OJ-097-2010 — Donation of seized timber without waiting for a final convictionDonación de madera decomisada sin esperar sentencia condenatoria

Opinión Jurídica : 097 - J   del 06/12/2010   



6 de diciembre de 2010




OJ-97-2010




 




 




Señora




Rosa María Vega Campos




Jefa de Área




Comisión Permanente de Gobierno y Administración




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio CG-231-09 del 18 de
noviembre de 2009, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-
jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Autorización al Ministerio de Ambiente y Energía
para que done la madera decomisada”, el que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 16.959.




 



 Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión
jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la
Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una
colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.




 



 Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por
cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el
Poder Judicial o una institución autónoma).




 




 




I.                   DESCRIPCION DEL PROYECTO




 



 De la exposición de motivos se desprende que la finalidad del proyecto consultado es evitar que la
madera decomisada por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, desarraigada o en
abandono, se pierda sin ser aprovechada, tanto por la sociedad como por el propietario, ya que en la
actualidad se evidencia que ésta se desperdicia en los patios de dicho Ministerio.




 



 Para lograr lo anterior, se pretende donar la madera al “Ministerio de Justicia y Gracia”
(Ministerio de Justicia y Paz), para que por medio de los centros penitenciarios del país, se
elaboren pupitres y mobiliario para ser donado al Ministerio de Educación Pública.




 




 




II.                CUESTION PREVIA: SOBRE EL PROYECTO DE LEY 16.983




 



 Previamente a entrar a analizar el proyecto consultado, este órgano asesor debe advertir, que el
tema que aquí se plantea también se discute de forma paralela en el proyecto de ley Nº 16.983,
denominado “Reforma de los artículos 6 y 65 de la Ley Forestal N° 7575, para autorizar que el
Ministerio de Ambiente y Energía le done al Ministerio de Educación Pública la madera decomisada”.




 



 Ambos proyectos tienen finalidades similares, aunque los medios utilizados no son coincidentes,
puesto que el mencionado dona directamente la madera al Ministerio de Educación Pública, mientras
que el presente, lo hace al Ministerio de Justicia y Paz para que éste construya el mobiliario a
través de los centros penitenciarios, para que posteriormente sean donados al Ministerio de
Educación Pública.




 



 Dado lo anterior, debe advertirse a las señoras y señores legisladores que aunque resulta un tema
de discrecionalidad legislativa determinar la viabilidad de uno u otro, ambos resultan excluyentes.




 




 




III.             NORMATIVA ACTUAL




 



             En la actualidad, a través de la Ley N° 7609 del 11 de junio de 1996, la cual vino a
modificar los artículos 6 y 65 de la Ley Forestal N° 7575 del 13 de febrero de 1996, se autoriza al
Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) para donar la madera decomisada al
Ministerio de Educación Pública.




 



             Los dos requisitos que se establecen en dicha normativa para realizar la donación, es
que se desconozca el legítimo propietario de la madera, o que exista sentencia condenatoria firme.
Establecen los artículos 6 y 65 de la Ley Forestal en lo que interesa:




 




“ARTICULO 6.-




 




Competencias Son competencias de la Administración Forestal del Estado las siguientes:




(…)



 q) Donar al Ministerio de Educación Pública, para que construya mobiliario, repare infraestructura
en escuelas y colegios públicos o utilice, en las asignaturas de ebanistería, torno, carpintería y
otras, la madera decomisada, una vez firme la sentencia condenatoria y que no haya sido adjudicada
en remate ni solicitada por persona alguna con los requisitos de ley.



 Asimismo, donará las maderas que lleguen a poder de la Administración Forestal, como producto de
desastres naturales o ampliación de carreteras, cuando no se conozca a sus legítimos propietarios.



 ( Así adicionado este inciso por el artículo 1º, inciso a), de la ley No.7609 de 11 de junio de
1996)”




“ARTICULO 65.-




(…)




 



 Se autoriza al Ministerio del Ambiente y Energía para que, por medio de la Administración Forestal,
done al Ministerio de Educación Pública la madera que llegue a su poder como resultado de un
desastre natural o por ampliación de carreteras, siempre que los propietarios sean desconocidos.



 También donará la decomisada, una vez firme la sentencia condenatoria, y que no haya sido
adjudicada en remate ni solicitada por persona alguna con los requisitos de ley.



 El Ministerio de Educación Pública destinará esa madera a fabricar mobiliario o reparar
infraestructura en escuelas y colegios públicos o utilizarla como materia prima en las asignaturas
de ebanistería, torno, carpintería y otras que impartan escuelas y colegios estatales.



 ( Así adicionados estos dos últimos párrafos por el artículo 1º, inciso b), de la ley Nº 7609 de 11
de junio de 1996)




 



 Revisadas las actas de discusión del proyecto legislativo N° 12.347, que sirvió de fundamento a la
emisión de la Ley 7609, lo que motivó su emisión fue solventar el problema de mobiliario de los
centros educativos públicos, a través de la donación de la madera decomisada y así evitar que dicha
madera sea desaprovechada, hurtada o desaparezca sin justificación alguna.




 




 




IV.             SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO




 



 Con el proyecto consultado, se pretende modificar la redacción actual de los artículos 6 inciso q)
y los dos últimos párrafos del artículo 65 de la Ley Forestal, para que la donación de la madera
decomisada y aquella producto de desastres naturales o ampliación de carreteras cuando no se
conozcan sus legítimos propietarios, sea donada al Ministerio de Justicia y Paz, a través de la
Administración Forestal, para que a través de los centros penitenciarios y la cooperación del
Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), se construyan los bienes necesarios a fin de equipar
escuelas y colegios públicos, o ser utilizados en las asignaturas de ebanistería, torno,
carpintería, entre otras.




