Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)Ahora bien, en el asunto que nos ocupa es notorio, que si bien la Administración Local requiere que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos, no se ha sustanciado el respectivo procedimiento administrativo – con todas las garantías del debido proceso – que exige el inciso 3 del artículo 173 LGAP. Razón suficiente para establecer que la solicitud que se ha hecho a este Órgano Superior Consultivo – en orden a dictaminar la existencia o no de una nulidad radical -, resulta prematura, y por tanto inadmisible.
De otro extremo, conviene hacer algunas consideraciones en orden al plazo de caducidad que la Ley establece para declarar, en sede administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos subjetivos. [...] los visados cuya nulidad se alega datan de diciembre de 2000. [...] de acuerdo con la relación entre el transitorio III del Código Procesal Contencioso Administrativo y el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, en el caso de los actos adoptados con anterioridad al 1 de enero de 2008 – fecha de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo – el plazo de caducidad aplicable es el de cuatro años, aún para los actos cuyos efectos perduren en el tiempo. Plazo que regía dichos actos de conformidad con el párrafo 5 del artículo 173 antes de ser reformado por el Código Procesal Contencioso Administrativo.
English (translation)Now, in the matter at hand, it is notorious that although the Local Administration seeks the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of rights, the respective administrative procedure — with all due-process guarantees — required by Article 173(3) of the LGAP has not been conducted. This is sufficient reason to find that the request made to this Superior Consultative Body — to determine the existence or not of a radical nullity — is premature and therefore inadmissible.
On the other hand, it is pertinent to make some considerations regarding the limitation period established by Law for declaring, in an administrative venue, the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of subjective rights. [...] the endorsements whose nullity is alleged date from December 2000. [...] according to the relationship between Transitional Provision III of the Contentious-Administrative Procedure Code and Article 173 of the General Public Administration Act, in the case of acts adopted prior to January 1, 2008 — the date the Contentious-Administrative Procedure Code came into effect — the applicable limitation period is four years, even for acts whose effects endure over time. A period that governed such acts in accordance with paragraph 5 of Article 173 before being amended by the Contentious-Administrative Procedure Code.
Opinion inadmissible
Dictamen : 085 del 26/04/2010 C-085-2010 26 de abril de 2010 Señor Leonardo Herrera Sánchez Alcalde Municipalidad de Vásquez de Coronado Estimado señor: Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio AL-200-1723-09 de 26 de noviembre de 2009. En este memorial se nos solicita que dictaminemos en relación con un caso de autorización de fraccionamiento de determinadas fincas ubicadas dentro de la Zona de Parcelas Agrícolas del Cantón de Vásquez de Coronado. Al respecto, se nos señala que las autorizaciones que, en su momento, fueron otorgadas adolecen de un vicio de nulidad. Asimismo, se nos adjunta el oficio 501-240-2009 del 18 de noviembre de 2009 y el memorial SA-230-541-09 de 24 de noviembre de 2009. En el primer oficio citado, la abogada adjunta del Departamento Legal estima que las autorizaciones del caso podrían padecer de vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En el segundo memorial, el Departamento de Ordenamiento Territorial traslada al Despacho del Alcalde las autorizaciones extendidas para que se proceda a solicitar a este Órgano Superior Consultivo el dictamen preceptivo y favorable que exige el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Es decir que lo que se ha solicitado a este Órgano Superior Consultivo es que emita el dictamen preceptivo y favorable necesario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos de autorización de fraccionamiento, otorgados por la Municipalidad de Coronado a favor de diversos particulares. Posteriormente, el 15 de febrero de 2010, el Ingeniero Jorge Mora, una de las personas presuntamente afectadas por una eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta aportaron a este Órgano Superior Consultivo copias simples de los siguientes documentos: a. Acuerdo Protocolizado de Cuenta de Partición de la Sucesión de Ernestina Rodríguez Rojas. b. Plano catastrado N.° SJ-666340-2000. c. Plano catastrado N.° SJ-868492-2003 Para atender la consulta planteada, se impone examinar nos aspectos de importancia: I. Sobre el procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos, y II. El plazo de caducidad legal para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos. I. SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS. El Ordenamiento Jurídico Costarricense contempla una interdicción que impide, por regla de principio, que la Administración Pública declare la nulidad de sus propios actos, cuando éstos sean declarativos de Derechos. Esta prohibición tiene su fundamento en los artículos 34 y 11 de la Constitución Política (CCR). Las normas de cita contemplan la regla general de que los actos de autoridad no pueden tener efecto retroactivo, en perjuicio de los derechos subjetivos de los particulares. Esta prohibición de volverse contra los propios actos, también se vincula con los principios generales de buena fe, de confianza legítima y de seguridad jurídica. (GONZALEZ PEREZ, JESUS. El Principio General de Buena Fe. Civitas. Madrid. 