C-173-2010 — Construction permits in areas adjacent to springsPermisos de construcción en áreas contiguas a nacientes

Dictamen : 173 del 16/08/2010   



16 de agosto de 2010




C-173-2010




 




Ingeniero




Rolando Hidalgo Villegas




Alcalde Municipal de




Santa Bárbara




 




 




Estimado señor:




 



             Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, según artículo 12, párrafo
segundo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a su Oficio No.
OAMSB-033-2010 de 27 de enero de 2010, en el cual nos plantea diversas interrogantes y
preocupaciones sobre el otorgamiento de permisos de construcción en áreas contiguas a nacientes; no
sin antes expresarle nuestras disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debido
al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.




 



             Ya con respecto a sus preguntas, si bien es cierto la mayor parte de ellas se
encuentran planteadas en términos generales, se desprende de su contexto la existencia de casos
concretos pendientes de resolverse en esa sede municipal: se hace mención a compromisos ambientales
de particulares interesados en caso de otorgárseles permisos constructivos, e incluso, hasta se
solicita la resolución de un asunto específico, el del Polideportivo Estadio Carlos Alvarado
(mediante adición por Oficio No. OAMSB-051-2010 de 8 de febrero de 2010 a la consulta hecha).




 



             Si bien esta razón sería suficiente para declarar inadmisible la consulta (artículo 5°
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982),
hemos estimado oportuno, a fin de colaborar con esa Municipalidad, citarle varios pronunciamientos
de nuestra jurisprudencia administrativa que responden a algunas de sus inquietudes (las otras no
son de recibo, como se explicará más adelante) y que sin duda le serán de utilidad para la
resolución de cada caso particular. Como se ha indicado en ocasiones anteriores:



 “El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen
contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos
analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la
misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado
tema a conocimiento de este órgano asesor. 



 Por ello, si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos
por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de
uno o varios casos particulares pendientes de resolución en sede administrativa.



 Cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido
considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones; esto por cuanto hemos
reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una
decisión por parte de la Administración activa. (Véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94
de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003,
OJ-085-2003 de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004 y C-307-2009 de 2 de
noviembre de 2009). En razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario
en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen
administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y
grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida.



 No obstante, aún cuando por ello la presente gestión pudiera resultar por ello, en principio,
inadmisible, una vez revisada nuestra doctrina y precedentes administrativos atinentes a lo
consultado, lo cierto es que estimamos que podemos hacer importantes aportaciones jurídico
doctrinales sobre las materias en consulta, tal y como lo hemos hecho en otras oportunidades en
materias atinentes.



 Por consiguiente, considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos
por la Administración consultante y tomando en cuenta el indudable interés de su promotor en obtener
criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración
institucional y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-
jurídicos de la Administración Pública, nos permitimos facilitarle una serie de lineamientos
jurídico-doctrinales emanados de nuestra jurisprudencia administrativa sobre las materias atinentes,
en los que podrá encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus
interrogantes.



 Y siendo que el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor
consultiva, orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y
delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y
con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la administración
activa,  insistimos en que le corresponderá a ésta última aplicar lo aquí interpretado a cada caso
en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.”
 (Dictamen No. C-072-2010 de 19 de abril de 2010)



             En punto al tema propuesto, conviene de entrada tener presente la distinción que existe
entre terrenos de dominio público contiguos a nacientes para surtir de agua a poblaciones, y áreas
de protección en bienes de dominio privado; y que atañe a la diferencia en cuanto a distancias de
protección contiguas a los manantiales. Para ello me permito transcribirle lo señalado al efecto en
nuestro pronunciamiento OJ-064-2002 de 30 de abril de 2002 que explica ampliamente este tópico:




  “I. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ÁREAS CONTIGUAS A FUENTES PROVEEDORAS DE AGUA POTABLE



     Como se ha expuesto por esta Procuraduría en varias oportunidades, el legislador costarricense,
atendiendo a la trascendencia de las áreas contiguas a las fuentes proveedoras de agua potable y
para el aseguramiento de ese recurso, les ha atribuido carácter de dominio público en diversas
normas, así el artículo 7, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre
de 1961:



 "Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no
determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio
privado, con título legítimo, los siguientes:



 c) Los terrenos de las islas, los situados en las márgenes de los ríos, arroyos y, en general, de
todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que
tengan sus orígenes o cabeceras cualquiera cursos de agua de los cuales se surta alguna población, o
que convenga reservar con igual fin. En terreno planos o de pequeño declive se considerará
inalienable una faja de doscientos metros a uno y otro lado de dichos ríos, manantiales o arroyos; y
en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de terreno de trescientos metros a uno y otro lado de
la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;" (el destacado es
nuestro).[1]



     Este precepto ya se encontraba regulado en el Código Fiscal, según reforma de Ley No. 11 de 22
de octubre de 1926 (artículo 510, inciso 3º) y en la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de
10 de enero de 1939 (artículo 7º); y se retoma también, a su manera, en el numeral 31 de la Ley de
Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, en los siguientes términos:




"Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación:



 a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un
perímetro no menor de doscientos metros de radio;



 b)La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la
infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y
márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas." [2]



     La frase del inciso a) recién transcrito, que establece una franja demanial "no menor de
doscientos metros de radio" compatibiliza esta norma con lo dispuesto por el artículo 7, inciso c)
de la Ley de Tierras y Colonización (ver en ese sentido, de esta Procuraduría, los pronunciamientos
OJ-033-95 del 20 de setiembre de 1995 y C-295-2001 del 25 de octubre del 2001).



     Con respecto al significado de la frase "reserva de dominio a favor de la Nación", en el
pronunciamiento OJ-017-2001 del 7 de marzo del año anterior, este órgano asesor hizo referencia al
que la doctrina da a las reservas demaniales, como "técnica por la que la Administración conserva o
retiene en exclusiva la utilización de ciertos bienes de dominio público, por razones de interés
público y para garantizar el cumplimiento de determinadas necesidades sociales. Por la exclusión del
uso a los particulares y el régimen que tal técnica comporta, la declaratoria de reservas dominiales
por la Administración requiere fundamento en una ley ordinaria y el respeto a los límites que ésta
fije. "



     De modo pues que esa reserva de dominio debe ser entendida como la demanialidad pública de los
bienes a los que se refiere: "El fundamento jurídico de la reserva estriba, por tanto, en la
titularidad dominical que corresponde a la Administración sobre los bienes de dominio público …
Consiste en la manifestación pública de que, con respecto a determinados bienes de dominio público,
el Poder público entiende que el interés general aconseja ejercer sus facultades de goce, dimanantes
del dominio, de modo directo, por sí u otro sujeto de la organización administrativa, y no
mediatamente, por concesión de los administrados." [3]



     Por su parte, el artículo 2° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 de 18 de setiembre de
1953, reitera el carácter de dominio público de los terrenos necesarios para un abastecimiento
adecuado de agua potable:



 "Son del dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el
Ministerio de Salubridad Pública, consideren indispensables para construir o para situar cualquiera
parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la
protección sanitaria y física y caudal necesario de las mismas..."



     Complementariamente, La Ley No. 2726 de 14 de abril de 1961 que crea el Servicio Nacional de
Acueductos y Alcantarillados, transformado en el actual Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados por Ley No. 5915 de 12 de julio de 1976, tiene a dicha Institución como el ente
sustitutivo de los ministerios indicados en la Ley General de Agua Potable[4], y por lo tanto como
el competente para determinar cuáles son estas áreas, así como las descritas en los artículos 7°,
inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas, conforme al artículo 2º,
incisos f) y g) de su Ley Constitutiva, Nº 2726 del 14 de abril de 1961 (véase, en este sentido la
opinión jurídica OJ-033-95 del 20 de setiembre de 1995).



     El régimen de dominio público al que se encuentran sometidas estas áreas, así como los
caracteres o medios jurídicos a través de los cuales se busca hacer efectiva su tutela --
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad-- a efectos de que cumplan el fin que motiva
su afectación [5], han sido definidos por la Sala Constitucional en los siguientes términos:



 "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados
bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen
individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,
están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad."




(Voto No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).  




II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ÁREAS DE PROTECCIÓN



     En tesis de principio, los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de
1996, contemplan un régimen jurídico distinto al descrito en el apartado primero de este
pronunciamiento desde el momento mismo en que se encuentran enmarcados dentro del Título Tercero de
esa ley sobre la "Propiedad forestal privada":




"Artículo 33.- Áreas de protección




    Se declaran áreas de protección las siguientes:



 a)     Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de
modo horizontal. (...)



 b)     Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados
por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley."




"Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas.



 Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo
anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.



 Los alineamientos que deban tramitarse en relación con éstas áreas, serán realizados por el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."  [6]



     El rasgo diferenciador determinante de la aplicación exclusiva de los artículos 33 y 34 de la
Ley Forestal o del régimen de dominio público previsto en los numerales 31 de la Ley de Aguas, 7.c)
de la Ley de Tierras y Colonización y 2° de la Ley General de Agua Potable, es que los manantiales
tengan o no el caudal suficiente para considerarse fuentes surtidoras de agua potable según el
criterio técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ente rector en la
generación y distribución de agua potable (artículos 1º y 2º de la Ley Nº 2726).



     En el caso de que su caudal se considere insuficiente para esos efectos y no exista
coincidencia geográfica con alguna otra hipótesis normativa de régimen demanial, según expondremos
más adelante, nos encontramos con áreas que sí son susceptibles de posesión por particulares en
calidad de dueños, sujetas, eso sí, a limitaciones de interés social [7]:



 "El artículo 34 aludido en su escrito se contrae a las áreas de protección que enumera el numeral
33 ibídem y se refiere básicamente a terrenos de propiedad privada (...) Constituyen áreas de
protección, en su verdadero sentido, como se les denomina en el texto de este artículo 34,
rectificando -- en parte-- la errónea terminología de "áreas protegidas" con que se les designa en
el título." (Opinión Jurídica OJ-022-99 de 19 de febrero de 1999).



 "...sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional, consideramos
que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas limitaciones de interés social, que
al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de nuestro ordenamiento jurídico, han
evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad privada. (...)



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional,
párrafo segundo)".( Dictamen C-042-99 del 19 de febrero de 1999).




    Sobre este régimen de limitaciones ha señalado nuestra Sala Constitucional:



 "IV-...el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés
social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su
imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí
mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son
indemnizables, por no implicar una expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre
desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que implican una carga o deber
jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en
la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario,
pero sin desnaturalizarlos o destruirlos...V-...Se modifica así la base jurídica sobre la que
descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a
corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de
la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas
obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que
lo representa. El contenido de esta "propiedad función", consiste en que el propietario tiene el
poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero
correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal
comportamiento sea imprescindible... " (Voto Nº 4205-96 de las 14 horas 33 minutos del 20 de agosto
de 1996.



     Ahora bien, debe quedar claro que las áreas de protección definidas en el artículo 33
transcrito, pueden coincidir espacialmente con las áreas demaniales contiguas a nacientes
proveedoras de agua potable o que convenga reservar con ese fin [8]; así como con otras áreas para
las cuales el ordenamiento jurídico prevé un régimen de dominio público, tales como: áreas
silvestres protegidas o en general el Patrimonio Natural del Estado (artículos 1 y 18 de la Ley
Forestal), la zona marítimo terrestre, zonas fronterizas, áreas contiguas a ríos navegables,
terrenos comprendidos en las dos orillas del río Banano, diez kilómetros arriba, reservas
portuarias, etc.



     En estos casos, las áreas de protección se entenderán subsumidas dentro del régimen de dominio
público, prevaleciendo sus características propias (inalienabilidad, imprescriptibilidad,
inembargabilidad, etc.), así como las regulaciones propias de cada régimen en particular (véase, de
esta Procuraduría, el dictamen C-016-2002 del 15 de enero de este año).”



             Esta diferencia de trato para ambos supuestos tiene también implicaciones distintas
para el régimen  de propiedad, y por ende, para la posibilidad de otorgar permisos de construcción
en estas áreas. Veamos lo que a ese respecto sigue diciendo la opinión jurídica OJ-064-2002:




 




“III. IMPLICACIONES DEL REGIMEN DE AGUAS SOBRE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD




 



 Como bien puede desprenderse de lo hasta aquí dicho, las consecuencias jurídicas sobre los derechos
de propiedad se derivan del régimen propio de cada supuesto normativo. Así, las áreas contiguas a
nacientes que hayan sido calificadas como útiles al fin de abastecimiento de agua potable, por su
naturaleza de cosas públicas, están fuera del comercio [9] y no son objeto de apropiación
particular. “La posesión de los particulares no causa derecho alguno a su favor, por lo que no
pueden inscribir esos terrenos en el Registro Público mediante información posesoria y la acción
reivindicatoria estatal por ellos es imprescriptible.” (OJ-033-95).[10]



   Es por esa razón que la Procuraduría General de la República dentro de los procesos de
información, de las que es parte por imperativo legal (artículo 5° de la Ley de Informaciones
Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941), requiere, cuando exista alguna naciente que convenga
proteger para fines de abastecimiento de agua potable, la presentación de un nuevo plano catastrado
que excluya los doscientos o trescientos metros contiguos al manantial según la configuración del
terreno, reduciéndose necesariamente el área objeto de titulación; y de no cumplir­se con lo
anterior, solicita el rechazo de las diligencias en la resolución de fondo por preten­derse la
inscripción de inmuebles pertenecientes al domi­nio público.




 



 Esta posición nuestra ha sido avalada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y el
Tribunal Agrario:




 



 “Las disposiciones del Código Fiscal fueron derogadas por la Ley General sobre Terrenos Baldíos Nº
13 del 6 de enero de 1939. En esta nueva ley se incorporan prácticamente las mismas disposiciones.
Los terrenos comprendidos en los límites de la República, no adquiridos ni inscritos a nombre de los
particulares, se presumen baldíos y por ello pertenecen al Estado (artículo 1). Este conservará el
dominio necesario sobre las tierras indispensables para el aprovechamiento de las fuerzas
hidráulicas (artículo 11). La ley protege expresamente, y por tanto no son susceptibles de ser
enajenados, los terrenos de las islas, ni los situados a las márgenes de los ríos, arroyos y, en
general, de todas las fuentes de cuencas u hoyas hidrográficas donde broten manantiales, hayan islas
o cabeceras y cualquier curso de agua del cual se surta alguna población o convenga reservar con
igual fin. En terrenos planos la prohibición comprende una faja de 200 metros a ambos lados de los
ríos, manantiales o arroyos, pero si existen cuencas u hoyas hidrográficas la extensión alcanza los
300 metros (artículo 7). La Ley de Tierras y Colonización Nº 2825 del l4 de octubre de l961 mantuvo
la misma orientación. Pero amplió las declaradas, por la anterior ley, como inalienables (Artículo
7). En general esas reservas han tenido prohibición para poseerlas y para ser inscritas en el
Registro Público de la Propiedad por medio del trámite judicial de informaciones posesorias.” (Sala
Primera, Voto No. 51 de 15 horas 15 minutos del 26 de mayo de 1995.  Considerando IV).



 “En las presentes diligencias el señor Procurador Agrario de la República se a [sic] opuesto a su
aprobación argumentando que por existir nacientes con áreas de influencia, no es posible aprobar la
titulación, por ser dichas áreas parte del dominio público...Desde el siglo pasado, el Código Fiscal
establecía una serie de restricciones en ese sentido, sobre todo para proteger las áreas aledañas a
los ríos, quebradas y cursos de aguas, así como los bosques.  La Ley General de Terrenos Baldíos Nº
13 del 6 de enero de 1939, estableció la prohibición de enajenar los terrenos del Estado...Es
evidente, la intención del legislador, en cuidar desde hace décadas las fuentes de agua, que surtan
alguna población o que convenga reservar con igual fin.  Dicha disposición se mantuvo íntegramente
en la Ley de Tierras y Colonización, artículo 7 inciso c)...La Procuraduría Agraria ha presentado
una oposición razonada durante el transcurso de este proceso no contencioso.  Sostiene la
demanialidad de las áreas aledañas a las dos nacientes indicadas...Lo procedente, en consecuencia,
de conformidad con con [sic] el artículo 11 de la Ley de Informaciones Posesorias, es confirmar la
sentencia apelada, y remitir al interesado a la vía contenciosa correspondiente a hacer valer sus
derechos.” (Tribunal Agrario, Voto No. 770 de las 10 horas 40 minutos del 13 de noviembre de 1998).




 



 En razón de esa misma demanialidad, la tolerancia, tardanza o desuso por parte de la Administración
no otorga ningún derecho a los particulares (Sala Constitucional, resoluciones números 6758-93 de 22
de diciembre de 1993 y 6192-95 de 14 de noviembre de 1995 y dictámenes de la Procuraduría General de
la República Nos. C-019-96 de 1° de febrero de 1996 y C-004-98 de 7 de enero de 1998.)