 



 Igualmente, se autoriza al MINAET para que realice un inventario en todo el país de las maderas que
se encuentran en abandono para que sean donadas al Ministerio de Justicia y Paz, siempre que se
desconozcan los legítimos propietarios o provengan de un decomiso.




 



 En ambos casos, el acto de donación será inmediato, no obstante, en caso de determinarse que el
decomiso fue ilegal, se resarcirá al afectado por los daños y perjuicios ocasionados.




 



 Finalmente, la propuesta pretende que la madera desarraigada como consecuencia de desastres
naturales o caso fortuito, pueda ser aprovechada por su propietario.




 



 Previamente a analizar el articulado del proyecto, debemos indicar que se presenta un problema de
técnica legislativa por cuanto a lo largo del proyecto se menciona al “Ministerio de Ambiente y
Energía”, cuando a partir de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del
Sector Telecomunicaciones, N° 8660 del 8 de agosto de 2008 fue modificado su nombre a “Ministerio de
Ambiente, Energía y Telecomunicaciones” . Asimismo, mediante ley N° 8771 del 14 de setiembre de
2009, se cambió la denominación del Ministerio de Justicia y Gracia, a Ministerio de Justicia y Paz.
Dado lo anterior, se recomienda corregir la denominación para ajustarla a la normativa vigente.




 




 




a)                 Propuesta de reforma del artículo 6 inciso q) de la Ley Forestal




 



 El artículo 1 del proyecto consultado propone una nueva redacción para el inciso q) del artículo 6
de la Ley Forestal, el cual se leerá de la siguiente manera:




 




 “Artículo 6.-




[...]



 q) Donar la madera decomisada al Ministerio de Justicia y Gracia, para que por medio de los centros
penitenciarios del país y con la cooperación del Instituto Nacional de Aprendizaje, se elaboren
pupitres y demás mobiliario, los cuales serán donados al Ministerio de Educación Pública, a fin de
equipar las escuelas y los colegios públicos, o bien, se utilicen en las asignaturas de ebanistería,
torno, carpintería y entre otras. Los privados de libertad laboraran en estos proyectos y devengarán
las retribuciones acostumbradas en los centros penitenciarios. Asimismo, la Administración Forestal
donará las maderas que lleguen a su poder como producto de desastres naturales o ampliación de
carreteras, cuando no se conozca a sus legítimos propietarios. El acto de donación será inmediato y
en caso de que se determine judicialmente que el decomiso fue ilegal, se resarcirá al decomisado los
daños y perjuicios en ejecución de sentencia.”




 



 Como se adelantó, el proyecto de ley, modifica el Ministerio beneficiario de la donación, pues ya
no será el Ministerio de Educación Pública como actualmente está establecido, sino el Ministerio de
Justicia y Paz, cambio que no es justificado en la exposición de motivos del proyecto, sino que se
infiere del articulado propuesto.




 



 Asimismo, la propuesta de redacción de dicho artículo, presenta un cambio aun más relevante. La
actual normativa establece que se donará al Ministerio de Educación Pública la madera decomisada una
vez firme la sentencia condenatoria, y que no haya sido adjudicada en remate ni solicitada por
persona alguna con los requisitos de ley, para lo cual el artículo 65 de la Ley Forestal, establece
las condiciones para la realización del remate de productos decomisados, y la disposición de dicha
madera en caso de no adjudicarse la madera en el respectivo remate, así como la que resulte de un
desastre natural o por ampliación de carreteras.   




 



  Sin embargo, de acuerdo a la nueva redacción del inciso q) del artículo 6, la madera decomisada
será donada inmediatamente sin necesidad de esperar la sentencia condenatoria, por lo que de
determinarse judicialmente que el decomiso fue ilegal, al afectado se le pagarán los daños y
perjuicios en ejecución de sentencia.




 



 Sobre este tema, debe tenerse presente que con la figura del decomiso, la madera no pasa a poder
permanente del Estado, pues para ello se requiere de un comiso judicial que pueda establecerse como
sanción una vez demostrada la conducta irregular.




 



 Como bien lo apunta el informe jurídico del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea
Legislativa (folios del 43 al 55 del expediente legislativo), con base en la jurisprudencia
constitucional “…el decomiso no implica una pérdida de los bienes, pues ello solo ocurriría cuando
exista una sentencia condenatoria. El decomiso lo que conlleva es una limitación al derecho de uso y
goce de los bienes para proveer a las necesidades probatorias del proceso penal, y eventualmente a
la reparación del daño causado o restitución del bien o bienes sustraídos.” (La negrita forma parte
del original).




 



 En otras palabras, tal y como se presenta en la legislación forestal vigente,  primeramente procede
el decomiso, y una vez se haya dictado la sentencia condenatoria respectiva y ésta se encuentre
firme, es que se configura el comiso, lo cual permite que la madera pueda ser donada, de acuerdo a
lo estipulado en el numeral 110 del Código Penal.




 



 Sobre la figura del comiso, esta Procuraduría ha tenido oportunidad de pronunciarse en el dictamen
C-080-2000 del 24 de abril de 2000, al indicar:




 



 “El "comiso", conforme al artículo 110 del Código Penal, es una sanción penal accesoria que recae
una vez que la sentencia de condena adquiere firmeza, y que consiste en la pérdida a favor del
Estado de los instrumentos con que se cometió el delito y de sus derivados, productos, cosas o
valores provenientes de su realización.” (La negrita no forma parte del original).