2004. P. 219-225) El artículo 183, inciso 3, de la LGAP consagra en forma expresa este principio de intangibilidad de los actos propios declarativos de derechos. La norma de cita impone, a modo de regla general, que si la Administración requiere la nulidad de un acto suyo declarativo de derechos, debe acudir al proceso de lesividad, previsto actualmente en el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Es decir que la Administración debe requerir el arbitrio judicial para dejar sin efecto un acto suyo declarativo de derechos. Sin embargo, el Ordenamiento Jurídico Administrativo, permite, por vía de excepción, que la Administración revise sus propios actos declarativos de derechos. Tanto la jurisprudencia constitucional como la Ley General de la Administración Pública (LGAP) contemplan esta posibilidad excepcional. Esto mediante la declaración administrativa de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del artículo 173 LGAP, y también a través de la revocación en el modo previsto en el numeral 155 LGAP. Para los efectos del presente dictamen, interesa lo concerniente a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, pues lo que se pretende es anular un acto dictado por la Municipalidad de Coronado. Empero, es claro que la potestad para anular en sede administrativa los actos contaminados por una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no habilita a las Administraciones Públicas para actuar arbitrariamente. El artículo 173, inciso 3), LGAP establece que, en orden a ejercer esta potestad anulatoria extraordinaria, la Administración debe seguir el procedimiento administrativo ordinario con pleno respeto al debido proceso. Por su interés citamos la sentencia N.° 4111-2009 de las 12:11 horas del 17 de marzo de 2009: “VIII.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEBE ABRIR UN PROCEDIMIENTO PREVIO A LA DECLARATORIA DE NULIDAD .- La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo.” De igual importancia resulta acotar que de acuerdo con el artículo 173 LGAP – específicamente de la relación de los incisos 1, 3 y 6 – se infiere que el momento procedimental oportuno para solicitar el dictamen preceptivo y favorable de la Procuraduría es aquel en que el órgano instructor ya ha finalizado el procedimiento – remitiendo las actuaciones al decisor -, y antes, sin embargo, de que el órgano decisor tome una decisión. Este criterio ha sido expuesto con suficiencia en el dictamen C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007: “IV.INOBSERVANCIA DE LOS PÁRRAFOS 1, 3 Y 6 DEL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP, EN CUANTO AL MOMENTO PROCEDIMENTAL PARA SOLICITAR EL DICTAMEN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. En estrecha conexión con el punto anterior, corresponde referirse a otro aspecto que también ha sido tratado abundantemente por este órgano asesor, en relación con el momento procedimental en que se debe solicitar nuestro criterio. Partiendo de una interpretación sistemática de los párrafos 1, 3 y 6 del artículo 173 de la LGAP, en el dictamen n.° C-313-2006, del 4 de agosto del 2006, se arribó a las siguientes consideraciones: “La interpretación armónica de tales disposiciones llega a determinar que, luego de haberse tramitado el procedimiento administrativo ordinario, el resultado del mismo es puesto en conocimiento por parte del órgano director al órgano con competencia para dictar el acto final. Sin embargo, previo a que éste último lo emita, debe consultar el criterio de la Procuraduría General, con el fin de que se de el contralor de legalidad que esta llamada a desarrollar esta institución. No será sino con la emisión del dictamen favorable que, posteriormente, el órgano decisor proceda, efectivamente, a tomar la decisión final, misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo la condición de parte durante la tramitación del procedimiento. Ese procedimiento, por lo que indica el inciso 6) supra citado, deviene de absoluta observancia, pues lo contrario, acarrearía la nulidad absoluta de lo que se decida. El tema del momento en que se solicita el dictamen de la Procuraduría General en estos casos ha sido analizado de la siguiente manera en nuestros dictámenes: “En segundo lugar, también debemos reseñar la importancia de lo que se ha venido perfilando como una competencia atribuible al órgano administrativo que, en definitiva, se pronunciará sobre el motivo de nulidad que afecta al acto. Nos referimos específicamente al momento en que se deba requerir el pronunciamiento del órgano que realiza el control de legalidad –inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública-. Al respecto, hemos puntualizado: (…) En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa, aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el expediente administrativo en donde conste la realización del procedimiento ordinario.” (Dictamen C-109-2005 del 14 de marzo del 2005)” (Ver en igual sentido, el citado dictamen C-054-2007 y el C-175-2007, del 1 de junio del año en curso).El subrayado no es del original”. Conforme con lo expuesto antes, no resulta procedente a la luz de las disposiciones legales citadas en el epígrafe, que la Procuraduría entre en este momento a valorar si en el caso que se somete a nuestra consideración nos encontramos en presencia o no de una nulidad del carácter exigido por el ordenamiento jurídico para poder ser anulado en sede administrativa. Precisamente es a tal fin, que esa Administración territorial tiene que desarrollar los correspondientes procedimientos ordinarios en los términos señalados en el apartado tercero de este escrito; de manera que la Procuraduría pueda así entrar a “ ejercer un control previo o preventivo de legalidad en cuanto a que efectivamente se esté ante el supuesto que contempla el artículo 173 de la LGAP (nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos subjetivos), que se cumplieron los diversos principios y formalidades que informan el procedimiento administrativo, así como que se esté dentro del plazo previsto para decretar la nulidad del acto” (Dictamen n.