C-324-2011 — Maximum easement length for subdivisions under INVU regulationLímite de longitud de servidumbre en fraccionamientos según reglamento del INVU

Dictamen : 324 del 22/12/2011   



22 de diciembre de 2011




C-324-2011




 




Doctor




Jorge Enrique Chavarría Carrillo




Alcalde




Municipalidad de Santa Cruz




 




Estimado señor:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su Oficio
No. DAM-2775-2011 de 9 de diciembre de 2011, por el cual nos pregunta “si es posible encontrar una
posible vía de excepción en la aplicación del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones, que en lo particular establece que: “La longitud de una
servidumbre de acceso a lotes interiores no excederá de 60 metros.” Tal disposición corresponde al
artículo II.2.1.1.”




 



             La norma en consulta se enmarca dentro del capítulo II, denominado “Fraccionamiento”
del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo, el cual se ocupa de “definir las condiciones urbanísticas y técnicas
indispensables para que las Municipalidades permitan fraccionamientos”; más concretamente dentro del
apartado relativo a los accesos de lotes por medio de servidumbres. El texto íntegro de éste es el
siguiente:




“II.2 Accesos:



 II.2.1 Lotes frente a servidumbre: Todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán
acceso directo a vía pública. En casos calificados, el 1NVU y las Municipalidades podrán admitir la
subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla con las siguientes normas:



 La servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre
que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose
preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote.



 II.2.1.1 En subdivisiones hasta dé tres (3) lotes para vivienda unifamiliar, se tendrá una
servidumbre de tres metros (3,00 m.) de ancho. De éstos, noventa centímetros (0,90 m.)
corresponderán a la acera. La longitud de una servidumbre de acceso a lotes interiores no excederá
de 60 metros.



 II.2.1.2 Por cada lote adicional para vivienda unifamiliar se requiere un metro (1,00 m.) adicional
en el ancho de la servidumbre, hasta completar seis metros (6,00 m.) de ancho.




II.2.1.3 Frente a servidumbres solamente se podrá segregar un máximo de seis (6) lotes.



 II.2.1.4 Todos los lotes resultantes de las subdivisiones, deberán tener las medidas
reglamentarias. El área de la servidumbre no será computable para efectos de cálculo del área mínima
de lote y sobre ella no podrán hacerse construcciones, salvo las de tapias.



 II.2.1.5 La segregación autorizada frente a servidumbre, en los términos de los artículos
anteriores, implica que la entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo
momento para cualquier autoridad o funcionarios de las entidades encargadas a prestar servicios
públicos, de cualquier índole, así como de aquél a las que corresponde el control urbanístico,
municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y cualquier otro similar.



 No obstante lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a servidumbres, ni la municipalidad, ni
ninguna institución pública tienen obligación de darles mantenimiento, ni de prestar servicios en
los lotes interiores."



 II.2.1.6 Para fines agrícolas, pecuarios y forestales se podrán permitir segregaciones de parcelas
con frente a servidumbres especiales, que en adelante se denominarán agrícolas y forestales, las
porciones resultantes deberán ser iguales o mayores a los 5 000 m2, en estos casos los planos
individuales deben indicar "uso agrícola", "uso pecuario"; o "uso forestal", según corresponda. Las
construcciones de vivienda y demás instalaciones y estructuras quedan sujetas a un máximo del 15% en
área de cobertura.



 Las servidumbres reguladas en este artículo serán de un ancho mínimo de 7 metros y deberán estar
dentro de las parcelas en forma total o en partes proporcionales."



             Como se observa, la longitud máxima de la servidumbre que se fija en sesenta metros se
encuentra referida para casos de fraccionamientos de lotes para vivienda unifamiliar y la normativa
no fija excepciones. Caso distinto es el del ancho de la servidumbre que sí puede variar de tres y
hasta seis metros, según sea el número de lotes a segregar (un metro por cada lote adicional, sin
que pueda pasar de seis lotes).




 



             Ahora bien, no debe perderse de vista que los reglamentos que el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo dicte en materia urbanística, como el de Control Nacional de Fraccionamientos y
Urbanizaciones, se aplican en tanto no se hayan dictado los planes reguladores y reglamentos conexos
por parte de cada municipalidad. El propio Reglamento en cuestión así lo dispone expresamente:



 “I.10 Este reglamento será aplicado en todo el territorio nacional y en tanto no exista en la
localidad un plan regulador que indique una norma diferente.”



