subject to the penalties of perjury for falsehood, as is the case for those made within the possessory information (información posesoria) processes (Article 3, second paragraph, of the Law of merit), which reduces the seriousness of the proposed titling procedure and facilitates the submission of applications not adjusted to the truth of the facts.

One more aspect that must be absolutely clear in the new text is whether the draft is only applicable to persons who have occupied the lands of the border strips that are being released from public domain (desafectar) ten years prior to its effective date, which would be logical and for which said legislative proposal was conceived; or if, on the contrary, it is possible that persons who do not have the full occupation time by the date of enactment or even new persons who enter the lands subsequently may opt for titling upon completing the ten years of occupation. In the event that the first hypothesis is chosen, it must be decided what is to be done with the lands that are released from public domain (Article 18 of the draft) and are not occupied or the occupation does not reach ten years; one alternative would be for the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) to grant lease contracts over them.

Likewise, it would be advisable to specify the meaning of Article 9 of the substitute text that prevents the assignment of occupancy rights (derechos de ocupación), as it could be interpreted in two different ways: one, that the occupation is of a personal nature and that, therefore, no prior occupation by another person, even if a close relative, could be admitted as valid to complete the ten years; and the second, that the right to title for having exercised the occupation for ten years cannot be transferred to a third party after the enactment of the law, under penalty of losing the benefit by the assignee. The term assignment (cesión) is also ambiguous as to whether it reaches any type of transfer contract, for gratuitous or valuable consideration, of what the draft calls "occupancy rights (derechos de ocupación)."

In Article 10 of the draft, it is indicated that the period to initiate the titling process is eighteen months from the publication of the duly approved land-use plan (plan de uso de suelos), and that once said term expires, the interested party must submit to the ordinary procedure of the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias). It must also be clarified here whether under this procedure the maximum allowed titling area will be fifty hectares, insofar as that Law establishes a titling cap of three hundred hectares. If not done so, people would be incentivized to let the eighteen months pass in order to title beyond the limit established by the draft of fifty hectares.

On another note, it is suggested that Article 12, called "Consolidation of Property Right" and Article 14 on "Annulment of the Title" be drafted under a single numeral because they deal with the same topic (in the draft they are strangely separated by numeral 13 on the maximum extension of the farm to be titled); as well as specifying that the property right shall be consolidated with respect to third parties with the lapse of ten years (ordinary prescription period) counting from the day of the registration of the respective title in the Public Registry. Keep in mind that another of the reasons for which the Constitutional Chamber annulled the Law for the Titling of Rural Housing (Ley para titulación de vivienda campesina) was the short period provided for filing a claim for recovery (acción reivindicatoria):

"The situation is aggravated insofar as the claim for recovery (acción reivindicatoria) can only be brought within three years after the registration entry, which, once elapsed, according to Article 10, results in the consolidation of the right, since no action that threatens or restricts the right of the titleholder will be admitted in the courts." (Ruling No. 2802-1999 of 5:12 p.m. on April 20, 1999).

This advisory body recognizes that the wording of these two numerals in the draft originates from the current text of Articles 16 and 17 of the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias); however, it has also been evident that its wording has led to not a few confusions among litigants as to what is effectively the period available to annul an improperly issued title, whether three or ten years, a discussion that the First Chamber of the Supreme Court of Justice has settled in the following terms:

"It has already been resolved that possessory titles respond to the felt need to allow possessors who do not have an inscribed property title to legitimize that apparent property, since in accordance with Article 267 of the Civil Code, for property over real estate to have all legal effects, it must be duly inscribed in the General Property Registry. To obtain registration, it is necessary to prove a useful, effective possession, for the entire time and with all other requirements indicated by the law for usucapion, and it is thus how the title that is granted is nourished by that de facto situation, sufficient to generate property according to the law. Taking into account that this de facto situation is itself a source of acquisition of real rights, the law has recently established a short consolidation period, as indicated in Article 16 of the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias). But it is important to keep in mind as an essential point that the respective title must be suitable for acquiring domain, that is, that it responds to a truly existing de facto situation, with the necessary requirements to extinguish with respect to third parties real rights that may correspond to them over the same property, because whoever has never had its possession, personally or by derivation, cannot consolidate the right of property, to the detriment of the true owner, or of whoever is possessing in terms suitable for usucapion. Saved, of course, are the problems related to possible acquisitions from a non-owner (a non domino). Consequently, if the title rests on a false possession, no real right is acquired to the prejudice of a third party, so its consolidation does not operate under the terms of the cited Article 16, no matter how much a period exceeding three years from the registration may have elapsed. Because the spirit of the law is not to put at the disposal of persons mechanisms to unjustly dispossess their fellow beings of their rights without any cause, as would happen with a titling obtained by a non-possessor against the possessor holding the right of possession or property."

XI.- It might be thought that there is a contradiction between Articles 16 and 17 cited above, insofar as the first establishes a three-year period for the consolidation of ownership and the consequent prescripción (statute of limitations), and the second allows the absolute nullity of the title and its registration to be requested and decreed by means of an incidente (incidental proceeding) within the same possessory information proceedings, provided it is done within the indicated three-year period, after which, it adds, any action must be decided in a declaratory proceeding (juicio declarativo). The contradiction would lie in this last point, insofar as it allows the nullity action to be brought in a declaratory proceeding after the three years have elapsed. But the contradiction would be merely apparent, which in any case is resolved by unraveling the spirit of the two norms, which is summarized as follows: 1.- in that, as stated in the preceding Considerando, the title must be based on a useful, effective possession, for the entire time and with all the other requirements set forth by law for usucapión (adverse possession), because if it involves title obtained by a non-possessor against the possessor who holds the right of possession or ownership, its consolidation does not occur even if a period exceeding three years from registration elapses. 2.- Because it involves a prescripción, and as such the new owner may or may not raise it as a substantive defense (excepción de fondo), and if he does not do so, it cannot be declared ex officio, since it is not a caducidad (statute of repose). For the foregoing reason, even after three years have elapsed, an action in a declaratory proceeding is possible. Because it is necessary to point out that the criterion of some lower courts is incorrect, among them the Juzgado de Santa Cruz and the Tribunal Superior de Liberia in denying the incidente filed by the plaintiff within the possessory information proceedings, and the Tribunal Superior Agrario in the final part of Considerando V of the judgment under review, in the sense that the incidente is only for nullity originating from errors and violations of procedural requirements, because when it involves substantive issues (cuestiones de fondo) regarding the ownership of the property, it must be brought in an ordinary proceeding (juicio ordinario). And this is so because Article 17 makes no distinction; it refers only to when “the possessory title has been raised contrary to the laws in force,” and those laws in force are procedural as well as substantive. Both types of title nullity problems are contemplated within Article 17, and are ventilated within the possessory information process by means of an incidente if brought within three years from the date of registration, and if that period has already elapsed, then in an ordinary proceeding, in accordance with what has been set forth.” (Voto No. 94-F-90 at 3:00 p.m. on March 14, 1990).

Thus, and to avoid future conflicts of unconstitutionality or eventual legal confusion, the best course is to set the ten-year prescripción for the action of third parties who may be affected by the registration of the title, always leaving open the possibility that annulment may be pursued via the incidental route in the same file within the three-year period or via the ordinary route after it.

We also advise the Deputies to include the precept that the action to recover public domain lands or annul titles improperly raised to their detriment is imprescriptible (not subject to any statute of limitations). This rule, which is a matter of principle, is not contained in the Ley de Informaciones Posesorias and has had to be constructed through case law:

“That is, when he processed the possessory information, he did not exercise, nor had he exercised, agrarian possessory acts over the aforementioned land, since the person who maintained immediate possession of the property was XXX, and in mediate possession, the State itself through the Instituto de Tierras y Colonización. Since possession did not exist, neither could usucapión exist, which makes it possible to annul a registered title at any time, when it has been raised to the detriment of the State and affects a public domain asset, because in these cases, the property is imprescriptible, inalienable by private individuals, as the trial Judge has well pointed out. Being a cause of absolute nullity, it is even declarable ex officio (Article 837 of the Civil Code).” (Tribunal Agrario, Voto No. 721-F-03 at 2:07 p.m. on October 31, 2003).

“This characteristic of the assets in question makes the date of notification alleged by the appellant irrelevant, since, as is clearly deduced from the very concept of public domain assets (dominicales), they are inalienable, imprescriptible, unattachable, and unrenounceable, principles from which, regardless of the time elapsed, the possibility of annulling a title that attempts to transfer the ownership of assets that have been declared as public domain to the patrimony of a private individual persists, unless provided otherwise.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 952-F-2005 at 4:20 p.m. on December 7, 2005).

Also, Article 16 of the bill is confusing as to which land titling regime (régimen de titulación) will apply to lands located within the border zone that are owned by the Instituto de Desarrollo Agrario: whether the one established in the Law being promoted through a civil or agrarian judge, or the one established by the Ley de Tierras y Colonización for the land adjudication regime (régimen de adjudicación de tierras). If it is the former, it becomes necessary to indicate which norms from the Reglamento de Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras of the Instituto de Desarrollo Agrario, cited by that article, will apply.

Finally, the legal regime to which the land-use regulatory plans (planes reguladores de uso de suelos) referred to in Article 3 of the bill are subject could be reviewed, particularly the procedure through which their approval will be reached, since it is unclear whether said plans must follow the normal procedure for regulatory plans set forth in the Ley de Planificación Urbana (Article 17) or a different one. This Law is only mentioned in Article 13 of the bill to refer to it regarding the size of lots to be titled in urban zones.

Regarding these regulatory plans, it would be advisable to include a legal clause granting necessary participation in their preparation to State institutions that currently occupy lands in that zone or that are expected to use them in the future, in order to safeguard the public interests involved and which we explained in our legal opinion No. OJ-097-2008 of October 13, 2008:

“… at least the minimum reserves should be made in the bill regarding lands for the proper installation and equipping of control posts related to security, migration, and health that allow the authorities to exercise their legal competencies efficiently; in addition to other real estate deemed equally indispensable for their important social function in matters of education, health, etc. Note that the legislative bill now before that Commission disaffects the entirety of the area adjacent to the borders, without the State reserving any strip, as other law bills did establish in the past.

If these provisions are not made, the State could be subjected in the future to processes of purchase or expropriation of lands from private individuals for lands that are currently its own, which is not reasonable.”

CONCLUSION:

This advisory technical body considers that the law bill being processed under expediente No. 16.657 presents some problems of constitutionality, substance, and legislative drafting technique that, with the customary respect, it is suggested be resolved. Beyond that, its approval or not is a matter of legislative policy, whose sphere of competence belongs to that Power of the Republic.

Yours respectfully,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Procurador Agrario

VBC/hga