OJ-014-2010 — Opinion on Ostional Wildlife Refuge BillDictamen sobre proyecto de Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional

Opinión Jurídica : 014 - J   del 26/03/2010   



26 de Marzo de 2010




OJ-14-2010




 




 




Señora




Hannia M. Durán




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



 Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N°
AMB-200-2009 de fecha 6 de octubre de 2009, mediante el cual nos solicita que se emita criterio
sobre el proyecto de “LEY DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE OSTIONAL”, tramitado en el
expediente legislativo N° 17.512.




 



 Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, constituye una simple
opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, con la intención de coadyuvar en la
importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, sin embargo carece de efecto
vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  




 



 Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por
cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa
Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).




 




 




I.                   SOBRE LA CREACIÓN DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE OSTIONAL




 



 Previamente a referirnos al fondo de lo consultado, conviene señalar que a partir de la emisión del
Decreto Ejecutivo 13200 del 15 de diciembre de 1981, se declaró “área protegida para el desove y
reproducción de tortugas marinas, la zona marítimo-terrestre comprendida desde la desembocadura del
río Nosara (provincia de Guanacaste), coordenadas 216680 N-352040 E, Hoja Cartográfica 3045-1, hasta
la desembocadura de la quebrada Rayo (provincia de Guanacaste), coordenadas 222000 N-347670 E, Hoja
Cartográfica 3056 II, así como las aguas territoriales del mar Pacífico, comprendidas entre esos
puntos.” (artículo 1)



 Siguiendo lo anterior, el transitorio único de la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, Ley N°
6919 del 17 de noviembre de 1983, creó el “Refugio Nacional de Fauna Silvestre de Ostional”, y lo
ubicó “en los doscientos metros de la zona marítimo-terrestre que se extiende desde la margen
derecha de la desembocadura del Río Nosara hasta la Punta India.”




 



 Posteriormente, con la intención de ampliar los límites del refugio para proteger la anidación de
tortugas, se promulgó el Decreto Ejecutivo N°16531-MAG del 18 de julio de 1985, que lo fijó en “el
área de 200 metros, contados a partir de la pleamar ordinaria, comprendida desde u margen izquierda
de la desembocadura del río Nosara hasta la Punta Guiones.” (artículo 1) Esta extensión fue
ratificada en el transitorio I de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317 del 30 de
octubre de 1992.




 



 Finalmente, ante la necesidad de ampliar el refugio a las aguas costeras, se emitió el Decreto
Ejecutivo N° 22551-MIRENEM del 4 de setiembre de 1993, el cual señala en su artículo 1 lo siguiente:




 



 “Se amplía el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional creado por Ley N° 7317 de 7 de diciembre
de 1992, de manera que en adelante comprenderá el área delimitada por los siguientes linderos, según
las hojas cartográficas Cerro Brujo; 3046-11 y Garza- 3045-1, escala 1:50.000: Partiendo de Punta
India, en las coordenada 222550 N y 346750 E (Hoja Cerro Brujo) se toma el suroeste por la línea de
mojone-que demarcan la zona pública, en la Zona Marítima Terrestre, hasta Punta Guiones .v
coordenadas 210400 N y 353150 E (Hoja Garza); se continúa al oeste Franco, 3 milla.-marítimas hasta
el punto de coordenadas 210400 N y 347594.45 E; se sigue luego en dirección noroeste por una línea
paralela a la costa y distante de la misma 3 millas marítimas, hasta el punto de coordenadas
218621.63 N y 342821.63 E; y a partir de este punto se continúa en rumbo N° 45° E hasta Punta India,
origen de esta del imitación”




 



 De lo anterior, se deduce que desde el momento de la creación del Refugio de Vida Silvestre
Ostional se ha ido ampliando progresivamente su área de protección, por lo que cualquier proyecto de
ley que se pretenda aprobar para establecer un régimen especial de regulación, reduciendo la
protección ya existente, debe quedar debidamente justificado en razones técnicas o sociales que
respalden la decisión.




 



       Sin perjuicio de lo anterior, cualquier análisis que se realice debe partir además, de que
aun existiendo motivos que justifiquen las modificaciones, estas tienen que pasar el examen de
razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de protección al ambiente, lo cual a fin de cuentas
sólo puede quedar determinado en forma definitiva por la Sala Constitucional, en ejercicio de su
competencia constitucional.




 




 




II.                SOBRE LA FINALIDAD DEL PROYECTO CONSULTADO




 



 De la exposición de motivos del proyecto consultado, se desprende que la intención de las señoras y
señores legisladores, es crear una ley suficiente para regularizar la situación de los ocupantes del
Refugio de Vida Silvestre Ostional y así acabar con la problemática social que implicaría el
desalojo de cientos de familias, que en muchos casos ocupan el lugar desde hace décadas, algunas de
ellas con títulos de propiedad o autorizaciones administrativas.




 



 Para lograr lo anterior, se pretende modificar la naturaleza del refugio –de carácter estatal según
lo estableció la Sala Constitucional- para fijarlo como uno de naturaleza mixta, por considerarse
que la presencia de los ocupantes actuales, no necesariamente es incompatible con los objetivos de
conservación del refugio.




 



 Dichos ocupantes podrán continuar en el lugar, a través del mecanismo de la concesión y
sometiéndose a un plan general de manejo, una vez que hayan demostrado su ocupación por más de diez
años o que la autorización administrativa les haya sido otorgada antes del 22 de agosto de 2003,
fecha de la sentencia N° 2003-8742 de la Sala Constitucional donde se ordenó no otorgar
autorizaciones en el refugio diferentes a la investigación y protección, por tratarse de uno de
naturaleza estatal.




 



 A criterio de las señoras y señores legisladores, el proyecto consultado se fundamenta en un
estudio técnico específico acerca de las condiciones del área y la capacidad de soportar actividades
humanas, a partir del cual se establece la necesidad de protección absoluta de los esteros y manejo
de las luces en las Playas de Ostional y Nosara, así como no permitir ningún proyecto de
construcción dentro de las zonas montañosas de las Puntas Rayo, Nosara y Guiones, no autorizar
ningún uso humano en la zona de manglar situada en los alrededores del Estero Río Rempujo, y tratar
de mitigar todo lo posible las edificaciones nuevas dentro de la cercanía de las playas, por medio
de “muros de vegetación” con el fin de mantener el estado natural de la zona.



 Señalan que dicho estudio, establece recomendaciones según la zonificación de fragilidad ambiental
de las diferentes áreas, por lo que si el plan de manejo respeta esas recomendaciones, los
diferentes tipos de actividades humanas no provocarían efectos negativos respecto a las poblaciones
de tortugas en peligro de extinción.




 



       En conclusión, el proyecto indica que pretende crear un marco legal que faculte alcanzar
objetivos de conservación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, y al mismo tiempo
regularizar la situación de los ocupantes según el plan general de manejo. 




 




 




III.             OBSERVACIONES GENERALES DEL PROYECTO




 



 La primera discusión general que deriva del proyecto consultado es en cuanto a la modificación que
se pretende de la naturaleza del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, que pasa de ser
estatal a mixto.




 



 En el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley 7317 del 30 de octubre de
1992, se establecen las categorías de refugios nacionales clasificadas en: a) refugios propiedad
estatal; b) refugios propiedad mixta y; c) refugios propiedad privada. En el caso de estas dos
últimas, se establece que: “Las personas físicas o jurídicas que deseen realizar actividades o
proyectos de desarrollo y de explotación de los recursos naturales, comprendidos en los refugios de
tipo b y c, requerirán de la autorización de la Dirección General de Vida Silvestre. Dicha
autorización deberá otorgarse con criterios de conservación y de estricta "sostenibilidad" en la
protección de los recursos naturales y se analizará mediante la presentación de una evaluación de
impacto de la acción por desarrollar, siguiendo la metodología técnico científica que se aplica al
respecto…”




 



 En el caso específico del Refugio de Vida Silvestre Ostional, su extensión coincide con la zona
marítimo terrestre, además se trata de patrimonio forestal del Estado por disposición del artículo
13 de la Ley Forestal. Por lo anterior, a manera de principio, dichos terrenos no son susceptibles
de propiedad privada, aunque no puede obviarse que según la exposición de motivos, en el lugar
existen títulos de propiedad otorgados con anterioridad a la Ley de Zona Marítimo Terrestre y a la
creación del refugio, y que en consecuencia, quedan excluidos del principio general de
inalienabilidad que caracteriza a los bienes de dominio público. Así lo reconoció la Sala
Constitucional en la sentencia 2020-2009 de las 8:30 horas del 13 de febrero de 2009, en la cual
indicó:



 “En función de su naturaleza demanial y su correlativa afectación para el resguardo de la flora y
fauna de la zona, los terrenos que integran la reserva no pueden ser apropiados por los
particulares. En otras palabras, ninguna persona física o jurídica puede alegar algún derecho de
posesión ni mucho menos un derecho de propiedad sobre algún inmueble ubicado dentro de la reserva,
salvo, que se traten de terrenos ocupados por particulares con anterioridad a la declaratoria del
Área Silvestre Protegida, mediante la Ley No. 6919 del 17 de noviembre de 1983, respecto de los
cuales deberán iniciarse los trámites para la expropiación, si mediara oposición del titular para
someter el bien al régimen, en apego a lo dispuesto por el artículo 84 y 87 de la Ley de
Conservación de la Vida Silvestre” (La negrita no forma parte del original)




 



 De lo anterior, se deduce que la existencia de propiedad privada en el refugio, no necesariamente
resulta incompatible con su naturaleza pública.




