OJ-027-2010 — Titling of properties in the border zone with Panama and NicaraguaTitulación de inmuebles en la zona fronteriza con Panamá y Nicaragua

Opinión Jurídica : 027 - J   del 21/06/2010   



OJ-027-2010




21 de junio de 2010




 




 




Señora




Rosa María Vega Campos




Jefa de Área




Comisión Permanente de Gobierno y Administración




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 




 



 Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, según artículo 12, párrafo segundo, de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a sus Oficios Nos. CG-267-09 de 15
de abril de 2010 y CG-001-2010 de 25 de mayo de 2010, por el que se nos pone en conocimiento el
nuevo texto sustitutivo del proyecto de “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para
la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un
régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”, expediente No. 16.657.




 



 Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa
requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis
no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto
administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27
de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se
da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos
que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 



 Valga recordar que sobre el proyecto de ley original relativo al expediente No. 16.657 ya nos
habíamos pronunciado de manera previa mediante las opiniones jurídicas OJ-097-2008 de 13 de octubre
de 2008 y OJ-108-2009 de 30 de octubre de 2009, señalando que presentaba eventuales problemas de
constitucionalidad, de fondo y técnica legislativa que se recomendaba corregir. Asimismo, se
hicieron algunas consideraciones en punto al ejercicio de potestades propias del Estado, en materia
de seguridad, control migratorio y sanidad.




 



 El texto sustitutivo que ahora se somete a nuestra consideración rescata para su mejoramiento en el
proyecto algunas de las observaciones hechas por la Procuraduría en ambas opiniones jurídicas; sin
embargo, se evidencian otros posibles defectos que pasamos a enunciar y que sugerimos sean
corregidos.




 



 De entrada, llama la atención del nuevo proyecto la introducción de dos reformas de fondo. La
primera de ellas referida a que el nuevo texto circunscribe la posibilidad de titular terrenos
únicamente en la franja fronteriza con Panamá, eliminándose para la de Nicaragua. Entendemos que tal
mejora en el proyecto se debe a los escasos alcances en cuanto a posibilidades de titular territorio
en la franja fronteriza norte que se tendría con el texto anterior por la existencia del refugio
nacional de vida silvestre creado por Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994, y que ya
había sido objeto de comentario en nuestra opinión jurídica OJ-108-2009 de 30 de octubre de 2009:




 




 



 No obstante, deben tener claro los señores Diputados que de llegar a ser ley el proyecto de
interés, su aplicación a la franja de dos kilómetros de ancho contigua a la línea fronteriza con
Nicaragua se vería reducida a un área relativamente pequeña que es la establecida en la Ley No. 7774
de 21 de mayo de 1998, toda vez que el resto de esa faja demanial, como lo hicimos ver en nuestra
opinión jurídica No. OJ-097-2008, actualmente se encuentra bajo el régimen de refugio nacional de
vida silvestre, según Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994 (también existen otras
áreas silvestres como la Reserva Forestal Cerro El Jardín, la Reserva Forestal La Cureña y los
Humedales Palustrinos de Tamborcito y Maquenque), y el mismo proyecto excluye de su aplicación las
áreas que “se encuentren afectadas a un régimen de protección especial conforme a la legislación
vigente sobre áreas protegidas”. Se hace comentario en vista de que el nuevo título otorgado al
proyecto en su texto sustitutivo (“Ley de Titulación de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua”)
podría prestarse para generar falsas expectativas de titulación dentro de esa franja fronteriza
norte.




 




 



 La segunda modificación sustancial al anterior proyecto sustitutivo es que ya no se está
desafectando toda la franja de dos kilómetros de ancho contigua a la frontera con Panamá, sino que
se están dejando, siempre bajo la categoría de dominio público, los doscientos metros de ancho a lo
largo de la línea fronteriza, permitiéndose la titulación de tierras en el resto de la actual
franja. Este cambio introduce un tema de interés cual es la administración de estos doscientos
metros. Consideramos que los señores Diputados deben establecer cuál va a ser la entidad encargada
de administrar esa nueva franja, así como los términos bajo las cuales se dará dicha administración.