° C-194-2007, del 13 de junio del 2007).” Cabe también insistir en que de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, el hecho de que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, deba ser dictaminada por la Procuraduría General, a través de un criterio preceptivo y obligatorio, constituye una suerte de control de legalidad preventivo. Sobre este punto, transcribimos en lo conducente el voto N.° 9804-2007 de las 15:44 horas del 5 de julio de 2007: “La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.” Ahora bien, en el asunto que nos ocupa es notorio, que si bien la Administración Local requiere que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos, no se ha sustanciado el respectivo procedimiento administrativo – con todas las garantías del debido proceso – que exige el inciso 3 del artículo 173 LGAP. Razón suficiente para establecer que la solicitud que se ha hecho a este Órgano Superior Consultivo – en orden a dictaminar la existencia o no de una nulidad radical -, resulta prematura, y por tanto inadmisible. En todo caso, y para efectos de futuras gestiones, es importante que la Alcaldía tome en consideración que, de acuerdo con nuestra jurisprudencia administrativa, corresponde al Concejo Municipal declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un visado municipal, y por tanto también le pertenece la facultad de solicitar el dictamen preceptivo y favorable necesario a tal efecto. De seguido, citamos en lo pertinente el dictamen C-248-2009 de 3 de setiembre de 2009: “B) EN ORDEN A DETERMINAR CUÁL ES EL ÓRGANO SUPERIOR SUPREMO DE LAS MUNICIPALIDADES. La cuestión que se nos pide dilucidar ya ha sido tratada en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo. En este orden de ideas, es pertinente indicar que en el dictamen C-128-2008 de 21 de abril de 2008, se puntualizó que la competencia para decidir acerca del inicio de un procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y por ende, para dictar su acto final, pertenece, en principio, al Concejo Municipal como órgano superior supremo del ayuntamiento. Transcribimos en lo conducente lo dictaminado en esa ocasión: “Esta Procuraduría General de la República ha señalado, en reiteradas ocasiones, que tratándose de la potestad de revisión de oficio de las corporaciones municipales de actos declaratorios de derechos, la competencia para decidir acerca del inicio de un procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su instrucción en un órgano director – que en tesis de principio, debe recaer en la persona del secretario del Concejo – y dictar el acto final, corresponde al Concejo Municipal, por ser éste el órgano superior supremo de esa organización municipal, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 173 de la LGAP. (…) (…)Como corolario de lo anterior, este órgano asesor también ha aclarado que a tenor del artículo 173 de la LGAP y el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815, del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), dicho Concejo es también el competente para decidir – mediante el respectivo acuerdo municipal – el envío del expediente administrativo (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho y solicitar nuestro dictamen (ver los pronunciamientos C-109-2005, del 14 de marzo; C-172-2005, del 9 de mayo, ambos del 2005; C-054-2007, del 22 de febrero, C-175-2007, del 1° de junio y C-194-2007, del 13 de junio, todos del año 2007). En este caso en particular, tratándose de la anulación de permisos de construcción y de patentes comerciales, es claro que la solicitud de nuestro dictamen, amén de prematura, fue hecha por un órgano que carece de competencia para ello, a saber, el Alcalde Municipal, y no por el Concejo Municipal, que es el máximo jerarca de la corporación territorial consultante. ” (En el mismo sentido C-165-2008 del 14 de mayo de 2008) La tesis que ha sostenido la Procuraduría General tiene su fundamento en el actual artículo 161 del Código Municipal, cuyo texto vigente es el resultado de la reforma aprobada por Ley N.° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso Administrativo. El numeral en comentario prescribe: “Artículo 161. — Contra las decisiones de los funcionarios municipales, ya sea que dependan o no directamente del concejo, cabrá, potestativamente, recurso de revocatoria ante el órgano que lo dictó, así como de apelación para ante el concejo municipal. Ambos recursos deberán ser interpuestos dentro del quinto día hábil posterior a la notificación del acto, y el primero será renunciable. La interposición exclusiva del recurso de apelación no impedirá que el funcionario revoque su decisión, siempre que estime procedentes las razones en que se funda el recurso. La revocatoria y la apelación podrán estar fundadas en razones de ilegalidad o inoportunidad del acto y no suspenderán su ejecución, sin perjuicio de que el concejo o el mismo órgano que lo dictó, pueda disponer una medida cautelar al recibir el recurso. Contra lo resuelto en alzada por el concejo municipal en estos casos, serán procedentes los recursos establecidos en los artículos 154 y 156 de este Código. Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal, estarán sujetas a los recursos regulados en el título V.” Al tenor de esta norma es claro que actualmente corresponde al Concejo Municipal decidir los recursos de apelación que se presenten contra los actos dictados por todos los funcionarios municipales. Esta potestad, por supuesto, le otorga al Concejo la condición de órgano superior supremo de la Municipalidad. Lo anterior en forma exclusiva. En relación con este punto, resulta de interés tener como referencia los dictámenes C-001-2009 de 1 de enero de 2009 y C-433-2008 de 10 de diciembre de 2008. También conviene citar la sentencia N.