             Esta potestad de las municipalidades de dictarse sus propios reglamentos para
implementar el plan regulador local se encuentra normada en los artículos 19 y siguientes de la Ley
de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968:




 




“CAPITULO II




Reglamentos del Desarrollo Urbano



 Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el
debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad,
comodidad y bienestar de la comunidad. (…)




Artículo 21.- Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano serán:




1) El de Zonificación, para usos de la tierra;




2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos;



 3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías
públicas y áreas comunales;



 4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en
estado de deterioro; y




5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.”



             En relación a la preponderancia de la reglamentación urbanística municipal sobre la del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al carácter residual y subsidiario de ésta, se señaló
en el dictamen No. C-062-94 de 25 de abril de 1994:




 




  “B-. NO OBSTANTE, EL INVU ES TITULAR DE UNA COMPETENCIA SUBSIDIARIA



 El Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana reconoce al INVU competencia para emitir
reglamentos urbanísticos, que se aplican en los cantones que carezcan de un reglamento municipal en
la materia:



 "El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el
artículo 21 de esta ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos
urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieran
promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a
esta ley.



 Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en
la parte de ellos que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial".



 Puesto que la competencia del INVU es subsidiaria, en presencia de un reglamento de construcciones
emitido por una Municipalidad y el Reglamento General de Construcciones emitido por el INVU,
prevalece en el cantón respectivo el reglamento municipal. Por lo que no se aplican en esa
Municipalidad las disposiciones emitidas por el INVU. El carácter subsidiario de la competencia del
INVU impide reconocer una competencia concurrente en materia de regulación urbana entre la entidad
estatal y la Municipalidad. Se impide, además, la prevalencia del Reglamento de Construcciones del
INVU sobre el Reglamento de Construcciones emitido por una Municipalidad. Lo que significa, por otra
parte, que si la Municipalidad tiene interés en que el uso de la tierra en su localidad y que las
construcciones en los inmuebles de la zona reúnan ciertas características, lo procedente es que
emita los reglamentos de zonificación y de construcciones correspondientes.



 Ahora bien, tanto la Municipalidad como el INVU al ejercitar sus potestades deben tomar en cuenta
el ordenamiento jurídico, determinado fundamentalmente por la Constitución, la Ley de Construcciones
y la de Planificación Urbana, que autorizan en cabeza de la Municipalidad, o en su caso, del INVU,
una potestad reglamentaria especial pero subordinada, no subsumible propiamente en las categorías de
reglamentos ejecutivo y autónomo.” (Ver en igual sentido dictamen No. C-155-2009 de 1° de junio de
2009)



             Con base en tales consideraciones, cabría la posibilidad de que las municipalidades
emitan reglamentos para implementación de planes reguladores que contengan disposiciones distintas a
las existentes en los reglamentos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, debiendo aplicarse
las municipales. Sin embargo, debe recordarse que los planes reguladores y sus reglamentos son
instrumentos de planificación para lograr un adecuado desarrollo del territorio local, por lo que no
conviene, en lo posible, que los mismos sean utilizados para regularizar situaciones anómalas
disponiendo normas que podrían generar, más bien, hacia el futuro un mayor crecimiento desordenado
del cantón respectivo.




 



             Igualmente, y como se explica en el dictamen de reciente cita, se encuentran sometidos
a un bloque de legalidad que deben respetar. Así, por ejemplo, de acuerdo con el artículo 20 de la
Ley de Planificación Urbana, los reglamentos municipales en materia urbanística deben contener
normas y condiciones para promover




 




  “a) Protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos;




b) Una relación armónica entre los diversos usos de la tierra;




c) Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas;




d) División adecuada de los terrenos;




e) Facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios;




f) Reserva de suficientes espacios para usos públicos;




g) Rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro;




h) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; e




i) En general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador.”




 




CONCLUSIÓN




 



             El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en su
apartado II.2.1., no regula excepciones a la regla de que la longitud máxima permitida de una
servidumbre para casos de fraccionamientos de lotes para vivienda unifamiliar es de sesenta metros;
por lo que debe aplicarse dicha norma, en tanto no exista disposición diferente en un reglamento
municipal de un plan regulador local, en cuyo caso, ésta prevalecerá.