 



 Este mismo vacío se aprecia también respecto de los terrenos que se estarían desafectando, pero
sobre los que no se logra demostrar la ocupación en forma quieta, pública e ininterrumpida durante
los últimos diez años. Queda la duda de si estos inmuebles pasan a formar parte de algún tipo de
régimen particular de derecho privado con posibilidades de ser dados en arrendamiento; o bien si
personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de promulgación o incluso personas
nuevas que ingresen a los terrenos posteriormente, pueden optar por una titulación al cumplir los
diez años de ocupación. El artículo 3 del texto sustitutivo no es claro si los diez años se cuentan
con anterioridad a la fecha de promulgación de la nueva ley, o bien, si esos diez años pueden
completarse o contarse aún después de puesta en vigencia. El proyecto sólo establece que se cuenta
con un plazo de dos años a partir de la publicación del plan regulador para iniciar el trámite.




 



 Por otro lado, se sugiere sustituir la redacción del artículo 1° en cuanto dispone que la ley tiene
por objetivo la desafectación de los terrenos que ella indica, por otra en la que expresamente los
desafecte, manteniendo, por supuesto, las excepciones enunciadas (“las áreas que correspondan a zona
marítimo terrestre, las que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la
legislación vigente sobre áreas protegidas, los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural
del Estado, territorios de reservas indígenas, y cualquier otro bien de dominio público o afecto a
un fin público”). El texto sustitutivo anterior sí tenía un artículo con esa redacción (ver artículo
2°), aunque desafectando la franja limítrofe completa (no excluía los primeros doscientos metros).




 



 En el artículo 4° se recomienda modificar la frase “instituciones del Estado” por “el Estado y sus
instituciones”, a fin de evitar cualquier interpretación restrictiva en el futuro de que dicho
artículo se aplicaría únicamente a las instituciones descentralizadas, cuando la gran mayoría de
terrenos a escriturar probablemente pertenezcan a órganos estatales (por ejemplo, en materias como
migración, fitosanitario, policía, salud, etc.).




 



 Convendría revisar en el artículo 6° la facultad que se otorga al juez de realizar un
reconocimiento “in situ”, para fijarle parámetros de obligatoriedad, ya sea en todos los casos, o
bien, para determinados supuestos (por ejemplo, en los asuntos que se tramiten en sede agraria que,
por lo general, son sobre inmuebles de mayor extensión que los usados únicamente para fines de
vivienda). En este mismo numeral, lleva a confusión la frase “con el propósito de determinar la
presencia de bienes de dominio público no contemplados en otros instrumentos legales”, ya que todos
los bienes demaniales provienen de una afectación dada por ley. El fin del reconocimiento judicial
es confirmar la veracidad de algunos datos consignados en el escrito inicial, tales como la
naturaleza del inmueble, que éste se encuentre debidamente deslindado, los actos de posesión
ejercidos, y constatar que no se estén pretendiendo titular bienes de dominio público o
pertenecientes a alguna institución estatal.




 



 En el artículo 7°, las declaraciones juradas del ocupante de que el terreno a titular no incluye
áreas de bosque o terrenos forestales, y de que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público,
que carece de título inscribible de dominio y que la solicitud no pretende evadir las consecuencias
legales de un juicio sucesorio, pueden sustituirse por manifestaciones expresas en el mismo sentido
dentro del escrito inicial, siempre y cuando se incluya un texto indicando, como lo hacer el
artículo 3°, párrafo segundo, de la Ley de Informaciones Posesorias, que, en todos los casos, las
afirmaciones del titulante tendrán carácter de declaración jurada, y cualquier falsedad le hará
incurrir en las penas del delito de perjurio, si no incurriere en delito de mayor gravedad, a juicio
de la autoridad penal.




 



 Dentro de los documentos a aportar por el solicitante en el artículo 7° puede incluirse un estudio
de suelos de que se ha ejercido la ocupación cumpliendo con el uso conforme del suelo para la
actividad que realiza, el cual se viene exigiendo dentro del trámite de las informaciones
posesorias, con fundamento en el artículo 58 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación
de Suelos; así como una certificación de la municipalidad respectiva de que en el sector donde se
encuentra localizado el inmueble a titular se encuentra aprobado el respectivo plan regulador y
debidamente publicado en el Diario Oficial La Gaceta.