 



 Igualmente, pueden existir limitaciones a la propiedad privada más allá de los límites de las áreas
demaniales, para terrenos contiguos o cercanos a ellas, de acuerdo con lo dispuesto por los
numerales 32 de la Ley de Aguas y 16 de la Ley General de Agua Potable:




 



             “Artículo 32. Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de
contaminación ya sea en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio
de la Sección de Aguas Potables a que alude el artículo siguiente, dispondrá en el área dicha las
medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación.”




 



             “Artículo 16. Se prohíben las instalaciones, edificaciones, o labores comprendidas en
las zonas cercanas a fuentes de abastecimiento, plantas purificadoras, o cualquiera parte del
sistema, que perjudique en forma alguna los trabajos de operación o distribución, o bien las
condiciones físicas, químicas o bacteriológicas del agua; estas zonas serán fijadas por los
Ministerios de Obras Públicas y Salubridad Pública.”




 



   En virtud de los incisos f) y h) del artículo 2 de la Ley Constitutiva del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, esta potestad discrecional corresponde ahora a este
Instituto, dependiendo la extensión de las áreas, de razonamientos técnicos que justifiquen su
amplitud (en ese sentido, dictamen OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995).




 



   Tales disposiciones normativas, tal y como se ha manifestado por este órgano asesor en el
pronunciamiento OJ-033-95 de cita, tienen particular importancia para el caso de desarrollos urbanos
proyectados cerca de esas áreas:




 



 “Estas reglas son de especial relevancia tratándose de urbanizaciones. Como se sabe, todos los
desarrollos de este tipo deben  contar con la aprobación previa del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados:



 "Artículo 21.- Todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de
abastecimiento de agua potable y disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado,
deberá ser aprobado previamente por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el
que podrá realizar la inspección que estime conveniente para comprobar que las obras se realizan de
acuerdo con los planes aprobados.



 Dicha aprobación previa será obligatoria en todos los casos de construcción de fraccionamientos,
urbanizaciones o lotificaciones en cualquier parte del país y ningún otro organismo estatal otorgará
permisos o aprobaciones de construcción sin tal aprobación por parte del Instituto. La infracción de
este mandato ocasionará la nulidad de cualquier permiso de construcción otorgado en contravención de
esta prohibición teniéndose por legalmente existente la parcelación o el proyecto en su caso, con
las consecuencias, en cuanto a terceros, que prevé el artículo 35 de la Ley de Planificación Urbana,
No. 4240 de 15 de noviembre de 1968." (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados)



 Esta función, conferida además por el artículo 2º, inciso e), ibídem, le permite al Instituto velar
por la protección de las fuentes de agua potable, establecer, con base en criterios técnicos, la
viabilidad del proyecto o imponer limitaciones constructivas en aras del interés público.



 Lo anterior, se supone, será factible sólo en aquellas áreas que no hayan sido detectadas como
útiles al fin de abastecimiento de agua potable y declaradas inalienables, en las cuales, por vía de
principio, no son susceptibles de urbanización, por implicar un régimen de propiedad privada
incompatible con la dominicalidad pública.”




 



             En lo que toca a las áreas de protección mencionadas en los artículos 33 y 34 de la Ley
Forestal, estas no conllevan de por sí un régimen de dominio público (salvo que coincidan con otras
declaradas bajo ese estatus), sino que deben conceptualizarse como limitaciones a la propiedad. En
tal sentido, señala el dictamen No. C-042-99 de 19 de febrero de 1999:




           



 “Con base en lo expuesto, y sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala
Constitucional, consideramos que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas
limitaciones de interés social, que al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de
nuestro ordenamiento jurídico, han evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad
privada.




En sentido análogo señala nuestro Tribunal Constitucional:



 "IV-...la posición del carácter absoluto de la propiedad como derecho ilimitado y exclusivo, sólo
afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el
siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar
regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a
deberes y obligaciones...el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las
limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional,
al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en
principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la
propiedad no son indemnizables, por no implicar una expropiación, es decir, cuando la propiedad no
sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que implican una carga o deber
jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en
la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario,
pero sin desnaturalizarlos o destruirlos...V-...Se modifica así la base jurídica sobre la que
descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a
corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de
la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas
obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que
lo representa. El contenido de esta "propiedad función", consiste en que el propietario tiene el
poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero
correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal
comporta-miento sea imprescindible...VII.-Ciertas limitaciones a la propiedad han existido siempre
como reglas incorporadas al Código Civil...Otros ejemplos de lo anterior, lo constituyen las
exigencias de seguridad y salubridad públicas...recogidas principalmente en el Código Civil y en la
Ley General de Salud. En este orden de ideas, también deben citarse las leyes referentes a la
protección de bosques, bellezas naturales, patrimonio cultural y monumentos, que también implican
limitaciones a la propiedad, como la Ley Forestal, Nº 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos
noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre Nº 7317, del veintiuno de octubre de mil
novecientos noventa y dos, y Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural Nº 4 de octubre
de mil novecientos noventa y cinco." Nº 4205-96 de 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996.- (El
destacado es nuestro).-



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional,
párrafo segundo).



 En esta línea de pensamiento, agrega la Sala Constitucional que los "límites razonables que el
Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente
posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre, deja de ser ya una limitación
razonable para convertirse en una privación del derecho mismo." (Voto Nº 5097-93).



 Además, la Sala en mención sostiene que pueden imponerse límites "a los atributos de la propiedad,
en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida
claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos
parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser
indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal
identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien". (Voto Nº 2345-96).”




 



             Este mismo dictamen desarrolla el papel del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
en la fijación del alineamiento de las áreas de protección, así como la necesaria coordinación con
el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), el Servicio Nacional de Aguas
Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
(MINAET) para la delimitación de las nacientes permanentes y las áreas de recarga acuífera:




 



 “En el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, conforme a su Ley
Constitutiva, Nº 2726 de 14 de abril de 1961, artículos 1 y 2, le compete hacer cumplir la Ley
General de Agua Potable como ente rector en el aprovisionamiento a los habitantes de la República
del preciado líquido potable, evitando que el mismo sea contaminado.



 Por su parte, entre otras tareas, el Ministerio del Ambiente y Energía es el ente rector en punto a
la conservación del recurso natural "agua" (Ley 7152 de 5 de junio de 1990, artículos 1º y 2º).



 A ninguno de estos dos entes públicos les corresponde por disposición legal fijar el alineamiento
en las áreas de protección, aunque sí compete al MINAE, previa consulta al A. y A., al SENARA y
cualquier otro ente competente en materia de aguas, delimitar de manera razonable, útil y oportuna
las áreas de recarga acuífera:



 "Áreas de recarga acuífera: Superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta a los
acuíferos y cauces de los ríos, según delimitación establecida por el Ministerio del Ambiente y
Energía por su propia iniciativa o a instancia de organizaciones interesadas, previa consulta con el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas,
Riego y Avenamiento u otra entidad técnicamente competente en materia de aguas." (Ley Forestal,
artículo 3, inciso l), adicionado por Ley de Biodiversidad, Nº 7788 de 30 de abril de 1998, artículo
114).



             Sobre la necesaria coordinación de competencias entre las instituciones que intervienen
en la determinación de las áreas de recarga acuífera este órgano asesor señaló Dictamen Nº C-019-98
de 6 de febrero de 1998



 "...atendiendo a un principio de derecho administrativo como lo es la interpretación de las normas
debe buscar la mejor satisfacción del fin público -artículo 10 LGAP- se concluye que la mejor forma
de garantizar el recurso natural "agua" es coordinando la actividad que sobre él ostentan tanto el
A.y A. como otros repartos de la Administración...Igual línea de razonamiento es aplicable a lo
dispuesto en los artículos 33 de la Ley Forestal...en cuanto a las obligaciones que ostenta el A. y
A. con respecto a las áreas de recarga acuífera...se concluye que la intervención del Instituto en
el establecimiento de las áreas de recarga acuífera no es una competencia que haya sido trasladada
exclusivamente al MINAE, de donde la coordinación y ejecución de tareas atendiendo a la especialidad
y recursos con que cuenten cada uno de ellos se torna en indispensable para la consecución del fin
público que subyace en las normas (protección del ambiente)."



 Así las cosas, en las áreas de recarga acuífera, el INVU debe previamente, recabar el informe
técnico del MINAE sobre los límites de dichas zonas, y plasmarlos como alineamiento en los planos
que le sean presentados para ese efecto. (…)



 En relación con las áreas de protección descritas por el inciso d) ibídem, el INVU debe respetar
los límites fijados por el MINAE, como anteriormente se explicó.



 Para los efectos del inciso a) del numeral 33 ibídem, que establece una área de protección de 100
metros a partir del borde de las nacientes permanentes, es conveniente que el INVU recabe el
criterio técnico del A. y A., MINAE, o de cualquier otra entidad competente, para que informe si la
naciente es permanente o no.”




 



             De las anteriores consideraciones puede derivarse el ámbito de competencias para la
realización de eventuales estudios hidrogeológicos y de recarga en el sitio. Así, corresponde al
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados determinar técnicamente si una naciente es
útil para surtir de agua a una o más poblaciones, y en caso de serlo, fijar el área para su
protección (artículos 2 y 16  de la Ley General de Agua Potable, 32 de la Ley de Aguas, 2º, incisos
f) y h), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en
relación con los numerales 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de
Aguas). Es función del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones delimitar las áreas de
recarga acuífera, previa consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el
Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento u otra entidad técnicamente competente
en materia de aguas (artículo 3, inciso l), de la Ley Forestal, adicionado por Ley de Biodiversidad,
Nº 7788 de 30 de abril de 1998, artículo 114). No obstante, es responsabilidad del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo fijar los alineamientos que deban tramitarse respecto de las áreas
de protección (artículo 34 de la Ley Forestal).




 



             Respecto también a la regla de que los particulares no pueden levantar construcciones
dentro de terrenos afectos al dominio público (salvo alguna autorización legal que así lo permita,
como por ejemplo, el caso de las concesiones de uso en algunas materias como la zona marítimo
terrestre, o los permisos de uso para instalaciones temporales), conviene tener presente lo
manifestado en el dictamen No. 128-99 de 24 de junio de 1999 sobre propiedades privadas inscritas
registralmente que matiza este principio:




 



 “Los principios de legitimidad y fe pública registral, así como la naturaleza reglada de las
licencias, impedirían a la Municipalidad denegar permisos de construcción o fraccionamiento que se
ajusten a las disposiciones legales, ante sospechas de ilicitud en la inscripción del inmueble
situado en la zona marítimo terrestre, o condicionarlos a la renuncia de derechos o del ejercicio de
acciones patrimoniales futuras si sobreviniere la anulación del título. Pero al otorgarlos, debe
advertir al interesado, por escrito y junto a la aprobación, su cuestionamiento acerca de la licitud
de la inscripción, expresando de manera suscinta las razones, advirtiéndole que los trabajos y obras
autorizados los hará bajo su exclusiva responsabilidad, dentro del principio de buena fe que ha de
regir su relación con la Administración y sujeto a las resultas del proceso que se llegue a
instaurar sobre la nulidad del título.”




 



             En cuanto a su inquietud sobre la existencia de irregularidades por parte de algunos
vecinos dentro de las áreas contiguas a nacientes como la realización de edificaciones sin contar
con permisos de construcción y la desobediencia a la paralización municipal de las obras, me permito
citarle varios extractos del dictamen No. C-390-2007 de 6 de noviembre de 2007 que desarrolló de
manera amplia y completa el tema del poder municipal de policía en materia de planificación urbana:




 



               “En suma podemos decir, que el poder de policía constituye la potestad pública o
administrativa que permite al Estado, mediante el legislativo, limitar los derechos y libertades
fundamentales con el fin de proteger no sólo los objetivos tradicionales de seguridad, salubridad y
tranquilidad, sino también –desde una perspectiva amplia– la defensa y promoción de los intereses
económicos de la colectividad y el bienestar general de la misma (párrafo primero del artículo 50
constitucional). Es la potestad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los
deberes constitucionales [11].




 



 Por otra parte, la policía administrativa constituye propiamente la actividad de la administración
pública dirigida a encuadrar las actividades de los particulares dentro de los límites apuntados por
el legislativo en virtud del poder de policía. Ahora bien, dentro de las funciones de tutela estatal
de las áreas urbanas, la potestad de intervención funge un papel esencial (a través de la
intervención y limitación de los derechos de los particulares) en aras de salvaguardar el bienestar
general de la población, misma que se fundamenta en el postulado de que no hay derechos, ni
libertades absolutas. (…)




 



 Así, podemos decir que la función social de la propiedad se convierte en el cambio de paradigma que
permite al Estado el legítimo ejercicio de su poder de policía o intervención sobre el derecho a la
propiedad privada, en su vertiente inmobiliaria, pues somete a este tipo de propiedad a la necesaria
satisfacción del interés público. Se desprende entonces un cambio fundamental en la construcción de
este derecho fundamental, pues el mismo no sólo posee un contenido subjetivo consagrado en el
señorío del titular en la disposición y uso del suelo, así como sobre el haz de facultades
individuales derivadas de este derecho al dominio, sino que al mismo tiempo, se constituye como un
conjunto de deberes y obligaciones legalmente establecidos, en atención a valores o intereses de la
colectividad. La utilidad individual y la función social definen, por tanto, el contenido del
derecho de propiedad[12].




 



 Ahora bien, según la sentencia supra citada, uno de los extremos de esta función social lo compone
el deber de tutela del ambiente, y de allí forma parte también en la configuración del derecho a la
propiedad privada. Con esto podemos afirmar que estamos frente a una función ambiental de la
propiedad, en tanto el ejercicio del dominio ha de satisfacer tanto el interés privado de su titular
como la necesidad colectiva de una adecuada calidad ambiental. (…)




 



 En consecuencia, podemos decir con base en la jurisprudencia expuesta, que la ordenación
urbanística y ambiental de las áreas urbanas no es sólo una manifestación más del poder de policía
estatal, sino que además define el contenido normal del derecho de propiedad en tanto forman parte
de esa función social y ambiental a la que éste derecho se encuentra llamado a satisfacer. (…)




 



 Podemos decir entonces que la propiedad urbanística se refiere al modo especial de ejercicio de la
propiedad inmobiliaria privada en el ámbito del espacio urbano, contenido en el conjunto de medidas
de policía urbanística dictadas calificadamente por el legislador y desarrolladas por la
administración pública mediante el uso de la potestad reglamentaria (reglamentos de construcción,
planes reguladores, reglamentos de desarrollo urbano, etc.)[13] y a través de la adopción de medidas
o técnicas específicas de intervención, tales como la licencia o permiso de construcción y la
inspección urbanística. (…)




 



 Cuando hablamos de autorización administrativa, nos referimos a la técnica administrativa de
limitación por excelencia[14], bajo la cual se engloban toda una serie de actuaciones
administrativas diferenciadas (licencias, permisos, vistos buenos, visados, autorizaciones,
aprobaciones, entre otros). La autorización es así, a partir de esta definición, manifestación de la
intervención que la Administración va a efectuar respecto de ciertos ámbitos o sectores en los que
se precisa la adecuación del ejercicio de actividades o derechos de los particulares, con el interés
público[15].(…)




 



 La autorización administrativa se constituye entonces como una medida de policía de naturaleza
preventiva, por la cual se verifica la compatibilidad del ejercicio del derecho para con el interés
público, mediante la comprobación reglada de las condiciones, necesarias y previamente establecidas,
para el dictado del acto autorizatorio. Asimismo, otra de las características esenciales de esta
actividad es que la Administración parte del reconocimiento de un derecho preexistente de los
particulares, cuyo ejercicio si bien ha sido temporalmente obstaculizado por el Estado por medio de
requisitos establecidos en normas de policía, una vez removidos los mismos eventualmente el
particular podrá ejercer lícitamente el derecho en cuestión. De esta manera, se asegura que de
previo a la actividad en cuestión el titular del derecho se adapte y respete el interés público.




 



 Ahora bien, los entes municipales cuentan con la facultad de emitir o denegar autorizaciones
edilicias o permisos de construcción, con los cuales podrán determinar la compatibilidad de la
construcción pretendida por un particular, con el interés público urbano ambiental plasmado en los
instrumentos de ordenación territorial. (…)




 



 Así pues, toda obra debe contar con el correspondiente permiso de construcción del gobierno local,
tal y como expresamente lo disponen los artículos 74 de la ley número 833 (del 2 de noviembre de
1949 y sus reformas) y I.3 del reglamento de construcciones[16]:




 



 “Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las
poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con
licencia de la Municipalidad correspondiente.” (El resaltado no es del original)




 



 “I.3.- Permiso de construcción: El que otorgan las municipalidades (y otros organismos competentes:
Ministerio de Salud, INVU) para la ejecución de obras, ya sean de carácter permanente o provisional.
Generalmente, el permiso se hace constar sobre un plano, el cual se denomina `plano aprobado`”.




 



 Reiterando lo dicho en la jurisprudencia administrativa relacionada con esta figura, el permiso o
licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la
cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a
través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-
urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al
mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de
obras de construcción en una determinada localidad [17].




 



 Es, además, una licencia administrativa de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las
características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular.
Asimismo, el procedimiento para su emisión debe ser incoado a solicitud de parte, y durante él se
debe acreditar la cancelación del monto del importe correspondiente. Tiene como principal objetivo,
controlar -desde la perspectiva local y en forma previa- el cumplimiento de los requisitos legales
en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano, el desarrollo
ordenado de la comunidad y la armonización, en materia urbanística, del interés o bien común, con el
privado. De allí que pretender el ejercicio del derecho preexistente sin contar con la debida
licencia edilicia (o contra de ésta), motiva la imposición de sanciones administrativas al
infractor. Ello en virtud de la prohibición general contenida en el numeral 57 de la ley de
planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968), el cual preceptúa:




 



 “Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los
reglamentos y el respectivo permiso municipal”[18]. (…)




 



 La competencia de inspección o vigilancia edilicia atribuida a las municipalidades[19], constituye
una forma más de manifestación de las potestades de imperio que poseen las entidades municipales a
la hora no sólo de velar por las adecuadas condiciones de vida en las áreas urbanas, sino además en
razón de sus atribuciones de planificación y desarrollo urbano sostenible (artículos 15 LPU y 26 y
27 de la ley orgánica del ambiente). Y es que según lo visto hasta ahora, esta potestad se encuentra
en estrecha relación con el otorgamiento de licencias o permisos de construcción, pues es mediante
la inspección o vigilancia de las construcciones, que el gobierno municipal puede verificar que los
munícipes cumplan con las normas técnicas y legales fijados en el ordenamiento territorial y con las
condiciones impuestas en la respectiva autorización. Al respecto, dispone la ley de construcciones:




 



 “Artículo 87.- La Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su
jurisdicción así como sobre el uso que se les esté dando. Los Inspectores Municipales son sus
Agentes, que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de este Reglamento.” (El
resaltado no es del original) (…)




 



 Así las cosas, la ley delimita esta atribución asignándole un contenido mediante la imputación de
dos potestades administrativas: primero, vigilar el ejercicio del derecho de edificación en su
ámbito territorial y segundo, vigilar la conformidad con el ordenamiento del uso que se le dé a lo
edificado, o sea, la regularidad en el uso urbanístico del suelo. Estas potestades implican
injerencias administrativas en el ejercicio del ius aedficandi y el derecho de transformación, y en
forma mediata, el derecho al usufructo, todas ellas manifestaciones del derecho a la propiedad
privada a través de la atención a varias de sus manifestaciones. (…)




 



 Consecuentemente, esta acción administrativa lo que permite es resguardar el cumplimiento de las
reglamentaciones urbanísticas, mediante la inspección cuidadosa de lo construido, para lo cual a las
municipalidades les está permitido recurrir a medios de control, de los cuales sobresale la visita
al sitio de las obras de construcción.




 



 Sin embargo, esta vigilancia urbanística es una actividad que no desarrolla un contenido propio, es
decir, por sí misma no establece una relación jurídica administrativa. Por el contrario, está al
servicio de otras actividades administrativas, dado que funge como mecanismo de investigación, es
decir, como medio para el levantamiento de prueba, especialmente dentro de procedimientos
administrativos sancionatorios, o bien, para el dictado de órdenes ó medidas de policía
urbanística[20].  (…)




 



 Así pues, mediante el poder de policía se construye todo un ordenamiento administrativo cuyo
cumplimiento es necesario para la administración a efectos de garantizar la tutela de la función
pública ambiental. Este cometido pretende ser alcanzado mediante el recurso a la potestad
sancionatoria de la administración, la cual no es sino una manifestación más del “ius puniendi” del
Estado, es decir, aquella potestad de imponer gravámenes a los administrados en razón del perjuicio
causado por su comportamiento en detrimento del bien jurídico tutelado mediante el ordenamiento[21],
potestad que en materia urbanística, se halla prevista en los artículos 82 y 88 de la ley de
construcciones y 57 y 58 de la ley de planificación urbana.




 



 Dicho lo anterior, y para efectos de evacuar las dudas que Usted nos plantea, procederemos a
analizar 2 de las facultades básicas que se entienden comprendidas dentro de la potestad
sancionadora: la imposición y la ejecución de sanciones administrativas[22].




 




1.       La imposición de sanciones urbanísticas




 



 Ante la necesidad de hacer prevalecer el orden público, un funcionario municipal puede ser
investido con la autoridad para vigilar y determinar si el ejercicio del derecho de propiedad
privada se ajusta o no al ordenamiento urbanístico (inspector municipal), de modo que una vez
detectado el incumplimiento puede éste poner en marcha la potestad sancionatoria a través de un iter
procesal establecido a nivel legal[23].




 



 Así pues, las potestades que están previstas legalmente en los artículos 88, 90 y 91 de la ley de
construcciones son las que ejerce la administración luego de la “mera constatación” del estado de
ilegalidad del administrado, o a través del procedimiento especial regulador en ese texto legal, o
mediante el procedimiento ordinario previsto en la ley general de la administración pública[24].
Respecto a la primera, la jurisprudencia de la sala constitucional, ha señalado lo siguiente:




 



 “III.- Sobre el fondo. En reiterada jurisprudencia la Sala ha indicado que la procedencia de la
clausura de una construcción por carecer de los permisos respectivos, sin necesidad de algún
procedimiento administrativo previo no es necesario por cuanto tratándose de la constatación de la
falta de dichas autorizaciones para la actividad, no cabe la apertura de tal procedimiento
administrativo. Para situaciones como la descrita, la administración simplemente constata, si se
tiene los permisos respectivos para el ejercicio de determinada actividad que lo requiera y en caso
de verificar en sus archivos que el mismo no la tenga, procede de inmediato a su cierre o clausura y
materialmente se concretiza con la colocación de sellos, que ante la violación de ellos, pueden ser
objeto de sanciones penales” (El resaltado no es del original) [25]




 



 “Por demás, se debe mencionar en relación con el derecho al debido proceso, que la Sala
Constitucional ha sostenido que se trata de la mera constatación por parte de la autoridad
administrativa, en cuanto a la no existencia del permiso municipal correspondiente o sanitario, para
que quepa el cierre del negocio o de la actividad en cuestión, sin que sea necesario llevar a cabo
un procedimiento ad hoc [...]. Por ello, es evidente que la actuación de la autoridad recurrida,
lejos de lo que acusa el promovente, no viola sus derechos fundamentales.” [26] (El resaltado no es
del original)




 



 En efecto, y según adelantábamos líneas arriba, la ley de construcciones prescribe un procedimiento
especial al que debe ajustarse el ente municipal para proceder en caso de verificar la existencia de
obras realizadas sin contar con permiso de construcción. Una vez cumplido, la administración queda
facultada para ordenar la destrucción de la obra, o la podrá ejecutar ella misma, por cuenta del
propietario[27]:




 



 “Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni
proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la
obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30)
días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto,
solicitud de licencia, etc.




 



 Artículo 94.- Si pasado el plazo fijado, el propietario no ha dado cumplimiento a la orden
anterior, se le levantará una nueva información la que se pondrá de acuerdo con el artículo sobre
Renuencia y se fijará un último plazo, oyendo al interesado.




 



 Artículo 95.- Si el propietario presenta el proyecto respectivo y una vez que sea aceptado, la
Municipalidad comprobará si la obra ha sido ejecutada de acuerdo con él y si ambos satisfacen los
requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento sometiéndolo a las pruebas necesarias.




 



 Artículo 96.- Si no se presenta el proyecto o no se hacen las modificaciones ordenadas, la
Municipalidad ordenará la destrucción de las partes defectuosas o la hará por cuenta del
propietario. En ningún caso autorizará el uso de la construcción y si está en uso, impondrá multa
por esta causa y dispondrá la desocupación y clausura de ella.” (El resaltado no es del original).




 



 Por su parte, el procedimiento ordinario (artículos 308 y siguientes de la LGAP) aplica en el caso
de cualquier otro supuesto no cubierto por el procedimiento especial, pues no obstante la
especialidad de la materia, la misma no está excluida del ámbito de cobertura de la ley general de
la administración pública (art. 367). Aún más, las normas procesales desarrolladas para este
procedimiento habrán de ser aplicadas supletoriamente en caso de que no exista norma aplicable en el
especial, pues como ha determinado la jurisprudencia constitucional, dichas disposiciones responden
a los parámetros mínimos necesarios para garantizar el respeto al debido proceso en sede
administrativa:




 



 “...sea cual fuere el ordenamiento aplicable a un procedimiento administrativo en particular
(porque el de la LGAP no tiene que ser, necesariamente, el único  posible), debe tratarse de una
regulación originada o al menos autorizada  por una norma de rango legal. Pero, además, a falta de
otro trámite aplicable por razón de su especialidad, o bien ante la existencia de trámites
especiales insuficientemente regulados, debe la Administración estarse siempre e ineludiblemente a
los de la LGAP, por su carácter general (reflejado en el texto de sus propio artículos 366, inciso
primero; 367 y 368). En realidad, lo que se ha dicho hasta aquí no resulta novedoso en modo alguno,
puesto que es patente que la Procuraduría General de la República ha hecho esta misma precisión
desde hace largos años (puede consultarse, por ejemplo, el pronunciamiento de 7 de febrero de 1980
publicado en la Revista de la Procuraduría General de la República n 13, pg. 14). Lo que toca a esta
Sala Constitucional especificar aquí es que, en ausencia de ley especial que prevea otro trámite, la
desaplicación de las reglas del procedimiento administrativo del Libro Segundo de la LGAP por parte
de un órgano o ente público, se traduce inevitablemente en una infracción a los principios y
garantías constitucionales de legalidad (artículo 11), defensa y debido proceso (artículos 39 y
41).” (El resaltado no es del original) [28]




 




            2.  La ejecución de las sanciones urbanísticas




 



               Una vez adoptado un acto administrativo de sanción, previo cumplimiento de un
procedimiento debidamente establecido y en acatamiento de normas legales que tipifican una
infracción y su consecuencia punitiva, dichos actos pueden ser ejecutados por la misma
administración sin necesidad de recurrir a los tribunales, aún contra la voluntad del administrado,
y salvo en el caso de que el acto posea vicios de nulidad absoluta (169 y 170 LGAP). Esto es así,
por cuanto las sanciones administrativas se encuentran cubiertas por el privilegio de ejecutoriedad
de los actos administrativos, el cual posee la administración en virtud de la presunción de validez
del acto y la defensa que ejerce ésta de los intereses de la colectividad (artículo 146 LGAP). Ha
señalado al respecto esta Procuraduría:




 



 “De la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto administrativo para la
realización del interés público, puede desprenderse el principio de ejecutividad. El acto se presume
válido y eficaz, por ende puede ser aplicado en aras de la satisfacción del interés público. La
ejecutividad del acto hace referencia a su capacidad de producir efectos jurídicos y a la fuerza
ejecutiva de estos; ergo, a su  obligatoriedad y exigibilidad y por ende, al deber de cumplirlo.




 



 Del acto administrativo se afirma su ejecutoriedad, es decir la posibilidad de la Administración de
ejecutar por sí misma el acto, de oficio. Para ser ejecutorio se requiere que el acto sea eficaz. La
Administración no puede ordenar la ejecución forzosa o la ejecución de oficio si el acto no es
exigible. [...] La eficacia del acto se postula en virtud de la presunción de validez del acto y de
que está dirigido a la satisfacción del interés general. Esta satisfacción podría ser impedida por
la interposición de los recursos. De allí que la suspensión del acto administrativo sea la
excepción. [...] Dicho principio no es inconstitucional, aspecto que podría derivarse de algunas de
las resoluciones de esa Sala (así, Ns.616-I-96 de 8:14 hrs. del 24 de diciembre de 1996, 2360-96 de
15:09 hrs. del 17 de mayo de 1996 y 3269-96 de 14:33 hrs. del 3 de julio de 1996, entre otras).




 



 "... la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente
formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los
órganos públicos, por la que, ante un vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de
aquéllas facultades suficientes o necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y
no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir
determinados resultados impuestos por la ley pero carecer de las atribuciones y potestades para
ello. [...]. Sala Constitucional N° 6362-94 de 15: 39 hrs. de 1 de noviembre de 1994.” (El resaltado
no es del original) [29]




 



 De esta manera, en el artículo 149 de la LGAP se determinan los medios de ejecución administrativa,
los cuales son plenamente aplicables para el caso de las sanciones urbanísticas: la ejecución
forzada (se conmina al cumplimiento a través de un apremio sobre el patrimonio del administrado), la
ejecución sustitutiva (se ejecuta el acto por un tercero y luego los costos son cobrados al
administrado por ejecución forzada) y el cumplimiento forzoso (cuando el acto establece una
obligación personalísima de dar o hacer, tolerar o no hacer). Podríamos identificar el caso de la
multa como un acto ejecutable a través de ejecución forzosa, la clausura por medio de cumplimiento
forzoso, y la desocupación y el derribo mediante ejecución sustitutiva o cumplimiento forzoso[30].




 



 En síntesis, hay que decir que la administración municipal cuenta con atribuciones de policía que
le permiten autorizar y modular el ejercicio del derecho de propiedad privada, el cual además, está
afecto a estas circunstancias en virtud de la función social y ambiental de la propiedad
inmobiliaria. Entre las injerencias que las corporaciones municipales pueden llevar a cabo en este
derecho, se encuentra la de regular el ejercicio del derecho a edificar, o facultad del titular
inmobiliario de levantar estructuras en el terreno de su propiedad. Y para vigilar el cumplimiento
de los preceptos legales en esta materia, las municipalidades pueden hacer uso de la potestad de
inspección, por la cual sus agentes (inspectores municipales) pueden ingresar a la propiedad donde
se levantan las estructuras, ya sea antes, durante o después de terminadas las obras, siempre y
cuando sea para efectos de constatar el cumplimiento de la legalidad urbanística y en respeto al
derecho a la intimidad y la inviolabilidad del domicilio, en los términos apuntados supra.




 



 Así pues, en lo que es objeto de consulta, la municipalidad puede ejecutar por si misma la sanción
administrativa, por medio del cumplimiento forzoso en el caso de la clausura, la desocupación y el
derribo o destrucción de la obra. Consecuentemente, los funcionarios municipales, una vez cumplido
el debido procedimiento, pueden proceder a ejecutar la sanción de derribo o destrucción de la obra,
pues como vimos el privilegio de ejecutoriedad se da incluso en contra de la voluntad del
administrado, para lo cual, no obstante, cuenta la municipalidad con la asistencia de la policía.




 



 No obstante, y al igual que en la ejecución de las potestades de inspección, los funcionarios
municipales si bien pueden y deben ingresar a los predios privados con el fin exclusivamente de
ejecutar la sanción impuesta, también se encuentran sujetos a límites objetivos y subjetivos, tales
como la razonabilidad y proporcionalidad en la ejecución, la inviolabilidad del domicilio, el
respeto a la intimidad de los particulares, la imposibilidad de registrar o secuestrar información o
documentos privados, la debida investidura y acreditación de los funcionarios que practiquen las
diligencias, entre otros. Además, están sometidos al deber genérico de rendición de cuentas y
transparencia en su gestión (art. 11 constitucional), tampoco pueden decomisar bienes, ni decretar
el arresto de personas, pues estas potestades le corresponden a las fuerzas de policía o de
seguridad. En todo caso, la administración municipal y sus funcionarios están sujetos a
responsabilidad administrativa, conforme el artículo 191 y siguientes de la LGAP.




 



 En este sentido, dado que la consulta versa sobre el tema de la ejecución de la sanción
administrativa de demolición, valga aprovechar la oportunidad para advertir al ente consultante, que
en toda ejecución de este tipo se debe procurar la adecuada tutela de bienes jurídicos
trascendentales tales como la seguridad, salubridad, propiedad y libertad de los administrados, de
modo que en la destrucción de las edificaciones se deben realizar todas aquellas medidas necesarias
y razonables que permitan prevenir, contener, mitigar y reparar cualquier daño o lesión que pueda
ser causada a los ejecutados, vecinos o transeúntes.




 



 Además, en la realización de esta diligencia los funcionarios municipales pueden servirse de la
colaboración de miembros de la fuerza pública, quienes a su vez tienen la atribución de auxiliar a
las municipalidades cuando éstas lo soliciten[31]. Este tipo de ejecución del acto administrativo ya
ha sido validado constitucionalmente por la Sala en diferentes casos:




 



 “...el Ministerio de Seguridad Pública, Despacho del Ministro, resolvió la solicitud de desalojo
administrativo incoada por el Alcalde Municipal de Escazú contra Rudy Bernal y Mauricio Sandí Marín,
que fue acogida y en consecuencia se autorizó a la policía del lugar para que procediera al desalojo
según lo solicitado, previo a lo cual se ordenó a la autoridad policial encargada que otorgara a los
demandados un plazo de cinco días hábiles con el fin de que, voluntariamente desalojaran el
inmueble, caso contrario, transcurrido dicho plazo se procedería al desalojo forzoso. [...] Fue así
como la Municipalidad recurrida, en ejercicio de sus competencias, dispuso ejecutar el desalojo con
la colaboración de la Fuerza Pública, para luego proceder a la demolición de las construcciones
levantadas sin licencia municipal, el mismo diecisiete de mayo de dos mil cuatro, sin que aprecie
esta Sala ninguna arbitrariedad en lo actuado y, por lo tanto, tampoco ninguna lesión a los derechos
fundamentales del amparado.” [32]




 



 Al hilo de las consideraciones expuestas hasta ahora, y razón de lo establecido en el inciso 2) del
artículo 149 de la LGAP[33], el concurso de la policía si bien no es imprescindible en razón de la
ejecutoriedad de la que gozan las sanciones urbanísticas, su asistencia está más que justificada, no
sólo por tratarse de un acto en el cual generalmente las municipalidades no cuentan con el personal
o el equipo necesario, sino además porque es competencia propia de las fuerzas de policía el
mantener el orden público en general y velar por la seguridad de los habitantes[34].



   En esa misma línea, contra los funcionarios municipales que incurran en actos contrarios a la
ley, como podrían ser el otorgamiento ilegal de permisos de construcción o la omisión en sus deberes
de vigilancia o ejecución de sanciones a infractores, cabrán las responsabilidades propias del
régimen disciplinario o penales según correspondan, así como patrimoniales para éstos y/o la
Municipalidad por concepto de eventuales daños y perjuicios que se hubiesen generado. En tal sentido
debe tenerse claro también que el otorgamiento ilegal de permisos de construcción en el pasado o la
existencia de edificaciones sin permiso en la misma zona no justifica que se otorguen en el presente
o futuro, si hay expresas disposiciones jurídicas que lo prohíben.



             Es más, ante la presencia de actos administrativos irregulares, el ordenamiento
jurídico prevé la posibilidad de declarar su nulidad absoluta:



 “De ahí que si las municipalidades otorgan permisos de construcción con base en certificados de uso
de suelo que no corresponden a los usos autorizados en un plan regulador local, o en su defecto,
otro instrumento de planificación regional como lo sería el Decreto No. 25902, tales permisos se
encuentran viciados de nulidad absoluta, debiéndose proceder a instaurar los procedimientos que la
ley establece al efecto para declarar su nulidad, sea en sede administrativa a través de la
declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta, sea a través del proceso de lesividad ante
la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en los artículos 173 y 183 de la Ley
General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en su
redacción actual:




“Artículo 173.-



 1)      Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta,
podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al
contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo,
previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y
vinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados
con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la
República deberá rendir el dictamen.



           En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el
carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.




 



 2)      Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el
respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del
Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.  Contra lo
resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal
Contencioso-Administrativo.




 



 3)      Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la
Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento
administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.




 



 4)      La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir
de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.




 



 5)      La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por
omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será
absolutamente nula, y la Administración estará obligada,  además,   al pago por daños, perjuicios y
costas;   todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad
con el segundo párrafo del artículo 199.




 



 6)      Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de
nulidad de actos administrativos relacionados entre sí,  pero dictados por órganos distintos, regirá
lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.




 




7)      La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”




 




“Artículo 183.-



 1)      La administración conservará su potestad para anular o declarar de oficio la nulidad del
acto -sea absoluta o relativa- aunque el administrado haya dejado caducar los recursos
administrativos y acciones procedentes, siempre y cuando dicha revisión se dé en beneficio del
administrado y sus derechos.




 



 2)      La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo  no estará sujeta al plazo de
caducidad y podrá ser ejercida por la Administración, previo dictamen vinculante de la Procuraduría
General de la República.



 (Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 de la Ley N° 8508 de 28 de
abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).




 



 3)      Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá
anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su
eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-“




 




“Artículo 34.-



 1)      Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda
demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior
jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra
naturaleza.  El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en
que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha
declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos.  En este último supuesto, el plazo de un
año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará,
únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.




 




2)      La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.




 



 3)      Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos
administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado.  En
tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.




 



 4)      La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con
personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.




 




5)      La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”.



 Deben también las municipalidades estar atentas a los plazos de caducidad establecidos para iniciar
o concluir, según el caso, dentro de ellos los respectivos procesos para gestión de la declaratoria
de nulidad:



 “Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General
citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario
tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo.   Lo anterior por cuanto, de
verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de
cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y
manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo.   Por el contrario, si
el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad
anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo…” (Dictamen
No. C-059-2009 de 23 de febrero de 2009).” (Dictamen No. C-256-2009 de 9 de setiembre de 2009).




 



             Conviene tener presente, asimismo, que la acción, judicial o administrativa, para
declarar la nulidad absoluta de actos administrativos dictados en perjuicio del dominio público en
principio es imprescriptible:




 




  “Artículo 34. (…)



 2.- La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo. (…)”
(Código Procesal Contencioso Administrativo).




 



   “A menos que haya una ley de desafectación, aquellos actos administrativos de disposición de
bienes dominicales no pueden convalidarse por el paso del tiempo, como ocurriría si no pudieran
anularse ni administrativa ni judicialmente. De allí que, respecto de estos, no sea aplicable el
plazo de caducidad de los cuatro años a que se refiere el artículo 173.5 de la LGAP.” (Dictamen
C-346-2004 de 25 de noviembre del 2004).




 



             Lo mismo que para la recuperación de terrenos ilegalmente inscritos o sobre los cuales
se hayan realizado construcciones no autorizadas:




 



   “La defensa de prescripción se rechaza toda vez que en tratándose de bienes inmuebles del dominio
público no existe plazo alguno de prescripción para interponer la nulidad de actos de inscripción
absolutamente nulos, toda vez que los mismos son imprescriptibles.” (Juzgado Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda, sentencia No. 1061-2010 de las 8 horas del 16 de abril del
2010).




 



               “La razón es obvia; no hay derecho alguno para reclamar por obras no autorizadas.  El
tiempo que dilate la Administración en contrarrestar las transgresoras no otorga ningún derecho a
los particulares al no poder alegar la excepción de prescripción, pues no lo permite la naturaleza
del dominio público. Tampoco tienen derecho al pago de mejoras.  Estos bienes no pueden ser objeto
de posesión por parte de los particulares y la acción administrativa sustituye a los interdictos
para recuperar el dominio.”  (Dictamen C-079-2010 de 22 de abril de 2010).




 



             Tal y como hasta aquí ha podido apreciarse, existe suficiente legislación en nuestro
país para tutelar adecuadamente las áreas contiguas a las nacientes, no sólo desde el punto de vista
preventivo, sino también para remediar actuaciones indebidas u omisiones de cumplimiento. Como
indicáramos en nuestra opinión jurídica OJ-064-2002 de 30 de abril de 2002:




 



   “Como se ve, el ordenamiento jurídico cuenta con una amplia gama de posibilidades en cuanto a la
prevención, sanción y restauración por actos contaminantes en perjuicio de fuentes productoras de
agua, por lo que su protección y aseguramiento futuro es más un problema de voluntad en su
aplicación, que de ausencia de normativa.”




 



             Si esa Municipalidad ha denunciado hechos ilícitos y las causas penales han sido
desestimadas por el Ministerio Público es ante esta instancia, o el Poder Judicial como tal, que ese
ente corporativo debe plantear las quejas respectivas o bien coordinar para que en el futuro las
denuncias se hagan acompañar de suficiente material probatorio para que eso no suceda; pero se
aclara que, en tesis de principio, el sobreseimiento de una causa penal no conlleva necesariamente
la regularización de la situación ilícita, por lo que siempre es posible llevar adelante las
actuaciones administrativas que correspondan en resguardo de las áreas ambientalmente estratégicas.




 



             También es importante tomar en cuenta la necesaria coordinación que en este tema tan
sensible debe existir entre las municipalidades y las entidades públicas con competencia en la
materia:




 



   “El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el ente público encargado de
proteger y regular el uso de los terrenos que bordean captaciones, tomas o surtidores de agua
potable. Esta competencia incluye la ejecución de las acciones administrativas necesarias para
preservar su afectación a una finalidad pública, recurriendo a la fuerza pública para practicar
desalojos administrativos, si es del caso, y preservarlos para que en ellos no sea realicen
actividades contaminantes de las fuentes de agua. Además, incluye la competencia para entablar las
acciones judiciales correspondientes cuando sea necesario, lo cual también puede hacerlo el ente
público a cuyo nombre aparezcan inscritos tales terrenos. Si en ellos hay recursos forestales,
corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, tutelar dichos recursos y disponer acerca de los
mismos. Las municipalidades pueden ejercer acciones administrativas de tutela de la posesión de este
tipo de terrenos, si están dentro de su competencia territorial, así como establecer las acciones
judiciales correspondientes cuando dichos bienes aparezcan registrados a su nombre.” (Dictamen No.
C-295-2001 de 25 de octubre de 2001).




 



             En cuanto a sus preguntas: ”¿Cuándo es más peligrosa la contaminación de una naciente?
¿Adentro del radio o afuera del radio, en el cono pendiente arriba o pendiente abajo, en las áreas
de recarga hacia arriba, abajo o a los lados?”, por conllevar aspectos técnico-científicos que
escapan al análisis estrictamente jurídico que compete a este órgano asesor, no es posible referirse
a ellas.




 




 




 




CONCLUSIÓN:




 



             Con fundamento en la jurisprudencia administrativa citada a lo largo de este dictamen,
esa Municipalidad cuenta con suficientes criterios hermenéuticos para dar respuesta por sí misma a
las consultas planteadas; así como adoptar las decisiones que correspondan para atender de forma
precisa cada uno de los casos concretos que se le presenten, y corregir las situaciones irregulares
de que tenga conocimiento, sancionando, de ser el caso, a los eventuales infractores.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




 




VBC/fmc




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 





 [1] Para la determinación de cuándo un terreno es plano o quebrado, puede estarse a lo indicado por
el artículo 2º del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 25721 de 17 de octubre de
1996: "Terrenos quebrados: Son aquellos que tienen una pendiente promedio superior al cuarenta por
ciento". El Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 29375 del 8 de agosto
del 2000, define cuenca hidrográfica como "el área geográfica cuyas aguas superficiales vierten a un
sistema de desagüe o red hidrológica común, confluyendo a su vez en un cauce mayor, que puede
desembocar en un río principal, lago, pantano, marisma, embalse o directamente en el mar. Está
delimitada por la línea divisoria de aguas y puede constituir una unidad para la planificación
integral del desarrollo socioeconómico y la utilización y conservación de los recursos agua, suelo,
flora y fauna."



 [2] Si bien es cierto, este texto viene a ser una copia del artículo 2° de la Ley No. 16 de 30 de
octubre de 1941.



 [3] Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). Revista de Administración Pública.
Madrid, No. 4, enero-abril 1951, pp.79 y 80.



 [4] Artículo 2: "Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados: (...) h)
Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el
organismo sustitutivo de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley..."



 [5] Ver Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Buenos Aires, Abeledo-
Perrot, 4ª Edición, 1998,p. 269.



 [6] En el artículo 2, inciso m) de la Ley Forestal, adicionado por la Ley de Biodiversidad, se
definen las actividades de conveniencia nacional como aquellas "actividades realizadas por las
dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos
beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales. El balance deberá hacerse mediante
los instrumentos apropiados." Previamente habían sido definidas por el artículo 2 del Reglamento a
esa Ley, Decreto No. 2571 de 17 de octubre de 1996, en los siguientes términos: "Las actividades de
conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o
actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas del Estado, las
instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o parte de la sociedad,
tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos; construcción de caminos;
generación, transmisión y distribución de electricidad; transporte; actividades mineras; canales de
riego y drenaje; recuperación de áreas de vocación forestal; conservación y manejo sostenible de los
bosques; y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país." (el
destacado no pertenece al original).



 [7] Estas limitaciones tendrían por finalidad principal la conservación de los recursos hídricos a
través de la preservación de la cubierta forestal protectora de las fuentes de agua, y cuya
trascendencia ha sido destacada ya por este órgano asesor en otras oportunidades: "Cuando existe una
masa arbórea suficiente, la lluvia que cae sobre el suelo lo hace en una forma más lenta y menos
fuerte, al aminorar su caída las ramas y hojas de los árboles, que retienen una gran cantidad de
agua, y la liberan paulatinamente en forma de gotas o bajando por el tronco. Esto permite que las
aguas no discurran y erosionen las capas edáficas. También impide que la lluvia dañe el suelo el
sinnúmero de hojas sueltas en el sotobosque. El agua que finalmente llega a la tierra de forma
inofensiva, penetra a la capa de humus (capa superficial), que la absorbe como una esponja. El resto
del agua, por la fuerza de gravedad, desciende a capas inferiores del suelo, y es la que resurge a
la superficie a través de las nacientes o se almacena en los mantos acuíferos. Esta agua es limpia y
fresca. Además, los árboles de zonas nubosas devuelven al suelo en forma de gotas una gran cantidad
de agua condensada, aún en el verano, la que posteriormente llega a los ríos. (Vaughan, Christopher.
"La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" en Antología
Conservación del Medio, San José, EUNED, 1983, ps. 174-175, citado por OJ-033-95 del 20 de setiembre
de 1995).



 [8] Obsérvese que el ordenamiento prevé soluciones a ese traslape, incluyendo a las actividades de
captación, transporte y abastecimiento de agua dentro de las definidas como de conveniencia
nacional, en el Reglamento a la Ley Forestal.




 




[9] Artículos 261 y 262 del Código Civil.



 [10] “La mera tardanza o tolerancia de la Administración para refrenar las acciones ilícitas no
concede ningún derecho al transgresor.




 



 [11] Un par de ejemplos de la manifestación de la potestad de policía como medio para cumplir una
de protección ambiental, son las normas contenidas en los artículos 19 de la ley forestal y 263 de
la ley general de salud, en tanto en el primero se prohíbe en la propiedad forestal privada
modificar el uso del suelo, y en el segundo, la prohibición de las actividades que deterioren la
calidad del aire, el suelo o el agua.




[12] Cfr. BETANCOR RODRIGUEZ, op.cit. supra nota 17, pp. 554-565




[13] Artículo 21 de la ley de planificación urbana.



 [14] Cfr. PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I Parte General. Madrid, Marcial Pons,
decimotercera edición, 2002, p. 392



 [15] Véase FORTES MARTIN, op. cit. p. 63. Este autor cita la sentencia del Tribunal Constitucional
Español número 135/92, en la cual se define a las autorizaciones como “... actuaciones singulares
desprovistas por definición de contenido normativo. En definitiva, se trata de actos administrativos
por su autor y su contenido, que consisten en remover los límites a los obstáculos para el ejercicio
de un derecho preexistente en principio.”



 [16] Aprobado por la junta directiva del instituto nacional de vivienda y urbanismo, el 10 de
noviembre de 1982 y publicado en el Alcance 17 a La Gaceta número del 22 de marzo de 1983.



 [17] Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes número C-357-2003 del 13 de noviembre de 2003,
C-017-95 del 16 de enero de 1995, C-110-2006 del 15 de marzo de 2006, C-376-2006 del 21 de setiembre
de 2006 y  las opiniones jurídicas número OJ-106-2002 del  24 de julio de 2002 y OJ-031-2004 del 09
de marzo de 2004. Asimismo, véase el dictamen C-338-2002 del 13 de diciembre de 2002



 [18] En el mismo sentido, la Ley de Construcciones señala: “Artículo 2º.- Alcance de esta Ley. Esta
ley rige en toda la República. Ningún edificio, estructura o elemento de los mismos será construido,
adaptado o reparado, en lo futuro si no es con las condiciones que los Reglamentos respectivos
señalen. Tampoco deberán hacerse demoliciones o excavaciones en propiedad particular, ni ocupar la
vía pública, ni hacer obras en ella, sin sujetarse a las prevenciones de dichos Reglamentos.” (El
resaltado no es del original)



 [19] “Por último, la administración ejercida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes en
el área congelada, no sustrae la competencia genérica de la Municipalidad para controlar las
construcciones que ejecuten los particulares en terrenos de su jurisdicción (artículos 74 y 87 de la
Ley de Construcciones). De otro lado, el rehúse de competencia ahora esgrimido por el Minicipio iría
contra el soporte jurídico que habría tenido para conceder el permiso objeto de impugnación y
conduce a abusos.” (El resaltado no es del original) Dictamen C-025-90 del 23 de febrero de 1990.



 [20] En el Derecho Comparado es posible encontrar reforzado este sentido, así la definición dada en
el apartado 2º del articulo 1º del Decreto 156/1995 de 3 de junio de Inspección Ambiental de la
Comunidad Autónoma de Galicia que viene a desarrollar el articulo 29 de la Ley 1/1.995, de 2 de
enero, de Protección Ambiental de Galicia estableciendo que esta actividad “ comprende el control
previo y la vigilancia del correcto cumplimiento de los instrumentos preventivos y de las
prescripciones legales para la preservación medioambiental, con el objeto de hacer constar, en su
caso, las infracciones y los daños que se produjeran, así como recopilar la prueba suficiente de los
mismos y en general, la ejecución del control y vigilancia de cualquier tipo de actividad e
instalación que fuera susceptible de afectar negativamente al medio ambiente de Galicia”. Ver GARCÍA
MARCOS, op. cit.



