C-197-2011 — SINAC Authority to Lift Mangrove Reserve Annotations on MapsCompetencia del SINAC para levantar anotaciones de afectación por reserva de manglar

Dictamen : 197 del 23/08/2011   



23 de agosto,  2011




C-197-2011




 




Señora




Giselle Méndez Vega




Directora Ejecutiva




Sistema Nacional de Áreas de Conservación




 




Estimada señora:




 



 Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio SINAC-
DE-509 de fecha 26 de abril de 2011, mediante el cual nos solicita:




 



 “Determinar quien (sic) es el ente administrativo competente para llevar a cabo el levantamiento de
anotaciones (limitaciones) impuestas en su momento en el visado de planos, por parte de la Dirección
General Forestal, por encontrarse afectados por Reserva de Manglar.



 Lo anterior, por cuanto la Dirección General Forestal ya no existe y en su lugar fue creado, el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante Ley de Biodiversidad N° 7788 del 30 de abril de
1998: que en su artículo 22 dispone que dicho ente integrará las competencias en materia forestal,
vida silvestre y áreas protegidas” (El subrayado es del original).




 




 




 I.        SOBRE EL CRITERIO LEGAL APORTADO Y LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA        




 



 El artículo 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica, establece como parte de las atribuciones de esta
Procuraduría, rendir los dictámenes acerca de cuestiones jurídicas que soliciten los entes
descentralizados, demás organismos públicos y las empresas estatales. Dado ello, el artículo 4 de
dicha ley, señala los requisitos de admisibilidad que deben cumplir dichas consultas, indicando:




 




“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:



 Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,
deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores
internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.



 (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de
Control Interno)”




           



 Además del criterio legal señalado en dicho artículo, nuestra jurisprudencia administrativa ha sido
conteste en reiterar que como parte de los requisitos de admisibilidad, las cuestiones jurídicas
consultadas deben ser expuestas en términos genéricos, pues este órgano asesor no puede sustituir a
la Administración activa en la toma de decisiones concretas.




 



 En el caso que nos ocupa, la consulta es planteada en términos genéricos por la Directora Ejecutiva
del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), sin embargo, de la lectura del criterio legal
vertido por la asesoría jurídica del Área de Conservación Tempisque, se evidencia que el trasfondo
de la misma en un caso específico pendiente de resolver.




 



 Incluso en dicho oficio se indican datos y antecedentes que se alejan de un criterio legal
propiamente, pues expone el problema respecto al caso que allí se menciona, careciendo de sustento
normativo o jurisprudencial, siendo que únicamente en el punto octavo del mismo, se hace una leve
referencia sobre el objeto de consulta, al indicar:




 



  “8. La Asesoría Legal del Área de Conservación Tempisque concluye que según lo dispuesto en el
artículo 22 de la Ley de Biodiversidad número 7788, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación
(SINAC), asume las competencias de la extinta Dirección General Forestal, por lo tanto debe ser el
ente Administrativo (sic) encargado de levantar las anotaciones de afectación por Reservas de
Manglar en los planos que legalmente proceda.”




 



 Debe recordarse que la opinión de la asesoría legal que indica el artículo 4 citado, “…no es otra
cosa que un estudio tanto normativo como jurisprudencial sobre las interrogantes planteadas a este
órgano asesor.” (Dictamen C-055-2010 del 26 de marzo de 2010), por cuanto “…permite a este Órgano
Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando
elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano.
De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría…"
(Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002).




 



 Es claro entonces que el criterio jurídico aportado no reúne los requisitos indicados, sin embargo,
procederemos a evacuar la consulta con el ánimo de colaborar con la administración consultante,
advirtiendo que para futuros casos deberá tomarse en cuenta lo aquí indicado.




 



 Por otro lado, también debemos insistir que el criterio que aquí se emita, no sustituirá en forma
alguna la voluntad de la Administración activa en un caso concreto, y se dictará únicamente en
términos genéricos.




 




A partir de lo anterior, procederemos a evacuar la consulta presentada.




 




 




II.        SOBRE LA COMPETENCIA PARA REALIZAR LAS FUNCIONES DE LA ANTIGUA DIRECCIÓN GENERAL FORESTAL




 



 De conformidad con la anterior Ley Forestal, N° 4465 del 25 de noviembre de 1969, la Dirección
General Forestal era el órgano por medio del cual el Ministerio de Agricultura y Ganadería
–encargado inicial de la materia forestal y recursos naturales- realizaría las funciones de la
administración forestal, así como velar por la protección y conservación de todos los bosques y
terrenos forestales (Artículo 7 de la redacción original).




 



 No fue sino hasta la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones[1] (MINAET), N° 7152 del 5 de junio de 1990, que las competencias allí reguladas,
así como las asignadas en otras leyes a otras instituciones del Estado en materia de recursos
naturales, energía y minas, corresponderían en adelante a este ministerio (artículos 1 y 3), dejando
como parte de su estructura a la Dirección General Forestal (artículo 4).




 



       Dentro de las principales competencias asignadas a la Dirección General Forestal, se
encontraba la administración, estudio e investigación de los recursos forestales del país,
conservación y mejora de los suelos forestales, fomento de la industria forestal, administración del
Fondo Forestal, establecimiento de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de fauna
silvestre y otras categorías de uso, clasificación de los terrenos forestales, entre otras.
(Artículo 10 de la Ley 4465).




 



 Posteriormente, la actual Ley Forestal N° 7575 del 13 de febrero de 1996 –que derogó de forma
expresa la Ley N° 4465-, no hace referencia alguna a la Dirección General Forestal, tal como se
hacía en las leyes anteriores. Sin embargo, señala que el Ministerio de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones regirá el sector y realizará las funciones de la Administración Forestal del
Estado (Artículo 5), asignando como funciones de ésta la de conservar los recursos forestales,
aprobar los planes de manejo y establecer sus lineamientos, administrar el Fondo Forestal, entre
otras (Artículo 6).




 



 En este sentido debemos entender que la función principal asignada a la Dirección General Forestal
pasó a manos de la Administración Forestal del Estado a partir de la Ley Forestal del año 1996, que
es precisamente la conservación del recurso forestal del país. Por otro lado, la materia de vida
silvestre, entre ella, la creación de humedales, había quedado en manos de la Dirección General de
Vida Silvestre, desde el año 1992 al promulgarse la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317
del 30 de octubre de ese año.




 



 Aun cuando desde el año 1995, el Decreto Ejecutivo 24652-MIRENEM del 20 de setiembre había agregado
el Sistema Nacional de Áreas de Conservación a la estructura organizativa del  Ministerio de
Recursos Naturales, Energía y Minas (que posteriormente fue sustituido por el Decreto 30077-MINAE y
luego por el actual Decreto 35669 del 4 de diciembre de 2009), no fue sino en el año de 1998, con la
promulgación de la Ley de Biodiversidad N° 7788 del 30 de abril, que se genera un cambio legislativo
en lo que respecta a la administración de  materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas. Así,
el artículo 22 de la citada ley dispone:




 




“ARTÍCULO 22.-Sistema Nacional de Áreas de Conservación



 Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá
personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado
y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas
protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y
ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de
Costa Rica.



 Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del
Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola
instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para
los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y
conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.”




 



 En igual sentido, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo N° 34433 del 11 de
marzo de 2008, en el artículo 7, establece que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)
“…Está bajo la rectoría del Ministro del Ambiente y Energía y tiene como competencias las asignadas
en la misma Ley de Biodiversidad incluyendo las labores de protección y conservación del uso de
cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, las asignadas a la Administración Forestal del Estado,
según Ley Forestal, a la Dirección General de Vida Silvestre, Ley de creación del Servicio de
Parques Nacionales, así como las establecidas en la Ley Orgánica del Ambiente.”




 



       De acuerdo a los textos anteriores, todas las competencias relacionadas con la materia
forestal, vida silvestre y áreas protegidas, fueron integradas al Sistema Nacional de Áreas de
Conservación. Inclusive nótese como explícitamente se indica que la Administración Forestal ejercerá
sus funciones y competencias junto a la Dirección General de Vida Silvestre y el Servicio de Parques
Nacionales, como una sola instancia mediante la estructura administrativa del SINAC.




 



 Así lo reconoció esta Procuraduría en Dictamen C-201-2002 del 21 de agosto de 2002, en el cual
indicó:




 



 “Con el modelo de manejo de los recursos naturales y administración descentralizada, con
participación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional
de Areas (sic) de Conservación (SINAC), por medio de sus Areas (sic) de Conservación Regionales, del
MINAE, ejerce las funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre,
Dirección General Forestal y el Servicio de Parques Nacionales, con una unidad administrativa única.
(Ley de Biodiversidad, art 22, pfo. 2°).



  Se pretendió un enfoque conservacionista integral, unificador y descentralizado. Así, se lee en el
Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998: "Se promoverá un sistema de manejo descentralizado, basado en
la participación comunitaria y en la alta capacidad gerencial" (pgs. 146-147).



  En suma, el Sistema Nacional de Areas (sic) de Conservación (SINAC) se define como "un sistema de
gestión institucional descentralizado y participativo que integra las competencias en materia
forestal, de vida silvestre y áreas protegidas, con el fin de planificar y ejecutar procesos
dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país". En lo
administrativo, "el SINAC es un sistema constituido por subsistemas denominados Areas (sic) de
Conservación y una sede central" (Políticas para Areas (sic) Silvestres Protegidas de Costa Rica.
Ministerio del Ambiente. Sistema Nacional de Areas (sic) de Conservación. 1997, pg. 33).



  A su vez, el Area (sic) de Conservación es "una unidad territorial administrativamente delimitada,
en donde se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales y se buscan soluciones
conjuntas, orientadas por estrategias de conservación y desarrollo sostenible de los recursos
naturales y culturales" (Idem, pg. 30).”



       De lo anterior se desprende que las funciones que habían sido asignadas a la Dirección
General Forestal y posteriormente a la Administración Forestal del Estado y a la Dirección General
de Vida Silvestre, fueron asumidas por el SINAC.




 



       Es así que podemos señalar que dentro de las atribuciones del SINAC en materia forestal, vida
silvestre y áreas protegidas, queda incluido lo relativo a los manglares según lo consulta la
Directora Ejecutiva del SINAC. Sin embargo, por resultar de interés, procederemos a explicar en los
siguientes apartados las razones para llegar a esa conclusión, así como los límites de la
competencia de dicho órgano en esta materia.




 




 




III.      LOS MANGLARES COMO BIENES DE DOMINIO PÚBLICO




 



             Por resultar necesario y relacionado con la presente consulta, haremos referencia a la
importancia de los manglares y a la protección jurídica que éstos tienen en nuestro ordenamiento
jurídico.




 



       En primer lugar, debemos definir qué se entiende por manglar, para lo cual resulta de
importancia lo indicado por esta Procuraduría en el dictamen C-102 del 16 de junio de 1996, el cual
señala al respecto:




 



 “Según el Dr. Alfonso Mata Jiménez, en su Diccionario Didáctico de Ecología, San José, Editorial de
la Universidad de Costa Rica, 1994, p. 202, manglar es la "comunidad boscosa, de tierras anegadas o
humedales, con plantas y árboles cuyo hábitat espacial es la ciénaga pantanosa de agua limosa y
banco arenoso, localizada en forma particular en las bocas de los ríos".



 En nuestro país contamos aproximadamente con 41.000 hectáreas de manglar, de las cuales el 99% se
hallan en la costa Pacífica, siendo los sectores más representativos el de Sierpe-Térraba (17.737
ha.), Golfo de Nicoya (15.176 ha.) y Damas-Palo Seco (2.312 ha.) (Jiménez, Jorge Arturo. "Los
manglares del Pacífico Centroamericano". Heredia, EFUNA, 1994, p. 32).



 Aunque es regularmente inundado por el efecto de las mareas, lo común es que se encuentre protegido
de las olas o corrientes fuertes por pequeñas bahías, o por situarse en desembocaduras de ríos
tranquilos. En términos más precisos se podrían distinguir dos tipos principales de ambientes para
describir el entorno geomórfico en el que crecen los manglares: las costas clásticas y los ambientes
estuarinos. En las primeras, se dan barreras arenosas o barras de gran dinamismo que son formadas
por sedimentos también arenosos reacomodados por el oleaje.



 Detrás de estas barreras, en lagunas de aguas someras tierra adentro, es donde se ubican los
manglares, a lo largo de canales mareales, donde el oleaje y la descarga fluvial interactúan
fuertemente (ibíd, ps. 8-10).



 En los ambientes estuarinos nos encontramos con extensos cuerpos de agua semiencerrados, donde se
mezclan las aguas de uno o varios ríos con las aguas costeras marinas. Aquí la influencia del oleaje
es muy baja y mínima en las partes internas de los sistemas, encontrándose extensos bajos o playones
fangosos que son rápidamente colonizados por manglares (ibíd, ps. 10-12).



 Aunque alcanza su mayor desarrollo, sobre todo foliar, en la zona de los trópicos, también se le
puede encontrar en las regiones inferiores subtropicales. Los diferentes individuos que lo componen
se adaptan a salinidades variables, niveles cambiantes de inundación o clases de aluvión,
encontrándose especies que van desde pequeños arbustos hasta árboles cercanos a los cincuenta metros
de altura (Mata, Alfonso y Quevedo, Franklin, op. cit., p. 202). Para entender las variaciones
estructurales y funcionales que se observan en el componente vegetal de las manglares, se suelen
dividir según dos zonas típicas: a) la zona externa (parte ambientalmente más dinámica del manglar
constituida por áreas expuestas de modo directo al cuerpo de agua estuarina o a los canales o
márgenes de los ríos asociados) y b) la zona interna (aquella alejada de los cuerpos de agua, ya
sean estuarinos o riverinos, y que son inundadas periódica o estacionalmente por las mareas)
(Jiménez, op. cit., p. 33).



 Los suelos en los que crecen los manglares son de tipo anaeróbico generalmente, en tanto, además de
estar periódicamente inundados, los consumos de oxígeno son muy altos por la fauna que vive en
ellos. Sufren, asimismo, variaciones importantes en el contenido de sales debidas a la
evapotranspiración, el suministro de agua de mar o de agua dulce por lluvia, descarga fluvial o
escorrentía superficial (Jiménez, op. cit., ps. 29-30).



 Característica muy suya de los manglares es la masa enmarañada de raíces como puntales que elevan
la base del árbol por encima del sustrato. Las ramificaciones de estas raíces aéreas crecen en forma
vertical sobre el cieno, y, de manera independiente a las mareas, captan oxígeno continuamente
(Enciclopedia Océano de la Ecología.Tomo 2, Barcelona, Océano Grupo Editorial, p.119).



 Las raíces de los manglares constituyen parte vital de su desarrollo, ya que por un lado sirven de
sostén en un ambiente fangoso y muy inestable, y por otro, facilitan la obtención de nutrimentos y
agua en condiciones donde esas sustancias son limitadas, vista la alta salinidad y baja
concentración de oxígeno. También, las raíces cumplen su rol de incorporar este elemento a la
planta, que es utilizado en las funciones de respiración, sobre todo durante la pleamar en que
quedan aquellas sumergidas. Dicha particularidad hace que si las plantas se ven sujetas a un período
muy largo de inundación, puedan morir fácilmente (Soto, Ricardo. "Las raíces de los manglares,
¿fortaleza o talón de Aquiles?" Boletín Informativo Pro Ambi. Año I, Número 2, Junio de 1995.
Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, p. 2).



 Se puede afirmar que los manglares han tenido importancia para nuestros pobladores aún desde la
época precolombina, donde eran usados para la extracción de productos (sal, moluscos, peces,
crustáceos, etc.) con fines de consumo interno o de intercambio con otras poblados más grandes. En
Tivives y Térraba, por ejemplo, se ha recogido mucha información sobre asentamientos precolombinos
que los utilizaban (Jiménez, op.cit., p.73).



 Esta situación aún se mantiene si se toma en cuenta que los manglares continúan supliendo, de forma
clandestina en buena parte de los casos, diferentes tipos de necesidades. En la década de los
cincuenta y sesenta era común la cosecha de corteza de mangle rojo, para la producción de taninos.
También es común el aprovechamiento del recurso forestal para la producción de carbón, que es de
buena calidad (poder calorífico de 7.460-8.400 Kcal/kg). A estos usos han de sumarse también el
suministro de leña, madera, postes y otros similares; sin olvidar el uso extractivo más común de la
pesca artesanal, que se realiza en los canales y esteros asociados al manglar por medio de
trasmallo, o de recolección de otros recursos faunísticos (en el Golfo de Nicoya, por ejemplo, se
extraen cerca de 5 millones de pianguas al año) (ibíd, ps. 79-86).



 En general, los manglares constituyen uno de los ecosistemas más productivos de la biosfera, al
producirse en su biocenosis una cadena alimentaria muy significativa (Mata, Alfonso y Quevedo
Frankin, op.cit., p. 203). Por ejemplo, la gran cantidad de hojas que caen se encuentran a la base
como detritos rico en proteínas de un sinnúmero de cadenas tróficas muy productivas, al constituir
el alimento de grandes poblaciones de cangrejos, gambas, larvas de insectos, gusanos y moluscos, los
que a su vez son presa de pequeños mamíferos, sustento de peces y otros organismos que viven a poca
distancia de la costa. Se convierte así el manglar en un sistema exportador de materia orgánica que
se encauza hacia el mar, donde es relativamente escasa, lo que incide en un aumento considerable en
la masa de peces, con su correlativa importancia económica (Enciclopedia Océano de la Ecología, op.
cit., p. 119).



 En el campo ecológico, sólo el hecho de tratarse de uno de los pocos sistemas boscosos de las zonas
costeras y su valor de refugio para la fauna silvestre son motivo suficiente para resguardar estos
ecosistemas. Es apreciable también su valor en el desarrollo de estados larvales y juveniles de
muchas especies comerciales, el mantenimiento de la calidad del agua en las zonas costeras y su
papel en los procesos geomorfológicos de la zona costera (Jiménez, op. cit., ps. 105-106). Incluso
se ha afirmado que los manglares constituyen un frente de avance hacia el mar ganándole nuevas
tierras o evitando la erosión de las ya existentes ("Políticas para la Administración de las
Reservas Forestales de los Manglares". Folleto mimeografiado. Ministerio de Agricultura y Ganadería.
San José (sin año de publicación), p. 5).




 



 Del anterior criterio se desprende claramente la importancia desde el punto de vista ambiental, de
proteger estos ecosistemas que constituyen manglar, los cuales según el mismo dictamen anteriormente
citado se han visto expuestos a múltiples amenazas, que van desde la explotación ilegal por parte de
sectores marginales de la población, usos sustitutivos del suelo con la expansión de áreas
agropecuarias lo que produce su erosión, hasta la existencia de “…fuertes intereses de los sectores
privados empresariales en eliminar manglares de áreas potencialmente turísticas para la construcción
de hoteles y otros centros de uso comercial…”, acudiendo para ello “a vías tales como el
envenenamiento o la desecación para llevar a cabo sus propósitos”.




 



       Precisamente por la importancia de los manglares, el artículo 11 de la Ley sobre la Zona
Marítimo Terrestre N° 6043 del 2 de marzo de 1977, establece que estos son bienes de dominio
público, al indicar:



 “Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los
manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.”




 



       Es evidente que al incluirse los manglares dentro de la zona pública de la zona marítimo
terrestre, se está dando una protección especial a estos ecosistemas, pues forman parte del
patrimonio del Estado y no son susceptibles de apropiación por ninguna vía, por parte de
particulares.




 



 Aun cuando la Ley de Zona Marítimo Terrestre rige desde el año de 1977, no debe considerarse que la
calificación de los manglares como bien público es de reciente data, tal y como se indicó en el
Dictamen C-102-1996 ya citado, el cual específicamente sobre este tema indicó:




 



 “Ahora bien, no se vaya a creer que los manglares disfrutan de un régimen de dominio público hasta
una fecha muy reciente.



 En realidad, los artículos 1º y 3º de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, ya le daban
esta connotación, aunque de forma implícita:




"Artículo 1.-




Son aguas del dominio público: (...) II.- (sic)



 Las de las lagunas y esteros de las playas que se comuniquen permanentemente o intermitentemente
con el mar; ..."




"Artículo 3.-




Son igualmente de propiedad nacional: I.- (sic)




Las playas y zonas marítimas;




II.- (sic)




Los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; ..."




(…)




 



 Y con prelación a la Ley de Aguas, se hallaba vigente la normativa que desde el siglo anterior fijó
en una milla tierra adentro la franja inalienable contigua a las costas. La Ley No. 11 de 22 de
octubre de 1926 vino a precisar la extensión de la milla en 1672 metros de latitud a lo largo de las
costas de ambos mares (artículo 1º que reforma el 510 del Código Fiscal, Ley No. 8 de 31 de octubre
de 1885).




 



 Esta misma distancia se mantiene en la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de
1939, artículo sexto.




 



 Esta distancia vino disminuirse hasta los doscientos metros actuales mediante las Leyes Nos. 19 de
12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de agosto de 1943 que declararon denunciables, salvo la franja
dicha, los terrenos situados en las millas marítimas del litoral Caribe y Pacífico, respectivamente.




 



 Un simple análisis de la legislación transcrita nos lleva a concluir que con anterioridad a las
Leyes desafectantes de 1942 y 1943, los manglares que se hallaren ubicados dentro de una faja de
1672 metros contiguos a la línea de costa igualmente se verían beneficiados con el régimen de
dominio público dispuesto para la denominada milla marítima, y con posterioridad a esa normativa se
les aplicaría el mismo trato legal a todos los manglares, pero a la luz de la Ley de Aguas, que ya
para ese entonces había entrado en vigencia.




 



 Conjuntamente, el artículo 20 de la Ley de Aguas anterior, No. 11 de 26 de mayo de 1884, disponía
que "es del dominio público la zona marítimo terrestre o el espacio de las costas de la República
que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla",
ampliando el concepto de zona marítimo terrestre a los terrenos de las márgenes de los ríos hasta el
sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas. La amplitud de este artículo permite
que una buena parte de los manglares de este país puedan ajustarse a esas situaciones.” (La negrita
no forma parte del original)




 



       Es claro entonces, que aun antes de la promulgación de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre, existía legislación que daba a los manglares el tratamiento de bien de dominio público.




 



 En igual sentido lo estableció la Sala Constitucional, en la sentencia N° 2408-2007 de las 16:13
horas del 21de febrero de 2007, la cual señala en lo conducente:




 



 “A su vez, debe tenerse en claro que la zona marítimo-terrestre está divida en dos zonas (al tenor
de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley de referencia): la primera, denominada como zona
pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria; y la
segunda, llamada zona restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, que es en
la que legítimamente pueden otorgarse concesiones, según los requerimientos que el ordenamiento
establece al efecto. En cuanto a la primera –zona pública–, el inciso h) del artículo 2 del
Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre la define como el litoral, sea, la orilla o costa
del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente
afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas; de manera que comprende las
siguientes zonas: la ría, definida en los artículos 9 de la Ley y 2 inciso f del Reglamento de la
Ley de la zona marítimo- terrestre como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta
donde llegan las mareas; de manera, que comprende la franja de los doscientos metros contigua a las
rías; (…) los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data
de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas. Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la
Ley de la zona marítimo-terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio
forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal. A su vez, se
dispone como zona restringida a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del
límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de
pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo
terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa; lo
cual también lleva a confusión, por estimarse que los terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto
de posesión legítima.” (La negrita es del original) (El subrayado es nuestro).




 



 Por su parte, el Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítima Terrestre, en el artículo 4, establece
que de conformidad con el Decreto Nº 7210-A de 19 de julio de 1977, los manglares o bosques salados
que existen en los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, y que
forman parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, constituyen Reserva Forestal y están
afectos a la Ley Forestal. Dado ello, según el Decreto 7210-A, la administración de los manglares
estaría a cargo inicialmente de la Dirección General Forestal (artículo 2).




 



 Posteriormente dicha normativa fue derogada por el artículo 8 del Decreto N° 22550-MIRENEM del 14
de setiembre de 1993, el cual declara humedales las áreas de manglares adyacentes a los litorales
continentales e insulares, pasando a ser administrados por la Dirección General de Vida Silvestre, a
excepción de los humedales comprendidos dentro de las áreas que se encuentran bajo la categoría de
manejo de Parques Nacionales y Reservas Biológicas, los cuales seguirán bajo administración del
Servicio de Parques Nacionales (artículo 2). Dado ello, con base en este decreto, los manglares
dejaron de ser considerados como una reserva forestal para ser calificados como humedales.




 



 Independientemente del cambio de normativa operado, debemos reafirmar que mucho antes de la
promulgación de la Ley de Zona Marítimo terrestre, los manglares habían sido considerados bienes
públicos, por lo que como tales, son inalienables, imprescriptibles, inembargables y no susceptibles
de apropiación particular.




 



 Asimismo, en virtud de que las competencias de la Dirección General Forestal, la Dirección General
de Vida Silvestre y el Servicio de Parques Nacionales fueron unificadas al crearse el SINAC tal como
explicamos anteriormente, no existe duda de que en la actualidad las competencias en materia de
manglares deben ser asumidas por este último órgano.




 




 



 IV.       SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN AL LEVANTAR ANOTACIONES DE PLANOS AFECTADOS
POR RESERVA DE MANGLAR




 



       Quedando clara la naturaleza jurídica de los manglares como bienes de dominio público,
debemos insistir que ello les otorga la naturaleza de inembargables, imprescriptibles y no los hace
susceptibles de apropiación particular, independientemente de su ubicación.



 Es precisamente por ello, que los manglares no pierden tal condición, aun cuando existan
circunstancias que lleven a su desaparición, tal como se establece en el artículo 7 del Decreto
Ejecutivo N° 22550-MIRENEM del 14 de setiembre de 1993, reformado por el artículo 1 del Decreto
23247-MIRENEM del 20 de abril de 1994, que indica textualmente:




 



 “Artículo 7.- Queda totalmente prohibida cualquier actividad que vaya orientada a interrumpir el
crecimiento normal del manglar como la construcción de diques que eviten el flujo de las mareas, el
desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque eventualmente la eliminación del
mismo. Aquellas áreas que hayan sido desprovistas de manglar mantendrán su condición de tal” (La
negrita no forma parte del original)




 



 En esa misma línea se ha mantenido esta Procuraduría, la cual en Opinión Jurídica OJ-042-98 del 15
de mayo de 1998, señaló la imposibilidad de que los manglares pierdan su condición demanial,
indicando que:



 “Aceptarlo sería fomentar una actitud depredadora de estos ecosistemas por quienes buscan
apropiarse ilegítimamente de terrenos estatales.



 Valga apuntar que en las áreas de manglares en que se haya procedido de tal forma a desaparecerlos,
bajo condiciones apropiadas es posible su regeneración natural.



 Aunque esta regla no requiere de ser normativizada para existir, ya que es de principio que los
bienes demaniales no dejan de serlo por la actividad humana que se realice en su contra sino por la
misma vía legal con que fueron destinados a ese régimen (artículo 262 del Código Civil), sí lo
encontramos estatuido en el Decreto No. 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, que retoma el artículo
1º del Decreto No. 7210-A de 19 de julio de 1977 (artículo 1º), según reforma del Decreto No.
16852-MAG de 23 de enero de 1986, en el sentido de que las áreas desprovistas de manglar mantendrán
su condición de tal”.




 



 Lo anterior resulta de vital importancia para la presente consulta, pues la Administración siempre
debe tener presente que un manglar no pierde su condición de tal y tampoco su naturaleza pública,
por el hecho de que causas naturales o la acción del ser humano, lo hagan desaparecer físicamente,
toda vez que bajo ciertas condiciones estos ecosistemas pueden ser regenerados. Así las cosas, el
área indicada no puede ser desafectada mediante una acción unilateral de la Administración, pues
como sucede para todo bien de dominio público, dicha desafectación requiere de una norma de igual
rango a la que produjo la afectación respectiva, en este caso, una de rango legal (artículo 69 de la
Ley de Contratación Administrativa).



 Dado ello, resulta entera responsabilidad de la Administración, valorar cada caso concreto para
determinar si procede el levantamiento de una anotación de plano afectado por reserva de manglar,
entendiendo que esto únicamente se justificaría mediante decisión motivada, en el caso de que hayan
desaparecido los motivos iniciales bajo las cuales se impuso dicha anotación (como por ejemplo, una
nueva segregación y que la finca resultante no contenga la parte del manglar), pero tomando en
consideración que la desaparición física del manglar no hace que se pierda la condición de tal ni su
naturaleza demanial y que para su desafectación se requiere una norma de rango legal.




 




 




V.        CONCLUSIONES




 




            De los razonamientos expuestos podemos llegar a las siguientes conclusiones:




 



 a)                  Aun cuando desde el año 1995, el Decreto Ejecutivo 24652-MIRENEM del 20 de
setiembre había agregado el Sistema Nacional de Áreas de Conservación a la estructura organizativa
del  Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (que posteriormente fue sustituido por el
Decreto 30077-MINAE y luego por el actual Decreto 35669 del 4 de diciembre de 2009), no fue sino en
el año de 1998, con la promulgación de la Ley de Biodiversidad N° 7788 del 30 de abril, que se
genera un cambio legislativo en lo que respecta a la administración de  materia forestal, vida
silvestre y áreas protegidas, pues todo lo relativo a esta materia pasó a manos del Sistema Nacional
de Aéreas de Conservación (SINAC), lo cual incluye a los manglares;




 



 b)                 Los manglares son reconocidos como bienes de dominio público desde antes de la
promulgación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, y por lo tanto son inalienables,
imprescriptibles, inembargables y no susceptibles de apropiación particular;




 




 



 c)                  Dado ello, los manglares no pierden su condición de tal ni su naturaleza
pública, aun cuando existan circunstancias que lleven a su desaparición por causas naturales o la
acción del ser humano, pues incluso bajo ciertas circunstancias pueden ser regenerados, tal como se
establece en el artículo 7 del Decreto Ejecutivo N° 22550-MIRENEM del 14 de setiembre de 1993,
reformado por el artículo 1 del Decreto 23247-MIRENEM del 20 de abril de 1994. Asimismo, para su
desafectación requieren de una norma de rango legal (artículo 69 Ley de Contratación
Administrativa);




 



 d)         Consecuentemente, resulta entera responsabilidad de la Administración, valorar en cada
caso concreto si procede el levantamiento de una anotación de plano afectada por reserva de manglar,
entendiendo que esto únicamente se justificaría mediante decisión motivada, en el caso de que hayan
desaparecido las condiciones iniciales bajo las cuales se impuso dicha anotación y tomando en
consideración que la desaparición física del manglar no hace que se pierda la condición de tal ni su
naturaleza demanial.




 




Atentamente,




 




 




 




Silvia Patiño Cruz                                                  Floribeth Calderón Marín




Procuradora Adjunta                                    Abogada de la Procuraduría




 




 




 




SPC/FCM/gcga




 




 




 




 




 





 [1] El nombre del Ministerio fue reformado por el artículo 48, aparte a) de la Ley N° 8660 del 8 de
agosto de 2008, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector
Telecomunicaciones, que reformó el artículo 23 inciso h) de la Ley General de la Administración
Pública, el cual enumera las carteras ministeriales.

Opinion: 197 of 23/08/2011

August 23, 2011

C-197-2011

Mrs.
Giselle Méndez Vega
Executive Director
National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación)

Dear Madam:

With the consent of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter SINAC-DE-509 dated April 26, 2011, by which you request:

"To determine which (sic) is the competent administrative entity to carry out the removal of annotations (limitations) imposed at the time on the approval of plans, by the former General Forestry Directorate (Dirección General Forestal), for being affected by a Mangrove Reserve.

The foregoing, given that the General Forestry Directorate no longer exists and in its place the National System of Conservation Areas was created, through the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) No. 7788 of April 30, 1998; which in its article 22 provides that said entity shall integrate the competencies in forestry, wildlife, and protected areas matters." (The underlining is from the original).

I. ON THE LEGAL CRITERION PROVIDED AND THE ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION

Article 3, subsection b) of our Organic Law establishes, as part of the powers of this Attorney General's Office, to render opinions on legal questions requested by decentralized entities, other public bodies, and state enterprises. Given this, article 4 of said law indicates the admissibility requirements that such consultations must meet, stating:

"ARTICLE 4.—CONSULTATIONS:
The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Attorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may conduct the consultation directly.
(Thus amended by subsection c) of article 45 of Law No. 8292 of July 31, 2002, Internal Control Law (Ley de Control Interno))"

In addition to the legal criterion indicated in said article, our administrative jurisprudence has been consistent in reiterating that, as part of the admissibility requirements, the legal questions consulted must be presented in generic terms, since this advisory body cannot substitute the active Administration in making concrete decisions.

In the case at hand, the consultation is presented in generic terms by the Executive Director of the National System of Conservation Areas (SINAC); however, from a reading of the legal criterion issued by the legal advisory office of the Tempisque Conservation Area (Área de Conservación Tempisque), it is evident that its background is a specific case pending resolution.

Even in said official letter, data and background information are indicated that depart from a proper legal criterion, as it exposes the problem regarding the case mentioned therein, lacking normative or jurisprudential support, given that only in point eight thereof is a slight reference made to the subject of the consultation, when indicating:

"8. The Legal Advisory Office of the Tempisque Conservation Area concludes that according to the provisions of article 22 of the Biodiversity Law number 7788, the National System of Conservation Areas (SINAC) assumes the competencies of the extinct General Forestry Directorate; therefore, it must be the Administrative (sic) entity responsible for removing the annotations of affectation by Mangrove Reserves on the plans where legally appropriate."

It must be remembered that the opinion of the legal advisory office indicated in article 4 cited above, "... is nothing other than a study, both normative and jurisprudential, on the questions raised before this advisory body." (Opinion C-055-2010 of March 26, 2010), insofar as "... it allows this Advisory Body to analyze the perspective that that department has on the topic of interest; providing elements of study that relate directly to the reality of the body's operation. Such that it becomes an additional element to achieve the most adequate advice..." (Opinion No. C-151-2002 of June 12, 2002).

It is clear, then, that the legal criterion provided does not meet the indicated requirements; however, we shall proceed to address the consultation with the aim of collaborating with the consulting administration, warning that for future cases, what is indicated herein must be taken into account.

On the other hand, we must also insist that the criterion issued here shall in no way substitute the will of the active Administration in a concrete case, and it will be issued solely in generic terms.

Based on the foregoing, we shall proceed to address the consultation presented.

II. ON THE COMPETENCE TO CARRY OUT THE FUNCTIONS OF THE FORMER GENERAL FORESTRY DIRECTORATE (DIRECCIÓN GENERAL FORESTAL)

In accordance with the former Forestry Law (Ley Forestal), No. 4465 of November 25, 1969, the General Forestry Directorate was the body through which the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería) –initially in charge of forestry and natural resources matters– would carry out the functions of the forestry administration, as well as ensure the protection and conservation of all forests and forest lands (Article 7 of the original wording).

It was not until the enactment of the Organic Law of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications[1] (MINAET), No. 7152 of June 5, 1990, that the competencies regulated therein, as well as those assigned in other laws to other State institutions in matters of natural resources, energy, and mines, would henceforth correspond to this ministry (articles 1 and 3), leaving the General Forestry Directorate as part of its structure (article 4).

Among the main competencies assigned to the General Forestry Directorate were the administration, study, and research of the country's forest resources, conservation and improvement of forest soils, promotion of the forestry industry, administration of the Forest Fund (Fondo Forestal), establishment of forest reserves, protective zones, wildlife refuges, and other use categories, classification of forest lands, among others. (Article 10 of Law 4465).

Subsequently, the current Forestry Law No. 7575 of February 13, 1996 –which expressly repealed Law No. 4465– makes no reference to the General Forestry Directorate, as was done in previous laws. However, it indicates that the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications shall govern the sector and carry out the functions of the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) (Article 5), assigning to it the functions of conserving forest resources, approving management plans and establishing their guidelines, administering the Forest Fund, among others (Article 6).

In this sense, we must understand that the main function assigned to the General Forestry Directorate passed into the hands of the State Forestry Administration as of the Forestry Law of 1996, which is precisely the conservation of the country's forest resource. On the other hand, wildlife matters, including the creation of wetlands, had been in the hands of the General Directorate of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre) since 1992, upon the enactment of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) No. 7317 of October 30 of that year.

Even though since 1995, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 24652-MIRENEM of September 20 had added the National System of Conservation Areas to the organizational structure of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (which was subsequently replaced by Decree 30077-MINAE and later by the current Decree 35669 of December 4, 2009), it was not until 1998, with the enactment of the Biodiversity Law No. 7788 of April 30, that a legislative change was generated concerning the administration of forestry, wildlife, and protected areas matters. Thus, article 22 of the cited law provides:

"ARTICLE 22.-National System of Conservation Areas

The National System of Conservation Areas is hereby created, hereinafter referred to as the System, which shall have its own legal personality; it shall be a decentralized and participatory institutional management and coordination system, which shall integrate the competencies in forestry, wildlife, protected areas matters, and the Ministry of Environment and Energy, in order to dictate policies, plan, and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources.

Pursuant to the foregoing, the General Directorate of Wildlife, the State Forestry Administration, and the National Parks Service (Servicio de Parques Nacionales) shall exercise their functions and competencies as a single instance, through the administrative structure of the System, without prejudice to the objectives for which they were established. Included as a competence of the System is the protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems."

In the same vein, the Regulation to the Biodiversity Law, Executive Decree No. 34433 of March 11, 2008, in article 7, establishes that the National System of Conservation Areas (SINAC) "...Is under the stewardship of the Minister of Environment and Energy and has as competencies those assigned in the Biodiversity Law itself, including the tasks of protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems, those assigned to the State Forestry Administration, according to the Forestry Law, to the General Directorate of Wildlife, the Law creating the National Parks Service, as well as those established in the Organic Law of the Environment."

According to the foregoing texts, all competencies related to forestry, wildlife, and protected areas matters were integrated into the National System of Conservation Areas. Notably, it is explicitly indicated that the Forestry Administration shall exercise its functions and competencies together with the General Directorate of Wildlife and the National Parks Service, as a single instance through the administrative structure of SINAC.

This was recognized by this Attorney General's Office in Opinion C-201-2002 of August 21, 2002, in which it stated:

"With the model of natural resources management and decentralized administration, with community participation, adopted in the mid-1990s, the National System of Conservation Areas (SINAC), through its Regional Conservation Areas (Areas de Conservación Regionales), of MINAE, exercises the functions and competencies of the former General Directorate of Wildlife, General Forestry Directorate, and the National Parks Service, with a single administrative unit. (Biodiversity Law, art 22, para. 2).

An integral conservationist, unifying, and decentralized approach was sought. Thus, it is read in the National Development Plan 1994-1998: 'A decentralized management system will be promoted, based on community participation and high managerial capacity' (pgs. 146-147).

In summary, the National System of Conservation Areas (SINAC) is defined as 'a decentralized and participatory institutional management system that integrates the competencies in forestry, wildlife, and protected areas matters, in order to plan and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of the country's natural resources.' Administratively, 'SINAC is a system constituted by subsystems called Conservation Areas and a central headquarters' (Policies for Protected Wild Areas of Costa Rica. Ministry of the Environment. National System of Conservation Areas. 1997, pg. 33).

In turn, the Conservation Area is 'a territorially delimited administrative unit, where both private and state activities interrelate and joint solutions are sought, guided by strategies for conservation and sustainable development of natural and cultural resources' (Idem, pg. 30)."

From the foregoing, it follows that the functions that had been assigned to the General Forestry Directorate and subsequently to the State Forestry Administration and the General Directorate of Wildlife were assumed by SINAC.

Thus, we can state that within the powers of SINAC in forestry, wildlife, and protected areas matters, issues relating to mangroves are included, as consulted by the Executive Director of SINAC. However, as it is of interest, we shall proceed to explain in the following sections the reasons for reaching this conclusion, as well as the limits of the competence of said body in this matter.

III. MANGROVES AS PUBLIC DOMAIN PROPERTY

As it is necessary and related to the present consultation, we shall refer to the importance of mangroves and the legal protection they have in our legal system.

In the first place, we must define what is understood by mangrove, for which what was indicated by this Attorney General's Office in opinion C-102 of June 16, 1996, is of importance, which states in this regard:

"According to Dr. Alfonso Mata Jiménez, in his Diccionario Didáctico de Ecología, San José, Editorial de la Universidad de Costa Rica, 1994, p. 202, a mangrove is the 'forested community, of flooded lands or wetlands, with plants and trees whose spatial habitat is the swampy marsh of silty water and sandy bank, located particularly at the mouths of rivers.'

In our country, we have approximately 41,000 hectares of mangrove, of which 99% are found on the Pacific coast, the most representative sectors being Sierpe-Térraba (17,737 ha.), Gulf of Nicoya (15,176 ha.), and Damas-Palo Seco (2,312 ha.) (Jiménez, Jorge Arturo. 'Los manglares del Pacífico Centroamericano'. Heredia, EFUNA, 1994, p. 32).

Although it is regularly flooded by the effect of the tides, it is common for it to be protected from strong waves or currents by small bays, or by being located at the mouths of calm rivers. In more precise terms, two main types of environments could be distinguished to describe the geomorphic environment in which mangroves grow: clastic coasts and estuarine environments. In the former, sandy barriers or bars of great dynamism are formed by also sandy sediments rearranged by the waves.

Behind these barriers, in shallow water lagoons inland, is where the mangroves are located, along tidal channels, where wave action and fluvial discharge interact strongly (ibíd, ps. 8-10).

In estuarine environments, we find extensive semi-enclosed bodies of water, where the waters of one or several rivers mix with coastal marine waters. Here the influence of wave action is very low and minimal in the internal parts of the systems, finding extensive shoals or muddy flats that are rapidly colonized by mangroves (ibíd, ps. 10-12).

Although it reaches its greatest development, especially foliar, in the tropical zone, it can also be found in the lower subtropical regions. The different individuals that compose it adapt to variable salinities, changing levels of flooding, or types of alluvium, finding species that range from small shrubs to trees close to fifty meters in height (Mata, Alfonso and Quevedo, Franklin, op. cit., p. 202). To understand the structural and functional variations observed in the plant component of mangroves, they are usually divided according to two typical zones: a) the external zone (the most environmentally dynamic part of the mangrove constituted by areas directly exposed to the estuarine water body or to the associated channels or river margins) and b) the internal zone (that which is distant from the water bodies, whether estuarine or riverine, and which are periodically or seasonally flooded by the tides) (Jiménez, op. cit., p. 33).

The soils in which mangroves grow are generally of an anaerobic type, insofar as, besides being periodically flooded, oxygen consumption is very high due to the fauna that lives in them. They also suffer important variations in salt content due to evapotranspiration, the supply of seawater or freshwater from rain, fluvial discharge, or surface runoff (Jiménez, op. cit., ps. 29-30).

A very characteristic feature of mangroves is the tangled mass of prop roots that elevate the base of the tree above the substrate. The ramifications of these aerial roots grow vertically over the silt, and, independently of the tides, continuously capture oxygen (Enciclopedia Océano de la Ecología. Tomo 2, Barcelona, Océano Grupo Editorial, p.119).

The roots of mangroves constitute a vital part of their development, since on one hand they serve as support in a muddy and very unstable environment, and on the other, they facilitate obtaining nutrients and water in conditions where these substances are limited, given the high salinity and low oxygen concentration. Also, the roots fulfill their role of incorporating this element into the plant, which is used in respiration functions, especially during high tide when they become submerged. This particularity means that if the plants are subject to a very long period of flooding, they can easily die (Soto, Ricardo. 'Las raíces de los manglares, ¿fortaleza o talón de Aquiles?' Boletín Informativo Pro Ambi. Year I, Number 2, June 1995. Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, p. 2).

It can be affirmed that mangroves have been important for our inhabitants even since pre-Columbian times, where they were used for the extraction of products (salt, mollusks, fish, crustaceans, etc.) for internal consumption or exchange with other larger settlements. In Tivives and Térraba, for example, much information has been gathered on pre-Columbian settlements that used them (Jiménez, op.cit., p.73).

This situation is still maintained if one considers that mangroves continue to supply, clandestinely in a good part of the cases, different types of needs. In the 1950s and 1960s, the harvest of red mangrove bark for the production of tannins was common. The use of the forest resource for the production of charcoal is also common, which is of good quality (calorific value of 7,460-8,400 Kcal/kg). To these uses must also be added the supply of firewood, timber, posts, and other similar items; without forgetting the most common extractive use of artisanal fishing, which is carried out in the channels and estuaries associated with the mangrove by means of gillnet, or the collection of other faunal resources (in the Gulf of Nicoya, for example, nearly 5 million pianguas are extracted annually) (ibíd, ps. 79-86).

In general, mangroves constitute one of the most productive ecosystems of the biosphere, as a very significant food chain is produced in their biocenosis (Mata, Alfonso and Quevedo Franklin, op.cit., p. 203). For example, the large quantity of leaves that fall are found at the base as protein-rich detritus for a countless number of very productive trophic chains, constituting the food for large populations of crabs, prawns, insect larvae, worms, and mollusks, which in turn are prey for small mammals, sustenance for fish and other organisms that live a short distance from the coast. The mangrove thus becomes an exporting system of organic matter that is channeled towards the sea, where it is relatively scarce, which results in a considerable increase in the mass of fish, with its correlative economic importance (Enciclopedia Océano de la Ecología, op. cit., p. 119).

In the ecological field, the mere fact that it is one of the few forested systems of the coastal zones and its value as a refuge for wildlife are sufficient reason to safeguard these ecosystems. Also appreciable is its value in the development of larval and juvenile stages of many commercial species, the maintenance of water quality in coastal zones, and its role in the geomorphological processes of the coastal zone (Jiménez, op. cit., ps. 105-106). It has even been affirmed that mangroves constitute an advance front towards the sea, gaining new lands or preventing the erosion of existing ones ('Políticas para la Administración de las Reservas Forestales de los Manglares'. Mimeographed brochure. Ministerio de Agricultura y Ganadería. San José (no publication year), p. 5).

From the foregoing criterion, the importance from the environmental point of view of protecting these ecosystems that constitute mangroves is clearly deduced, which according to the same opinion cited above have been exposed to multiple threats, ranging from illegal exploitation by marginal sectors of the population, substitutive land uses with the expansion of agricultural and livestock areas which produces their erosion, to the existence of '...strong interests of private business sectors in eliminating mangroves from potentially touristic areas for the construction of hotels and other commercial use centers...', resorting for this purpose 'to means such as poisoning or desiccation to carry out their purposes.'

Precisely because of the importance of mangroves, article 11 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) No. 6043 of March 2, 1977, establishes that these are public domain property, by stating:

"Article 11.- Public zone is also, whatever its extension, that occupied by all the mangroves of the continental and insular coastlines and estuaries of the national territory."

It is evident that by including mangroves within the public zone of the maritime-terrestrial zone, special protection is being given to these ecosystems, since they form part of the State's patrimony and are not susceptible to appropriation by any means by private individuals.

Even though the Law on the Maritime-Terrestrial Zone has been in force since 1977, it should not be considered that the classification of mangroves as public property is of recent date, as indicated in Opinion C-102-1996 already cited, which specifically on this topic stated:

"Now, one should not think that mangroves enjoy a public domain regime only since a very recent date.

In reality, articles 1 and 3 of the Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942, already gave them this connotation, although implicitly:

"Article 1.-
Waters of the public domain are: (...) II.- (sic)
Those of the lagoons and estuaries of the beaches that communicate permanently or intermittently with the sea; ..."

"Article 3.-
The following are equally national property: I.- (sic)
The beaches and maritime zones;
II.- (sic)
The beds of the lakes, lagoons, and estuaries of national property; ..."

(...)

And prior to the Water Law, the regulation was in force that since the previous century fixed the inalienable strip contiguous to the coasts at one league inland. Law No. 11 of October 22, 1926 came to specify the extension of the league as 1672 meters in latitude along the coasts of both seas (article 1 that amends article 510 of the Fiscal Code (Código Fiscal), Law No. 8 of October 31, 1885).

This same distance is maintained in the General Law on Vacant Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, article six.

This distance came to be reduced to the current two hundred meters through Laws Nos. 19 of November 12, 1942 and 201 of August 26, 1943, which declared claimable, except for said strip, the lands located in the maritime leagues of the Caribbean and Pacific coastlines, respectively.

A simple analysis of the transcribed legislation leads us to conclude that prior to the de-affecting Laws of 1942 and 1943, the mangroves that were located within a strip of 1672 meters contiguous to the coastline would equally benefit from the public domain regime established for the so-called maritime league, and after those regulations, the same legal treatment would apply to all mangroves, but in light of the Water Law, which had already entered into force by then.

Jointly, article 20 of the previous Water Law, No. 11 of May 26, 1884, provided that 'the maritime-terrestrial zone or the space of the coasts of the Republic that the sea bathes in its flow and ebb and the immediate lands up to the distance of one league is of public domain,' expanding the concept of the maritime-terrestrial zone to the lands on the margins of the rivers up to the point where they are navigable or the tides become perceptible. The breadth of this article allows a good part of the mangroves of this country to fit into those situations." (The bold does not form part of the original)

It is clear then, that even before the enactment of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, legislation existed that gave mangroves the treatment of public domain property.

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) established the same, in judgment No. 2408-2007 of 4:13 p.m. on February 21, 2007, which indicates where relevant:

"In turn, it must be clear that the maritime-terrestrial zone is divided into two zones (pursuant to the provisions of article 10 of the reference law): the first, called the public zone, which comprises the strip of fifty meters wide, counted from the ordinary high tide; and the second, called the restricted zone, constituted by the remaining one hundred fifty meters, which is where concessions can legitimately be granted, according to the requirements that the legal system establishes for this purpose. As for the first –public zone–, subsection h) of article 2 of the Regulation to the Law of the maritime-terrestrial zone defines it as the littoral, that is, the shore or coast of the sea that extends through the permanent rías (rias) and estuaries, up to where these are sensibly affected by the tides, and present defined marine characteristics; such that it comprises the following zones: the ría, defined in articles 9 of the Law and 2, subsection f) of the Regulation to the Law of the maritime-terrestrial zone as the part of the river near its entrance into the sea, and up to where the tides reach; such that it comprises the strip of two hundred meters contiguous to the rías; (…) the mangroves, (article 11 of the cited Law), whose incorporation into the public domain dates back to nineteen forty-two, with the Water Law. Likewise, article 4 of the Regulation to the Law of the maritime-terrestrial zone establishes that these are properties that are incorporated into the forest patrimony of the State, and are therefore subject to the affectation regime of the Forestry Law. In turn, it is established as a restricted zone from the vegetation line on the shore of the estuaries and the limit of the mangroves or salt forests, when these extend for more than fifty meters from the ordinary high tide; which is of great importance, insofar as it extends the concept of the maritime-terrestrial zone to portions of the national territory that may be located kilometers from the coast; which also leads to confusion, as it is considered that the lands adjacent to the mangrove can be subject to legitimate possession." (The bold is from the original) (The underlining is ours).

For its part, the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, in article 4, establishes that in accordance with Decree No. 7210-A of July 19, 1977, the mangroves or salt forests that exist on the continental or insular coastlines and estuaries of the national territory, and which form part of the public zone in the maritime-terrestrial zone, constitute a Forest Reserve and are subject to the Forestry Law. Given this, according to Decree 7210-A, the administration of the mangroves would initially be in charge of the General Forestry Directorate (article 2).

Subsequently, said regulation was repealed by article 8 of Decree No. 22550-MIRENEM of September 14, 1993, which declares the mangrove areas adjacent to the continental and insular coastlines as wetlands, coming to be administered by the General Directorate of Wildlife, with the exception of wetlands included within areas that are under the management category of National Parks and Biological Reserves, which shall continue under the administration of the National Parks Service (article 2). Given this, based on this decree, mangroves ceased to be considered as a forest reserve to be classified as wetlands.

Regardless of the regulatory change that occurred, we must reaffirm that long before the enactment of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, mangroves had been considered public property, and therefore, as such, they are inalienable, imprescriptible, unattachable, and not susceptible to private appropriation.

Likewise, by virtue of the fact that the competencies of the General Forestry Directorate, the General Directorate of Wildlife, and the National Parks Service were unified upon the creation of SINAC, as explained above, there is no doubt that currently the competencies in mangrove matters must be assumed by this latter body.

IV. ON THE RESPONSIBILITY OF THE ADMINISTRATION WHEN REMOVING ANNOTATIONS FROM PLANS AFFECTED BY A MANGROVE RESERVE

Having clarified the legal nature of mangroves as public domain assets, we must insist that this grants them the nature of being unseizable, imprescriptible, and not susceptible to private appropriation, regardless of their location.

It is precisely for this reason that mangroves do not lose such condition, even when circumstances arise that lead to their disappearance, as established in Article 7 of Executive Decree No. 22550-MIRENEM of September 14, 1993, reformed by Article 1 of Decree 23247-MIRENEM of April 20, 1994, which states verbatim:

"Article 7.- Any activity aimed at interrupting the normal growth of the mangrove, such as the construction of dikes that prevent tidal flow, drying, filling, or any other alteration that eventually causes its elimination, is completely prohibited. Those areas that have been stripped of mangrove shall maintain their condition as such" (The bold text is not part of the original).

Along the same lines, this Procuraduría has maintained, in Legal Opinion OJ-042-98 of May 15, 1998, the impossibility of mangroves losing their public domain condition, indicating that:

"Accepting it would foster a predatory attitude towards these ecosystems by those seeking to illegitimately appropriate state lands.

It is worth noting that in mangrove areas where such disappearance has been carried out, under appropriate conditions their natural regeneration is possible.

Although this rule does not need to be normativized to exist, since it is a principle that public domain assets do not cease to be so due to human activity carried out against them but rather by the same legal means by which they were assigned to that regime (Article 262 of the Civil Code), we do find it established in Decree No. 23247-MIRENEM of April 20, 1994, which recaptures Article 1 of Decree No. 7210-A of July 19, 1977 (Article 1), as amended by Decree No. 16852-MAG of January 23, 1986, in the sense that areas stripped of mangrove shall maintain their condition as such."

The foregoing is of vital importance for the present consultation, because the Administration must always keep in mind that a mangrove does not lose its condition as such nor its public nature, due to the fact that natural causes or human action make it physically disappear, given that under certain conditions these ecosystems can be regenerated. Thus, the indicated area cannot be released (desafectada) by a unilateral action of the Administration, since, as is the case for all public domain assets, such release (desafectación) requires a norm of equal rank to the one that produced the respective designation, in this case, one of legal rank (Article 69 of the Ley de Contratación Administrativa).

Given this, it is the entire responsibility of the Administration to evaluate each specific case to determine whether the removal of a plan annotation affected by mangrove reserve is appropriate, understanding that this would only be justified by means of a reasoned decision, in the event that the initial reasons under which said annotation was imposed have disappeared (such as, for example, a new segregation and that the resulting property does not contain the mangrove portion), but taking into consideration that the physical disappearance of the mangrove does not cause the loss of the condition as such nor its public domain nature, and that its release (desafectación) requires a norm of legal rank.

V. CONCLUSIONS

From the reasoning set forth, we can reach the following conclusions:

a) Even though from 1995, Executive Decree 24652-MIRENEM of September 20 had added the National System of Conservation Areas to the organizational structure of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (which was subsequently replaced by Decree 30077-MINAE and later by the current Decree 35669 of December 4, 2009), it was not until 1998, with the promulgation of the Biodiversity Law No. 7788 of April 30, that a legislative change was generated with respect to the administration of forestry, wildlife, and protected areas matters, since everything related to this matter passed into the hands of the National System of Conservation Areas (SINAC), which includes mangroves;

b) Mangroves have been recognized as public domain assets since before the promulgation of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, and therefore they are inalienable, imprescriptible, unseizable, and not susceptible to private appropriation;

c) Given this, mangroves do not lose their condition as such nor their public nature, even when circumstances arise that lead to their disappearance due to natural causes or human action, since even under certain circumstances they can be regenerated, as established in Article 7 of Executive Decree No. 22550-MIRENEM of September 14, 1993, reformed by Article 1 of Decree 23247-MIRENEM of April 20, 1994. Likewise, their release (desafectación) requires a norm of legal rank (Article 69 of the Ley de Contratación Administrativa);

d) Consequently, it is the entire responsibility of the Administration to evaluate in each specific case whether the removal of a plan annotation affected by mangrove reserve is appropriate, understanding that this would only be justified by means of a reasoned decision, in the event that the initial conditions under which said annotation was imposed have disappeared, and taking into consideration that the physical disappearance of the mangrove does not cause the loss of the condition as such nor its public domain nature.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz                                     Floribeth Calderón Marín
Deputy Procuradora                                     Attorney of the Procuraduría

SPC/FCM/gcga

[1] The name of the Ministry was reformed by Article 48, subsection a) of Law No. 8660 of August 8, 2008, Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector, which reformed Article 23, subsection h) of the General Public Administration Law, which lists the ministerial portfolios.