 



 El texto referente a la certificación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
puede simplificarse en los siguientes términos: “…en la que se indique que el inmueble a titular no
se encuentra dentro de ninguna área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo,
y que no comprende, total o parcialmente, bosques o terrenos forestales”.




 



 En el caso del artículo 9° sugerimos la siguiente redacción: “En caso de que la certificación que
emita el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados consigne que el terreno a titular
incluye nacientes necesarias para abastecer de agua potable a alguna población o que conviene
reservar para tal fin, o que se encuentra dentro del radio de afectación demanial del artículo 7°,
inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, deberá presentarse un nuevo plano excluyendo dichas
áreas de dominio público, según la inclinación del terreno y las especificaciones técnicas de dicho
Instituto”. Consecuentemente, la certificación que se solicita en el artículo 7°, inciso h), debe
ser más amplia: si el terreno a titular incluye nacientes que abastezcan de agua potable a alguna
población o que convenga reservar para tal fin, o en terrenos contiguos a ellas o cualesquiera
cursos de agua en los términos del artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización”.




 



 En lo que toca a la participación de la Procuraduría General de la República, debe eliminarse de la
redacción del párrafo tercero del artículo 11 la frase que dice “por medio del respectivo
representante en el circuito judicial”, ya que la Procuraduría carece actualmente de oficinas
regionales para atender los procesos en los que se le tiene como parte dentro de los diferentes
circuitos judiciales. De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, artículo 26, las oficinas centrales de la
Procuraduría serán tenidas como “casa para oír notificaciones iniciales, sin necesidad de
señalamiento especial” y “las posteriores notificaciones se harán en el lugar que se indique al
efecto”. En la práctica, los diferentes tribunales del país comisionan a la Oficina Centralizada de
Notificaciones del Primer Circuito Judicial de San José para notificarnos la resolución en la que se
nos tiene como parte en un proceso, y el procurador designado para atenderlo se apersona al tribunal
correspondiente señalando un medio para atender futuras notificaciones (normalmente un número de
fax).




 



 Si bien el artículo 24 del texto sustitutivo señala que en todo lo que le sea aplicable y no se le
oponga se aplicará supletoriamente al procedimiento que se crea lo establecido por la Ley de
Informaciones Posesorias, estimamos indispensable,  a fin de evitar confusiones, se consigne en el
proyecto, tal y como se hace en el artículo 8° de esta última ley, que en caso de surgir oposición
del Estado o alguna de sus instituciones, se ordenará archivar el expediente, remitiendo a la parte
titulante a acudir a la vía declarativa contra el oponente en discusión de sus derechos a acogerse a
las disposiciones de la nueva ley.




 



 En vista de que el Instituto de Desarrollo Agrario ha tenido tradicionalmente un papel activo
dentro de la franja fronteriza con Panamá mediante el otorgamiento de arrendamientos, se considera
importante, a efecto de que el Juez que conozca de los procesos de titulación tenga mayores
elementos de juicio, se le tenga como parte a dicha entidad dentro de los procedimientos de
titulación.




 



 También se recomienda a los señores Diputados añadir un artículo como el dispuesto en el ordinal 11
de la Ley de Informaciones Posesorias que faculte al juez cuando lo crea conveniente a ordenar todas
aquellas diligencias que estime necesarias para comprobar la veracidad de los hechos a que se
refieren las diligencias de titulación y que le obligue a rechazar éstas si llegare a constatar que
se pretende titular indebidamente terrenos pertenecientes a cualquier institución del Estado o que
se encuentre dentro de la zona marítimo terrestre, de alguna área silvestre protegida, de una
reserva indígena, o en general, de cualquier bien de dominio público o afecto a un fin público.