 



 Asimismo, en la sentencia 2003-8742 de las 8:52 horas del 22 de agosto de 2003, la misma Sala
definió el carácter estatal de dicho refugio, indicando lo siguiente:




 



 “Indudablemente, la Administración ha concretado una interpretación errónea y aplicación indebida
de la Ley, por lo demás, aceptada por el informante y ratificada por un posterior informe suyo. Las
leyes que se relacionan con el ambiente (Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Conservación de la Vida
Silvestre y su Reglamento, la Ley Forestal y la Ley de Zona Marítimo Terrestre, por ejemplo),  no
prevén que al Refugio de Vida Silvestre Ostional se clasifique como un refugio de propiedad mixta a
partir del cual se puedan autorizar actividades o proyectos de desarrollo o de explotación de los
recursos naturales.  Los informes que han detallado parcialmente, plantean la interpretación errónea
y aplicación indebida de la Ley, pues, mientras el primero señala que el Refugio es de propiedad
mixta (estatal y particular), el segundo señala que el Refugio de Vida Silvestre Ostional es
patrimonio natural del Estado. El patrimonio natural del Estado está constituido por los bosques y
terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas
inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás
organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias
con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. Sugiere esto, sin duda
alguna, que aunque se ubiquen en el Refugio de Vida Silvestre Ostional personas con terrenos
ocupados con anterioridad a su creación, inicialmente por la Ley N.°  6919, que luego por la N.°  
7317 dispuso mantenerlo, lo cierto es que, conforme lo impone esta Ley, si los terrenos en que se
ubican aquellos forman parte del Refugio y se cuenta con la autorización del propietario, solo en
caso de oposición, deberá decretarse la correspondiente expropiación. Precisamente, porque su
creación deriva de la Ley que exceptúa un acto voluntario del propietario del terreno (arts. 84  y
87 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). Lo que significa, que el Refugio solo tolera,
como lo refiere el Director informante, a aquellos propietarios de terrenos que los ocupaban con
anterioridad a su creación, lo que no lo hace mixto” (La negrita no forma parte del original)




 



 De lo transcrito puede destacarse que la Sala Constitucional consideró al Refugio Nacional de Vida
Silvestre Ostional como de carácter estatal, a partir de las regulaciones legales existentes al
momento de emitir su sentencia, considerando que la propiedad privada dentro del refugio sólo es
tolerada a aquellos cuyo derecho fue inscrito con anterioridad a su creación, pero que ello no lo
convierte en mixto. Esto es claro, por cuanto para que un refugio creado sobre terrenos de dominio
público como en este caso, pueda ser considerado como mixto, debe estar expresamente consignado en
la ley, poniéndose en evidencia la voluntad del legislador de que coexistan propiedades estatales
con particulares y que se autoricen ciertas actividades más allá de las de investigación,
capacitación y ecoturismo, sin que exista además la obligación de expropiar en todos los casos.




 



 Es precisamente eso lo que se pretende con el proyecto consultado, a partir del cual el legislador,
dentro del ámbito de discrecionalidad que le ampara, pretende permitir la coexistencia de propiedad
particular con propiedad estatal en el Refugio de Vida Silvestre Ostional, otorgando reconocimiento
legal a una situación que existe desde hace muchas décadas. Según se desprende de la exposición de
motivos del proyecto, actualmente existen 138 propiedades inscritas en el Registro Público en el
refugio, además de 306 ocupaciones que pretenden ser regularizadas con el proyecto consultado,
siempre y cuando se cumplan los requisitos dispuestos. 




 



 Es claro que al momento del voto de la Sala, no existía una norma especial que definiera al refugio
de otra forma, y por encontrarse en zona marítimo terrestre, propiedad del Estado, la clasificación
de “estatal” era la única posible. Sin embargo, es precisamente eso lo que pretende modificar el
proyecto consultado, lo cual considera esta representación se encuentra dentro del ámbito de acción
del legislador, que frente a la existencia de una problemática social, puede adoptar las medidas que
considere oportunas para afrontarla en aras del interés público. Sin embargo, debe asimismo, valorar
si resulta necesario o no modificar la naturaleza pública del refugio, toda vez que la propia Sala
Constitucional ha reconocido que la existencia de propiedad privada no resulta incompatible con esa
naturaleza.




 



 En todo caso, a pesar de que el refugio se encuentra en su totalidad sobre terrenos de naturaleza
pública, ello no descarta la posibilidad de que sobre él se establezca un refugio de naturaleza
mixta. Esta naturaleza la da por un lado la existencia de títulos de propiedad anteriores a la Ley
de Zona Marítimo Terrestre y a la creación del refugio, así como la posibilidad de otorgar
concesiones para el uso del bien de dominio público, claro está, cuando esto no sea incompatible con
el fin conservacionista que debe prevalecer en el lugar y cuando existan criterios técnicos que lo
justifiquen. La naturaleza mixta del refugio no se refiere a criterio de esta representación, a la
naturaleza del terreno, sino a la confluencia de intereses públicos y privados en el lugar, así como
al régimen de protección que tendrá en cuanto a las actividades permitidas.




 



 No obstante lo indicado, es claro que pasar un refugio de naturaleza estatal a uno de carácter
mixto, significa una reducción de las garantías de protección, que sólo puede estar justificada en
la medida que existan razones técnicas o sociales que respalden la decisión. Así se reconoce en el
artículo 40 de la Ley Forestal en cuanto al patrimonio natural del Estado al indicar:




 



 "El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida
silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la
República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida." (La negrita no
forma parte del original)




 



 Por lo anterior, resulta fundamental que en el trámite legislativo del proyecto, queden plasmados
los razonamientos de índole técnico que justifican el cambio de naturaleza, así como la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida. Para determinar esto último, la decisión debe ser
necesaria, idónea y proporcional al fin que se persigue y no puede responder a criterios antojadizos
o arbitrarios.




 



 Si bien la determinación de la naturaleza de un refugio no es de índole constitucional sino legal,
lo cierto es que cualquier disminución en la protección que se pretenda aprobar por parte del
legislador en ejercicio de su competencia, debe ser a través de una justificación objetiva y
razonable desde el punto de vista técnico, para que la norma pase el análisis de razonabilidad y no
se considere violatoria de intereses jurídicos superiores como lo es el ambiente. Por tal motivo,
resulta indispensable la ponderación del interés social de la comunidad de Ostional, con el derecho
fundamental a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.



 Las implicaciones de reconocer el Refugio de Vida Silvestre Ostional como uno de carácter mixto
como pretende el proyecto en cuestión, nos llevan a analizar la segunda interrogante general que
surge con su aprobación. Esta tiene que ver precisamente con los usos y actividades que podrían
autorizarse a futuro en el refugio.




 



             El artículo 18 de la Ley Forestal establece en forma taxativa los usos que pueden ser
autorizados en el patrimonio natural del Estado, indicando:




 




“ARTICULO 18.-



 Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de
investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía,
quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo
establezca el reglamento de esta ley.”




 



 De dicho artículo se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el
patrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, que
además deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Dichas
restricciones no tienen rango constitucional, por lo que es claro que podrían modificarse con una
norma de la misma naturaleza, tal como sucede con el proyecto que se pretende aprobar al no existir
un principio de “inmutabilidad del ordenamiento jurídico”.




 



 Sin embargo, debe reiterarse que tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal
como sería autorizar otras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable
que existan criterios técnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría
en arbitraria y violatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar
de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esa misma línea, cualquier actividad que se
autorice realizar en el refugio, no puede ser incompatible con la protección ambiental que se
pretende garantizar con su creación, pues se estaría desnaturalizando su razón de ser.




 



 Así las cosas, para ampliar el rango de actividades permitidas en el Refugio de Vida Silvestre
Ostional, no sólo debe contarse con los estudios técnicos que lo justifiquen, sino que además, las
actividades a realizar no pueden ser incompatibles con la vocación ambiental de los terrenos ni
poner en riesgo el desove de tortugas en el lugar. Sólo con el cumplimiento de estos requisitos,
podría conseguirse que el interés colectivo y el problema social que se pretende tutelar, no lo sea
en menoscabo del ambiente, como interés jurídico superior.



 Cabe resaltar, que el proyecto consultado protege en forma absoluta los esteros, manglares, la
franja de cincuenta metros de ancho medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar
ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, los islotes, peñascos y demás
áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar, lo cual constituye una garantía a
favor del ambiente.




 



 El tercer aspecto general que debe valorarse y que tiene relación con lo indicado anteriormente, es
si es posible que exista un régimen especial para el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional,
que no necesariamente coincide en el resto del país.




 



 Para justificar cualquier diferenciación desde el punto de vista constitucional, ésta debe basarse
en razones objetivas y razonables, pues de lo contrario podría convertirse en un caso de
discriminación. De ahí la importancia que en este proyecto queden plasmadas las razones de carácter
social, económico o de cualquier otra índole, que justifiquen el tratamiento diferenciado que se
pretende dar al área del refugio de Ostional, con relación a otros refugios.




 



 Resulta indispensable que quede consignado en el trámite legislativo, la excepcionalidad de la
realidad existente en el Refugio de Vida Silvestre Ostional, así como la necesidad de que la
Asamblea Legislativa resuelva la problemática social del lugar. Lo anterior, lógicamente a través de
un balance entre la protección ambiental que debe darse al refugio y la situación social existente. 




           




 




IV.             SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO




 



 Expuestas las observaciones generales sobre el proyecto consultado, procederemos a referirnos a
aquellos artículos que ameriten alguna discusión particular.




 




 




Artículo 5




 



 Llama la atención el concepto de “playa” dispuesto en el proyecto que se consulta, el cual la
establece como “Ribera del mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o
pendiente hacia el agua marina” . Esta definición, en nuestro criterio es insuficiente, y resultaría
contraria a la tesis que la Procuraduría, ha venido sosteniendo en sus diferentes dictámenes.