° 493-2009 de las 15:20 horas de 13 de marzo de 2009, dictada por la Sección Tercera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda: Ahora bien, este Tribunal contrastó ese pronunciamiento, con el texto expreso de los artículos 161 y 162 del Código Municipal.- Lo ha hecho de manera cuidadosa, respetuosa y concienzuda, primero, porque lo allí expuesto varía la forma en que a lo largo de muchísimos años, este órgano colegiado ha ejercido -con diversas integraciones-, sus funciones de contralor no jerárquico de legalidad de los actos municipales, y segundo, porque proviene de una alta autoridad judicial, cuyas expresiones si bien no tienen en este caso el carácter vinculante que la ley le otorga a otros precedentes -vgr. artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, sí cumplen una importante función integradora del ordenamiento.- El análisis efectuado en esta sede, conduce sin embargo a conclusiones sustancialmente diversas a las de la resolución Nº000776-C-S1-2008.- Según se explicó, el artículo 161 concede expresamente al concejo municipal, la potestad de resolver los recursos de apelación contra los actos de los funcionarios municipales, dependan o no de él.” Empero, es oportuno hacer un paréntesis para acotar que su sesión del 26 de agosto de 2009, la Asamblea Legislativa aprobó en segundo debate el proyecto de Ley N.° 16760, “Reforma de los artículos 150, 161 y 162 del Código Municipal, Ley 7794 del 30 de abril de 1998 y derogatoria de los incisos 1, 6 y 7 del artículo 202 del Código Procesal Contencioso Administrativo, N° 8508 del 24 de abril del 2006”. La reforma en comentario – la cual ha sido aprobada, pero está a la espera de ser promulgada como Ley de la República - es importante porque su objetivo es devolver a los Alcaldes, la competencia para resolver los recursos que, en materia laboral, interpongan los funcionarios directamente dependientes del mismo. Es decir que en dicha materia, el Alcalde fungiría también como órgano superior supremo de la Municipalidad (Sobre el alcance de esta reforma se puede consultar la Opinión Jurídica OJ-048-2009 de 25 de mayo de 2009). En todo caso, es importante advertir que a pesar de la reforma, el Concejo Municipal conserva su condición de órgano superior supremo para todos los demás aspectos del quehacer municipal. (Ver OJ-048-2009 de 25 de mayo de 2009) Por último, es indispensable subrayar que en virtud del artículo 13, inciso o) del Código Municipal, las medidas de ordenamiento urbano son una atribución del Concejo Municipal, por lo que es indudable que el Concejo conserva en esta materia la condición de órgano superior supremo, con la competencia para conocer de los recursos que se interpongan contra los actos relativos al ordenamiento urbano. Todo lo expuesto nos conduce a concluir forzosamente que, en el supuesto de que se requiera declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un visado municipal, debe tenerse en cuenta que esta competencia le pertenece al Concejo Municipal. Accesoriamente, pertenece al ámbito del Concejo la facultad para acordar solicitar a este órgano superior consultivo el dictamen favorable preceptivo, y para designar el órgano director del procedimiento que se abra al efecto.” II. EL PLAZO DE CADUCIDAD LEGAL PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS. De otro extremo, conviene hacer algunas consideraciones en orden al plazo de caducidad que la Ley establece para declarar, en sede administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos subjetivos. En este sentido, conviene advertir que en el presente asunto, la Administración Local pretende declarar inválidos determinados visados de planos que autorizaron el fraccionamiento de un fundo ubicado en la Zona de Parcelas Agrícolas. Esto por contravenir las regulaciones establecidas en el Plan Regulador del Cantón de Vásquez de Coronado en orden al frente mínimo y área mínima necesarios para autorizar un fraccionamiento en la Zona de Parcelas Agrícolas (artículo 14.5 del Plan Regulador.) Sin embargo, de acuerdo con los documentos que se han aportado, los visados cuya nulidad se alega datan de diciembre de 2000. Por lo tanto, resulta de interés señalar que, de acuerdo con la relación entre el transitorio III del Código Procesal Contencioso Administrativo y el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, en el caso de los actos adoptados con anterioridad al 1 de enero de 2008 – fecha de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo – el plazo de caducidad aplicable es el de cuatro años, aún para los actos cuyos efectos perduren en el tiempo. Plazo que regía dichos actos de conformidad con el párrafo 5 del artículo 173 antes de ser reformado por el Código Procesal Contencioso Administrativo. Este criterio ha sido expuesto claramente en el dictamen C-059-2009 de 23 de febrero de 2009: “2.Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (tal el caso de un acto de incorporación de un miembro que se encuentre activo)” (Criterio reiterado en el dictamen C-233-2009 de 26 de agosto de 2009) Finalmente, conviene indicar que esta Procuraduría General se ha referido ampliamente a la posibilidad de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un visado que autorice el fraccionamiento de una finca, y por tanto la nulidad de los actos que se pudieren derivar de dicho visado, en su dictamen C-069-2003 de 20 de marzo de 2003. III. CONCLUSION: Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para rendir el dictamen favorable solicitado. Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado con su gestión. Jorge Andrés Oviedo Alvarez Procurador Adjunto joa