           



 En la sentencia de la Sala Constitucional N° 2007-02064, de las 14:41 horas del 14 de febrero de
2007, que se cita parcialmente a continuación, se hace referencia a la diferencia entre éstas dos
figuras:




 



 “Para el análisis de esta norma, es preciso tener claro lo que es el decomiso y su diferencia con
el comiso. En la sentencia Nº 1724-94 del 12 de abril, este Tribunal indicó que comiso es la pérdida
a favor del Estado de los instrumentos del delito y de los efectos provenientes del mismo (ver
artículo 110 del Código Penal). Por otra parte, el decomiso es una medida accesoria de carácter
patrimonial, que consiste en la privación del o los instrumentos o efectos del delito en cuanto
fueron destinados para cometerlo o constituyen por sí mismos un ilícito penal, para cumplir con los
fines y objetivos del proceso penal: la verificación de la verdad real y la reparación pecuniaria de
los daños causados. Se trata de una medida cautelar a través de la cual se pretende asegurar y
conservar los bienes y cosas que deberán ser apreciadas en la oportunidad procesal por el Tribunal.
El decomiso se materializa con la aprehensión y retención de las cosas y efectos relacionados con el
hecho que se investiga, fundada en una orden impartida por una autoridad jurisdiccional y realizado
por éste o sus auxiliares. Constituye una limitación al derecho de uso y goce de los bienes cuyo fin
es proveer las necesidades probatorias del proceso penal, y eventualmente a la reparación del daño
causado o restitución del bien o bienes sustraídos. En relación con el comiso, este Tribunal señaló
que solo a través de una sentencia judicial, recaída en el proceso penal, puede disponerse que los
bienes decomisados salgan de la titularidad de su poseedor o dueño, de manera que ello faculte al
órgano o ente público que los decomisó, a disponer de ellos.” (La negrita no forma parte del
original)




           



 El tema del decomiso y la donación, no escapó del análisis en la discusión del entonces proyecto de
ley N° 12347 que originó los artículos 6 inciso q) y 65 vigentes. En el Informe Técnico Jurídico
rendido, se puede apreciar como se hizo la misma observación en cuanto a la falta de sentencia
condenatoria y la donación directa por parte del Ministerio, al indicar:




 



 “Con base en el artículo 110 del código Penal, artículo 529 del Código de Procedimientos Penales y
tomando en consideración el artículo 15 de la Ley Forestal, no se podría efectuar ninguna donación
de la madera decomisada por parte del Ministerio de Recursos Naturales, energía y Minas, mientras no
exista una condenatoria firme.



 Si hay sentencia firme condenatoria, y si una ley la autoriza, sí procedería que el MIRENEM pueda
hacer una donación de la madera decomisada.”




 



 Se debe considerar que tanto el decomiso como el comiso, aun cuando sean originados por la comisión
de un hecho delictivo, como lo es la infracción a la Ley Forestal, son actos que en definitiva
implican una limitación temporal o permanente al derecho de propiedad, pues implican para el
afectado, la privación en el uso, goce y disfrute de los bienes.




 



 Dado ello, disponer de la madera decomisada por parte del Estado, sin esperar el resultado de una
sentencia condenatoria, genera dudas de constitucionalidad, que en definitiva sólo pueden ser
dilucidadas por la Sala Constitucional, en ejercicio de su competencia.




 



 Aun cuando en la actualidad, el comiso está regulado vía ley, lo que hace presumir que por la misma
vía podría modificarse su naturaleza, lo cierto es que la Sala Constitucional ha ligado esta figura
al derecho de propiedad consagrado en el artículo 45 de la Constitución Política, por lo que el
proyecto de ley consultado debe justificar objetivamente las razones que respaldan la propuesta y el
interés público comprobado, pues de lo contrario, podría ser que no pase el tamiz constitucional.




 



 La propia Sala ha señalado que de conformidad con el principio de reserva legal, es resorte
exclusivo del legislador la determinación de las conductas prohibidas y las sanciones por aplicar
(ver entre otras sentencia Nº 3542-95 de las 15:30 horas del 11 de julio de 1995). Sin embargo, en
este caso se establece una sanción penal a priori, sin que finalice el proceso mediante sentencia
condenatoria firme, con lo cual se generan serias dudas de constitucionalidad, en cuanto a si
disponer de bienes particulares en esas condiciones implica una violación al derecho de propiedad y
al principio de inocencia.




 



 En lo que respecta al resto de la redacción del inciso q), en cuanto a la disposición de la madera
llega a poder de la Administración Forestal producto de desastres naturales o ampliación de
carreteras, cuando no se tenga conocimiento de sus legítimos propietarios, no se observa que se
produzca variación alguna con la redacción actual.




 




 




b)                 Propuesta de reforma del artículo 65 de la Ley Forestal




 



 En la redacción actual del artículo 65 de la Ley Forestal, se establece que ante las infracciones
de dicha ley, la madera decomisada será rematada en subasta pública, previo avalúo realizado por la
Administración Forestal, en un plazo no mayor de un mes contado a partir de la fecha en que se
interpuso la denuncia. En este sentido, la madera no podrá subastarse por un valor menor al fijado
por la Administración Forestal, y si transcurrido ese plazo no ha sido rematada, cualquier persona
podrá aprovecharla, previo depósito del valor asignado por dicho órgano.