 



 En efecto, esta representación ha venido manejando un concepto distinto de playa, entendiendo que
son aquellas constituidas por riberas rocosas o abruptas (acantilados, riscos, peñascos); o
materiales como piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc., transportados a la costa y moldeados por
el movimiento de las olas; o bien por una faja arenosa, descubierta durante la marea baja, de
dimensiones variables, en función de los diferentes factores naturales a que está sometida
(C-002-99, C-026-2001, OJ-210-2003, OJ-253-2003 y OJ-014-2004). 




 



 De lo anterior surge la inquietud de si por playa se entiende únicamente la arena, o si puede
incluir otros sedimentos o materiales que también la conforman. Esto precisamente se está
discutiendo en sede judicial en un proceso que lleva la Procuraduría sobre Ostional, por lo que el
concepto que escojan las señoras y señores legisladores en este proyecto, incidirá directamente en
el resultado del proceso.




 




Artículo 7.




 



 Este artículo es precisamente el que establece que el Refugio de Vida Silvestre Ostional será de
propiedad mixta, en la medida que está conformado por espacios propiedad del Estado o de otros entes
públicos, y por terrenos propiedad de particulares, al ser ambos tipos de propiedad compatibles con
los objetivos de conservación.




           



 Según se explicó en los comentarios generales del proyecto y tal como queda consignado en la
exposición de motivos, existen derechos de propiedad inscritos en el Refugio, que son anteriores a
su creación. La existencia de estas propiedades no necesariamente resulta incompatible con la
naturaleza pública del refugio, por lo que debe valorarse si resulta necesario modificar su
naturaleza sobre todo si se trata de una regulación especial la que se pretende establecer con el
proyecto en cuestión. Se entendería que esta calificación se estaría haciendo para determinar, a
falta de regulación de algún tema, cuál sería la legislación aplicable supletoriamente y el tipo de
actividades a autorizar.



             Lo anterior, sin embargo, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del
legislador, el cual deberá necesariamente justificar su decisión en razones objetivas y razonables,
tal como se explicó en el apartado general de este pronunciamiento.




 




Artículos 8 y 9.




 



 El proyecto establece que la administración del Refugio le corresponde al Área de Conservación
respectiva. Sin embargo, luego se señala que el Área de Conservación puede compartir con actores
interesados el manejo del Refugio. No queda claro, para esta representación a qué se refiere el
proyecto con el concepto de “manejo”, y si este está incluido o no dentro del concepto de
“administración”.




 



 Pareciera que la “administración” es un concepto más amplio que el “manejo compartido” y si se
establece –correctamente- que la administración la mantiene el Ministerio de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones, no existe claridad en qué va a consistir el manejo compartido.




 




Artículo 10




           



 Este artículo señala que el refugio debe contar con un plan general de manejo que debe contener la
zonificación del refugio y el respectivo reglamento de desarrollo sostenible; una guía sobre las
limitantes y potencialidades técnicas para cada zona o subzona identificada; y el reglamento de uso
público del refugio.




 




            Aquí sería conveniente agregar que debe contarse con el amojonamiento respectivo.




 




Artículo 13




 



 En este artículo se establece un área de protección de quince metros alrededor de manglares y
esteros, lo cual en realidad se trata de un límite discrecional fijado por el legislador, sin que
exista constancia de las razones para fijar esa distancia.




 




Artículo 16




 



 Dentro de los usos realizables dentro del refugio por parte del Estado o de los demás entes
públicos, se establece el uso sostenible de los recursos naturales para fines de la administración
del mismo.



 Dicha disposición es confusa y no existe claridad en cuanto a su alcance, específicamente en cuanto
a qué facultades se otorgan para el uso de los recursos naturales o de qué forma serían empleados.




 




Artículo 17




 



 El artículo 17 establece los usos autorizables dentro del refugio, en bosques, terrenos forestales
y ecosistemas de humedales propiedad del Estado o demás entes públicos. Para ello, el Director del
Área de Conservación respectiva podrá otorgar un permiso de uso dentro de dichas áreas y definir si
se requiere de evaluaciones de impacto ambiental en ciertas actividades.




 



 Pareciera inconveniente que se establezca como una competencia discrecional y subjetiva del
Director de Área, la determinación de si debe realizarse la evaluación de impacto ambiental. Por tal
motivo, se recomienda a las señoras y señores legisladores valorar si se deben seguir los criterios
regulados en la Ley Orgánica del Ambiente y en la reglamentación que rige a SETENA sobre la
procedencia de estas evaluaciones.




 




Artículo 18




 



             El artículo 18 del proyecto, establece lo usos que pueden ser autorizados por el Estado
en el sector de playa, los cuales son bastante similares a la regulación actual.




 



             En el inciso b) se establece dentro de los usos compatibles con los objetivos de
conservación del refugio el: “Manejo de poblaciones y hábitats”. Si bien entendemos que no se trata
de poblaciones humanas, sería conveniente aclarar el concepto para efectos de evitar problemas
futuros de interpretación de la ley.




 



             Por otro lado, el inciso c) de este artículo establece los usos potencialmente
compatibles con los objetivos de conservación del refugio, señalando los siguientes:




 




“1) Ecoturismo.




2) Actividades deportivas fuera de las zonas de anidación de las tortugas marinas.



 3) Atracaderos para lanchas de pescadores locales artesanales fuera de las zonas de anidación de
las tortugas marinas.”




 



 En cuanto a los incisos 1 y 2 citados, debemos señalar que tal como está regulado en el proyecto de
ley, si se está en el sector de playa lo que se otorgaría es un permiso. El permiso, por su propia
naturaleza, es esencialmente revocable y presupone que las instalaciones que se realicen no puedan
ser permanentes, precisamente por esa naturaleza precaria que tiene el permiso.




 



 Por lo tanto, las construcciones que allí se permiten serían removibles, por lo que en esta zona no
podría entenderse que las actividades de ecoturismo o las actividades deportivas permitan
construcciones permanentes, por ser incompatibles con la naturaleza misma del permiso. Así se dejó
plasmado en el dictamen C-077-2001 del 19 de marzo del 2001, en el cual esta representación indicó
en lo conducente:




 



 “…El libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, es manifestación de la libertad
individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un ambiente adecuado.



 "En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes,
los que deben realizarse con ajuste a las disposiciones que pautan la materia y las de policía que
sean aplicables. A fin de que los ciudadanos puedan ejercer el uso público, la Ley introduce una
serie de medidas que garantizan el acceso a la costa. Los usos privativos o especiales, que excluyen
o restringen el de los demás en la porción ocupada, se califican de excepcionales".



 Excepciones en que estarían los casos del artículo 18 y 21 de la Ley 6043, que aparte de las
autorizaciones habilitantes ahí especificadas, debe seguirse el procedimiento de concesión ordinaria
en desarrollos que implican ejecución de obras o edificaciones permanentes con adherencia fija al
suelo” (La negrita no forma parte del original)




 



 Lo anterior, debe ser valorado por las señoras y señores diputados, sobre todo en el caso del
ecoturismo, que normalmente permitiría la realización de cabañas rústicas, o sea, construcciones
permanentes, que no son susceptibles de ser aprovechadas a partir de un permiso de uso.




 



 Sin embargo, no debe olvidarse que la viabilidad del proyecto, dependerá del tipo de actividad que
se autorice en la playa, pues es lógico pensar que si no existen construcciones permanentes, no se
produce un impacto igual que en el caso de que sí existan.




 



 En cuanto al punto 3) referente a los atracaderos para lanchas de pescadores artesanales, habría
que determinar si las instalaciones son removibles o no, pues de no serlo, el mecanismo a utilizar
sería el de la concesión y no el permiso. Pareciera que el concepto mismo de  atracadero implica una
permanencia de una instalación y para esto lo que se requiere es una concesión y no un permiso.




 




 




Artículo 19




 



             El artículo 19 del proyecto establece los usos que puede autorizar el Estado en los
terrenos de su propiedad que no sean bosques, terrenos forestales, ecosistemas de humedales, ni el
sector del playa. Para esto, el Director del Área de Conservación puede otorgar concesiones para los
siguientes usos:




 




“a) Uso agropecuario.




b) Uso habitacional.




c) vivienda recreativa




d) cabinas y albergues




e) uso comercial (restaurantes, tiendas y otros)




f) infraestructura para investigaciones científicas o culturales y capacitación



 g) instalaciones para servicios comunales y públicos, tales como escuelas, templos religiosos,
cementerios y centros de salud”




 




 




Sobre los usos descritos anteriormente, deben realizarse varias observaciones.




 



 En primer lugar, se autoriza un uso agropecuario dentro del refugio, pero no está claro dentro del
proyecto cuál es la necesidad de autorizar este tipo de actividad y si responde o no a razones de
índole social. En otras palabras, deben las señoras y señores legisladores valorar la necesidad de
establecer el uso agropecuario dentro del refugio, sobre todo tomando en cuenta que este artículo
habla de terrenos estatales.




 



 En cuanto al uso habitacional, debe quedar plasmado en el trámite legislativo, la necesidad social
existente para autorizarlo, así como los criterios técnicos y/o sociales en que se fundamenta la
decisión. Sólo de esta forma, se podría realizar una ponderación entre el interés público y la
protección al ambiente.




 



 En cuanto a permitir dentro del refugio el uso para la vivienda recreativa, esta representación no
encuentra justificación alguna para permitirla en propiedad del Estado. El área en cuestión está
destinada a la protección, conservación y manejo de determinados recursos naturales, por lo que
resulta incompatible el uso de vivienda recreativa con los objetivos de protección del refugio.




 



 Se entiende que se esté autorizando un uso habitacional, dada la problemática social existente en
el lugar, sin embargo, no resulta razonable ni proporcional al fin perseguido, que se autorice la
vivienda de carácter recreativo en terrenos del Estado.