Opinion : 085 of 04/26/2010 C-085-2010 April 26, 2010 Mr. Leonardo Herrera Sánchez Mayor Municipality of Vásquez de Coronado Dear Sir: With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter AL-200-1723-09 of November 26, 2009. In this brief, we are requested to issue an opinion regarding a case of authorization for subdivision (fraccionamiento) of certain properties located within the Agricultural Parcels Zone (Zona de Parcelas Agrícolas) of the Canton of Vásquez de Coronado. In this regard, we are informed that the authorizations that were granted at the time suffer from a defect of nullity. Likewise, official letter 501-240-2009 of November 18, 2009, and brief SA-230-541-09 of November 24, 2009, are attached. In the first cited official letter, the assistant attorney of the Legal Department believes that the authorizations in question could suffer from defects of absolute, evident, and manifest nullity. In the second brief, the Department of Territorial Planning forwards the extended authorizations to the Mayor's Office so that a request may be made to this Senior Advisory Body for the mandatory and favorable opinion required by Article 173 of the General Law of Public Administration (LGAP). That is to say, what has been requested of this Senior Advisory Body is to issue the mandatory and favorable opinion necessary to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the subdivision authorization acts granted by the Municipality of Coronado in favor of various private parties. Subsequently, on February 15, 2010, Engineer Jorge Mora, one of the persons presumably affected by an eventual declaration of absolute, evident, and manifest nullity, provided to this Senior Advisory Body simple copies of the following documents: a. Notarized Agreement of Partition Account of the Succession of Ernestina Rodríguez Rojas. b. Cadastral Map No. SJ-666340-2000. c. Cadastral Map No. SJ-868492-2003 To address the consultation raised, it is necessary to examine two important aspects: I. Regarding the procedure for declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of rights, and II. The legal expiration period (plazo de caducidad) for declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of rights. I. REGARDING THE PROCEDURE FOR DECLARING THE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY OF AN ACT DECLARATORY OF RIGHTS. The Costa Rican Legal System contemplates a prohibition that prevents, as a general rule, the Public Administration from declaring the nullity of its own acts when these are declaratory of rights. This prohibition is based on Articles 34 and 11 of the Political Constitution (CCR). The cited norms contemplate the general rule that acts of authority cannot have retroactive effect, to the detriment of the subjective rights of private parties. This prohibition against going against one's own acts is also linked to the general principles of good faith, legitimate expectations, and legal certainty. (GONZALEZ PEREZ, JESUS. The General Principle of Good Faith. Civitas. Madrid. 2004. P. 219-225) Article 183, subsection 3, of the LGAP expressly enshrines this principle of intangibility of one's own acts declaratory of rights. The cited norm imposes, as a general rule, that if the Administration requires the nullity of one of its own acts declaratory of rights, it must resort to the lesivity proceeding (proceso de lesividad), currently provided for in Article 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code. That is to say, the Administration must require judicial arbitration to render null and void one of its own acts declaratory of rights. However, the Administrative Legal System permits, by way of exception, the Administration to review its own acts declaratory of rights. Both constitutional jurisprudence and the General Law of Public Administration (LGAP) contemplate this exceptional possibility. This is through the administrative declaration of absolute, evident, and manifest nullity of Article 173 LGAP, and also through revocation in the manner provided for in article 155 LGAP. For the purposes of this opinion, what is of interest is concerning absolute, evident, and manifest nullity, given that what is intended is to annul an act issued by the Municipality of Coronado. However, it is clear that the power to annul in the administrative venue acts contaminated by absolute, evident, and manifest nullity does not enable the Public Administrations to act arbitrarily. Article 173, subsection 3), LGAP establishes that, in order to exercise this extraordinary annulment power, the Administration must follow the ordinary administrative procedure with full respect for due process. Due to its interest, we cite ruling N.° 4111-2009 of 12:11 hours on March 17, 2009: “VIII.- THE PUBLIC ADMINISTRATION MUST OPEN A PROCEDURE PRIOR TO THE DECLARATION OF NULLITY.- The respective public administration —author of the act intended to be annulled or reviewed—, prior to the declaration of nullity, must open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and the defense must be observed (Article 173, paragraph 3°, of the General Law of Public Administration), the justification for observing that procedure lies in the fact that the final act may suppress a subjective right of the administered party (Article 308 ibidem). During the substantiation of the ordinary procedure, it is indispensable to obtain the opinion of the Attorney General's Office or the Comptroller's Office, being a procedural step thereof.” It is equally important to note that according to Article 173 LGAP – specifically from the relationship of subsections 1, 3, and 6 – it is inferred that the opportune procedural moment to request the mandatory and favorable opinion of the Attorney General's Office is when the instructing body has already concluded the procedure – forwarding the proceedings to the decision-maker – and before, however, the decision-making body makes a decision. This criterion has been sufficiently set forth in opinion C-432-2007 of December 3, 2007: “IV.NON-OBSERVANCE OF PARAGRAPHS 1, 3, AND 6 OF ARTICLE 173 OF THE LGAP, REGARDING THE PROCEDURAL MOMENT TO REQUEST THE OPINION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE. In close connection with the previous point, it is appropriate to refer to another aspect that has also been abundantly addressed by this advisory body, in relation to the procedural moment at which our criterion must be requested. Starting from a systematic interpretation of paragraphs 1, 3, and 6 of Article 173 of the LGAP, in opinion n.