 



 Si dicha madera no fue adjudicada en remate ni solicitada por persona alguna, será donada una vez
firme la sentencia condenatoria al Ministerio de Educación Pública, lo mismo que la madera que
llegue a poder de la Administración forestal como producto de un desastre natural o por ampliación
de carreteras, siempre que los propietarios sean desconocidos. Establece dicho artículo:




 




“ARTICULO 65.-




 



 Remate de productos decomisados Las infracciones de esta ley se denunciarán ante la autoridad
judicial competente y, si se decomisa madera u otros productos forestales, la referida autoridad,
previo avalúo realizado por la Administración Forestal del Estado, los rematará en subasta pública,
dentro de un plazo no mayor de un mes contado a partir de la fecha en que se interpuso la denuncia.
Esos productos forestales no podrán subastarse por un valor menor al fijado por la Administración
Forestal del Estado.




 



 Si transcurrido ese plazo, no se ha rematado la madera o los recursos forestales, cualquier persona
podrá aprovecharlos, previo depósito, en el Tribunal, del valor asignado por la Administración
Forestal.




 



 El producto del remate se depositará en la cuenta de la autoridad judicial correspondiente,
mientras se define el proceso respectivo. Si el indiciado resulta absuelto, se le entregará el
dinero; en caso contrario, el cincuenta por ciento (50%) le corresponderá a la Administración
Forestal del Estado y el otro cincuenta por ciento (50%), a las municipalidades del lugar donde se
encuentre el fundo del cual se extrajo la materia prima o donde se ubique la industria o a la
asociación de indígenas, si es una en reserva indígena, para destinarlo al desarrollo de proyectos
forestales; todo sin perjuicio de las responsabilidades penales que se determinen para los
infractores.




 



 Se autoriza al Ministerio del Ambiente y Energía para que, por medio de la Administración Forestal,
done al Ministerio de Educación Pública la madera que llegue a su poder como resultado de un
desastre natural o por ampliación de carreteras, siempre que los propietarios sean desconocidos.




 



 También donará la decomisada, una vez firme la sentencia condenatoria, y que no haya sido
adjudicada en remate ni solicitada por persona alguna con los requisitos de ley.




 



 El Ministerio de Educación Pública destinará esa madera a fabricar mobiliario o reparar
infraestructura en escuelas y colegios públicos o utilizarla como materia prima en las asignaturas
de ebanistería, torno, carpintería y otras que impartan escuelas y colegios estatales.



 (Así adicionados estos dos últimos párrafos por el artículo 1º, inciso b), de la ley Nº 7609 de 11
de junio de 1996)”




 



 Por otro lado, la reforma que se propone en el presente proyecto de ley, mantiene los tres primeros
párrafos, pero modifica los dos últimos, eliminando la necesidad de esperar la sentencia
condenatoria y realizando la donación directa al Ministerio de Justicia y Paz. Asimismo, establece
la posibilidad de que la madera desarraigada como consecuencia de eventos naturales y caso fortuito,
sea aprovechada por su dueño. Establece dicha propuesta en lo que interesa:




 




“Artículo 65.-




[...]



 Se autoriza al Ministerio de Ambiente y Energía para que, por medio de la Administración Forestal,
done al Ministerio de Justicia y Gracia la madera que llegue a su poder como resultado de un
desastre natural o por ampliación de carreteras, siempre que los propietarios sean desconocidos.
Cuando por eventos naturales o caso fortuito la madera de cualquier especie se encuentre
desarraigada, podrá ser aprovechada por su dueño, previa autorización del Ministerio de Ambiente y
Energía.




 



 El Ministerio de Justicia y Gracia destinará esa madera a fabricar mobiliario por medio de los
centros penitenciarios y con la cooperación del Instituto Nacional de Aprendizaje, así como para
reparar infraestructura en escuelas y colegios públicos o utilizarla como materia prima en las
asignaturas de ebanistería, torno, carpintería y otras que impartan escuelas y colegios estatales."
(La negrita no forma parte del original)




 



 La primera observación que debe realizarse es que al eliminarse el quinto párrafo del artículo 65
actual, se estaría excluyendo el supuesto de donación de la madera cuando ésta fue decomisada,
aunque se mantiene la regulación respectiva en el artículo 6 inciso q). Consecuentemente, sólo se
mantiene en este artículo 65 el supuesto donde la madera fue encontrada como consecuencia de un
desastre natural, ampliación de carretera o cuando fue desarraigada por eventos naturales o caso
fortuito.




 



 Asimismo, en relación al texto subrayado con negrita, debemos indicar que éste se refiere a los
casos donde se ha producido un desarraigo de la madera como consecuencia de un desastre natural o
caso fortuito, y se pretende otorgar la posibilidad de utilizarla a su propietario. Al respecto,
desde una correcta técnica legislativa, debe colocarse dicho párrafo al final del artículo 65, por
cuanto se refiere a un supuesto diferente del que se regula en el anterior párrafo y en el último,
pues éstos hacen mención a los supuestos de donación directa de la madera cuando no se conoce al
propietario. Así las cosas, para no ocasionar confusión, debe regularse el supuesto del “propietario
conocido” de manera independiente y separada al resto del articulado, por lo que se recomienda
colocarse al final.