 



 Por otro lado, los incisos d) y e) autorizan la construcción de cabinas y albergues, así como el
uso comercial, entendido como restaurantes, tiendas y otros. No queda claro en la propuesta qué tipo
de construcciones y actividades se están autorizando, lo cual podría comprometer seriamente la
viabilidad del proyecto consultado.




 



 Por lo anterior, esta representación recomienda sustituir los incisos d) y e) por el concepto de
“ecoturismo”, el cual permite la construcción de cabañas e incluso de restaurantes que atiendan a
turistas, pero son actividades de bajo impacto ambiental, que no comprometen los objetivos
conservacionistas del refugio. Podría tratarse de estructuras rústicas de bajo impacto al ambiente,
que no produzcan una concentración masiva de personas, pues de lo contrario, se estaría dejando una
amplitud muy grande en cuanto a las actividades permitidas.




 



             Con la propuesta planteada por esta representación, el proyecto regularía dos tipos de
actividades de ecoturismo: una en la playa, a través de permisos de uso y construcciones removibles;
y otra en los terrenos del Estado que no sean bosques, terrenos forestales, humedales, playa,
esteros, manglares, los cuales tendrían una vocación de permanencia y serían autorizadas a través
del mecanismo de la concesión. 




           



 Finalmente, en cuanto a los incisos f) y g), no se realiza observación alguna, toda vez que ellos
responden a la necesidad social existente en el lugar.




 




 




Artículo 20




 



 El artículo 20 del proyecto, señala que el uso de los recursos marinos dentro del refugio puede ser
autorizado de acuerdo al plan general de manejo. Sin embargo, se omite señalar quién autoriza dicho
uso, por lo que se recomienda respetuosamente que se otorgue la competencia al Ministerio de
Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, como órgano rector de la materia.




 




Artículo 22




           



 Este artículo señala que podrán otorgarse permisos de uso en el refugio a las universidades,
centros de investigación acreditados y organizaciones comunales de la localidad, sin embargo, la
redacción del artículo es confusa, pues no queda claro si sólo a esos sujetos puede otorgarse la
autorización.




 




Artículo 23




           



 En este artículo se establecen las características del permiso de uso, pero se omite incluir lo
dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a que por su
naturaleza son revocables por razones de oportunidad, conveniencia o mérito, lo cual resulta
conveniente indicar para no desvirtuar su razón de ser.




 




Artículos 24 y 33




 



 En cuanto al otorgamiento de permisos y concesiones sujeto al plan de manejo, debe señalarse que
resulta importante que dicho plan cuente con estudios de capacitad de carga, en cuanto a determinar
cuánto soporta el ecosistema, cuántas personas pueden ubicarse en el lugar (habitantes y
visitantes), entre otros. Este requisito resulta indispensable para efectos de hacer viable el
proyecto, pues si se supera la capacidad de carga del lugar, cualquier regulación que se establezca
más allá de este estudio técnico sería violatoria del derecho al ambiente.




 




Artículo 26




 



             Este artículo establece un plazo para el permiso de uso que será fijado vía
reglamentaria. Sin embargo, esto parece contradictorio con la propia naturaleza del permiso, el cual
es revocable en cualquier momento por la Administración. Pareciera que establecer un plazo al
permiso, le otorga un derecho al interesado, a pesar de que se trata de la playa, donde no deberían
existir derechos permanentes a favor de particulares.




 



 Por otro lado, no debe ser la Administración la que prevenga sobre el vencimiento del permiso, sino
el propio interesado debe renovarlo bajo su entera responsabilidad.




 




Artículo 27    




 



 Por las razones anteriormente indicadas, también debería eliminarse el plazo como razón de
extinción del permiso de uso.




 




Artículos 28 y 56




 



             Los artículos 28 y 56 establecen las causales taxativas de cancelación de los permisos
de uso y de las concesiones. Sin embargo, en ambos artículos se omite incluir el incumplimiento a lo
dispuesto en el plan de manejo como causa de cancelación.




 



 Asimismo, debe valorarse introducir como causal de cancelación, la violación a otras normas
ambientales que resultan aplicables por no contravenir lo indicado en esta Ley.




 




Artículo 36




 



 Dentro de los criterios para ser concesionario, el proyecto establece en el inciso a) de este
artículo la condición de “ocupantes pobladores”, haciendo referencia a quienes ocupan el lugar sin
tener autorización previa.




 



             Es claro que las personas que se encuentran en esos terrenos quedarían en una situación
distinta y más favorable que otros que también han invadido zonas de dominio público del Estado,
pues para el resto del país, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre únicamente reconoce a los
ocupantes que ingresaron antes del año 1977 y les permite continuar bajo ciertos requisitos. De ahí
la importancia por un lado, que quede constancia en el expediente de las razones técnicas o sociales
que justifican el tratamiento diferenciado, y que ameritan la regulación especial en este caso.




 



             Asimismo, el concepto de poblador que se maneja en la Ley de Zona Marítimo Terrestre es
diferente al que se plantea en este proyecto. El artículo 70 de dicha ley establece lo siguiente:




 



 “Artículo 70.- Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más
de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia
Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante, podrán
continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad. Sin embargo,
deberán sujetarse a la planificación de la zona, a cuyo efecto podrán ser reubicados e indemnizadas
sus mejoras de acuerdo con esta ley. En todo caso deberá respetarse la zona pública.”




 



             Dado lo anterior, para evitar confusiones, se recomienda respetuosamente cambiar en
este artículo y en el resto del articulado del proyecto el término “poblador” por “ocupantes no
autorizados anteriormente”.




 



             De igual forma, en cuanto al inciso a.3 del artículo 36, se recomienda cambiar la
palabra “poseyendo” por “ocupando”, toda vez que no cabe posesión en bienes de dominio público,
corrección que debe realizarse en todo el articulado del proyecto.




 



 Finalmente, el inciso b) del artículo 36, establece que se podrá otorgar una concesión a aquellas
personas que han contado con algún tipo de autorización o permiso administrativo para ocupar el
terreno antes del 22 de agosto de 2003, que es la fecha de la sentencia dictada por la Sala
Constitucional donde prohibió emitir más autorizaciones.




 



 En este punto, debe valorarse si resulta conveniente únicamente que aquellos permisos o
autorizaciones legalmente otorgadas sean los susceptibles de generar derechos, o si lo que se
pretende es regularizar la condición incluso de los ocupantes ilegales, lo cual en la actualidad es
sancionado penalmente. Este aspecto es discutible y por lo tanto debe justificarse técnicamente con
razones objetivas y razonables.




 




Artículo 38 y siguientes




 



 Estos artículos intentan regular el procedimiento mediante el cual se otorgaría la concesión, sin
embargo, a criterio de este órgano asesor, las normas establecidas no son suficientes. A manera de
ejemplo, no se prevé la posibilidad de que se haga una publicación para garantizar los derechos de
terceros interesados, ni tampoco un trámite de oposiciones y su resolución, lo cual en la práctica
podría generar conflicto si existen dos o más personas que alegan derechos sobre el mismo inmueble.




 




 




 




Artículo 39    




 



 El inciso a) del artículo 39 establece los documentos que deben aportarse con la solicitud de
concesión, sin embargo no menciona la constancia de la Guardia de Asistencia Rural o la
certificación del Registro Civil sobre domicilio, lo cual resulta indispensable para demostrar la
ocupación. Aun cuando el inciso a.4 es abierto, sería conveniente referirse a esta documentación de
manera específica para garantizar que se otorguen los derechos a las personas que de verdad deben
recibirlos.




 




Artículo 40




 



             Este artículo faculta al Director del Área de Conservación la denegatoria del
otorgamiento de la concesión, cuando exista una duda razonable o bien la certeza de que el
solicitante no cumple los requisitos para ser concesionario, a pesar de la presentación de todos los
requisitos y documentos exigidos en la ley.




 



 Surge la duda aquí de si la denegatoria debería ser un acto reglado y si se deben establecer en
forma taxativa todos los motivos por los cuales se rechazaría la solicitud, sin dejar margen a
criterios subjetivos por parte del Director del Área.




 




Artículo 41




 



 El artículo 41 establece la visita de verificación de información por parte del Director del Área
de Conservación respectiva o a quien éste designe, por lo que debería agregarse que debe tratarse de
un funcionario calificado para realizar esa visita y determinar que el área que se solicita
concesionar pueda serlo.




 



 Asimismo, debería incluirse que en la visita deben constatarse las características del inmueble,
tales como uso o naturaleza, medidas, colindancias, deslinde, localización del terreno, si el
inmueble está ocupado y por quién, amojonamiento de la zona pública, entre otras.




 




Artículo 44




 



             En cuanto a este artículo debe reiterarse que no debería imputarse a la Administración
la responsabilidad de notificar sobre el vencimiento del plazo de la concesión, pues es obligación
del interesado solicitar la renovación antes de su vencimiento.




 




 




Artículos 47 y 50




 



             El proyecto consultado establece la obligación del Ministerio de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones de reubicar a aquellos ocupantes que ingresaron por necesidad y que no puedan
permanecer en el área por existir una incompatibilidad.




 



 Asimismo, se establece que no puede haber derribo ni desalojo si no se reubica, con lo cual se
traslada por completo al Estado, la obligación de reubicación de una situación que actualmente es
ilegal. 




 



             El problema de mantener esta obligación, es que podrían pasar muchísimos años sin que
se solucione el conflicto existente, dada la imposibilidad de reubicar, lo cual comprometería
claramente los objetivos de conservación del refugio y podría resultar contrario a lo dispuesto en
el plan de manejo, perdiéndose el sentido de la ley.