° C-313-2006, of August 4, 2006, the following considerations were reached: “The harmonious interpretation of such provisions leads to determining that, after the ordinary administrative procedure has been completed, the result thereof is brought to the attention of the directing body by the body with competence to issue the final act. However, before the latter issues it, it must consult the criterion of the Attorney General's Office, so that the legality control that this institution is called upon to carry out may be exercised. It will not be until the issuance of the favorable opinion that, subsequently, the decision-making body proceeds effectively to make the final decision, which must be communicated to the administered party who was a party during the processing of the procedure. That procedure, due to what supra-cited subsection 6) indicates, becomes of absolute observance, because the contrary would entail the absolute nullity of what is decided. The issue of the moment at which the opinion of the Attorney General's Office is requested in these cases has been analyzed as follows in our opinions: “Secondly, we must also outline the importance of what has been emerging as a competence attributable to the administrative body that will ultimately rule on the grounds for nullity affecting the act. We refer specifically to the moment at which the pronouncement of the body exercising legality control must be requested – subsection 1 of Article 173 of the General Law of Public Administration -. In this regard, we have specified: (…) In other words, after the directing body has finished the instruction of the procedure, it must communicate it thus to the decision-making body, so that it is the latter that adopts the corresponding agreement to refer the matter to the Attorney General's Office, or to the Comptroller General's Office, as appropriate. It goes without saying that this aspect is lacking in the request before us, an aspect that is recommended to be corrected, as well as what was opportunely mentioned about the administrative file in which the execution of the ordinary procedure is recorded.” (Opinion C-109-2005 of March 14, 2005)” (See in the same sense, the cited opinion C-054-2007 and C-175-2007, of June 1 of the current year). The underlining is not from the original”. In accordance with the foregoing, it is not appropriate in light of the legal provisions cited in the heading for the Attorney General's Office to assess at this moment whether or not we are in the presence of a nullity of the character required by the legal system to be annulled in the administrative venue. Precisely for that purpose, that territorial Administration must develop the corresponding ordinary procedures in the terms indicated in the third section of this document; so that the Attorney General's Office can thus proceed to “exercise a prior or preventive legality control to ensure that the situation contemplated in Article 173 of the LGAP (absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of subjective rights) effectively exists, that the various principles and formalities that inform the administrative procedure were fulfilled, as well as that one is within the period provided for decreeing the nullity of the act” (Opinion n.° C-194-2007, of June 13, 2007).” It should also be reiterated that according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber, the fact that the absolute, evident, and manifest nullity of an act must be opined upon by the Attorney General's Office, through a mandatory and obligatory criterion, constitutes a kind of preventive legality control. On this point, we transcribe the relevant parts of vote N.° 9804-2007 of 15:44 hours on July 5, 2007: “Absolute, evident, and manifest nullity must be opined upon, previously and favorably, by the Attorney General's Office or the Comptroller General's Office of the Republic —a preparatory act to the final annulling act—. It will correspond to the Comptroller's Office when the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting (Public Treasury). That opinion is indispensable, to such an extent that this Chamber in Vote No. 1563-91 of 15 hrs. on August 14, 1991, considered that “... It is evident, then, that from the entry into force of the General Law of Public Administration, the competence to annul in the administrative venue can only be admitted if the duty to provide an expert and external criterion to the body that will issue the final act is fulfilled.” This is an opinion of a binding nature —from which the consulting body or entity cannot depart—, given that ordinal 2° of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic establishes that it is of obligatory compliance, through which a kind of prior or preventive legality control is exercised, as it must precede the final act of the ordinary procedure initiated to decree the ex officio annulment, which does not conflict with any of the degrees of administrative autonomy, as it is a specific manifestation of the control power inherent to intersubjective direction or administrative oversight. It is logical that such an opinion must be favorable to the annulment claim of the consulting administration, and above all that it positively confirms the gravity and entity of the defects that justify the exercise of the power of ex officio review or annulment. The respective Public Administration is inhibited by the infra-constitutional legal system from determining when there is an evident and manifest nullity, given that this extreme is reserved for the technical-legal and consultative body called the Attorney General's Office of the Republic, as a deconcentrated body of the Ministry of