 Como tercer aspecto, debemos indicar que dicho artículo pretende que se realice una donación
directa y sin esperar la sentencia firme al Ministerio de Justicia y Paz, por lo que pareciera
contradictorio con los primeros tres párrafos de la norma actual, que se refieren a la subasta
pública y al depósito particular para aprovechar la madera. Al pretenderse la donación inmediata de
la madera decomisada, ya no tendría aplicación práctica el remate de ésta, por cuanto no habría
madera que rematar. No obstante, debemos reiterar lo que ya indicamos en cuanto a que la donación
inmediata de la madera decomisada sin esperar la sentencia judicial, presenta serias dudas de
constitucionalidad, por lo que estimamos que la figura del remate debería mantenerse.




 



 No obstante lo indicado, conviene regular lo relativo al avalúo que realiza la Administración
Forestal, con el objeto de determinar el justo precio de la madera, en caso de que el indiciado sea
absuelto y deba ser indemnizado por daños y perjuicios.




 




 




c)                  Artículo 2 del proyecto de ley




 




El artículo 2 del proyecto establece:




 



 “ARTÍCULO 2.- Autorízase al Ministerio de Ambiente y Energía para que realice un inventario, en
todo el país, de las maderas de su propiedad que, por cualquier razón, se encuentren en abandono y
las done al Ministerio de Justicia y Gracia, siempre que se desconozcan los legítimos propietarios
o, en caso de decomiso.



 El acto de donación será inmediato y en caso de que se determine judicialmente que el decomiso fue
ilegal, se resarcirá al decomisado los daños y perjuicios en ejecución de sentencia.”




 



 En cuanto a este artículo debe reiterarse lo dispuesto anteriormente en cuanto a las dudas de
constitucionalidad que genera la posibilidad de donación inmediata, sin esperar la sentencia
condenatoria de la autoridad judicial.




 




 




d)                 Cuestiones de Técnica Legislativa




 



 Como se indicó al inicio, a lo largo del proyecto debe sustituirse la terminología “Ministerio de
Ambiente y Energía”, por “Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones”, así como
“Ministerio de Justicia y Gracia” por “Ministerio de Justicia y Paz”.




 




V.                CONCLUSIÓN




 



 Con base en lo expuesto, finalizamos indicando que la aprobación o no del presente proyecto
constituye un asunto de discrecionalidad legislativa. Sin embargo, se recomienda valorar los
cuestionamientos de constitucionalidad que han sido realizados.




 




Atentamente,




 




 




 



 Silvia Patiño Cruz                                                                 Floribeth
Calderón Marín



             Procuradora Adjunta                                                Abogada de
Procuraduría




 




 




SPC/FCM/gcga

Legal Opinion : 097 - J of 12/06/2010

December 6, 2010

OJ-97-2010

Mrs.
Rosa María Vega Campos
Area Chief
Permanent Commission on Government and Administration
Legislative Assembly

Dear Mrs. Vega Campos:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your communication CG-231-09 of November 18, 2009, through which you request the opinion of this superior technical-legal consultative body on the bill entitled: "Authorization for the Ministry of Environment and Energy to donate confiscated wood," which is being processed under legislative file No. 16,959.

It must first be clarified that the opinion set forth below is a mere legal opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, and therefore has no binding effect on the Legislative Assembly as it is not Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work carried out by the honorable deputies.

Furthermore, it should be noted that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, as we are not faced with any of the scenarios under Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. DESCRIPTION OF THE BILL

From the statement of purpose, it appears that the aim of the bill under consultation is to prevent wood confiscated by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, uprooted or abandoned wood, from being lost without being utilized, both by society and by the owner, since it is currently evident that it is wasted in the yards of said Ministry.

To achieve this, the intent is to donate the wood to the "Ministry of Justice and Grace" (Ministry of Justice and Peace), so that, through the country's prison centers, desks and furniture can be made to be donated to the Ministry of Public Education.

II. PRELIMINARY ISSUE: REGARDING BILL 16,983

Before analyzing the bill under consultation, this advisory body must warn that the issue raised here is also being discussed in parallel in Bill No. 16,983, entitled "Reform of Articles 6 and 65 of the Forestry Law No. 7575, to Authorize the Ministry of Environment and Energy to Donate Confiscated Wood to the Ministry of Public Education."

Both bills have similar purposes, although the means used are not coincident, since the aforementioned one donates the wood directly to the Ministry of Public Education, while the present one donates it to the Ministry of Justice and Peace so that it may build the furniture through prison centers, to later be donated to the Ministry of Public Education.

Given the foregoing, the honorable legislators must be warned that, although it is a matter of legislative discretion to determine the viability of one or the other, both are mutually exclusive.

III. CURRENT REGULATIONS

Currently, through Law No. 7609 of June 11, 1996, which amended Articles 6 and 65 of the Forestry Law No. 7575 of February 13, 1996, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET) is authorized to donate confiscated wood to the Ministry of Public Education.

The two requirements established in said regulations for making the donation are that the legitimate owner of the wood is unknown, or that a firm conviction (sentencia condenatoria) exists. Articles 6 and 65 of the Forestry Law stipulate, in the pertinent part:

"ARTICLE 6.-

Powers The State Forestry Administration has the following powers:
(…)
q) Donate to the Ministry of Public Education, for it to build furniture, repair infrastructure in public schools and high schools, or use in the subjects of cabinetmaking, lathe work, carpentry, and others, the confiscated wood, once the conviction (sentencia condenatoria) is firm and it has not been awarded at auction or requested by any person meeting the legal requirements.
Likewise, it shall donate wood that comes into the possession of the Forestry Administration as a result of natural disasters or road expansion, when its legitimate owners are unknown.
(Thus added this subsection by Article 1, subsection a), of Law No. 7609 of June 11, 1996)"

"ARTICLE 65.-
(…)
The Ministry of Environment and Energy is authorized to, through the Forestry Administration, donate to the Ministry of Public Education wood that comes into its possession as a result of a natural disaster or road expansion, provided that the owners are unknown.
It shall also donate confiscated wood, once the conviction (sentencia condenatoria) is firm, and it has not been awarded at auction or requested by any person meeting the legal requirements.
The Ministry of Public Education shall allocate such wood to manufacture furniture or repair infrastructure in public schools and high schools or use it as raw material in the subjects of cabinetmaking, lathe work, carpentry, and others taught by state schools and high schools.
(Thus added these last two paragraphs by Article 1, subsection b), of Law No. 7609 of June 11, 1996)

Having reviewed the discussion records of Legislative Bill No. 12,347, which served as the basis for the issuance of Law 7609, what motivated its issuance was to solve the furniture problem of public educational centers, through the donation of confiscated wood and thus prevent said wood from being wasted, stolen, or disappearing without any justification.

IV. REGARDING THE BILL UNDER CONSULTATION

The bill under consultation seeks to modify the current wording of Article 6 subsection q) and the last two paragraphs of Article 65 of the Forestry Law, so that the donation of confiscated wood and that resulting from natural disasters or road expansion when its legitimate owners are unknown, is donated to the Ministry of Justice and Peace, through the Forestry Administration, so that through prison centers and the cooperation of the National Learning Institute (Instituto Nacional de Aprendizaje, INA), the necessary goods are built to equip public schools and high schools, or to be used in subjects such as cabinetmaking, lathe work, carpentry, among others.

Likewise, MINAET is authorized to conduct an inventory throughout the country of wood found abandoned so that it may be donated to the Ministry of Justice and Peace, provided that the legitimate owners are unknown or it originates from a confiscation (decomiso).

In both cases, the act of donation shall be immediate; however, in the event it is determined that the confiscation (decomiso) was illegal, the affected party shall be compensated for the damages caused.

Finally, the proposal intends that uprooted wood as a consequence of natural disasters or acts of God (caso fortuito) may be utilized by its owner.

Before analyzing the articles of the bill, we must point out that a problem of legislative technique arises because throughout the bill, the "Ministry of Environment and Energy" is mentioned, when, as of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector, No. 8660 of August 8, 2008, its name was changed to "Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications." Likewise, through Law No. 8771 of September 14, 2009, the name of the Ministry of Justice and Grace was changed to Ministry of Justice and Peace. Given the foregoing, it is recommended to correct the name to align with the current regulations.

a) Proposed reform of Article 6 subsection q) of the Forestry Law

Article 1 of the bill under consultation proposes a new wording for subsection q) of Article 6 of the Forestry Law, which shall read as follows:

"Article 6.-
[...]
q) Donate the confiscated wood to the Ministry of Justice and Grace, so that, through the country's prison centers and with the cooperation of the National Learning Institute, desks and other furniture are made, which shall be donated to the Ministry of Public Education, in order to equip public schools and high schools, or else, be used in the subjects of cabinetmaking, lathe work, carpentry, and others. Persons deprived of liberty shall work on these projects and shall earn the customary remuneration in prison centers. Likewise, the Forestry Administration shall donate wood that comes into its possession as a result of natural disasters or road expansion, when its legitimate owners are unknown. The act of donation shall be immediate and in the event that it is judicially determined that the confiscation (decomiso) was illegal, the person from whom it was seized (decomisado) shall be compensated for damages in the execution of judgment."

As noted above, the bill modifies the beneficiary Ministry of the donation, since it will no longer be the Ministry of Public Education as currently established, but rather the Ministry of Justice and Peace, a change that is not justified in the statement of purpose of the bill, but rather inferred from the proposed articles.

Furthermore, the proposed wording of said article presents an even more relevant change. The current regulations establish that confiscated wood shall be donated to the Ministry of Public Education once the conviction (sentencia condenatoria) is firm, and it has not been awarded at auction or requested by any person meeting the legal requirements, for which Article 65 of the Forestry Law establishes the conditions for conducting the auction of confiscated products and the disposition of said wood if it is not awarded at the respective auction, as well as that resulting from a natural disaster or road expansion.

However, according to the new wording of subsection q) of Article 6, the confiscated wood shall be donated immediately without waiting for the conviction (sentencia condenatoria); therefore, if it is judicially determined that the confiscation (decomiso) was illegal, the affected party shall be paid damages in the execution of judgment.

On this subject, it must be kept in mind that, with the mechanism of confiscation (decomiso), the wood does not become the permanent property of the State, as a judicial forfeiture (comiso) that can be established as a penalty once the irregular conduct is proven is required for that.

As correctly noted by the legal report of the Department of Technical Services of the Legislative Assembly (folios 43 to 55 of the legislative file), based on constitutional case law, “…confiscation (decomiso) does not imply a loss of the goods, since that would only occur once there is a conviction (sentencia condenatoria). Confiscation (decomiso) entails a limitation on the right of use and enjoyment of the goods to provide for the evidentiary needs of the criminal process, and eventually for the repair of the damage caused or the restitution of the stolen good or goods.” (The bold print is part of the original).

In other words, as presented in the current forestry legislation, confiscation (decomiso) first proceeds, and once the respective conviction (sentencia condenatoria) has been issued and is firm, the forfeiture (comiso) is configured, which allows the wood to be donated, according to the provisions of Article 110 of the Penal Code.

Regarding the mechanism of forfeiture (comiso), this Office has had the opportunity to pronounce itself in opinion C-080-2000 of April 24, 2000, stating:

"'Forfeiture (comiso),' according to Article 110 of the Penal Code, is an accessory criminal penalty that takes effect once the conviction judgment becomes firm, and consists of the loss to the State of the instruments with which the crime was committed and its derivatives, products, things, or values from its perpetration." (The bold print is not part of the original).

In judgment No. 2007-02064 of the Constitutional Chamber, at 14:41 hours on February 14, 2007, partially cited below, reference is made to the difference between these two mechanisms:

"For the analysis of this rule, it is necessary to be clear about what confiscation (decomiso) is and its difference from forfeiture (comiso). In judgment No. 1724-94 of April 12, this Tribunal indicated that forfeiture (comiso) is the loss to the State of the instruments of the crime and the effects derived from it (see Article 110 of the Penal Code). On the other hand, confiscation (decomiso) is an accessory measure of a patrimonial nature, consisting of the deprivation of the instrument or effects of the crime insofar as they were intended to commit it or constitute by themselves a criminal offense, to comply with the purposes and objectives of the criminal process: verification of the real truth and pecuniary reparation of the damages caused. It is a precautionary measure through which it is intended to secure and preserve the goods and things that must be assessed at the procedural opportunity by the Court. Confiscation (decomiso) is materialized with the seizure and retention of things and effects related to the fact under investigation, based on an order issued by a jurisdictional authority and carried out by it or its auxiliaries. It constitutes a limitation on the right of use and enjoyment of the goods whose purpose is to provide for the evidentiary needs of the criminal process, and eventually for the repair of the damage caused or the restitution of the stolen good or goods. In relation to forfeiture (comiso), this Tribunal pointed out that only through a judicial sentence, rendered in the criminal process, can it be ordered that the confiscated goods leave the ownership of their possessor or owner, such that it empowers the body or public entity that confiscated them to dispose of them." (The bold print is not part of the original)

The issue of confiscation (decomiso) and donation did not escape analysis in the discussion of the then-Bill No. 12347 that originated the current Articles 6 subsection q) and 65. In the Technical-Legal Report rendered, it can be seen how the same observation was made regarding the lack of a conviction (sentencia condenatoria) and the direct donation by the Ministry, stating:

"Based on Article 110 of the Penal Code, Article 529 of the Code of Criminal Procedure, and taking into consideration Article 15 of the Forestry Law, no donation of confiscated wood could be made by the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, as long as there is no firm conviction (sentencia condenatoria). If there is a firm conviction judgment, and if a law authorizes it, it would be appropriate for MIRENEM to make a donation of the confiscated wood."

It must be considered that both confiscation (decomiso) and forfeiture (comiso), even when originated by the commission of a criminal act, such as an infraction of the Forestry Law, are acts that ultimately imply a temporary or permanent limitation on the right to property, as they entail for the affected party the deprivation of use, enjoyment, and disposal of the goods.

Given this, disposing of wood confiscated by the State without waiting for the outcome of a conviction (sentencia condenatoria) raises doubts of constitutionality, which ultimately can only be clarified by the Constitutional Chamber, in the exercise of its competence.

Even though currently, forfeiture (comiso) is regulated by law, which suggests that its nature could be modified through the same means, the truth is that the Constitutional Chamber has linked this mechanism to the right to property enshrined in Article 45 of the Political Constitution; therefore, the bill under consultation must objectively justify the reasons supporting the proposal and the proven public interest, as otherwise, it might not pass constitutional scrutiny.

The Chamber itself has pointed out that, in accordance with the principle of legal reservation, the determination of prohibited conducts and the penalties to be applied is the exclusive domain of the legislator (see, among others, judgment No. 3542-95 at 15:30 hours on July 11, 1995). However, in this case, a criminal penalty is established a priori, without the process concluding through a firm conviction (sentencia condenatoria), thereby generating serious doubts of constitutionality regarding whether disposing of private property under those conditions implies a violation of the right to property and the principle of innocence.

Regarding the rest of the wording of subsection q), concerning the disposition of wood that comes into the possession of the Forestry Administration as a result of natural disasters or road expansion, when its legitimate owners are unknown, no variation from the current wording is observed.

b) Proposed reform of Article 65 of the Forestry Law

In the current wording of Article 65 of the Forestry Law, it is established that for infractions of said law, the confiscated wood shall be auctioned at public auction (subasta pública), after an appraisal conducted by the Forestry Administration, within a period not exceeding one month from the date on which the complaint was filed. In this sense, the wood may not be auctioned for a value lower than that set by the Forestry Administration, and if after that period it has not been auctioned, any person may utilize it, after depositing the value assigned by said body.