 



             Sería importante establecer un plazo de tolerancia mientras se intenta la reubicación,
pero una vez vencido el plazo debe desalojarse. Así el interesado también puede buscar otras
alternativas, sin que se prolongue indefinidamente la ocupación irregular, evitándose el daño
ambiental.




 



             En cuanto al artículo 47 también debe aclararse a qué se refiere con el plan de
readecuación, ajustes e incentivos del Plan de Manejo, pues no existe claridad en la redacción.




 




Artículo 48




 



             En lo que respecta al proceso de desalojo que establece la ley, debería valorarse la
conveniencia de hacer la remisión al procedimiento establecido en el artículo 13 de la Ley de la
Zona Marítimo Terrestre o establecerse una similar en la legislación que se pretende aprobar.




 




Artículos 52 y 68




 



 En cuanto a estos dos artículos, debe señalarse que tienen errores de técnica legislativa al
contener una redacción confusa.




 




Artículo 53




           



 Este artículo hace referencia a la imposibilidad de los concesionarios de arrendar el terreno
concesionado, su casa de habitación, o cualquier edificación existente, salvo las cabinas y
albergues. Aquí de nuevo debe llamarse la atención sobre la necesidad de que se haga alusión al
término de ecoturismo, para no dejar abierta la posibilidad a cualquier tipo de cabina o albergue.




 




Artículo 54




 



             Cuando el concesionario se trata de una persona jurídica, el proyecto autoriza el
traspaso por una única vez a una persona física que sea su accionista, por lo que respetuosamente se
recomienda a las señoras y señores legisladores valorar la necesidad de solicitar una autorización
previa para realizar dicho traspaso, lo cual omite el proyecto consultado.




 




Artículo 56




 



 Este artículo establece las causales de cancelación de la concesión, sin embargo, sería importante
agregar dentro de los supuestos, el no pago de los créditos para vivienda regulados en el artículo
62.




 




Artículo 59




 



             El artículo 59 del proyecto se refiere a la transmisión mortis causa de concesiones
otorgadas a ocupantes anteriormente autorizados, otorgando la competencia al Director del Área de
Conservación respectiva, para autorizar el traspaso siguiendo un orden de prelación. Sobre este
artículo, esta representación considera inconveniente que se deje la determinación de los herederos
a un funcionario de conservación que no tiene conocimiento en Derecho sucesorio y civil. En los
casos de conflicto entre parientes, debería establecerse un procedimiento donde se puedan apersonar
los interesados y que cuando haya conflicto, se remita el asunto a la vía civil a dilucidar el mejor
derecho de los eventuales herederos.




 




Artículo 60




           



 El proyecto establece que las concesiones otorgadas adquirirán “validez” a partir de la fecha de su
inscripción en el Registro Inmobiliario, sin embargo, desde el punto de vista técnico jurídico la
inscripción es un requisito de eficacia y no de validez.




 




 




Artículo 68




 




Este artículo tiene problemas de técnica legislativa dada su redacción confusa.




 




Artículo 72




           



 El proyecto establece la obligatoriedad de solicitar permisos de construcción a las municipalidades
previo visado del Área de Conservación, tanto para terrenos particulares como para terrenos
propiedad del Estado. Sin embargo, omite exceptuar de dichos permisos a las construcciones del
Estado y sus instituciones, tal como actualmente se regula en los artículos 75 y 80 de la Ley de
Construcciones. 




 




Transitorio III




 



             El proyecto establece que una vez que entre en vigencia la presente ley, el Sistema
Nacional de Aéreas de Conservación tendrá un plazo de nueve meses para concluir y oficializar todos
los censos, mapeos y demás estudios técnicos que sean necesarios para determinar la situación real
de la tenencia de la tierra, así como para concluir y oficializar el plan general de manejo del
Refugio. Este tema genera discusión, pues como se ha venido indicando, es necesario que la
aprobación de la ley se justifique en criterios de índole técnico y social y que así quede
consignado en el trámite legislativo para efectos de defender su constitucionalidad. Esto obliga a
que los estudios deban ser realizados en forma previa a la aprobación del proyecto, por lo que
resulta discutible si éstos pueden realizarse en forma posterior como se plantea.




 



             Aun cuando existan otros estudios en los que se basa el presente proyecto, se deja
planteada la inquietud de esta representación, sobre todo frente a una eventual consulta o acción de
inconstitucionalidad que se presente ante la Sala.




 




Transitorio IV




           



 Este transitorio establece que hasta tanto no sean resueltas las solicitudes de concesión, no se
iniciará ningún proceso de desalojo y se suspenderán aquellos ya iniciados.




 



 Nótese que este transitorio se refiere únicamente al caso de las concesiones, pero también debe
recordarse que en el sector de playa según lo establece el proyecto, no pueden existir
construcciones puesto que únicamente se otorgan permisos de uso. De ahí la importancia de que se
incluya un transitorio más para establecer que los ocupantes ilegales de la playa o de lo que sería
la zona de cincuenta metros, deberán ser desalojados de una vez, puesto que cualquier ocupación en
estas zonas sería ilegal.




 




 




V.                CONCLUSIÓN




 



 En virtud de lo expuesto, se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados valorar
las observaciones indicadas en este pronunciamiento, sobre todo tomando en consideración la eventual
discusión que puede generarse ante la Sala Constitucional, que será en definitiva la que resuelva en
forma vinculante sobre su constitucionalidad, sea a través del mecanismo de consulta o de acción de
inconstitucionalidad según corresponda.




 




                                                                     Atentamente,




 




 




 




 




Silvia Patiño Cruz




                                                                                Procuradora Adjunta

Legal Opinion: 014 - J of 03/26/2010

March 26, 2010

OJ-14-2010

Mrs.
Hannia M. Durán
Area Chief
Special Permanent Environmental Commission
Legislative Assembly

Dear Mrs. Durán:

With the consent of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. AMB-200-2009 dated October 6, 2009, through which you request that an opinion be issued on the bill for the “OSTIONAL NATIONAL WILDLIFE REFUGE LAW,” processed in legislative file No. 17.512.

It must first be clarified that the opinion set forth below constitutes a simple legal opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, intended to contribute to the important work performed by the members of the Legislative Assembly; however, it lacks binding effect for the Legislative Assembly since it is not part of the Public Administration.

Furthermore, it should be noted that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, as we are not faced with any of the scenarios provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. ON THE CREATION OF THE OSTIONAL NATIONAL WILDLIFE REFUGE

Before addressing the substance of the matter consulted, it is pertinent to note that since the issuance of Executive Decree 13200 of December 15, 1981, the following was declared a “protected area for the nesting and reproduction of sea turtles: the maritime-terrestrial zone extending from the mouth of the Nosara River (province of Guanacaste), coordinates 216680 N-352040 E, Map Sheet 3045-1, to the mouth of the Rayo stream (province of Guanacaste), coordinates 222000 N-347670 E, Map Sheet 3056 II, as well as the territorial waters of the Pacific Ocean, comprised between those points.” (Article 1)

Following the above, the sole transitory provision of the Wildlife Conservation Law, Law No. 6919 of November 17, 1983, created the “Ostional National Wildlife Refuge,” and located it “within the two hundred meters of the maritime-terrestrial zone extending from the right bank of the mouth of the Nosara River to Punta India.”

Subsequently, with the intention of expanding the refuge's boundaries to protect turtle nesting, Executive Decree No. 16531-MAG of July 18, 1985 was enacted, setting its limits as “the area of 200 meters, measured from the ordinary high tide mark, extending from the left bank of the mouth of the Nosara River to Punta Guiones.” (Article 1) This extension was ratified in Transitory Provision I of the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 30, 1992.

Finally, given the need to expand the refuge to include coastal waters, Executive Decree No. 22551-MIRENEM of September 4, 1993 was issued, which states in its Article 1 the following:

“The Ostional National Wildlife Refuge created by Law No. 7317 of December 7, 1992 is expanded, so that henceforth it shall comprise the area delimited by the following boundaries, according to the map sheets Cerro Brujo; 3046-11 and Garza- 3045-1, scale 1:50,000: Starting from Punta India, at coordinates 222550 N and 346750 E (Cerro Brujo Sheet), heading southwest along the line of boundary markers demarcating the public zone in the Maritime-Terrestrial Zone, to Punta Guiones at coordinates 210400 N and 353150 E (Garza Sheet); then continuing due West, 3 nautical miles to the point at coordinates 210400 N and 347594.45 E; then continuing in a northwesterly direction along a line parallel to the coast and 3 nautical miles distant from it, to the point at coordinates 218621.63 N and 342821.63 E; and from this point, continuing on a bearing of N 45° E to Punta India, the point of origin of this delineation.”

From the foregoing, it follows that since the creation of the Ostional Wildlife Refuge, its protection area has been progressively expanded; therefore, any bill intended to be approved to establish a special regulatory regime that reduces the existing protection must be duly justified by technical or social reasons supporting the decision.

Notwithstanding the above, any analysis conducted must also assume that even if reasons justifying the modifications exist, these must pass the tests of reasonableness and proportionality, and the principle of environmental protection, which ultimately can only be definitively determined by the Constitutional Chamber, in the exercise of its constitutional jurisdiction.

II. ON THE PURPOSE OF THE CONSULTED BILL

From the statement of legislative intent of the consulted bill, it is clear that the intention of the Assembly members is to create a law sufficient to regularize the situation of the occupants of the Ostional Wildlife Refuge and thereby resolve the social issues that would arise from the eviction of hundreds of families, who in many cases have occupied the site for decades, some of whom hold property titles or administrative authorizations.

To achieve the above, the bill seeks to modify the nature of the refuge—of state character as established by the Constitutional Chamber—to designate it as one of mixed nature, considering that the presence of the current occupants is not necessarily incompatible with the refuge's conservation objectives.