 



 De la redacción del artículo 16, vuelve a surgir la interrogante de qué sucede si pasado el plazo
de los dos años a partir de la publicación en el Diario Oficial La Gaceta del plan regulador
aprobado por la Municipalidad respectiva, aún hay terrenos sin inscribir dentro de la zona de franja
fronteriza que se desafecta. Debería determinarse si regresan al régimen de dominio público, o
siguen bajo el privado con posibilidades de arrendamiento, o si pasan, por ejemplo, al Instituto de
Desarrollo Agrario para que éste los adjudique conforme a la Ley de Tierras y Colonización, etc.




 



 De otra parte, parece darse una contradicción en lo dispuesto en el artículo 19 del texto
sustitutivo, por cuanto, mientras por un lado se señala que no es necesaria la indicación de las
reservas en la resolución, se preceptúa al final del artículo que tales reservas deberán consignarse
en las respectivas ejecutorias de titulación y en el asiento original de inscripción en el Registro
Público.




 



 En la reforma que se propone al párrafo tercero del artículo 7° de la Ley de Informaciones
Posesorias (ordinal 25 del texto sustitutivo), la certificación de la Comisión Nacional de Asuntos
Indígenas debe estar referida a si los inmuebles descritos en los planos catastrados se encuentran o
no dentro de reservas indígenas; ya que puede darse el caso de fincas que tengan una posesión
decenal anterior a la afectación de inalienabilidad de un territorio indígena y que pueden titularse
por medio de aquella Ley.




 



 Resta por hacer una breve reflexión sobre el papel que juegan los planes reguladores en el conjunto
de la iniciativa de ley puesta en nuestro conocimiento. Si bien se comprende cuál es la función que
la Ley de Planificación Urbana le asigna a estos instrumentos legales en punto a una planificación
ordenada del territorio, se echa de menos en la propuesta legislativa un amarre jurídico entre éstos
y el procedimiento de titulación de los terrenos fronterizos.




 



 Se indica que de previo al inicio de éste, deben estar aprobados y publicados los planes
reguladores, pero no se hace ninguna alusión a ellos en el procedimiento para titular terrenos; por
lo que se genera la duda de si los terrenos a titular deben ser conformes al uso establecido en
aquellos planes como requisito necesario para poder titularse; o si, más bien, el único efecto de la
existencia previa del plan regulador, es que una vez titulados, cualquier permiso que se solicite
para el desarrollo de una actividad o levantamiento de construcción debe estar ajustado a dicho
plan, aunque el uso con el que se haya inscrito el terreno en el Registro Público no hubiese sido
conforme.




 



 Bajo la primera hipótesis, haría falta, entonces, en el proyecto de ley una norma que establezca
como requisito la conformidad del uso actual del terreno con el plan regulador aprobado, a través de
una certificación municipal. Si nos encontramos bajo el segundo supuesto, cabría pensar en la
modificación del inciso 3) del artículo 20 para establecer una limitación en ese sentido. La
redacción actual de que se prohíbe la modificación del uso del suelo sin previa modificación del
plan regulador, parece sugerir que sí es necesaria una concordancia entre el uso del suelo a que se
dedica el terreno con el dispuesto en el plan regulador de forma previa a la titulación.




 



 Se omite hacer referencia al apartado de autorizaciones del texto sustitutivo por ser materia
propia de la Contraloría General de la República, aunque extraña que se utilice una nomenclatura
poco convencional (en lugar de usar números de artículo o transitorios, se recurre a los términos
“autorización I”, “autorización II” y autorización III”).




 




 




CONCLUSIÓN:




 



 Considera este órgano técnico consultivo que el nuevo texto del proyecto de ley que se tramita bajo
el expediente No. 16.657 presenta algunos problemas de fondo y de técnica legislativa que, con el
respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de
política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.




 




 




De usted, atentamente,




 




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/fmc

Legal Opinion: 027 - J of 06/21/2010

OJ-027-2010

June 21, 2010

Mrs.
Rosa María Vega Campos
Area Head
Permanent Commission of Government and Administration
Legislative Assembly

Dear Mrs. Vega:

With the approval of the Deputy Attorney General, pursuant to article 12, second paragraph, of the Organic Law of the Attorney General's Office (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), I refer to your Official Letters Nos. CG-267-09 of April 15, 2010 and CG-001-2010 of May 25, 2010, through which we are informed of the new substitute text of the draft "Law Authorizing the Instituto de Desarrollo Agrario to Title Properties in the Border Zone with Panama and Nicaragua that are not Subject to a Special Protection Regime Under Environmental Legislation" ("Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un régimen de protección especial bajo la legislación ambiental"), file No. 16.657.