Justice. In cases where the opinion must be rendered by the Comptroller General's Office of the Republic, it also has a binding nature by virtue of the provisions of article 4°, paragraph in fine, of its Organic Law No. 7428 of September 7, 1994.” Now then, in the matter before us, it is notorious that, although the Local Administration requires that the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of rights be declared, the respective administrative procedure – with all the guarantees of due process – required by subsection 3 of Article 173 LGAP has not been substantiated. A sufficient reason to establish that the request made to this Senior Advisory Body – to opine on the existence or not of a radical nullity – is premature, and therefore inadmissible. In any case, and for purposes of future proceedings, it is important that the Mayor's Office takes into consideration that, according to our administrative jurisprudence, it corresponds to the Municipal Council (Concejo Municipal) to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal approval (visado municipal), and therefore the power also belongs to it to request the mandatory and favorable opinion necessary for such purpose. Next, we cite, in the pertinent part, opinion C-248-2009 of September 3, 2009: “B) IN ORDER TO DETERMINE WHICH IS THE SUPREME SUPERIOR BODY OF THE MUNICIPALITIES. The question we are asked to elucidate has already been addressed in the administrative jurisprudence of this Senior Advisory Body. In this line of thought, it is pertinent to indicate that in opinion C-128-2008 of April 21, 2008, it was specified that the competence to decide on the initiation of a procedure for absolute, evident, and manifest nullity, and consequently, to issue its final act, belongs, in principle, to the Municipal Council as the supreme superior body of the town council. We transcribe, in the relevant parts, what was opined on that occasion: “This Attorney General's Office of the Republic has noted, on repeated occasions, that regarding the power of ex officio review by municipal corporations of acts declaratory of rights, the competence to decide on the initiation of an administrative procedure, to process it or delegate its instruction to a directing body – which, in principle, should fall upon the person of the Council Secretary – and to issue the final act, corresponds to the Municipal Council, as it is the supreme superior body of that municipal organization, in accordance with the second paragraph of Article 173 of the LGAP. (…) (…)As a corollary to the foregoing, this advisory body has also clarified that pursuant to Article 173 of the LGAP and Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (n.° 6815, of September 27, 1982, and its reforms), said Council is also competent to decide – through the respective municipal agreement – the sending of the administrative file (through which the instructed investigation has been documented) to this Office and to request our opinion (see pronouncements C-109-2005, of March 14; C-172-2005, of May 9, both of 2005; C-054-2007, of February 22, C-175-2007, of June 1, and C-194-2007, of June 13, all of the year 2007). In this particular case, dealing with the annulment of construction permits and commercial licenses, it is clear that the request for our opinion, besides being premature, was made by a body that lacks competence to do so, namely, the Municipal Mayor, and not by the Municipal Council, which is the highest authority of the consulting territorial corporation.” (In the same sense C-165-2008 of May 14, 2008) The thesis that the Attorney General's Office has sustained is based on the current Article 161 of the Municipal Code, the current text of which is the result of the reform approved by Law N.° 8508 of April 28, 2006, Contentious-Administrative Procedure Code. The numeral under comment prescribes: “Article 161. — Against the decisions of municipal officials, whether or not they depend directly on the council, there may, optionally, be a recourse for reconsideration (recurso de revocatoria) before the body that issued it, as well as an appeal (apelación) before the municipal council. Both recourses must be filed within the fifth working day following the notification of the act, and the first may be waived. The exclusive filing of the appeal recourse shall not prevent the official from revoking their decision, provided they deem the reasons on which the recourse is based to be valid. The reconsideration and appeal may be based on reasons of illegality or inopportuneness of the act and shall not suspend its execution, without prejudice to the council or the same body that issued it being able to order a precautionary measure upon receiving the recourse. Against what is resolved on appeal by the municipal council in these cases, the recourses established in Articles 154 and 156 of this Code shall be applicable. Decisions relating to labor matters entrusted to the municipal mayor shall be subject to the recourses regulated in Title V.” Pursuant to this norm, it is clear that it currently corresponds to the Municipal Council to decide the appeals filed against acts issued by all municipal officials. This power, of course, grants the Council the condition of supreme superior body of the Municipality. The foregoing exclusively. Regarding this point, it is of interest to have as a reference opinions C-001-2009 of January 1, 2009, and C-433-2008 of December 10, 2008. It is also appropriate to cite ruling N.° 493-2009 of 15:20 hours on March 13, 2009, issued by the Third Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal: Now then, this Tribunal contrasted that pronouncement with the express text of Articles 161 and 162 of the Municipal Code.