These occupants may remain on the site through the concession mechanism and by submitting to a general management plan (plan general de manejo), once they have demonstrated their occupation for more than ten years or that the administrative authorization was granted to them before August 22, 2003, the date of ruling 2003-8742 by the Constitutional Chamber, which ordered that no authorizations other than those for research and protection be granted within the refuge, as it is one of state nature.

In the opinion of the Assembly members, the consulted bill is based on a specific technical study regarding the conditions of the area and its capacity to support human activities, from which the need for absolute protection of the estuaries (esteros) and light management on Ostional and Nosara Beaches is established, as well as the prohibition of any construction project within the mountainous areas of Puntas Rayo, Nosara, and Guiones, the non-authorization of any human use in the mangrove (manglar) area located around the Estero Río Rempujo, and the attempt to mitigate as much as possible new buildings near the beaches by means of “vegetation walls” to maintain the natural state of the area.

They note that this study establishes recommendations according to the environmental fragility zoning of the different areas, such that if the management plan respects these recommendations, the different types of human activities would not cause negative effects regarding the endangered sea turtle populations.

In conclusion, the bill indicates that it seeks to create a legal framework that enables the achievement of conservation objectives for the Ostional National Wildlife Refuge, while simultaneously regularizing the situation of the occupants according to the general management plan.

III. GENERAL OBSERVATIONS ON THE BILL

The first general discussion arising from the consulted bill concerns the intended modification of the nature of the Ostional National Wildlife Refuge, which changes from state to mixed.

Article 82 of the Wildlife Conservation Law, Law 7317 of October 30, 1992, establishes the categories of national refuges, classified as: a) state-owned refuges; b) mixed-ownership refuges; and c) private-ownership refuges. In the case of the latter two, it is established that: “Individuals or legal entities wishing to carry out development activities or projects and the exploitation of natural resources within type b and c refuges shall require authorization from the General Directorate of Wildlife. Said authorization shall be granted according to conservation criteria and strict ‘sustainability’ in the protection of natural resources and shall be analyzed through the submission of an impact assessment of the action to be undertaken, following the applicable technical and scientific methodology…”

In the specific case of the Ostional Wildlife Refuge, its extension coincides with the maritime-terrestrial zone; furthermore, it constitutes state forest heritage (patrimonio forestal del Estado) by provision of Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal). Therefore, as a principle, these lands are not susceptible to private ownership, although it cannot be ignored that, according to the statement of legislative intent, property titles granted prior to the Maritime-Terrestrial Zone Law and the creation of the refuge exist on the site, and consequently, they are excluded from the general principle of inalienability that characterizes public domain assets. This was recognized by the Constitutional Chamber in ruling 2020-2009 at 8:30 a.m. on February 13, 2009, in which it stated:

“By reason of their public domain nature and their corresponding designation for the protection of the flora and fauna of the zone, the lands comprising the reserve cannot be appropriated by private individuals. In other words, no individual or legal entity may claim any right of possession, much less a property right over any immovable property located within the reserve, except for lands occupied by private individuals prior to the declaration of the Protected Wildlife Area, by means of Law No. 6919 of November 17, 1983, for which expropriation proceedings must be initiated if the titleholder opposes subjecting the property to the regime, in accordance with the provisions of Articles 84 and 87 of the Wildlife Conservation Law” (Bold is not part of the original).

From the above, it follows that the existence of private property in the refuge is not necessarily incompatible with its public nature.

Likewise, in ruling 2003-8742 at 8:52 a.m. on August 22, 2003, the same Chamber defined the state character of said refuge, stating the following:

“Undoubtedly, the Administration has implemented an erroneous interpretation and undue application of the Law, furthermore accepted by the reporting official and ratified by a subsequent report of his. The laws related to the environment (the Organic Environmental Law, the Wildlife Conservation Law and its Regulations, the Forestry Law and the Maritime-Terrestrial Zone Law, for example), do not provide for the Ostional Wildlife Refuge to be classified as a mixed-ownership refuge from which activities or projects for the development or exploitation of natural resources could be authorized. The reports, which have provided partial details, propose the erroneous interpretation and undue application of the Law, for, while the first states that the Refuge is of mixed ownership (state and private), the second states that the Ostional Wildlife Refuge is a state natural heritage asset. The state natural heritage consists of forests and forest lands within national reserves, areas declared inalienable, farms registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for immovable properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its assets. This certainly suggests that, although individuals with lands occupied prior to its creation are located within the Ostional Wildlife Refuge, initially by Law No. 6919, which was subsequently maintained by Law No. 7317, the truth is that, as mandated by this Law, if the lands where those individuals are located form part of the Refuge and the owner's authorization exists, only in case of opposition must the corresponding expropriation be decreed. Precisely because its creation derives from the Law, which excepts a voluntary act by the landowner (Arts. 84 and 87 of the Wildlife Conservation Law). This means that the Refuge only tolerates, as the reporting Director states, those landowners who occupied them prior to its creation, which does not make it mixed.” (Bold is not part of the original).

From the transcribed text, it can be highlighted that the Constitutional Chamber considered the Ostional National Wildlife Refuge to be of state character, based on the legal regulations existing at the time of issuing its ruling, considering that private property within the refuge is only tolerated for those whose right was registered prior to its creation, but that this does not make it mixed. This is clear, in that for a refuge created on public domain lands, as in this case, to be considered mixed, it must be expressly stated in the law, thereby evidencing the legislator's intent that state and private properties coexist and that certain activities beyond those of research, training, and ecotourism are authorized, without there also being an obligation to expropriate in all cases.

This is precisely what is sought with the consulted bill, through which the legislator, within the scope of discretion that protects them, seeks to permit the coexistence of private property with state property in the Ostional Wildlife Refuge, granting legal recognition to a situation that has existed for many decades. As is evident from the statement of legislative intent of the bill, there are currently 138 properties registered in the Public Registry within the refuge, in addition to 306 occupations intended to be regularized with the consulted bill, provided the established requirements are met.

It is clear that at the time of the Chamber's ruling, there was no special regulation defining the refuge otherwise, and because it is located in the maritime-terrestrial zone, state-owned, the classification of “state” was the only one possible. However, this is precisely what the consulted bill seeks to modify, which this office considers falls within the scope of the legislator's action, who, faced with a social issue, may adopt the measures deemed appropriate to address it in the public interest. However, it must also assess whether or not it is necessary to modify the public nature of the refuge, given that the Constitutional Chamber itself has recognized that the existence of private property is not incompatible with that nature.

In any case, despite the fact that the refuge is located entirely on lands of a public nature, this does not rule out the possibility of establishing a mixed-nature refuge upon it. This nature is conferred, on the one hand, by the existence of property titles predating the Maritime-Terrestrial Zone Law and the creation of the refuge, as well as the possibility of granting concessions for the use of the public domain asset, of course, when this is not incompatible with the conservationist purpose that must prevail at the site and when technical criteria justify it. The mixed nature of the refuge does not refer, in this office's view, to the nature of the land, but to the confluence of public and private interests at the site, as well as to the protection regime it will have regarding permitted activities.

Notwithstanding the foregoing, it is clear that changing a refuge from state nature to one of mixed character signifies a reduction in protection guarantees, which can only be justified insofar as there are technical or social reasons that support the decision. This is recognized in Article 40 of the Forestry Law regarding the state natural heritage, which states:

"The area of forest reserves, protected zones (zonas protectoras), national parks, wildlife refuges, biological reserves within the forest heritage may only be reduced by law of the Republic, following the corresponding technical studies that justify this measure." (Bold is not part of the original).

Therefore, it is essential that the technical reasoning justifying the change in nature, as well as the reasonableness and proportionality of the measure, be reflected in the legislative proceedings of the bill. To determine the latter, the decision must be necessary, suitable, and proportional to the end pursued and cannot respond to capricious or arbitrary criteria.

Although the determination of a refuge's nature is not a constitutional but a legal matter, the fact is that any reduction in protection that the legislator seeks to approve in the exercise of their competence must be based on an objective and reasonable justification from a technical standpoint, so that the regulation passes the reasonableness analysis and is not considered to violate higher legal interests such as the environment. For this reason, the balancing of the social interest of the Ostional community against the fundamental right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment is indispensable.

The implications of recognizing the Ostional Wildlife Refuge as one of mixed character, as the bill in question intends, lead us to analyze the second general question that arises with its approval. This question relates precisely to the uses and activities that could be authorized in the future within the refuge.

Article 18 of the Forestry Law exhaustively establishes the uses that may be authorized within the state natural heritage, stating:

“ARTICLE 18.- Authorization of activities. In the natural heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the conduct of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental, EIA), as established by the regulation of this law.”

From this article, it is evident that currently, the uses legally permitted within the state natural heritage are limited to research, training, and ecotourism activities, which must also be approved by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications. These restrictions do not have constitutional status, so it is clear that they could be modified by a regulation of the same nature, as is the case with the bill intended for approval, as there is no principle of “immutability of the legal system.”

However, it must be reiterated that when dealing with a reduction in protection guarantees, such as authorizing other activities that are not currently permitted, it is essential that technical criteria justify it; otherwise, the decision would become arbitrary and violate the Constitution, specifically the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. In the same vein, any activity authorized to be carried out within the refuge cannot be incompatible with the environmental protection that its creation seeks to guarantee, as this would denature its raison d'être.

Thus, to expand the range of activities permitted in the Ostional Wildlife Refuge, not only must the supporting technical studies be available, but additionally, the activities to be conducted cannot be incompatible with the environmental purpose of the lands or endanger the nesting of turtles at the site. Only by fulfilling these requirements could it be achieved that the collective interest and the social issue intended to be addressed are not met to the detriment of the environment as a higher legal interest.