As has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding legal opinion (dictamen), characteristic of a response to a consultation from an administrative department, as a consequence of the provisions in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion" (opinión jurídica), which does not bind the consulting party, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "...as we are not in the situations provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa) (consultation with the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), the University of Costa Rica (Universidad de Costa Rica), the Judicial Branch (Poder Judicial), or an autonomous institution), the eight-business-day deadline established by that article does not apply to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

It is worth remembering that regarding the original draft law related to file No. 16.657, we had already previously pronounced ourselves through legal opinions OJ-097-2008 of October 13, 2008 and OJ-108-2009 of October 30, 2009, noting that it presented potential problems of constitutionality, substance, and legislative technique that we recommended correcting. Furthermore, some considerations were made regarding the exercise of the State's own powers in matters of security, migratory control, and health.

The substitute text now submitted for our consideration rescues for improvement in the draft some of the observations made by the Attorney General's Office in both legal opinions; however, other possible defects are evident, which we proceed to set forth and suggest be corrected.

From the outset, the introduction of two substantive reforms in the new draft calls attention. The first refers to the fact that the new text limits the possibility of titling land solely to the border strip with Panama, eliminating the one with Nicaragua. We understand that such improvement in the draft is due to the limited scope regarding the possibilities of titling territory in the northern border strip that the previous text would have had, due to the existence of the national wildlife refuge created by Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994, which had already been commented upon in our legal opinion OJ-108-2009 of October 30, 2009:

Nevertheless, the Deputies must be clear that if the draft in question becomes law, its application to the two-kilometer-wide strip adjacent to the border line with Nicaragua would be reduced to a relatively small area, which is that established in Law No. 7774 of May 21, 1998, since the rest of that public domain strip, as we noted in our legal opinion No. OJ-097-2008, is currently under the national wildlife refuge regime, according to Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994 (other wild areas also exist, such as the Cerro El Jardín Forest Reserve (Reserva Forestal Cerro El Jardín), the La Cureña Forest Reserve (Reserva Forestal La Cureña), and the Tamborcito and Maquenque Palustrine Wetlands (Humedales Palustrinos de Tamborcito y Maquenque)), and the draft itself excludes from its application areas that "are subject to a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas." This comment is made in light of the fact that the new title given to the draft in its substitute text ("Law for Titling the Border Zone with Panama and Nicaragua," "Ley de Titulación de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua") could lend itself to generating false expectations of titling within that northern border strip.

The second substantial modification to the previous substitute draft is that the entire two-kilometer-wide strip adjacent to the border with Panama is no longer being released from public domain status (desafectando), but rather the two hundred meters wide along the border line are being left, always under the public domain (dominio público) category, allowing the titling of lands in the rest of the current strip. This change introduces a topic of interest, which is the administration of these two hundred meters. We consider that the Deputies must establish which entity will be responsible for administering that new strip, as well as the terms under which said administration will occur.

This same gap is also observed with respect to lands that would be released from public domain status, but on which occupation in a quiet, public, and uninterrupted manner for the last ten years cannot be demonstrated. The question remains whether these properties become part of some particular private law regime with the possibility of being leased; or whether persons who do not have the full occupation period as of the date of enactment, or even new persons who enter the lands subsequently, can opt for titling upon completing ten years of occupation. Article 3 of the substitute text is not clear whether the ten years are counted prior to the date of enactment of the new law, or whether those ten years can be completed or counted even after its entry into force. The draft only establishes that there is a two-year period from the publication of the regulatory plan (plan regulador) to initiate the proceeding.

On the other hand, it is suggested that the wording of article 1 be replaced, insofar as it provides that the law's objective is the release from public domain status of the lands it indicates, with another that expressly releases them, maintaining, of course, the stated exceptions ("areas corresponding to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), those that are subject to a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas, forests and forestry lands (terrenos forestales), natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), indigenous reserve territories, and any other public domain asset or asset dedicated to a public purpose"). The previous substitute text did have an article with that wording (see article 2), although it released the entire border strip (it did not exclude the first two hundred meters).

In article 4, it is recommended to modify the phrase "State institutions" ("instituciones del Estado") to "the State and its institutions" ("el Estado y sus instituciones"), in order to avoid any restrictive interpretation in the future that said article would apply only to decentralized institutions, when the vast majority of lands to be deeded probably belong to state bodies (for example, in matters such as migration, phytosanitary, police, health, etc.).

It would be advisable to review in article 6 the power granted to the judge to carry out an on-site inspection ("in situ"), to set mandatory parameters for it, whether in all cases, or for specific situations (for example, in matters processed in the agricultural court (sede agraria) that, generally, involve properties of greater extension than those used solely for housing purposes). In this same article, the phrase "with the purpose of determining the presence of public domain assets not contemplated in other legal instruments" ("con el propósito de determinar la presencia de bienes de dominio público no contemplados en otros instrumentos legales") leads to confusion, since all public domain assets (bienes demaniales) originate from a designation (afectación) given by law. The purpose of the judicial inspection is to confirm the veracity of some data recorded in the initial petition, such as the nature of the property, that it is properly demarcated, the acts of possession exercised, and to verify that there is no attempt to title public domain assets or assets belonging to any state institution.

In article 7, the sworn statements (declaraciones juradas) by the occupant that the land to be titled does not include forest areas or forestry lands, and that the property has not been registered in the Public Registry (Registro Público), that it lacks a registrable title of ownership and that the petition does not intend to evade the legal consequences of a probate proceeding (juicio sucesorio), can be replaced by express manifestations to the same effect within the initial petition, provided a text is included indicating, as does article 3, second paragraph, of the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias), that, in all cases, the titling party's statements shall have the character of a sworn statement, and any falsehood shall cause the party to incur the penalties for the crime of perjury, if a more serious crime is not incurred, in the judgment of the criminal authority.

Among the documents to be provided by the applicant in article 7, a soil study (estudio de suelos) can be included, showing that the occupation has been exercised in compliance with the land use according to the activity carried out, which is currently required within the possessory information proceedings, based on article 58 of the Regulation to the Law on the Use, Management and Conservation of Soils (Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos); as well as a certification from the respective municipality that in the sector where the property to be titled is located, the respective regulatory plan (plan regulador) is approved and duly published in the Official Gazette La Gaceta (Diario Oficial La Gaceta).

The text referring to the certification from the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) can be simplified in the following terms: "...indicating that the property to be titled is not located within any protected wild area, whatever its management category, and that it does not comprise, totally or partially, forests or forestry lands."

In the case of article 9, we suggest the following wording: "In the event that the certification issued by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) records that the land to be titled includes springs (nacientes) necessary to supply drinking water to a population or that it is advisable to reserve for such purpose, or that it is located within the public domain impact radius (radio de afectación demanial) of article 7, subsection c), of the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización), a new map must be presented excluding said public domain areas, according to the inclination of the land and the technical specifications of said Institute." Consequently, the certification requested in article 7, subsection h), must be broader: if the land to be titled includes springs that supply drinking water to a population or that it is advisable to reserve for such purpose, or on lands contiguous to them or any watercourses within the terms of article 7, subsection c), of the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización)."

Regarding the participation of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), the phrase that says "through the respective representative in the judicial circuit" ("por medio del respectivo representante en el circuito judicial") must be eliminated from the wording of the third paragraph of article 11, since the Attorney General's Office currently lacks regional offices to handle processes in which it is included as a party within the different judicial circuits. According to our Organic Law, article 26, the central offices of the Attorney General's Office shall be considered as "address for initial notifications, without the need for special designation" and "subsequent notifications shall be made at the location indicated for such purpose." In practice, the different courts of the country commission the Centralized Office of Notifications (Oficina Centralizada de Notificaciones) of the First Judicial Circuit of San José to notify us of the resolution in which we are included as a party in a process, and the attorney (procurador) designated to handle it appears before the corresponding court indicating a means for receiving future notifications (normally a fax number).

Although article 24 of the substitute text states that, in everything applicable and not opposed, the provisions of the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) shall apply supplementally to the procedure created, we deem it indispensable, in order to avoid confusion, that it be recorded in the draft, just as is done in article 8 of this latter law, that in the event of opposition arising from the State or any of its institutions, the closure of the file shall be ordered, referring the titling party to resort to the declaratory proceeding against the opponent in discussion of their rights to avail themselves of the provisions of the new law.

Given that the Instituto de Desarrollo Agrario has traditionally played an active role within the border strip with Panama through the granting of leases, it is considered important, so that the Judge hearing the titling processes has greater elements for judgment, that said entity be included as a party within the titling procedures.

We also recommend to the Deputies to add an article like the one provided in ordinal 11 of the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias), which empowers the judge, when deemed appropriate, to order all those proceedings deemed necessary to verify the veracity of the facts referred to in the titling proceedings and that obliges them to reject these if they verify that there is an attempt to unduly title lands belonging to any State institution or that are located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), any protected wild area, an indigenous reserve, or in general, any public domain asset or asset dedicated to a public purpose.

From the wording of article 16, the question arises again of what happens if, after the two-year period from the publication in the Official Gazette La Gaceta (Diario Oficial La Gaceta) of the regulatory plan (plan regulador) approved by the respective Municipality, there are still unregistered lands within the border strip zone that is released from public domain status. It should be determined if they return to the public domain regime, or continue under the private regime with leasing possibilities, or if they pass, for example, to the Instituto de Desarrollo Agrario for it to adjudicate them according to the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización), etc.

On the other hand, there seems to be a contradiction in the provisions of article 19 of the substitute text, since, while on one hand it is noted that the indication of the reservations in the resolution is not necessary, it is stipulated at the end of the article that such reservations must be recorded in the respective titling judgments (ejecutorias de titulación) and in the original registration entry in the Public Registry (Registro Público).

In the proposed reform to the third paragraph of article 7 of the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) (ordinal 25 of the substitute text), the certification from the National Commission of Indigenous Affairs (Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, CONAI) must refer to whether the properties described in the cadastral maps are or are not within indigenous reserves; since there may be cases of estates that have a ten-year possession prior to the inalienability designation of an indigenous territory and that can be titled by means of that Law.

A brief reflection remains on the role that regulatory plans play within the whole of the legislative initiative brought to our attention. While the function that the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) assigns to these legal instruments regarding orderly territorial planning is understood, a legal tie between them and the procedure for titling border lands is missed in the legislative proposal.

It is indicated that prior to the initiation of this, the regulatory plans (planes reguladores) must be approved and published, but no reference is made to them in the procedure for titling lands; thus raising the question of whether the lands to be titled must be in conformity with the use established in those plans as a necessary requirement to be able to be titled; or whether, rather, the sole effect of the prior existence of the regulatory plan is that, once titled, any permit requested for the development of an activity or construction must be adjusted to said plan, even if the use with which the land was registered in the Public Registry (Registro Público) was not in conformity.

Under the first hypothesis, a rule would then be lacking in the draft law that establishes as a requirement the conformity of the current land use with the approved regulatory plan, through a municipal certification. If we are under the second assumption, one could think about modifying subsection 3) of article 20 to establish a limitation in that sense. The current wording that prohibits the change of land use (cambio de uso del suelo) without a prior modification of the regulatory plan seems to suggest that a concordance is indeed necessary between the land use to which the land is dedicated and that provided for in the regulatory plan prior to the titling.

Reference to the authorizations section of the substitute text is omitted because it is a matter proper to the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), although it is strange that an unconventional nomenclature is used (instead of using article numbers or transitory provisions, the terms "authorization I", "authorization II" and authorization III" are used).

CONCLUSION:

This technical advisory body considers that the new text of the draft law processed under file No. 16.657 presents some substantive problems and problems of legislative technique that, with the customary respect, it is suggested be resolved. Furthermore, its approval or rejection is a matter of legislative policy, whose sphere of competence belongs to that Branch (Poder) of the Republic.

Sincerely yours,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

VBC/fmc