- It has done so carefully, respectfully, and conscientiously, first, because what is set forth therein changes the manner in which, over many years, this collegiate body has exercised – with various compositions – its functions of non-hierarchical legality controller of municipal acts, and second, because it comes from a high judicial authority, whose expressions, although they do not have in this case the binding character that the law grants to other precedents – e.g., Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction –, do fulfill an important integrating function of the legal system.- The analysis carried out in this venue, however, leads to substantially different conclusions from those of resolution Nº000776-C-S1-2008.- As explained, Article 161 expressly grants the municipal council the power to resolve appeals against the acts of municipal officials, whether or not they depend on it.” However, it is timely to make a parenthesis to note that in its session of August 26, 2009, the Legislative Assembly approved in second debate draft Law N.° 16760, “Reform of Articles 150, 161, and 162 of the Municipal Code, Law 7794 of April 30, 1998, and derogation of subsections 1, 6, and 7 of Article 202 of the Contentious-Administrative Procedure Code, N° 8508 of April 24, 2006”. The reform under comment – which has been approved but is awaiting promulgation as Law of the Republic – is important because its objective is to return to the Mayors the competence to resolve the recourses that, in labor matters, are filed by officials directly dependent on the same. That is to say, in said matter, the Mayor would also act as the supreme superior body of the Municipality (Regarding the scope of this reform, Legal Opinion OJ-048-2009 of May 25, 2009, may be consulted). In any case, it is important to warn that despite the reform, the Municipal Council retains its condition of supreme superior body for all other aspects of municipal activity. (See OJ-048-2009 of May 25, 2009) Finally, it is indispensable to underline that by virtue of Article 13, subsection o) of the Municipal Code, urban planning measures are an attribution of the Municipal Council, meaning it is undoubtedly that the Council retains in this matter the condition of supreme superior body, with the competence to hear the recourses filed against acts relating to urban planning. All of the foregoing leads us to conclusively conclude that, in the event that it is required to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal approval (visado municipal), it must be considered that this competence belongs to the Municipal Council. Accessorily, the power to agree to request from this senior advisory body the mandatory favorable opinion, and to designate the directing body for the procedure opened for that purpose, belongs to the sphere of the Council.” II. THE LEGAL EXPIRATION PERIOD (PLAZO DE CADUCIDAD) FOR DECLARING THE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY OF AN ACT DECLARATORY OF RIGHTS. From another angle, it is advisable to make some considerations regarding the expiration period that the Law establishes for declaring, in the administrative venue, the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of subjective rights. In this sense, it is advisable to warn that in the present matter, the Local Administration intends to declare invalid certain approvals of maps that authorized the subdivision (fraccionamiento) of a property located in the Agricultural Parcels Zone (Zona de Parcelas Agrícolas). This is for contravening the regulations established in the Regulating Plan of the Canton of Vásquez de Coronado regarding the minimum frontage and minimum area necessary to authorize a subdivision in the Agricultural Parcels Zone (Article 14.5 of the Regulating Plan.) However, according to the documents that have been provided, the approvals (visados) whose nullity is alleged date from December 2000. Therefore, it is of interest to note that, according to the relationship between Transitory Provision III of the Contentious-Administrative Procedure Code and numeral 173 of the General Law of Public Administration, in the case of acts adopted prior to January 1, 2008 – the date of entry into force of the Contentious-Administrative Procedure Code – the applicable expiration period is four years, even for acts whose effects endure over time. A period that governed said acts in accordance with paragraph 5 of Article 173 before being reformed by the Contentious-Administrative Procedure Code. This criterion has been clearly set forth in opinion C-059-2009 of February 23, 2009: “2.It is noted that, by virtue of the modification of Articles 173 and 183 of the cited General Law, as a result of the issuance of the Contentious-Administrative Procedure Code, it is necessary to consider the date of issuance of the act deemed null. The foregoing because, if it is verified that the adoption of the act occurred before January 1, 2008, the four-year period within which the act declaring the absolute, evident, and manifest nullity must be issued, or the contentious-administrative process must be filed, would apply. Conversely, if the act was issued after January 1, 2008, it must be understood that the annulment power remains open as long as the effects of the act endure over time (such as in the case of an act of incorporation of a member who remains active)” (Criterion reiterated in opinion C-233-2009 of August 26, 2009) Finally, it is advisable to indicate that this Attorney General's Office has referred extensively to the possibility of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an approval (visado) that authorizes the subdivision (fraccionamiento) of a property, and therefore the nullity of the acts that could derive from said approval, in its opinion C-069-2003 of March 20, 2003. III. CONCLUSION: Based on the foregoing, this Attorney General's Office is unable to render the requested favorable opinion. We return attached the administrative file that was sent to us with your request. Jorge Andrés Oviedo Alvarez Deputy Attorney General joa