If said wood was not awarded at auction or requested by any person, it shall be donated, once the conviction (sentencia condenatoria) is firm, to the Ministry of Public Education, as well as wood that comes into the possession of the Forestry Administration as a result of a natural disaster or road expansion, provided that the owners are unknown. Said article establishes:

"ARTICLE 65.-
Auction of Confiscated Products Infractions of this law shall be reported to the competent judicial authority and, if wood or other forest products are confiscated (decomisa), said authority, after an appraisal conducted by the State Forestry Administration, shall auction them at public auction (subasta pública), within a period not exceeding one month from the date on which the complaint was filed. Such forest products may not be auctioned for a value lower than that set by the State Forestry Administration.
If after that period, the wood or forest resources have not been auctioned, any person may utilize them, after depositing, with the Court, the value assigned by the Forestry Administration.
The proceeds from the auction shall be deposited in the account of the corresponding judicial authority, while the respective process is being resolved. If the accused is acquitted, the money shall be delivered to him; otherwise, fifty percent (50%) shall correspond to the State Forestry Administration and the other fifty percent (50%) to the municipalities of the place where the property from which the raw material was extracted is located, or where the industry is located, or to the indigenous association, if it is in an indigenous reserve, to allocate it to the development of forestry projects; all without prejudice to the criminal responsibilities determined for the offenders.
The Ministry of Environment and Energy is authorized to, through the Forestry Administration, donate to the Ministry of Public Education wood that comes into its possession as a result of a natural disaster or road expansion, provided that the owners are unknown.
It shall also donate confiscated wood, once the conviction (sentencia condenatoria) is firm, and it has not been awarded at auction or requested by any person meeting the legal requirements.
The Ministry of Public Education shall allocate such wood to manufacture furniture or repair infrastructure in public schools and high schools or use it as raw material in the subjects of cabinetmaking, lathe work, carpentry, and others taught by state schools and high schools.
(Thus added these last two paragraphs by Article 1, subsection b), of Law No. 7609 of June 11, 1996)"

On the other hand, the reform proposed in this bill maintains the first three paragraphs but modifies the last two, eliminating the need to wait for the conviction (sentencia condenatoria) and making the donation directly to the Ministry of Justice and Peace. Likewise, it establishes the possibility that uprooted wood as a consequence of natural events and acts of God (caso fortuito) may be utilized by its owner. Said proposal stipulates in the pertinent part:

"Article 65.-
[...]
The Ministry of Environment and Energy is authorized to, through the Forestry Administration, donate to the Ministry of Justice and Grace wood that comes into its possession as a result of a natural disaster or road expansion, provided that the owners are unknown. When, due to natural events or acts of God (caso fortuito), wood of any species is found uprooted, it may be utilized by its owner, upon prior authorization from the Ministry of Environment and Energy.
The Ministry of Justice and Grace shall allocate such wood to manufacture furniture through prison centers and with the cooperation of the National Learning Institute, as well as to repair infrastructure in public schools and high schools or use it as raw material in the subjects of cabinetmaking, lathe work, carpentry, and others taught by state schools and high schools." (The bold print is not part of the original)

The first observation that must be made is that by eliminating the fifth paragraph of the current Article 65, the scenario of donating wood when it was confiscated would be excluded, although the respective regulation is maintained in Article 6 subsection q). Consequently, only the scenario where the wood was found as a consequence of a natural disaster, road expansion, or when it was uprooted by natural events or acts of God (caso fortuito) is maintained in this Article 65.

Furthermore, regarding the text underlined in bold, we must indicate that it refers to cases where uprooting of wood has occurred as a consequence of a natural disaster or act of God (caso fortuito), and it is intended to grant the possibility of using it to its owner. In this regard, from a correct legislative technique perspective, this paragraph should be placed at the end of Article 65, because it refers to a scenario different from the one regulated in the preceding paragraph and the last one, since these mention the scenarios of direct donation of wood when the owner is unknown. Thus, to avoid confusion, the scenario of the "known owner" must be regulated independently and separately from the rest of the articles; therefore, it is recommended to place it at the end.

As a third aspect, we must indicate that said article intends a direct donation without waiting for a firm sentence to the Ministry of Justice and Peace, which seems contradictory to the first three paragraphs of the current rule, which refer to the public auction (subasta pública) and the private deposit to utilize the wood. By seeking the immediate donation of the confiscated wood, the auction thereof would no longer have practical application, since there would be no wood to auction. However, we must reiterate what we already indicated regarding the serious doubts of constitutionality that the immediate donation of confiscated wood without waiting for the judicial sentence presents; therefore, we believe that the auction mechanism should be maintained.

Notwithstanding the foregoing, it is advisable to regulate the matter relating to the appraisal conducted by the Forestry Administration, in order to determine the fair price of the wood, in case the accused is acquitted and must be compensated for damages.

c) Article 2 of the bill

Article 2 of the bill establishes:

"ARTICLE 2.- The Ministry of Environment and Energy is authorized to conduct an inventory, throughout the country, of the wood of its property that, for any reason, is found abandoned and to donate it to the Ministry of Justice and Grace, provided that the legitimate owners are unknown or, in the case of confiscation (decomiso).
The act of donation shall be immediate and in the event that it is judicially determined that the confiscation (decomiso) was illegal, the person from whom it was seized (decomisado) shall be compensated for damages in the execution of judgment."

Regarding this article, the provisions stated above concerning the doubts of constitutionality generated by the possibility of immediate donation without waiting for the conviction (sentencia condenatoria) of the judicial authority must be reiterated.

d) Matters of Legislative Technique

As indicated at the beginning, throughout the bill, the terminology "Ministry of Environment and Energy" must be replaced with "Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications," as well as "Ministry of Justice and Grace" with "Ministry of Justice and Peace."

V. CONCLUSION

Based on the foregoing, we conclude by indicating that the approval or rejection of the present bill is a matter of legislative discretion. However, it is recommended to assess the questions of constitutionality that have been raised.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz
Deputy Attorney General

Floribeth Calderón Marín
Attorney of the Attorney General's Office

SPC/FCM/gcga