It is worth noting that the consulted bill fully protects the estuaries, mangroves, the fifty-meter-wide strip measured horizontally from the ordinary high tide line, the areas exposed during low tide, the islets, rocks, and other small areas and natural formations projecting from the sea, which constitutes a guarantee in favor of the environment.

The third general aspect that must be assessed, and which relates to the points mentioned above, is whether a special regime can exist for the Ostional National Wildlife Refuge that does not necessarily coincide with the rest of the country.

To justify any differentiation from a constitutional standpoint, it must be based on objective and reasonable grounds; otherwise, it could become a case of discrimination. Hence the importance that the social, economic, or other reasons justifying the differentiated treatment intended for the Ostional refuge area, compared to other refuges, be clearly stated in this bill.

It is essential that the legislative record reflect the exceptional nature of the reality existing in the Ostional Wildlife Refuge, as well as the need for the Legislative Assembly to resolve the social issues of the site. The latter, logically, through a balance between the environmental protection that must be provided to the refuge and the existing social situation.

IV. ON THE ARTICLES OF THE BILL

Having set forth the general observations on the consulted bill, we shall now address those articles that merit some particular discussion.

Article 5

The definition of “beach” (playa) provided in the bill under consultation is striking, which defines it as “The seashore, of almost flat surface, formed of sand, with a slight declivity or slope towards the marine water.” This definition, in our opinion, is insufficient and would be contrary to the thesis that the Attorney General's Office has been maintaining in its various opinions.

Indeed, this office has been employing a different concept of beach, understanding it to be those constituted by rocky or steep shores (cliffs, crags, rocks); or materials such as small stones, shells, pebbles, etc., transported to the coast and shaped by the movement of the waves; or by a sandy strip, exposed during low tide, of variable dimensions depending on the different natural factors to which it is subjected (C-002-99, C-026-2001, OJ-210-2003, OJ-253-2003, and OJ-014-2004).

From the above arises the question of whether a beach is understood to be only sand, or whether it can include other sediments or materials that also form it. This is precisely what is being discussed in judicial proceedings in a case handled by the Attorney General's Office regarding Ostional, so the concept chosen by the Assembly members in this bill will directly affect the outcome of the process.

Article 7.

This article is precisely the one that establishes that the Ostional Wildlife Refuge shall be of mixed ownership, insofar as it is composed of areas owned by the State or other public entities, and lands owned by private individuals, both types of ownership being compatible with the conservation objectives.

As explained in the general comments on the bill and as stated in the statement of legislative intent, property rights exist, registered in the Refuge, which predate its creation. The existence of these properties is not necessarily incompatible with the public nature of the refuge, so it must be assessed whether it is necessary to modify its nature, especially if a special regulation is what is intended to be established with the bill in question. It would be understood that this classification is being made to determine, in the absence of regulation on a given matter, which legislation would apply suppletorily and the type of activities to be authorized.

The foregoing, however, falls within the scope of the legislator's discretion, who must necessarily justify their decision on objective and reasonable grounds, as explained in the general section of this pronouncement.

Articles 8 and 9.

The bill establishes that the administration of the Refuge corresponds to the respective Conservation Area (Área de Conservación). However, it subsequently states that the Conservation Area may share the handling (manejo) of the Refuge with interested stakeholders. It is not clear to this office what the bill refers to with the concept of “manejo,” and whether or not this is included within the concept of “administration” (administración).

It would seem that “administration” is a broader concept than “shared handling,” and if it is established—correctly—that the administration remains with the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, there is no clarity on what the shared handling will consist of.

Article 10

This article states that the refuge must have a general management plan that must contain the zoning of the refuge and the respective sustainable development regulation; a guide on technical limitations and potentials for each identified zone or subzone; and the regulation for public use of the refuge.

It would be advisable to add here that the respective boundary demarcation (amojonamiento) must be in place.

Article 13

This article establishes a protection area of fifteen meters around mangroves and estuaries, which in reality is a discretionary limit set by the legislator, with no record of the reasons for setting that distance.

Article 16

Among the uses that may be carried out within the refuge by the State or other public entities, the sustainable use of natural resources for the purposes of its administration is established.

This provision is confusing and lacks clarity regarding its scope, specifically regarding what powers are granted for the use of natural resources or how they would be employed.

Article 17

Article 17 establishes the authorizable uses within the refuge, in forests, forest lands, and wetland ecosystems owned by the State or other public entities. To this end, the Director of the respective Conservation Area may grant a use permit within said areas and define whether environmental impact assessments are required for certain activities.

It would seem inadvisable for the determination of whether an environmental impact assessment must be conducted to be established as a discretionary and subjective power of the Area Director. For this reason, it is recommended that the Assembly members assess whether the criteria regulated in the Organic Environmental Law and the regulations governing SETENA regarding the applicability of these assessments should be followed.

Article 18

Article 18 of the bill establishes the uses that may be authorized by the State in the beach sector, which are quite similar to the current regulation.

Subsection b) establishes, among the uses compatible with the refuge's conservation objectives: “Population and habitat management.” Although we understand this does not refer to human populations, it would be advisable to clarify the concept to avoid future problems in the interpretation of the law.

On the other hand, subsection c) of this article establishes uses potentially compatible with the conservation objectives of the refuge, listing the following:

“1) Ecotourism.
2) Sporting activities outside the nesting zones of marine turtles.
3) Docks for local artisanal fishermen's boats outside the nesting zones of marine turtles.”

Regarding cited subsections 1 and 2, we must point out that as regulated in the bill, if one is in the beach sector, what would be granted is a permit (permiso). The permit, by its very nature, is essentially revocable and presupposes that any installations made cannot be permanent, precisely because of the precarious nature of the permit.

Therefore, the constructions permitted there would be removable, so it could not be understood in this zone that ecotourism activities or sporting activities allow permanent constructions, as they are incompatible with the very nature of the permit. This was recorded in opinion C-077-2001 of March 19, 2001, in which this office stated, as relevant:

“…Free access to the coast, under equal conditions, is a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an adequate environment.”

Regarding the public zone, use is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in compliance with the provisions governing the matter and the applicable police regulations. In order for citizens to exercise public use, the Law introduces a series of measures that guarantee access to the coast. Private or special uses, which exclude or restrict the use of others in the occupied portion, are classified as exceptional.

Exceptions in which the cases of Article 18 and 21 of Law 6043 would fall, which apart from the enabling authorizations specified therein, must follow the ordinary concession procedure in developments that involve the execution of permanent works or buildings with fixed adherence to the ground” (Bold text is not part of the original)

The foregoing must be assessed by the honorable deputies, especially in the case of ecotourism, which would normally allow the construction of rustic cabins, that is, permanent constructions, which are not capable of being utilized through a use permit.

However, it should not be forgotten that the viability of the project will depend on the type of activity authorized on the beach, since it is logical to think that if there are no permanent constructions, an impact equal to that of a case where they do exist is not produced.

Regarding point 3) concerning docks for artisanal fishing boats, it would have to be determined whether the installations are removable or not, since if they are not, the mechanism to be used would be a concession and not a permit. It seems that the very concept of a dock implies the permanence of an installation, and for this, what is required is a concession and not a permit.

Article 19

Article 19 of the bill establishes the uses that the State may authorize on lands it owns that are not forests, forest lands, wetland ecosystems, nor the beach sector. For this, the Director of the Conservation Area (Área de Conservación) may grant concessions for the following uses:

"a) Agricultural and livestock use.
b) Residential use.
c) Recreational dwelling
d) Cabins and lodges
e) Commercial use (restaurants, shops and others)
f) Infrastructure for scientific or cultural research and training
g) Installations for community and public services, such as schools, religious temples, cemeteries and health centers"

Regarding the uses described above, several observations must be made.

Firstly, agricultural and livestock use is authorized within the refuge, but it is not clear in the bill what the need is to authorize this type of activity and whether or not it responds to social reasons. In other words, the honorable legislators must assess the need to establish agricultural and livestock use within the refuge, especially taking into account that this article refers to state lands.

Regarding residential use, the existing social need to authorize it must be reflected in the legislative process, as well as the technical and/or social criteria on which the decision is based. Only in this way can a balancing be carried out between the public interest and environmental protection.

Regarding allowing use for recreational dwellings within the refuge, this representation finds no justification whatsoever to permit it on State property. The area in question is intended for the protection, conservation, and management of certain natural resources; therefore, the use of recreational dwellings is incompatible with the protection objectives of the refuge.

It is understandable that residential use is being authorized, given the existing social problems in the place; however, it is not reasonable or proportional to the intended purpose to authorize recreational dwellings on State lands.

On the other hand, subsections d) and e) authorize the construction of cabins and lodges, as well as commercial use, understood as restaurants, shops, and others. It is not clear in the proposal what type of constructions and activities are being authorized, which could seriously compromise the viability of the consulted bill.

For the foregoing reason, this representation recommends substituting subsections d) and e) with the concept of "ecotourism," which allows the construction of cabins and even restaurants that serve tourists, but these are low environmental impact activities that do not compromise the conservation objectives of the refuge. These could be rustic structures with low environmental impact that do not produce a massive concentration of people; otherwise, a very broad scope would be left regarding the permitted activities.

With the proposal put forward by this representation, the bill would regulate two types of ecotourism activities: one on the beach, through use permits and removable constructions; and another on State lands that are not forests, forest lands, wetlands, beach, estuaries, mangroves, which would have a permanence vocation and would be authorized through the concession mechanism.

Finally, regarding subsections f) and g), no observation is made, since they respond to the existing social need in the place.

Article 20

Article 20 of the bill states that the use of marine resources within the refuge may be authorized according to the general management plan (plan general de manejo). However, it omits indicating who authorizes said use, so it is respectfully recommended that competence be granted to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, MINAE), as the governing body of the matter.