 [21] Cfr. 1. FALLAS CUBERO, Susana Gabriela y MOYA, Alonso Arnesto. Los principios del Derecho
Administrativo Sancionador. Trabajo final de graduación para optar por el grado de licenciados en
Derecho. San Pedro de Montes de Oca, Universidad de Costa Rica, 1998. 2. MONTORO PUERTO, Miguel. La
infracción administrativa. Características, manifestaciones y sanción. Barcelona, Ediciones Nauta
S.A., 1965.




[22] NIETO, op.cit., p. 140



 [23] En este sentido ha dicho la sala constitucional: “Como también se indicó, el diseño de los
procedimientos –judiciales o administrativos-, es materia reservada al legislador: “Es en virtud de
la presencia de todos esos elementos del principio de legalidad, que prácticamente toda la materia
procesal está reservada a la ley formal, es decir, a normas emanadas del órgano legislativo y por
los procedimientos de formación de las leyes, con exclusión total de reglamentos autónomos y casi
total de los propios reglamentos ejecutivos de las leyes; así como que la ley procesal debe ser
suficiente para disciplinar el ejercicio de la función jurisdiccional y de la actividad de las
partes ante ella, en forma tal que no queden lagunas importantes por llenar reglamentaria ni
subjetivamente; y, por último, que las exigencias de la ley procesal han de tener garantizada
eficacia, material y formal, al punto de que en esta materia las violaciones a la mera legalidad se
convierten, por virtud del principio, automáticamente en violaciones al debido proceso, por ende de
rango constitucional.” (sentencia N° 5541-97 de las 12:12 horas del 12 de setiembre).” Sentencia
número 2007-02064 del 14 de febrero del 2007.



 [24] Véase dictamen número C-386-2006 del 4 de octubre de 2006 y sentencias de la sala
constitucional números2230-96 del 14 de mayo de 1996, 06182-99 del 6 de agosto de 1999 y 4446-2003
del 23 de mayo del 2003.




[25] Sentencia número 2006-04429 del 29 de marzo del 2006.



 [26] Sentencia número 2003-4446 del 23 de mayo del 2003. En este mismo sentido véanse las
sentencias 2230-96 y 06182-99.



 [27] La sala constitucional ha revisado la constitucionalidad de este procedimiento con
anterioridad, por ejemplo mediante la sentencia número 1582 del 31 de marzo de 1993.



 [28] Sentencia de la sala número 5184-96 del 02 de octubre de 1996; 617-90 del 05 de junio de 1990
y 1993-05653 del 05 de noviembre de 1993. Cfr. Sentencia del tribunal contencioso administrativo
número 303-2001 del 19 de setiembre del 2001, así como pronunciamientos de éste órgano consultivo
C-122-91, C-173-95, C-274-98, OJ-080-98, OJ-077-2004 y OJ-120-2005.




[29] Dictamen número C-108-2005 del 11 de marzo de 2005



 [30] El artículo 16.2 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Belén,
dispone: “Sanciones [...] 2. La Municipalidad o la Dirección de Urbanismo del INVU llevará a cabo la
suspensión de toda obra que se ejecute en contravención a la zonificación, pudiendo disponer para
ello del auxilio de la Fuerza Pública.” (El resaltado no es del original).



 [31] “Artículo 8.- Atribuciones. Son atribuciones generales de todas las fuerzas de policía: [...]
e) Actuar según el principio de cooperación y auxilio recíprocos, en procura de la debida
coordinación, de conformidad con las instancias y los órganos previstos al efecto. [...] j) Auxiliar
a las comunidades, las municipalidades y las organizaciones de servicio público y colaborar con
ellas en casos de emergencia nacional o conmoción pública.” (Resaltado no es del original) ley
general de policía, ley número 7410, publicada en el Alcance 16 a La Gaceta número 103 del 30 de
mayo de 1994



 [32] Sentencia de la sala constitucional número 8109–2004 del 23 de julio de 2004. En este mismo
sentido, sentencia número 4626–2006 del 31 de marzo de 2006.



 [33] Es preciso no confundir los términos del segundo inciso del artículo 149 LGAP, con la
existencia de una Policía Municipal, la cual como ha dicho el tribunal constitucional, no tiene el
mismo fin y naturaleza que la Fuerza Pública, en particular porque la primera es un órgano que forma
parte de la corporación municipal. Véase sentencia de la sala constitucional número 10134-99 del 23
de diciembre 1999




[34] Véase la sentencia de la sala constitucional número 1588-91 del 16 de agosto de 1991.

Opinion : 173 of 16/08/2010

August 16, 2010

C-173-2010

Engineer

Rolando Hidalgo Villegas

Municipal Mayor of

Santa Bárbara

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, pursuant to Article 12, second paragraph, of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. OAMSB-033-2010 of January 27, 2010, in which you raise various questions and concerns regarding the granting of construction permits in areas contiguous to springs; not without first expressing our apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Office of the Attorney General.

Regarding your questions, while it is true that most of them are framed in general terms, the existence of specific cases pending resolution at that municipal office is evident from their context: mention is made of environmental commitments by interested private parties in the event they are granted construction permits, and it is even requested that a specific matter be resolved, that of the Polideportivo Estadio Carlos Alvarado (by means of the addition to the consultation made through Official Letter No. OAMSB-051-2010 of February 8, 2010).

Although this reason would be sufficient to declare the consultation inadmissible (Article 5 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, No. 6815 of September 27, 1982), we have deemed it appropriate, in order to collaborate with that Municipality, to cite several pronouncements from our administrative jurisprudence that address some of your concerns (the others are not receivable, as will be explained further on) and which will undoubtedly be useful for the resolution of each specific case. As has been stated on previous occasions:

“The scope of our consultative competence is framed within the premises contained in the request formulated by the consulting Administration. This implies that we must analyze the subject matter of the consultation as it is formulated to us, in order to determine its scope, as evidence of the careful, serious, and conscientious decision to formally submit a particular topic for the knowledge of this advisory body.

Therefore, although the consultation appears to have been formulated in general and abstract terms by the consulting Administration, we cannot ignore, due to its indirect allusion, the existence of one or more particular cases pending resolution at the administrative level.

It should be noted that this particular way of requesting our technical legal opinion has been considered improper, and we have so expressed on repeated occasions; this is because we have reiterated that specific matters on which a decision is pending by the active Administration are not consultable. (See, among many others, opinions C-194-94 of December 15, 1994, C-188-2002 of July 23, 2002, C-147-94 of May 26, 2003, OJ-085-2003 of June 6, 2003, C-317-2004 of November 2, 2004, and C-307-2009 of November 2, 2009). Due to the binding effects of our opinions, admitting the contrary in this case would not only distort the distribution of competencies established by our administrative regime, but would imply both an illegitimate dispossession and a flagrant, gross violation of the constitutionally recognized ‘municipal autonomy.’

Nevertheless, even though this request might, in principle, be inadmissible for that reason, upon reviewing our doctrine and administrative precedents relevant to the matter consulted, the truth is that we believe we can make important legal-doctrinal contributions on the subjects under consultation, just as we have done on other occasions in related matters.

Consequently, considering that the consultation has been formulated in general and abstract terms by the consulting Administration and taking into account the undoubted interest of its promoter in obtaining legal criteria to clarify the doubts formulated, in a spirit of institutional collaboration and always acting within our legal powers as technical-legal advisors to the Public Administration, we take the liberty of providing you with a series of legal-doctrinal guidelines emanating from our administrative jurisprudence on the relevant matters, in which you may find, by your own means, specific answers to each of your questions.

And since the primary effect of our pronouncement will be, by reason of our consultative role, to guide, clarify, and standardize the criteria for interpretation, integration, and delimitation of the legal system regarding the scope of the various norms that comprise it, thereby facilitating decision-making by the entities and bodies that constitute the active administration, we insist that it will be the responsibility of the latter to apply what is interpreted herein to each specific case in order to find a just solution consistent with the legal system.”
(Opinion No. C-072-2010 of April 19, 2010)

On the subject proposed, it is useful from the outset to bear in mind the distinction that exists between public domain lands contiguous to springs used to supply water to populations, and protection areas on privately owned lands; a distinction that concerns the difference in protective distances contiguous to the springs. For this purpose, allow me to transcribe what was stated to that effect in our pronouncement OJ-064-2002 of April 30, 2002, which extensively explains this topic:

“I. LEGAL REGIME OF AREAS CONTIGUOUS TO POTABLE WATER SOURCES

As this Office of the Attorney General has stated on several occasions, the Costa Rican legislator, considering the importance of areas contiguous to potable water sources and for the assurance of that resource, has attributed to them the character of public domain in various norms, such as Article 7, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961:

“Article 7.— While the State, of its own volition or at the indication of the Ministry of Agriculture or the Instituto de Desarrollo Agrario, based on reasons of national convenience, does not determine the lands that must be kept under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denunciation or possession, except for those under private domain with legitimate title:

c) Island lands, those situated on the banks of rivers, streams, and, in general, all sources located in hydrographic basins or watersheds where springs emerge, or where any watercourses that supply a population have their origins or headwaters, or that it is convenient to reserve for the same purpose. On flat or gently sloping land, a strip of two hundred meters on either side of said rivers, springs, or streams shall be considered inalienable; and in hydrographic basins or watersheds, a strip of land of three hundred meters on either side of the greatest depression, along the entire line, measured from the nearest highest elevation;” (our emphasis).[1]

This precept was already regulated in the Código Fiscal, as amended by Law No. 11 of October 22, 1926 (Article 510, subsection 3) and in the Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939 (Article 7); and it is also addressed, in its own way, in numeral 31 of the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, in the following terms:

“The following are declared as a reservation of domain in favor of the Nation:

a) The lands surrounding the sites of potable water catchments or intakes, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius;

b) The forest zone that protects or should protect the set of lands where potable water infiltration occurs, as well as those hosting hydrographic basins and margins of deposits, supply sources, or permanent courses of those same waters.” [2]

The phrase in subsection a) just transcribed, which establishes a public domain strip “no less than two hundred meters in radius,” makes this norm compatible with the provisions of Article 7, subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización (see in this regard, from this Office of the Attorney General, pronouncements OJ-033-95 of September 20, 1995, and C-295-2001 of October 25, 2001).

Regarding the meaning of the phrase “reservation of domain in favor of the Nation,” in pronouncement OJ-017-2001 of March 7 of the previous year, this advisory body referred to the meaning that doctrine gives to public domain reservations, as “a technique by which the Administration conserves or retains exclusively the use of certain public domain goods, for reasons of public interest and to guarantee the fulfillment of certain social needs. Due to the exclusion of use by private parties and the regime that such a technique entails, the declaration of public domain reservations by the Administration requires a basis in an ordinary law and respect for the limits established therein.”

Thus, that reservation of domain must be understood as the public domain status of the goods to which it refers: “The legal basis of the reservation lies, therefore, in the domain title held by the Administration over public domain goods … It consists of the public declaration that, with respect to certain public domain goods, the Public Power deems that the general interest requires it to exercise its rights of enjoyment, stemming from its ownership, directly, by itself or another entity of the administrative organization, and not mediately, through concession to the administered parties.” [3]

For its part, Article 2 of the Ley General de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953, reiterates the public domain character of lands necessary for an adequate potable water supply:

“All those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health consider indispensable for constructing or situating any part or parts of potable water supply systems, as well as for ensuring the sanitary and physical protection and necessary flow thereof, are public domain…”

Complementarily, Law No. 2726 of April 14, 1961, creating the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, transformed into the current Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by Law No. 5915 of July 12, 1976, designates that Institution as the substitute entity for the ministries indicated in the Ley General de Agua Potable[4], and therefore as the competent body to determine which are these areas, as well as those described in Article 7, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización and Article 31 of the Ley de Aguas, pursuant to Article 2, subsections f) and g) of its Constitutive Law, No. 2726 of April 14, 1961 (see, in this regard, legal opinion OJ-033-95 of September 20, 1995).

The public domain regime to which these areas are subject, as well as the characteristics or legal means through which their protection is sought to be enforced—inalienability, imprescriptibility, and unattachability—so that they fulfill the purpose motivating their designation [5], have been defined by the Constitutional Chamber in the following terms:

“The public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. These are the so-called public domain goods, domanial goods, public things, or public goods, which do not belong individually to private parties and which are intended for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide, which is invariably essential by virtue of express norm. Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged or susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and the administrative action substitutes for interdicts to recover domain. As they are outside commerce, these goods cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right of property.”

(Voto No. 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes of November 6, 1991).

II. LEGAL REGIME OF PROTECTION AREAS

In principle, Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, contemplate a legal regime distinct from that described in the first section of this pronouncement, from the very moment they are framed within Title Three of that law on “Private Forest Property”:

“Article 33.— Protection areas

The following are declared protection areas:

a) Areas bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally. (…)

b) Recharge areas and aquifers of springs, whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law.”

“Article 34.— Prohibition on cutting in protected areas.

The cutting or removal of trees in the protection areas described in the preceding article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience.

The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” [6]

The determining differentiating feature for the exclusive application of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal or of the public domain regime provided for in numerals 31 of the Ley de Aguas, 7.c) of the Ley de Tierras y Colonización, and 2 of the Ley General de Agua Potable, is whether or not the springs have sufficient flow to be considered potable water supply sources according to the technical criteria of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the governing entity for the generation and distribution of potable water (Articles 1 and 2 of Law No. 2726).

In the event that their flow is considered insufficient for those purposes and there is no geographical coincidence with any other normative hypothesis of a public domain regime, as we will discuss further on, we are dealing with areas that are susceptible to possession by private parties as owners, subject, however, to social interest limitations [7]:

“Article 34 referred to in your writing is limited to the protection areas listed in numeral 33 ibid and refers basically to privately owned lands (…) They constitute protection areas, in their true sense, as they are called in the text of this Article 34, rectifying—in part—the erroneous terminology of ‘protected areas’ with which they are designated in the title.” (Legal Opinion OJ-022-99 of February 19, 1999).

“…without prejudice to the constitutionality review exercised by the Constitutional Chamber, we consider that Articles 33 and 34 of the Ley Forestal contain typical social interest limitations, which, like others provided for in various normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property. (…)

Thus, protection areas constitute legitimate general limitations on property rights, as they satisfy an imperative public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior compensation (Article 45 of the Constitution, second paragraph).” (Opinion C-042-99 of February 19, 1999).

Regarding this regime of limitations, our Constitutional Chamber has stated:

“IV-…the system of external limitations on property is formed by social interest limitations, which are legislative in origin and of utmost institutional importance, requiring legislative approval with a qualified majority for their imposition. As has been said, in principle, by themselves and by definition, social interest limitations imposed on property are not compensable, as they do not imply an expropriation, that is, when the property does not suffer dismemberments that cause the right to disappear. Of course, they imply a charge or legal duty—in the strict sense—not to do, or at most, to tolerate the intrusion of the State into the property for public purposes, a duty that is added to the powers or faculties of the owner, but without distorting or destroying them… V-…Thus, the legal basis upon which the protection of property rests is modified, and from being an exclusive right for the individual, it becomes an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the ‘social function’ of property emerged, wherein every individual has the obligation to fulfill certain communal obligations, in direct relation to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this ‘property-function’ consists of the owner having the power to employ the owned good for the satisfaction of their own needs, but having the corresponding duty to also place it at the service of social needs when such conduct is essential…” (Voto No. 4205-96 of 14 hours 33 minutes of August 20, 1996).

Now, it must be clear that the protection areas defined in Article 33 transcribed above may spatially coincide with the public domain areas contiguous to springs that supply potable water or that it is convenient to reserve for that purpose [8]; as well as with other areas for which the legal system provides a public domain regime, such as: protected wild areas or in general the Natural Heritage of the State (Articles 1 and 18 of the Ley Forestal), the maritime-terrestrial zone, border zones, areas contiguous to navigable rivers, lands comprising both banks of the Banano River, ten kilometers upstream, port reservations, etc.

In these cases, the protection areas shall be understood to be subsumed within the public domain regime, with their own characteristics prevailing (inalienability, imprescriptibility, unattachability, etc.), as well as the specific regulations of each particular regime (see, from this Office of the Attorney General, opinion C-016-2002 of January 15 of this year).”

This difference in treatment for both situations also has different implications for the property regime, and therefore, for the possibility of granting construction permits in these areas. Let us see what legal opinion OJ-064-2002 continues to say in this regard:

“III. IMPLICATIONS OF THE WATER REGIME ON PROPERTY RIGHTS

As can well be deduced from what has been said so far, the legal consequences for property rights derive from the regime specific to each normative situation. Thus, areas contiguous to springs that have been classified as useful for the purpose of potable water supply, by their nature as public things, are outside commerce [9] and are not subject to private appropriation. “The possession of private parties does not create any right in their favor, and therefore they cannot register those lands in the Public Registry through possessory information proceedings, and the State’s action to reclaim them is imprescriptible.” (OJ-033-95).[10]

It is for this reason that the Office of the Attorney General of the Republic, within information proceedings, in which it is a party by legal imperative (Article 5 of the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 of July 14, 1941), requires, when there is any spring that it is convenient to protect for potable water supply purposes, the submission of a new cadastral plan that excludes the two hundred or three hundred meters contiguous to the spring according to the terrain configuration, thus necessarily reducing the area subject to titling; and if the foregoing is not complied with, it requests the rejection of the proceedings in the final resolution for attempting the registration of properties belonging to the public domain.

This position of ours has been endorsed by the First Chamber of the Supreme Court of Justice and the Agrarian Tribunal:

“The provisions of the Código Fiscal were repealed by the Ley General sobre Terrenos Baldíos No. 13 of January 6, 1939. This new law incorporates practically the same provisions. Lands within the boundaries of the Republic, not acquired or registered in the name of private parties, are presumed to be vacant and therefore belong to the State (Article 1). The State shall retain the necessary domain over lands indispensable for the utilization of hydraulic forces (Article 11). The law expressly protects, and therefore they are not susceptible to alienation, island lands, nor those situated on the banks of rivers, streams, and, in general, all sources in hydrographic basins or watersheds where springs emerge, there are islands or headwaters, and any watercourse from which a population is supplied or that it is convenient to reserve for the same purpose. On flat lands, the prohibition comprises a strip of 200 meters on both sides of rivers, springs, or streams, but if there are hydrographic basins or watersheds, the extension reaches 300 meters (Article 7). The Ley de Tierras y Colonización No. 2825 of October 14, 1961, maintained the same orientation but expanded those declared inalienable by the previous law (Article 7). In general, those reservations have been prohibited for possession and for registration in the Public Property Registry through the judicial procedure of possessory information proceedings.” (First Chamber, Voto No. 51 of 15 hours 15 minutes of May 26, 1995. Considerando IV).

“In the present proceedings, the Agrarian Attorney of the Republic has opposed their approval, arguing that because there are springs with areas of influence, it is not possible to approve the titling, as said areas are part of the public domain… Since the last century, the Código Fiscal established a series of restrictions in that sense, especially to protect areas adjacent to rivers, streams, and watercourses, as well as forests. The Ley General de Terrenos Baldíos No. 13 of January 6, 1939, established the prohibition on alienating State lands… The legislator’s intention to care, for decades, for water sources that supply a population or that it is convenient to reserve for the same purpose is evident. Said provision was kept entirely in the Ley de Tierras y Colonización, Article 7 subsection c)… The Agrarian Attorney’s Office has presented a reasoned opposition during the course of this non-contentious process. It argues for the public domain status of the areas adjacent to the two indicated springs… What is appropriate, consequently, in accordance with Article 11 of the Ley de Informaciones Posesorias, is to confirm the appealed judgment, and to refer the interested party to the corresponding contentious avenue to assert their rights.” (Agrarian Tribunal, Voto No. 770 of 10 hours 40 minutes of November 13, 1998).

By reason of that same public domain status, tolerance, delay, or disuse by the Administration does not grant any rights to private parties (Constitutional Chamber, resolutions numbers 6758-93 of December 22, 1993, and 6192-95 of November 14, 1995, and opinions of the Office of the Attorney General of the Republic Nos. C-019-96 of February 1, 1996, and C-004-98 of January 7, 1998.)

Likewise, there may be limitations on private property beyond the boundaries of the public domain areas, for lands contiguous or close to them, in accordance with the provisions of numerals 32 of the Ley de Aguas and 16 of the Ley General de Agua Potable:

“Article 32. When in an area larger than that previously indicated there is a danger of contamination, whether in surface or underground waters, the Executive Branch, through the Potable Water Section referred to in the following article, shall order in said area the measures it deems appropriate to avoid the danger of contamination.”

“Article 16. Installations, constructions, or works located in zones near supply sources, purification plants, or any part of the system, that in any way harm the operation or distribution works, or the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water, are prohibited; these zones shall be determined by the Ministries of Public Works and Public Health.”

By virtue of subsections f) and h) of Article 2 of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, this discretionary power now corresponds to this Institute, the extension of the areas depending on technical reasoning that justifies their breadth (in that sense, opinion OJ-033-95 of September 20, 1995).

Such normative provisions, as this advisory body has stated in pronouncement OJ-033-95 cited above, are of particular importance for the case of urban developments planned near those areas:

“These rules are of special relevance in the case of urbanizations. As is known, all developments of this type must have the prior approval of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

'Article 21.— Every project for the construction, expansion, or modification of potable water supply systems and disposal of wastewater and stormwater, whether public or private, must be previously approved by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which may carry out the inspection it deems appropriate to verify that the works are carried out in accordance with the approved plans.

Said prior approval shall be mandatory in all cases of construction of subdivisions (fraccionamientos), urbanizations, or lotifications in any part of the country, and no other state agency shall grant construction permits or approvals without such approval from the Institute. The violation of this mandate shall cause the nullity of any construction permit granted in contravention of this prohibition, the parceling or project, as the case may be, being considered legally non-existent, with the consequences, regarding third parties, provided for in Article 35 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968.' (Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)

This function, also conferred by Article 2, subsection e), ibid, allows the Institute to ensure the protection of potable water sources, to establish, based on technical criteria, the viability of the project, or to impose construction limitations in the public interest.

The foregoing, it is assumed, will be feasible only in those areas that have not been identified as useful for the purpose of potable water supply and declared inalienable, in which areas, as a matter of principle, urbanization is not permitted, as it implies a private property regime incompatible with public domain status.”

Regarding the protection areas mentioned in Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, these do not, in themselves, entail a public domain regime (unless they coincide with others declared under that status), but must be conceptualized as limitations on property. In this sense, opinion No. C-042-99 of February 19, 1999, states:

“Based on the foregoing, and without prejudice to the constitutionality review exercised by the Constitutional Chamber, we consider that Articles 33 and 34 of the Ley Forestal contain typical social interest limitations, which, like others provided for in various normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property.

In a similar sense, our Constitutional Tribunal states:

IV. ...the position of the absolute nature of property as an unlimited and exclusive right, only affected by reasons of expropriation to build public works—the only limitation admitted in the last century—has been replaced by a new vision of property, which while still regulated as a subjective right, provides that its powers are limited and that it is also subject to duties and obligations...the system of external limitations on property is made up of limitations of social interest, which are legislative in origin and of maximum institutional importance, requiring legislative approval by a supermajority for their imposition. As stated, in principle, by themselves and by definition, limitations of social interest imposed on property are not subject to compensation, because they do not imply an expropriation, that is, when the property does not suffer dismemberments that extinguish the right. Of course, they imply a burden or legal duty—in the strict sense—to refrain from doing, or at most, to tolerate the State's intrusion into the property for public purposes, a duty that is added to the powers or faculties of the owner, but without denaturing or destroying them...V. ...The legal basis upon which the protection of property rests is thus modified, and from being an exclusive right for the individual, it becomes an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the "social function" of property emerged, in which every individual has the obligation to fulfill certain communal obligations, in direct proportion to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this "property-function" consists in the owner having the power to employ the object of ownership to satisfy their own needs, but being subject to the duty to also place it at the service of social needs when such behavior is essential...VII. Certain limitations on property have always existed as rules incorporated into the Civil Code...Other examples of the foregoing are the requirements of public safety and health...collected mainly in the Civil Code and in the General Health Law. In this line of thought, the laws concerning the protection of forests, natural beauty, cultural heritage, and monuments must also be cited, which also imply limitations on property, such as the Forest Law, No. 7174 of June 28, 1990, the Wildlife Conservation Law No. 7317 of October 21, 1992, and the Historical, Architectural and Cultural Heritage Law No. 4 of October 1995." No. 4205-96 of 14:33 hrs. of August 20, 1996.- (The highlighting is ours).-

Thus, protection areas constitute legitimate limitations of a general nature to the right of property, because they satisfy an imperative public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior compensation (Article 45 of the Constitution, second paragraph).

 In this line of thought, the Constitutional Chamber adds that the "reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When this occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself." (Voto Nº 5097-93).

 Furthermore, the Chamber in question holds that limits may be imposed "on the attributes of property, as long as the owner reserves for themselves the possibility of normally exploiting the asset, excluding, of course, the part or the function affected by the limitation imposed by the State. Outside of these parameters, if social welfare demands sacrifices from one or a few only, compensation must be paid, just as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such identity that it causes them to lose the asset in its entirety." (Voto Nº 2345-96)."


 

             This same opinion develops the role of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in setting the alignment of protection areas, as well as the necessary coordination with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) for the delimitation of permanent springs (nacientes permanentes) and aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera):


 

 "In the case of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, pursuant to its Constitutive Law, No. 2726 of April 14, 1961, articles 1 and 2, it is responsible for enforcing the General Drinking Water Law as the governing body in the provision of the precious potable liquid to the inhabitants of the Republic, preventing it from being contaminated.

 For its part, among other tasks, the Ministerio del Ambiente y Energía is the governing body regarding the conservation of the natural resource "water" (Law 7152 of June 5, 1990, articles 1 and 2).

 Neither of these two public entities is legally responsible for setting the alignment in protection areas, although it is the responsibility of MINAE, after consulting A. y A., SENARA, and any other competent entity in water matters, to delimit, in a reasonable, useful, and timely manner, the aquifer recharge areas:

 'Areas de recarga acuífera: Surfaces where infiltration occurs that feeds aquifers and river channels, according to the delimitation established by the Ministerio del Ambiente y Energía on its own initiative or at the request of interested organizations, after consulting with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, or another technically competent entity in water matters.' (Forest Law, article 3, subsection l), added by the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, article 114).

             Regarding the necessary coordination of competencies among the institutions involved in determining aquifer recharge areas, this advisory body issued Opinion No. C-019-98 of February 6, 1998:

 '...pursuant to a principle of administrative law, namely that the interpretation of norms must seek the best satisfaction of the public purpose—article 10 LGAP—it is concluded that the best way to guarantee the natural resource "water" is by coordinating the activity that both A. y A. and other Administration departments hold over it...The same line of reasoning is applicable to the provisions of articles 33 of the Forest Law...regarding the obligations that A. y A. holds with respect to aquifer recharge areas...it is concluded that the intervention of the Institute in the establishment of aquifer recharge areas is not a competence that has been transferred exclusively to MINAE, hence the coordination and execution of tasks according to the specialty and resources that each of them possesses becomes indispensable for achieving the public purpose underlying the norms (environmental protection).'

 Thus, regarding aquifer recharge areas, the INVU must previously obtain the technical report from MINAE on the limits of said zones, and reflect them as alignment on the plans submitted to it for that purpose. (...)

 In relation to the protection areas described in subsection d) ibidem, the INVU must respect the limits set by MINAE, as previously explained.

 For the purposes of subsection a) of numeral 33 ibidem, which establishes a protection area of 100 meters from the edge of permanent springs, it is advisable for the INVU to seek the technical opinion of A. y A., MINAE, or any other competent entity, to report whether the spring is permanent or not."


 

             From the foregoing considerations, the scope of competencies for conducting eventual hydrogeological and recharge studies at the site can be derived. Thus, it is the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to technically determine whether a spring (naciente) is useful for supplying water to one or more populations, and if so, to set the area for its protection (articles 2 and 16 of the General Drinking Water Law, 32 of the Water Law, 2, subsections f) and h), of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, in relation to numerals 7, subsection c), of the Land and Colonization Law and 31 of the Water Law). It is the function of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones to delimit aquifer recharge areas, after consulting with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, or another technically competent entity in water matters (article 3, subsection l), of the Forest Law, added by the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, article 114). However, it is the responsibility of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to set the alignments that must be processed regarding protection areas (article 34 of the Forest Law).


 

             Also regarding the rule that private individuals may not erect constructions on land subject to public domain (except for some legal authorization that permits it, such as, for example, the case of use concessions in some matters like the maritime-terrestrial zone, or use permits for temporary installations), it is pertinent to keep in mind the statement in opinion No. 128-99 of June 24, 1999, on registered private properties that qualifies this principle:


 

 "The principles of legitimacy and public registry faith, as well as the regulated nature of licenses, would prevent the Municipality from denying construction or subdivision (fraccionamiento) permits that conform to legal provisions, in the face of suspicions of illegality in the registration of the property located in the maritime-terrestrial zone, or conditioning them on the waiver of rights or the exercise of future patrimonial actions if the annulment of the title should occur. But when granting them, it must warn the interested party, in writing and together with the approval, of its questioning regarding the legality of the registration, expressing the reasons succinctly, warning them that the authorized works and constructions will be undertaken at their own exclusive risk, within the principle of good faith that must govern their relationship with the Administration and subject to the results of the process that may be instituted regarding the nullity of the title."


 

             As to your concern about the existence of irregularities by some neighbors within the areas adjacent to springs, such as building construction without construction permits and disobedience to the municipal stop-work order, allow me to cite several excerpts from opinion No. C-390-2007 of November 6, 2007, which developed in a broad and complete manner the subject of municipal police power in urban planning matters:


 

               "In summary, we can say that the police power constitutes the public or administrative authority that allows the State, through the legislative branch, to limit fundamental rights and freedoms in order to protect not only the traditional objectives of safety, health, and tranquility, but also—from a broad perspective—the defense and promotion of the economic interests of the community and its general welfare (first paragraph of Article 50 of the Constitution). It is the regulatory authority over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties [11].


 

 On the other hand, administrative police properly constitutes the activity of the public administration aimed at fitting the activities of private individuals within the limits set by the legislature by virtue of the police power. Now, within the functions of state stewardship of urban areas, the power of intervention plays an essential role (through the intervention and limitation of the rights of individuals) for the sake of safeguarding the general welfare of the population, which is based on the postulate that there are no absolute rights or freedoms. (...)


 

 Thus, we can say that the social function of property becomes the paradigm shift that allows the State the legitimate exercise of its police power or intervention over the right to private property, in its real estate aspect, because it subjects this type of property to the necessary satisfaction of the public interest. A fundamental change in the construction of this fundamental right thus emerges, because it not only possesses a subjective content enshrined in the ownership of the holder in the disposition and use of the land, as well as the bundle of individual faculties derived from this right of ownership, but at the same time, it is constituted as a set of legally established duties and obligations, in consideration of values or interests of the community. Individual utility and social function define, therefore, the content of the right of property [12].


 

 Now, according to the aforementioned judgment, one of the extremes of this social function is the duty of environmental stewardship, and from there it also forms part of the configuration of the right to private property. With this, we can affirm that we are facing an environmental function of property, insofar as the exercise of ownership must satisfy both the private interest of its holder and the collective need for an adequate environmental quality. (...)


 

 Consequently, we can say, based on the jurisprudential rulings set forth, that urban and environmental planning of urban areas is not only one more manifestation of the state police power, but it also defines the normal content of the right of property insofar as they form part of that social and environmental function that this right is called upon to satisfy. (...)


 

 We can say then that urban property refers to the special mode of exercising private real estate property within the scope of urban space, contained in the set of urban planning police measures issued by the legislature and developed by the public administration through the use of regulatory authority (construction regulations, regulatory plans, urban development regulations, etc.) [13] and through the adoption of specific intervention measures or techniques, such as the license or construction permit and urban planning inspection. (...)


 

 When we speak of administrative authorization, we refer to the administrative technique of limitation par excellence [14], under which a whole series of differentiated administrative actions are encompassed (licenses, permits, approvals, endorsements, authorizations, among others). Authorization is thus, from this definition, a manifestation of the intervention that the Administration will carry out with respect to certain spheres or sectors in which the adaptation of the exercise of activities or rights of individuals to the public interest is required [15]. (...)


 

 Administrative authorization is thus constituted as a police measure of a preventive nature, whereby the compatibility of the exercise of the right with the public interest is verified, through the regulated verification of the conditions, necessary and previously established, for the issuance of the authorizing act. Likewise, another of the essential characteristics of this activity is that the Administration proceeds from the recognition of a pre-existing right of the individuals, the exercise of which, although it has been temporarily hindered by the State through requirements established in police rules, once those are removed, the individual will eventually be able to lawfully exercise the right in question. In this way, it is ensured that prior to the activity in question, the holder of the right adapts to and respects the public interest.


 

 Now, municipal entities have the power to issue or deny building authorizations or construction permits, with which they may determine the compatibility of the construction intended by an individual with the urban environmental public interest set forth in territorial planning instruments. (...)


 

 Thus, all works must have the corresponding construction permit from the local government, as expressly provided in articles 74 of Law Number 833 (of November 2, 1949, and its amendments) and I.3 of the construction regulations [16]:


 

 'Article 74.- Licenses. Any work related to construction, that is executed in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality.' (The highlighting is not from the original)


 

 'I.3.- Construction permit: That which is granted by the municipalities (and other competent bodies: Ministry of Health, INVU) for the execution of works, whether of a permanent or provisional nature. Generally, the permit is recorded on a plan, which is called an `approved plan`.'


 

 Reiterating what has been said in the administrative jurisprudence related to this figure, the construction permit or license is an administrative authorization of a municipal nature, through which preventive control is exercised in relation to the exercise of the ius aedificandi of ownership, through the verification of its compliance with the environmental-urban planning legal system, so that with its granting, the legal obstacles are removed to convert it into a lawful exercise of said right, and consequently, the execution of construction works in a specific locality is made possible [17].


 

 It is, moreover, an administrative license of a real or objective nature, because what matters are the characteristics and circumstances of the object and the activity being carried out, not the subject holder. Likewise, the procedure for its issuance must be initiated at the request of a party, and during it, the payment of the corresponding fee amount must be accredited. Its main objective is to control—from the local perspective and in advance—compliance with legal requirements in construction matters, thereby ensuring adequate urban planning, orderly community development, and the harmonization, in urban planning matters, of the public or common good with the private interest. Hence, attempting to exercise the pre-existing right without having the due building license (or contrary to it) motivates the imposition of administrative sanctions on the offender. This by virtue of the general prohibition contained in numeral 57 of the Urban Planning Law (Number 4240 of November 15, 1968), which prescribes:


 

 'Article 57.- It is prohibited to carry out construction works contrary to what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit' [18]. (...)


 

 The competence of building inspection or oversight attributed to the municipalities [19] constitutes another form of manifestation of the sovereign powers that municipal entities possess when it comes not only to ensuring adequate living conditions in urban areas, but also by reason of their attributions of sustainable urban planning and development (articles 15 LPU and 26 and 27 of the Organic Environmental Law). And it is that, according to what has been seen so far, this authority is closely related to the granting of building licenses or construction permits, because it is through the inspection or oversight of constructions that the municipal government can verify that citizens comply with the technical and legal standards set forth in territorial planning and with the conditions imposed in the respective authorization. In this regard, the construction law provides:


 

 'Article 87.- The Municipality shall exercise oversight over the works executed in its jurisdiction as well as over the use being given to them. The Municipal Inspectors are its Agents, whose mission is to oversee the observance of the precepts of this Regulation.' (The highlighting is not from the original) (...)


 

 Thus, the law delimits this attribution by assigning it content through the charging of two administrative powers: first, to oversee the exercise of the right of construction in its territorial scope, and second, to oversee compliance of the use given to what has been built with the planning system, that is, the regularity in the urban land use. These powers imply administrative intrusions in the exercise of the ius aedificandi and the right of transformation, and in a mediate manner, the right to usufruct, all of them manifestations of the right to private property through attention to several of its manifestations. (...)


 

 Consequently, this administrative action allows for safeguarding compliance with urban planning regulations, through the careful inspection of what has been built, for which the municipalities are allowed to resort to means of control, among which the visit to the construction site stands out.


 

 However, this urban planning oversight is an activity that does not develop its own content, that is, by itself it does not establish an administrative legal relationship. On the contrary, it is at the service of other administrative activities, given that it serves as a mechanism of investigation, that is, as a means for gathering evidence, especially within administrative sanctioning procedures, or else, for the issuance of urban planning police orders or measures [20]. (...)


 

 Thus, through the police power, an entire administrative system is constructed, compliance with which is necessary for the administration in order to guarantee the protection of the public environmental function. This aim is intended to be achieved through recourse to the sanctioning authority of the administration, which is but another manifestation of the "ius puniendi" of the State, that is, that authority to impose burdens on the administered by reason of the harm caused by their behavior to the detriment of the legal interest protected through the system [21], an authority which, in urban planning matters, is provided for in articles 82 and 88 of the construction law and 57 and 58 of the Urban Planning Law.


 

 Having said the above, and for the purpose of resolving the questions You pose to us, we will proceed to analyze 2 of the basic faculties that are understood to be included within the sanctioning authority: the imposition and the execution of urban planning sanctions [22].


 


1. The imposition of urban planning sanctions


 

 Given the need to uphold public order, a municipal official can be invested with the authority to oversee and determine whether the exercise of the right of private property conforms to the urban planning system or not (municipal inspector), so that once non-compliance is detected, they can set in motion the sanctioning authority through a procedural iter established at the legal level [23].


 

 Thus, the powers that are legally provided for in articles 88, 90, and 91 of the construction law are those exercised by the administration after the "mere verification" of the state of illegality of the administered party, or through the special procedure regulated in that legal text, or through the ordinary procedure provided for in the General Law of Public Administration [24]. Regarding the first, the jurisprudence of the constitutional chamber has stated the following:


 

 "III.- On the merits. In repeated jurisprudence, the Chamber has indicated that the propriety of the closure of a construction for lacking the respective permits, without the need for any prior administrative procedure, is not necessary because, in the case of verification of the lack of such authorizations for the activity, the opening of such an administrative procedure is not applicable. For situations like the one described, the administration simply verifies whether the respective permits exist for the exercise of a specific activity that requires it, and in the event of verifying in its files that it does not have them, it immediately proceeds to its closure or shutdown, and materially concretizes this with the placement of seals, which, upon violation thereof, may be subject to criminal sanctions" (The highlighting is not from the original) [25]


 

 "Furthermore, it must be mentioned in relation to the right to due process, that the Constitutional Chamber has held that it is a matter of mere verification by the administrative authority, as to the non-existence of the corresponding municipal or sanitary permit, so that the closure of the business or activity in question is appropriate, without the need to carry out an ad hoc procedure [...]. Therefore, it is evident that the action of the appealed authority, far from what the petitioner accuses, does not violate their fundamental rights." [26] (The highlighting is not from the original)


 

 Indeed, and as we advanced above, the construction law prescribes a special procedure to which the municipal entity must conform in order to proceed in the event of verifying the existence of works carried out without a construction permit. Once completed, the administration is empowered to order the destruction of the work, or it may execute it itself, at the owner's expense [27]:


 

 "Article 93.- When a building or construction or installation has been completed without a license or approved project by the Municipality and without having notified it of the completion of the work, an investigation shall be opened, setting an inextendable period of thirty (30) days for the owner to comply with the provisions of this Law and Regulation, presenting the project, license application, etc.


 

 Article 94.- If, after the set period has elapsed, the owner has not complied with the previous order, a new investigation shall be opened, which shall be conducted in accordance with the article on Refusal, and a final period shall be set, hearing the interested party.


 

 Article 95.- If the owner presents the respective project and once it is accepted, the Municipality shall verify whether the work has been executed in accordance with it and whether both satisfy the requirements demanded by this Law and its Regulation, subjecting it to the necessary tests.


 

 Article 96.- If the project is not presented or the ordered modifications are not made, the Municipality shall order the destruction of the defective parts or shall carry it out at the owner's expense. In no case shall it authorize the use of the construction, and if it is in use, it shall impose a fine for this cause and order the eviction and closure thereof." (The highlighting is not from the original).


 

 For its part, the ordinary procedure (articles 308 et seq. of the LGAP) applies in the case of any other circumstance not covered by the special procedure, because notwithstanding the specialty of the matter, it is not excluded from the scope of coverage of the General Law of Public Administration (art. 367). Furthermore, the procedural rules developed for this procedure shall be applied supplementarily in case there is no applicable rule in the special one, because as the constitutional jurisprudence has determined, said provisions respond to the minimum parameters necessary to guarantee respect for due process in an administrative venue:


 

 "...whatever the applicable legal framework for a particular administrative procedure may be (because the one in the LGAP does not have to be, necessarily, the only possible one), it must be a regulation originating from or at least authorized by a norm of legal rank. But, in addition, in the absence of another applicable procedure by reason of its specialty, or in the face of the existence of special procedures that are insufficiently regulated, the Administration must always and inevitably adhere to those of the LGAP, due to its general nature (reflected in the text of its own articles 366, first subsection; 367 and 368). In reality, what has been said up to here is not novel in any way, since it is evident that the Procuraduría General de la República has made this same clarification for many years (one may consult, for example, the pronouncement of February 7, 1980, published in the Revista de la Procuraduría General de la República No. 13, pg. 14). What this Constitutional Chamber must specify here is that, in the absence of a special law that provides for another procedure, the non-application of the rules of the administrative procedure of Book Two of the LGAP by a public organ or entity inevitably results in a violation of the constitutional principles and guarantees of legality (article 11), defense, and due process (articles 39 and 41)." (The highlighting is not from the original) [28]


 


            2. The execution of urban planning sanctions

Once an administrative sanction has been adopted, following completion of a duly established procedure and in compliance with legal norms that define an infraction and its punitive consequence, such acts may be executed by the administration itself without needing to resort to the courts, even against the will of the individual subject to the administration (administrado), and except in cases where the act suffers from defects of absolute nullity (Articles 169 and 170 LGAP). This is so because administrative sanctions are covered by the privilege of enforceability (ejecutoriedad) of administrative acts, which the administration possesses by virtue of the presumption of validity of the act and the defense it exercises over the interests of the community (Article 146 LGAP). This Office of the Attorney General (Procuraduría) has indicated in this regard:


 

 "From the very circumstance that a presumption of validity of the administrative act exists for the realization of the public interest, the principle of enforceability (ejecutividad) can be deduced. The act is presumed valid and effective, therefore it can be applied for the sake of satisfying the public interest. The enforceability (ejecutividad) of the act refers to its capacity to produce legal effects and to the executive force thereof; ergo, to its binding nature and enforceability, and therefore, to the duty to comply with it.


 

 The enforceability (ejecutoriedad) of the administrative act is affirmed, that is, the possibility for the Administration to execute the act by itself, ex officio. For it to be enforceable, the act must be effective. The Administration cannot order forced execution or ex officio execution if the act is not enforceable. [...] The effectiveness of the act is postulated by virtue of the presumption of validity of the act and that it is directed at satisfying the general interest. This satisfaction could be impeded by the filing of appeals. Hence, the suspension of the administrative act is the exception. [...] Said principle is not unconstitutional, an aspect that could be derived from some of the resolutions of that Chamber (thus, Nos. 616-I-96 of 8:14 a.m. of December 24, 1996, 2360-96 of 3:09 p.m. of May 17, 1996 and 3269-96 of 2:33 p.m. of July 3, 1996, among others).


 

 "... the theory of the enforceability (ejecutoriedad) of administrative acts, even when not expressly formulated in the text of the Constitution, is due to the theory of implied powers of public bodies, by which, in the face of a legislative gap, the body must be considered invested with those powers sufficient or necessary to fulfill the purposes imposed by the legislator—and no more. Otherwise, the Administration would face the dilemma of having to produce certain results imposed by law but lacking the attributions and powers to do so. [...]. Constitutional Chamber No. 6362-94 of 3:39 p.m. of November 1, 1994." (The highlighting is not from the original) [29]


 

 In this manner, Article 149 of the LGAP determines the means of administrative execution, which are fully applicable in the case of urban sanctions: forced execution (ejecución forzada) (compliance is compelled through a constraint on the assets of the individual subject to the administration), substitute execution (ejecución sustitutiva) (the act is executed by a third party and the costs are subsequently charged to the individual subject to the administration through forced execution), and compulsory compliance (cumplimiento forzoso) (when the act establishes a highly personal obligation to give or do, tolerate or not do). We could identify the case of a fine as an act executable through forced execution, a closure order (clausura) through compulsory compliance (cumplimiento forzoso), and the eviction (desocupación) and demolition (derribo) through substitute execution or compulsory compliance (cumplimiento forzoso) [30].


 

 In summary, it must be said that the municipal administration has police powers (atribuciones de policía) that allow it to authorize and modulate the exercise of private property rights, which are also subject to these circumstances by virtue of the social and environmental function of real estate property. Among the interferences that municipal corporations can carry out on this right is regulating the exercise of the right to build, or the power of the property titleholder to erect structures on their land. And to monitor compliance with legal precepts in this matter, the municipalities can make use of the power of inspection (potestad de inspección), by which their agents (municipal inspectors) may enter the property where structures are being erected, whether before, during, or after the completion of the works, provided it is for the purposes of verifying compliance with urban legality and respecting the right to privacy and the inviolability of the home, in the terms noted supra.


 

 Hence, regarding the subject matter of the inquiry, the municipality can execute the administrative sanction by itself, through compulsory compliance (cumplimiento forzoso) in the case of a closure order (clausura), eviction (desocupación), and the demolition (derribo) or destruction of the work. Consequently, municipal officials, once the due procedure has been completed, may proceed to execute the sanction of demolition or destruction of the work, since, as we have seen, the privilege of enforceability (ejecutoriedad) applies even against the will of the individual subject to the administration, for which, nonetheless, the municipality has the assistance of the police.


 

 Nevertheless, and as in the execution of inspection powers, municipal officials, although they can and must enter private properties for the exclusive purpose of executing the imposed sanction, are also subject to objective and subjective limits, such as reasonableness and proportionality in the execution, the inviolability of the home, respect for the privacy of individuals, the impossibility of searching or seizing private information or documents, the proper investiture and accreditation of the officials who carry out the proceedings, among others. Furthermore, they are subject to the generic duty of accountability and transparency in their management (Art. 11 of the Constitution); they also cannot confiscate property or decree the arrest of persons, as these powers correspond to the police or security forces. In any case, the municipal administration and its officials are subject to administrative liability, pursuant to Article 191 and following of the LGAP.


 

 In this sense, given that the inquiry concerns the topic of the execution of the administrative sanction of demolition, it is worthwhile to take this opportunity to warn the consulting entity that, in every execution of this type, the adequate protection of fundamental legal interests such as the safety, health, property, and freedom of the individuals subject to the administration must be ensured, so that in the destruction of buildings, all necessary and reasonable measures must be taken to prevent, contain, mitigate, and repair any damage or injury that could be caused to the subjects of the execution, neighbors, or passers-by.


 

 Furthermore, in carrying out this proceeding, municipal officials may utilize the collaboration of members of the public force, who in turn have the power to assist the municipalities when they so request [31]. This type of execution of the administrative act has already been constitutionally validated by the Chamber in different cases:


 

 "...the Ministry of Public Security, Office of the Minister, resolved the request for an administrative eviction (desalojo) filed by the Municipal Mayor of Escazú against Rudy Bernal and Mauricio Sandí Marín, which was accepted, and consequently, the local police were authorized to proceed with the eviction as requested, prior to which the responsible police authority was ordered to grant the respondents a period of five business days so that they could voluntarily vacate the property; otherwise, once said period had elapsed, the forced eviction (desalojo forzoso) would proceed. [...] It was thus that the respondent Municipality, in the exercise of its powers, ordered the execution of the eviction with the collaboration of the Public Force, to then proceed with the demolition of the constructions erected without a municipal license, on the very seventeenth of May two thousand four, without this Chamber perceiving any arbitrariness in what was done and, therefore, no injury to the fundamental rights of the petitioner." [32]


 

 In line with the considerations set forth so far, and by reason of the provisions of subsection 2) of Article 149 of the LGAP [33], the assistance of the police, while not essential due to the enforceability (ejecutoriedad) enjoyed by urban sanctions, is more than justified, not only because it concerns an act for which municipalities generally do not have the necessary personnel or equipment, but also because it is the proper competence of the police forces to maintain public order in general and ensure the safety of the inhabitants [34].

 

 Along the same lines, against municipal officials who engage in acts contrary to the law, such as could be the illegal granting of construction permits or the omission of their duties of vigilance or execution of sanctions against offenders, the corresponding liabilities of the disciplinary or criminal regime shall apply, as well as patrimonial liabilities for them and/or the Municipality for any damages and losses that may have been generated. In this regard, it must also be clear that the illegal granting of construction permits in the past or the existence of buildings without a permit in the same zone does not justify granting them in the present or future, if there are express legal provisions that prohibit it.

 

 Furthermore, in the presence of irregular administrative acts, the legal system provides for the possibility of declaring their absolute nullity:

 "Hence, if municipalities grant construction permits based on land-use certificates (certificados de uso de suelo) that do not correspond to the uses authorized in a local regulatory plan (plan regulador), or failing that, another regional planning instrument such as Decree No. 25902, such permits are vitiated by absolute nullity, and the procedures established by law for this purpose must be initiated to declare their nullity, either in administrative proceedings through the declaration of evident and manifest absolute nullity, or through the action for declaration of harmfulness (proceso de lesividad) before the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), based on Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration and 34 of the Administrative Litigation Procedure Code, in its current wording:


"Article 173.-

 1) When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative proceedings, without needing to resort to the administrative litigation action for declaration of harmfulness (contencioso-administrativo de lesividad), provided for in the Administrative Litigation Procedure Code, with the prior favorable opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República); this opinion is mandatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting, the Office of the Comptroller General of the Republic shall render the opinion.

 In both cases, the respective opinions must expressly pronounce on the absolute, evident, and manifest character of the invoked nullity.


 

 2) When it concerns the central Administration of the State, the minister of the branch that issued the respective act must declare the nullity. When it concerns other public entities or Branches of Government, the highest superior body of the administrative hierarchy must declare it. An appeal for reversal (recurso de reposición) or reconsideration (recurso de reconsideración) may be filed against what is resolved, in the terms of the Administrative Litigation Procedure Code.


 

 3) Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the parties involved and comply with the ordinary administrative due procedure set forth in this Law.


 

 4) The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year, from the adoption of the act, unless its effects persist.


 

 5) The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall be obliged, additionally, to pay for damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the acting servant, in accordance with the second paragraph of Article 199.


 

 6) For cases where the issuance of the administrative act vitiated by absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more ministries, or when it concerns the declaration of nullity of related administrative acts but issued by different bodies, the provisions of subsection d) of Article 26 of this Law shall govern.


 


7) The claim for declaration of harmfulness (pretensión de lesividad) may not be brought by way of a counterclaim."


 


"Article 183.-

 1) The administration shall retain its power to annul or declare ex officio the nullity of the act—whether absolute or relative—even if the individual subject to the administration has allowed the administrative appeals and applicable actions to lapse, provided that said review is for the benefit of the individual subject to the administration and their rights.


 

 2) The power of ex officio review enshrined in this article shall not be subject to the statute of limitations and may be exercised by the Administration, with the prior binding opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República).

 (Thus amended the previous subsection by subsection 8) of Article 200 of Law No. 8508 of April 28, 2006, Administrative Litigation Procedure Code).


 

 3) Outside the cases provided for in Article 173 of this Code, the Administration may not annul ex officio acts declaratory of rights in favor of the individual subject to the administration, and to obtain their elimination, it must resort to the action for declaration of harmfulness (proceso de lesividad), provided for in the Administrative Litigation Procedure Code."


 


"Article 34.-

 1) When the Administration itself, author of an act declaratory of rights, intends to file a lawsuit for its annulment before the Administrative Litigation Jurisdiction, the highest hierarchical superior must first declare it harmful to public, economic, or any other nature of interests. The maximum period for this shall be one year, counted from the day after the date on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, said declaration may be made while its effects persist. In this latter case, the one-year period shall run from the cessation of its effects, and the judgment declaring the nullity shall do so solely for the purposes of its annulment and future inapplicability.


 


2) The declaration of harmfulness (lesividad) regarding the protection of public domain property shall not be subject to any time limit.


 

 3) The Government Council (Consejo de Gobierno) shall be responsible for the declaration of harmfulness (lesividad) of administrative acts issued by two or more ministries, or by them with any decentralized entity. In such cases, they may not be declared harmful by a minister of a different branch.


 

 4) The declaration of harmfulness (lesividad) of acts issued by administrative bodies with instrumental legal personality shall be issued by the highest hierarchical superior.


 


5) The claim for declaration of harmfulness (pretensión de lesividad) may not be brought by way of a counterclaim.".

 Municipalities must also be attentive to the statute of limitations established for initiating or concluding, as the case may be, the respective processes for managing the declaration of nullity within them:

 "It is warned that, by virtue of the modification of Articles 173 and 183 of the General Law cited, as a consequence of the issuance of the Administrative Litigation Procedure Code, it is necessary to take into account the date of issuance of the act deemed null. The foregoing because, if it is verified that the adoption of the act occurred before January 1, 2008, the four-year period within which the declaratory act of evident and manifest absolute nullity must be issued, or the administrative litigation action must be filed, would govern. Conversely, if the act was issued after January 1, 2008, it must be understood that the annulment power remains open as long as the effects of the act persist over time..." (Opinion No. C-059-2009 of February 23, 2009)." (Opinion No. C-256-2009 of September 9, 2009).


 

 It is also worth bearing in mind that the action, judicial or administrative, to declare the absolute nullity of administrative acts issued to the detriment of public domain property is, in principle, imprescriptible:


 

 "Article 34. (…)

 2.- The declaration of harmfulness (lesividad) regarding the protection of public domain property shall not be subject to any time limit. (…)" (Administrative Litigation Procedure Code).


 

 "Unless there is a law of disaffection, those administrative acts of disposal of public domain property cannot be validated by the passage of time, as would occur if they could not be annulled either administratively or judicially. Hence, regarding these, the four-year statute of limitations referred to in Article 173.5 of the LGAP is not applicable." (Opinion C-346-2004 of November 25, 2004).


 

 The same applies for the recovery of illegally registered lands or those on which unauthorized constructions have been made:


 

 "The defense of statute of limitations is rejected since, in the case of immovable property of the public domain, there is no statute of limitations period for filing a nullity action against absolutely null registration acts, given that such property is imprescriptible." (Administrative Litigation and Civil Treasury Court, Judgment No. 1061-2010 of 8:00 a.m. of April 16, 2010).


 

 "The reason is obvious; there is no right whatsoever to claim for unauthorized works. The time the Administration takes in countering the transgressors does not grant any right to individuals as they cannot plead the exception of statute of limitations, because the nature of the public domain does not allow it. Neither do they have the right to payment for improvements. These properties cannot be subject to possession by individuals, and the administrative action substitutes the possessory actions (interdictos) to recover the domain." (Opinion C-079-2010 of April 22, 2010).


 

 As has been appreciated thus far, there is sufficient legislation in our country to adequately protect the areas adjacent to springs (nacientes), not only from a preventive point of view, but also to remedy improper actions or omissions in compliance. As we indicated in our legal opinion OJ-064-2002 of April 30, 2002:


 

 "As can be seen, the legal system has a wide range of possibilities regarding the prevention, sanction, and restoration for polluting acts detrimental to water-producing sources, so their protection and future assurance is more a problem of will in their application, than an absence of regulations."


 

 If this Municipality has reported unlawful acts and the criminal cases have been dismissed by the Public Ministry (Ministerio Público), it is before this body, or the Judicial Branch as such, that this corporate entity must file the respective complaints or else coordinate so that, in the future, the complaints are accompanied by sufficient evidentiary material so that this does not happen; but it is clarified that, in principle, the dismissal of a criminal case does not necessarily entail the regularization of the unlawful situation, which is why it is always possible to carry forward the corresponding administrative actions to protect environmentally strategic areas.


 

 It is also important to take into account the necessary coordination that, on this very sensitive topic, must exist between the municipalities and the public entities with competence in the matter:


 

 "The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) is the public entity responsible for protecting and regulating the use of the lands bordering water intake points, intakes, or sources of drinking water. This competence includes the execution of administrative actions necessary to preserve their allocation to a public purpose, resorting to the public force to carry out administrative evictions (desalojos administrativos), if necessary, and preserve them so that no activities contaminating the water sources are carried out on them. Furthermore, it includes the competence to file the corresponding judicial actions when necessary, which can also be done by the public entity in whose name such lands are registered. If there are forest resources in them, the Ministry of Environment and Energy (MINAE) is responsible for protecting said resources and disposing of them. Municipalities may exercise administrative actions to protect the possession of this type of land, if they are within their territorial competence, as well as establish the corresponding judicial actions when said property appears registered in their name." (Opinion No. C-295-2001 of October 25, 2001).


 

 Regarding your questions: "When is the contamination of a spring (naciente) more dangerous? Inside the radius or outside the radius, in the cone upslope or downslope, in the recharge areas upwards, downwards or to the sides?", as they entail technical-scientific aspects that are beyond the strictly legal analysis that concerns this advisory body, it is not possible to refer to them.


 


 


CONCLUSION:


 

 Based on the administrative jurisprudence cited throughout this opinion, this Municipality has sufficient hermeneutical criteria to respond by itself to the inquiries raised; as well as to adopt the corresponding decisions to address precisely each of the specific cases that are presented to it, and to correct the irregular situations of which it has knowledge, sanctioning, as the case may be, the eventual offenders.


 

 Sincerely yours,


 


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Agrarian Attorney (Procurador Agrario)


 


VBC/fmc


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 

 [1] For the determination of when land is flat or steep, one may rely on what is indicated by Article 2 of the Regulation to the Forestry Law, Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996: "Steep lands (Terrenos quebrados): Are those that have an average slope greater than forty percent." The Regulation to the Law on the Use, Management and Conservation of Soils, No. 29375 of August 8, 2000, defines watershed (cuenca hidrográfica) as "the geographical area whose surface waters drain into a common drainage system or hydrological network, in turn converging into a larger channel, which may flow into a main river, lake, swamp, marsh, reservoir or directly into the sea. It is delimited by the watershed divide and may constitute a unit for the comprehensive planning of socioeconomic development and the use and conservation of water, soil, flora, and fauna resources."

 [2] Although true, this text is a copy of Article 2 of Law No. 16 of October 30, 1941.

 [3] Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). Revista de Administración Pública. Madrid, No. 4, January-April 1951, pp.79 and 80.

 [4] Article 2: "It corresponds to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers: (...) h) To enforce the General Law on Drinking Water, for which purpose the Institute shall be considered as the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law..."

 [5] See Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 4th Edition, 1998, p. 269.

 [6] In Article 2, subsection m) of the Forestry Law, added by the Biodiversity Law, activities of national convenience are defined as those "activities carried out by the centralized agencies of the State, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance must be made through the appropriate instruments." Previously, they had been defined by Article 2 of the Regulation to that Law, Decree No. 2571 of October 17, 1996, in the following terms: "Activities of national convenience are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by the centralized agencies of the State, autonomous institutions, or private enterprise, which provide benefits to all or part of society, such as: water intake, transport, and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission, and distribution; transportation; mining activities; irrigation and drainage canals; recovery of areas with forestry potential; conservation and sustainable management of forests; and others of a similar nature as determined by MINAE according to the needs of the country." (the highlighting is not part of the original).

 [7] These limitations would have as their main purpose the conservation of water resources through the preservation of the forest cover (cobertura forestal) protecting water sources, and whose importance has already been highlighted by this advisory body on other occasions: "When there is a sufficient tree mass, the rain that falls on the ground does so in a slower and less forceful manner, as its fall is lessened by the branches and leaves of the trees, which retain a large amount of water, and release it gradually in the form of drops or running down the trunk. This allows the waters not to run off and erode the edaphic layers. The numberless loose leaves in the undergrowth also prevents the rain from damaging the soil. The water that finally reaches the earth in a harmless way penetrates the humus layer (topsoil), which absorbs it like a sponge. The rest of the water, by the force of gravity, descends to lower soil layers, and is what resurfaces to the surface through springs (nacientes) or is stored in aquifers. This water is clean and fresh. Furthermore, trees in cloud-forest zones return a large amount of condensed water to the ground in the form of drops, even in the dry season, which later reaches the rivers. (Vaughan, Christopher. "La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" in Antología Conservación del Medio, San José, EUNED, 1983, ps. 174-175, cited by OJ-033-95 of September 20, 1995).

 [8] Note that the legal system provides solutions to that overlap, including water intake, transport, and supply activities within those defined as of national convenience, in the Regulation to the Forestry Law.


 


[9] Articles 261 and 262 of the Civil Code.

 [10] "The mere delay or tolerance of the Administration in curbing illegal actions does not grant any right to the transgressor.


 

 [11] A couple of examples of the manifestation of police power as a means to fulfill an environmental protection duty are the norms contained in Articles 19 of the Forestry Law and 263 of the General Health Law, insofar as the first prohibits modifying the land use on private forest property, and the second prohibits activities that deteriorate the quality of air, soil, or water.


[12] Cf. BETANCOR RODRIGUEZ, op.cit. supra note 17, pp. 554-565


[13] Article 21 of the Urban Planning Law.

 [14] Cf. PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I Parte General. Madrid, Marcial Pons, thirteenth edition, 2002, p. 392

 [15] See FORTES MARTIN, op. cit. p. 63. This author cites the judgment of the Spanish Constitutional Court number 135/92, in which authorizations are defined as “... singular actions devoid by definition of normative content. In short, they are administrative acts by their author and their content, which consist of removing the limits to the obstacles for the exercise of a pre-existing right in principle.”

 [16] Approved by the board of directors of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), on November 10, 1982, and published in Supplement 17 to La Gaceta number of March 22, 1983.

 [17] See in this regard, among others, Opinions number C-357-2003 of November 13, 2003, C-017-95 of January 16, 1995, C-110-2006 of March 15, 2006, C-376-2006 of September 21, 2006, and legal opinions number OJ-106-2002 of July 24, 2002, and OJ-031-2004 of March 9, 2004. Likewise, see Opinion C-338-2002 of December 13, 2002.

 [18] In the same sense, the Construction Law states: "Article 2.- Scope of this Law. This law governs throughout the Republic. No building, structure, or element thereof shall be constructed, adapted, or repaired, in the future if it is not with the conditions that the respective Regulations indicate. Nor shall demolitions or excavations be made on private property, occupy public roads, or carry out works on them, without complying with the provisions of said Regulations." (The highlighting is not from the original)

[19] “Lastly, the administration exercised by the Ministry of Public Works and Transport in the frozen area does not remove the generic competence of the Municipality to control constructions carried out by private parties on lands within its jurisdiction (articles 74 and 87 of the Ley de Construcciones). On the other hand, the refusal of competence now wielded by the Municipality would run counter to the legal basis it would have had to grant the permit subject to challenge and leads to abuses.” (Highlighting not in original) Dictamen C-025-90 of February 23, 1990.

[20] In Comparative Law it is possible to find this sense reinforced, thus the definition given in subsection 2 of article 1 of Decreto 156/1995 of June 3 on Environmental Inspection of the Autonomous Community of Galicia, which develops article 29 of Ley 1/1.995 of January 2, on Environmental Protection of Galicia, establishing that this activity “includes prior control and monitoring of the correct fulfillment of preventive instruments and legal prescriptions for environmental preservation, with the purpose of recording, where applicable, the infractions and damages that occur, as well as gathering sufficient proof thereof and, in general, the execution of control and monitoring of any type of activity and installation that could negatively affect the environment of Galicia.” See GARCÍA MARCOS, op. cit.

[21] Cfr. 1. FALLAS CUBERO, Susana Gabriela and MOYA, Alonso Arnesto. Los principios del Derecho Administrativo Sancionador. Final graduation work to qualify for the degree of licenciados in Law. San Pedro de Montes de Oca, Universidad de Costa Rica, 1998. 2. MONTORO PUERTO, Miguel. La infracción administrativa. Características, manifestaciones y sanción. Barcelona, Ediciones Nauta S.A., 1965.

[22] NIETO, op.cit., p. 140

[23] In this sense, the Constitutional Chamber has stated: “As also indicated, the design of procedures –judicial or administrative–, is a matter reserved to the legislator: ‘It is by virtue of the presence of all those elements of the principle of legality, that practically all procedural matters are reserved to formal law, that is, to norms emanating from the legislative body and through the procedures for the formation of laws, with total exclusion of autonomous regulations and almost total exclusion of the executive regulations of the laws themselves; as well as that procedural law must be sufficient to discipline the exercise of the jurisdictional function and the activity of the parties before it, in such a way that there are no important gaps to be filled regulation-wise or subjectively; and, finally, that the requirements of procedural law must have guaranteed efficacy, material and formal, to the point that in this matter violations of mere legality become, by virtue of the principle, automatically violations of due process, therefore of constitutional rank.’ (Judgment No. 5541-97 of 12:12 hours on September 12).” Judgment number 2007-02064 of February 14, 2007.

[24] See opinion number C-386-2006 of October 4, 2006 and judgments of the Constitutional Chamber numbers 2230-96 of May 14, 1996, 06182-99 of August 6, 1999 and 4446-2003 of May 23, 2003.

[25] Judgment number 2006-04429 of March 29, 2006.

[26] Judgment number 2003-4446 of May 23, 2003. In this same sense see judgments 2230-96 and 06182-99.

[27] The Constitutional Chamber has reviewed the constitutionality of this procedure previously, for example through judgment number 1582 of March 31, 1993.

[28] Judgment of the Chamber number 5184-96 of October 2, 1996; 617-90 of June 5, 1990 and 1993-05653 of November 5, 1993. Cfr. Judgment of the Administrative Litigation Tribunal number 303-2001 of September 19, 2001, as well as pronouncements of this advisory body C-122-91, C-173-95, C-274-98, OJ-080-98, OJ-077-2004 and OJ-120-2005.

[29] Opinion number C-108-2005 of March 11, 2005

[30] Article 16.2 of the zoning regulation (reglamento de zonificación) of the regulatory plan (plan regulador) of the canton of Belén, provides: “Sanctions [...] 2. The Municipality or the Urbanism Directorate of INVU shall carry out the suspension of any work that is executed in contravention of zoning, being able to arrange for this purpose the assistance of the Public Force (Fuerza Pública).” (Highlighting not in original).

[31] “Article 8.- Attributions. The following are general attributions of all police forces: [...] e) Act according to the principle of mutual cooperation and assistance, in pursuit of due coordination, in accordance with the instances and bodies provided for such effect. [...] j) Assist communities, municipalities and public service organizations and collaborate with them in cases of national emergency or public commotion.” (Highlighting not in original) Ley General de Policía, Ley 7410, published in Alcance 16 to La Gaceta number 103 of May 30, 1994

[32] Judgment of the Constitutional Chamber number 8109–2004 of July 23, 2004. In this same sense, judgment number 4626–2006 of March 31, 2006.

[33] It is necessary not to confuse the terms of the second subsection of article 149 LGAP, with the existence of a Municipal Police (Policía Municipal), which as the Constitutional Tribunal has stated, does not have the same purpose and nature as the Public Force (Fuerza Pública), particularly because the former is a body that forms part of the municipal corporation. See judgment of the Constitutional Chamber number 10134-99 of December 23, 1999

[34] See judgment of the Constitutional Chamber number 1588-91 of August 16, 1991.