 




De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/hmu

Opinion : 324 of 22/12/2011

22 December 2011

C-324-2011

Doctor
Jorge Enrique Chavarría Carrillo
Mayor (Alcalde)
Municipality of Santa Cruz (Municipalidad de Santa Cruz)

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic (Procuradora General de la República), I refer to your Official Letter No. DAM-2775-2011 of 9 December 2011, by which you ask us "whether it is possible to find a possible avenue of exception in the application of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, which in particular establishes that: 'The length of an easement (servidumbre) of access to interior lots shall not exceed 60 meters.' This provision corresponds to article II.2.1.1."

The rule under consultation falls within chapter II, called "Subdivision (Fraccionamiento)" of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which is concerned with "defining the urbanistic and technical conditions essential for the Municipalities to permit subdivisions (fraccionamientos)"; more specifically within the section relating to lot accesses by means of easements (servidumbres). Its full text is as follows:

"II.2 Accesses:

II.2.1 Lots fronting an easement (servidumbre): All parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) shall have direct access to a public road. In qualified cases, the INVU and the Municipalities may admit the subdivision of lots by means of rights-of-way (servidumbres de paso), provided that the following rules are met:

The easement (servidumbre) will be accepted on special lands where, due to their location or dimension, it is shown to be impossible to subdivide with adequate access to existing public roads, preferably used for cases where dwellings already exist on the lot.

II.2.1.1 In subdivisions of up to three (3) lots for single-family dwellings, an easement (servidumbre) of three meters (3.00 m.) in width shall be provided. Of this, ninety centimeters (0.90 m.) shall correspond to the sidewalk. The length of an easement (servidumbre) of access to interior lots shall not exceed 60 meters.

II.2.1.2 For each additional lot for single-family dwellings, an additional meter (1.00 m.) is required in the width of the easement (servidumbre), up to a maximum of six meters (6.00 m.) in width.

II.2.1.3 Fronting easements (servidumbres), only a maximum of six (6) lots may be segregated.

II.2.1.4 All lots resulting from the subdivisions must have the regulatory measurements. The area of the easement (servidumbre) shall not be computable for purposes of calculating the minimum lot area and no constructions may be built on it, except for boundary walls (tapias).

II.2.1.5 The segregation authorized fronting an easement (servidumbre), under the terms of the preceding articles, implies that the entrance to the lots will be considered a common right-of-way (servidumbre de paso común) at all times for any authority or officials of the entities responsible for providing public services, of any kind, as well as for those to which urbanistic, municipal, public safety, health, fire department, and any other similar control corresponds.

Notwithstanding the above paragraph regarding easements (servidumbres), neither the municipality nor any public institution has the obligation to maintain them, nor to provide services on the interior lots."

II.2.1.6 For agricultural, livestock, and forestry purposes, segregations of parcels fronting special easements (servidumbres) may be permitted, which shall hereinafter be called agricultural and forestry easements (servidumbres), the resulting portions must be equal to or greater than 5,000 m²; in these cases the individual plans must indicate "agricultural use (uso agrícola)", "livestock use (uso pecuario)", or "forestry use (uso forestal)", as applicable. Dwelling constructions and other installations and structures are subject to a maximum of 15% in coverage area.

The easements (servidumbres) regulated in this article shall have a minimum width of 7 meters and must be located entirely or in proportional parts within the parcels."

As can be observed, the maximum length of the easement (servidumbre) established at sixty meters applies to cases of lot subdivisions (fraccionamientos) for single-family dwellings, and the regulation does not establish exceptions. A different case is that of the width of the easement (servidumbre), which can vary from three to up to six meters, depending on the number of lots to be segregated (one meter for each additional lot, without exceeding six lots).

Now then, one must not lose sight of the fact that the regulations that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo issues in urban planning matters, such as the Reglamento de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, apply insofar as regulatory plans (planes reguladores) and related regulations have not been issued by each municipality. The Regulation in question itself so expressly provides:

"I.10 This regulation shall be applied throughout the national territory and as long as a regulatory plan (plan regulador) indicating a different standard does not exist in the locality."

This power of the municipalities to issue their own regulations to implement the local regulatory plan (plan regulador) is regulated in articles 19 and following of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of 15 November 1968:

"CHAPTER II

Urban Development Regulations

Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for the due observance of the regulatory plan (plan regulador) and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community. (…)

Article 21.- The main Urban Development regulations shall be:

1) The Zoning Regulation, for land uses;

2) The Subdivision and Urbanization Regulation (Fraccionamiento y Urbanización), on the division and urban development of lands;

3) The Official Map Regulation, which shall address the provision and conservation of spaces for public roads and communal areas;

4) The Urban Renewal Regulation, relating to the improvement or rehabilitation of areas in a process or state of deterioration; and

5) The Construction Regulation, concerning building works."

Regarding the preponderance of municipal urban planning regulations over those of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the residual and subsidiary nature of the latter, it was stated in opinion No. C-062-94 of 25 April 1994:

"B-. NEVERTHELESS, INVU HOLDS A SUBSIDIARY COMPETENCE

Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana recognizes INVU's competence to issue urban planning regulations, which apply in cantons lacking a municipal regulation on the matter:

"The Institute shall issue the development standards relating to the matters referred to in article 21 of this law. It may also prepare regulatory plans (planes reguladores) and delimit urban districts and other areas subject to urban planning control, as long as the municipalities have not promulgated their own local provisions in the respective matter, or part thereof, in accordance with this law.

The precepts and regulations issued by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or in the part thereof indicated by the standards, from their publication in the Official Gazette (Diario Oficial)."

Since the INVU's competence is subsidiary, in the presence of a construction regulation issued by a Municipality and the General Construction Regulation issued by the INVU, the municipal regulation prevails in the respective canton. Therefore, the provisions issued by the INVU do not apply in that Municipality. The subsidiary nature of INVU's competence prevents recognition of a concurrent competence in matters of urban regulation between the state entity and the Municipality. It also prevents the prevalence of INVU's Construction Regulation over the Construction Regulation issued by a Municipality. Which means, on the other hand, that if the Municipality is interested in ensuring that land use in its locality and that constructions on properties in the area meet certain characteristics, the appropriate course is for it to issue the corresponding zoning and construction regulations.

Now, both the Municipality and the INVU, when exercising their powers, must take into account the legal order, determined fundamentally by the Constitution, the Ley de Construcciones, and the Ley de Planificación Urbana, which authorize, in the Municipality, or as the case may be, in the INVU, a special but subordinate regulatory power, not properly subsumable within the categories of executive and autonomous regulations." (See in the same sense opinion No. C-155-2009 of 1 June 2009)

Based on such considerations, the possibility would exist for municipalities to issue regulations for the implementation of regulatory plans (planes reguladores) containing provisions different from those existing in the regulations of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, with the municipal ones being applied. However, it must be remembered that regulatory plans (planes reguladores) and their regulations are planning instruments for achieving an adequate development of the local territory, so it is not advisable, as far as possible, for them to be used to regularize anomalous situations by establishing rules that could rather generate, in the future, greater disordered growth of the respective canton.

Likewise, and as explained in the recently cited opinion, they are subject to a legality block that they must respect. Thus, for example, according to article 20 of the Ley de Planificación Urbana, municipal regulations on urban planning matters must contain rules and conditions to promote:

"a) Protection of property against the proximity of annoying or dangerous property uses;

b) A harmonious relationship among the various land uses;

c) Convenient access of properties to public roads;

d) Adequate division of lands;

e) Satisfactory community facilities and public services;

f) Reservation of sufficient spaces for public uses;

g) Rehabilitation of areas and prevention of their deterioration;

h) Safety, healthiness, comfort, and decorum of constructions; and

i) In general, any other community interest suitable for the successful outcome of the regulatory plan (plan regulador)."

CONCLUSION

The Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in its section II.2.1., does not regulate exceptions to the rule that the maximum permitted length of an easement (servidumbre) for cases of lot subdivisions (fraccionamientos) for single-family dwellings is sixty meters; therefore, said rule must be applied, as long as no different provision exists in a municipal regulation of a local regulatory plan (plan regulador), in which case, the latter shall prevail.

Yours sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

VBC/hmu