Article 22

This article states that use permits in the refuge may be granted to universities, accredited research centers, and local community organizations; however, the drafting of the article is confusing, as it is not clear whether authorization can only be granted to these subjects.

Article 23

This article establishes the characteristics of the use permit, but omits including what is provided in Article 154 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), regarding the fact that by their nature they are revocable for reasons of opportunity, convenience, or merit, which it is convenient to indicate so as not to distort their rationale.

Articles 24 and 33

Regarding the granting of permits and concessions subject to the management plan, it should be noted that it is important that said plan include carrying capacity studies, concerning determining how much the ecosystem supports, how many people can be located in the place (inhabitants and visitors), among others. This requirement is indispensable for making the project viable, since if the carrying capacity of the place is exceeded, any regulation established beyond this technical study would violate the right to the environment.

Article 26

This article establishes a term for the use permit that will be set via regulation. However, this seems contradictory to the very nature of the permit, which is revocable at any time by the Administration. It seems that establishing a term for the permit grants a right to the interested party, even though it concerns the beach, where no permanent rights should exist in favor of private individuals.

On the other hand, the Administration should not be responsible for preventing the expiration of the permit; rather, the interested party themselves must renew it under their full responsibility.

Article 27

For the reasons previously indicated, the term as a reason for extinction of the use permit should also be eliminated.

Articles 28 and 56

Articles 28 and 56 establish the exhaustive grounds for cancellation of use permits and concessions. However, both articles omit including non-compliance with the provisions of the management plan as a cause for cancellation.

Likewise, it should be assessed whether to introduce as a ground for cancellation the violation of other environmental norms that are applicable by not contravening what is indicated in this Law.

Article 36

Among the criteria to be a concessionaire, the bill establishes in subsection a) of this article the condition of "occupying settlers (ocupantes pobladores)," referring to those who occupy the place without prior authorization.

It is clear that the persons who are on those lands would be in a different and more favorable situation than others who have also invaded State public domain zones, since for the rest of the country, the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) only recognizes occupants who entered before 1977 and allows them to continue under certain requirements. Hence the importance, on one hand, that the record reflect the technical or social reasons that justify the differentiated treatment and that warrant the special regulation in this case.

Likewise, the concept of settler (poblador) used in the Maritime-Terrestrial Zone Law is different from the one proposed in this bill. Article 70 of said law establishes the following:

"Article 70.- Settlers of the maritime-terrestrial zone, Costa Rican by birth, with more than ten years of residence therein, according to information from the authority of the local Rural Assistance Guard (Guardia de Asistencia Rural) or certification from the Electoral Registry regarding the applicant's domicile, may continue in possession of their respective lots provided it is their only property. However, they must comply with the planning of the zone, for which purpose they may be relocated and compensated for their improvements in accordance with this law. In all cases, the public zone must be respected."

Given the foregoing, to avoid confusion, it is respectfully recommended to change in this article and in the rest of the bill's text the term "settler (poblador)" to "previously unauthorized occupants (ocupantes no autorizados anteriormente)."

Similarly, regarding subsection a.3 of Article 36, it is recommended to change the word "possessing (poseyendo)" to "occupying (ocupando)," since possession is not possible in public domain goods, a correction that must be made throughout the bill's text.

Finally, subsection b) of Article 36 establishes that a concession may be granted to those persons who have had some type of administrative authorization or permit to occupy the land before August 22, 2003, which is the date of the judgment issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) where it prohibited issuing further authorizations.

On this point, it must be assessed whether it is advisable that only those legally granted permits or authorizations are capable of generating rights, or whether the intention is to regularize the condition even of illegal occupants, which is currently criminally sanctioned. This aspect is debatable and therefore must be technically justified with objective and reasonable grounds.

Article 38 and following

These articles attempt to regulate the procedure through which the concession would be granted; however, in the opinion of this advisory body, the established norms are not sufficient. By way of example, the possibility of publication to guarantee the rights of interested third parties is not foreseen, nor is an opposition process and its resolution, which in practice could generate conflict if there are two or more persons claiming rights over the same property.

Article 39

Subsection a) of Article 39 establishes the documents that must be provided with the concession application; however, it does not mention the certification from the Rural Assistance Guard or the certification from the Civil Registry regarding domicile, which is indispensable to demonstrate occupation. Even though subsection a.4 is open, it would be advisable to refer to this documentation specifically to guarantee that rights are granted to the persons who truly should receive them.

Article 40

This article empowers the Director of the Conservation Area to deny the granting of the concession when there is reasonable doubt or certainty that the applicant does not meet the requirements to be a concessionaire, despite the submission of all the requirements and documents demanded by law.

The question arises here as to whether the denial should be a regulated act and whether all the reasons for which the application would be rejected should be established exhaustively, without leaving room for subjective criteria on the part of the Area Director.

Article 41

Article 41 establishes the information verification visit by the Director of the respective Conservation Area or whomever they designate, so it should be added that they must be a qualified official to conduct said visit and determine that the area requested for concession can indeed be so.

Likewise, it should be included that the visit must verify the characteristics of the property, such as use or nature, measurements, boundaries, demarcation (deslinde), location of the land, whether the property is occupied and by whom, demarcation of the public zone, among others.

Article 44

Regarding this article, it must be reiterated that the Administration should not be charged with the responsibility of notifying about the expiration of the concession term, since it is the obligation of the interested party to request renewal before its expiration.

Articles 47 and 50

The consulted bill establishes the obligation of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications to relocate those occupants who entered out of necessity and cannot remain in the area due to an incompatibility.

Likewise, it establishes that there can be no demolition or eviction if relocation does not occur, thereby transferring completely to the State the obligation to relocate a situation that is currently illegal.

The problem with maintaining this obligation is that many years could pass without resolving the existing conflict, given the impossibility of relocation, which would clearly compromise the conservation objectives of the refuge and could be contrary to the provisions of the management plan, losing the purpose of the law.

It would be important to establish a grace period while relocation is attempted, but once the period expires, eviction must occur. Thus, the interested party can also seek other alternatives, without the irregular occupation being indefinitely prolonged, avoiding environmental damage.

Regarding Article 47, it should also be clarified what is meant by the readjustment, adjustments, and incentives plan of the Management Plan, as there is no clarity in the drafting.

Article 48

Regarding the eviction process established by the law, the advisability of referring to the procedure established in Article 13 of the Maritime-Terrestrial Zone Law or establishing a similar one in the legislation intended for approval should be assessed.

Articles 52 and 68

Regarding these two articles, it should be noted that they have legislative drafting errors by containing confusing wording.

Article 53

This article refers to the impossibility of concessionaires leasing the concessioned land, their dwelling house, or any existing building, except for cabins and lodges. Here again, attention must be called to the need to refer to the term ecotourism, so as not to leave open the possibility for any type of cabin or lodge.

Article 54

When the concessionaire is a legal entity, the bill authorizes the transfer on a single occasion to a natural person who is a shareholder; therefore, it is respectfully recommended that the honorable legislators assess the need to request prior authorization to carry out said transfer, which the consulted bill omits.

Article 56

This article establishes the grounds for cancellation of the concession; however, it would be important to include within the scenarios the non-payment of housing credits regulated in Article 62.

Article 59

Article 59 of the bill refers to the transfer mortis causa of concessions granted to previously authorized occupants, granting competence to the Director of the respective Conservation Area to authorize the transfer following an order of priority. Regarding this article, this representation considers it inadvisable for the determination of heirs to be left to a conservation official who has no knowledge of Succession and Civil Law. In cases of conflict between relatives, a procedure should be established where the interested parties can appear, and when there is conflict, the matter should be referred to civil court to elucidate the better right of the potential heirs.

Article 60

The bill establishes that the granted concessions will acquire "validity" as of the date of their registration in the Real Property Registry (Registro Inmobiliario); however, from a technical legal standpoint, registration is a requirement of effectiveness and not of validity.

Article 68

This article has legislative drafting problems due to its confusing wording.

Article 72

The bill establishes the obligation to request construction permits from the municipalities prior to the approval (visado) of the Conservation Area, both for private lands and for lands owned by the State. However, it omits exempting from said permits the constructions of the State and its institutions, as currently regulated in Articles 75 and 80 of the Construction Law (Ley de Construcciones).

Transitional Provision III

The bill establishes that once this law enters into force, the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) will have a nine-month period to conclude and formalize all censuses, mappings, and other technical studies necessary to determine the real situation of land tenure, as well as to conclude and formalize the general management plan for the Refuge. This issue generates discussion, since, as has been indicated, it is necessary that the approval of the law be justified on technical and social criteria and that this be recorded in the legislative process for purposes of defending its constitutionality. This requires that the studies be conducted prior to the approval of the bill, so it is debatable whether they can be carried out subsequently as proposed.

Even though there are other studies on which this bill is based, this representation raises its concern, especially regarding a possible consultation or unconstitutionality action filed before the Chamber.

Transitional Provision IV

This transitional provision establishes that until the concession applications are resolved, no eviction process will be initiated, and those already initiated will be suspended.

Note that this transitional provision refers only to the case of concessions, but it must also be remembered that in the beach sector, according to the bill, constructions cannot exist since only use permits are granted. Hence the importance of including an additional transitional provision to establish that illegal occupants of the beach or what would be the fifty-meter zone must be evicted immediately, since any occupation in these zones would be illegal.

V. CONCLUSION

By virtue of the foregoing, it is respectfully recommended that the honorable deputies assess the observations indicated in this pronouncement, especially taking into consideration the possible discussion that may arise before the Constitutional Chamber, which will ultimately be the one that resolves bindingly on its constitutionality, whether through the consultation mechanism or unconstitutionality action, as applicable.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz
Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta)