C-157-2012 — Construction permits in spring protection areasPermisos de construcción en áreas de protección de nacientes

Dictamen : 157 del 25/06/2012   



25 de junio de 2012




C-157-2012




 




Master




Adilsa Suárez Alfaro




Auditora Interna




Municipalidad de Grecia




S. D.




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número AI-
MG-024-2011 del 21 de marzo de 2011, mediante el cual se formulan varias consultas que tienen que
ver con el otorgamiento de permisos de construcción, dentro de las áreas o terrenos que bordean
nacientes permanentes (captadas o no captadas), declaradas así por las autoridades competentes; con
las limitaciones que se le imponen a la propiedad en las áreas o terrenos que bordean nacientes
permanentes; con los estudios hidrogeológicos y con el tema del eventual pago de una indemnización
al dueño de la propiedad afectada.




 



 Más recientemente, recibimos una nota suscrita por los propietarios de un terreno ubicado en el
distrito de Bolívar en el cantón de Grecia, lo que deja entrever la existencia de este caso concreto
pendiente de resolverse en esa sede municipal. Pues bien, en consideración a los antecedentes
remitidos a esta Procuraduría (que constan en el expediente de consulta), conviene iniciar diciendo
que nuestro asesoramiento técnico-jurídico se circunscribe al análisis y precisión de los distintos
institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados, con prescindencia de
cualquier asunto particular que deba ser decidido por parte de la administración activa. Y a partir
de las consideraciones dadas en este pronunciamiento la administración podrá adoptar las decisiones
que correspondan para atender de forma precisa cada uno de los asuntos concretos que se le
presenten.




 



 Aclarado lo anterior, me permito indicarle que esta Procuraduría ya se ha pronunciado acerca de los
temas que Usted planea en su consulta. De hecho, el dictamen C-173-2010 del 16 de agosto de 2010[1]
tiene que ver precisamente con el otorgamiento de permisos de construcción en áreas contiguas a
nacientes, y allí se evacuan los aspectos que son de su interés. Por tal razón, y visto que el
criterio externado en el pronunciamiento, desarrolla de manera amplia y completa el objeto de su
consulta (con referencias a nuestra jurisprudencia administrativa y normativa relacionada) lo
procedente es remitir a lo dicho en el dictamen, en los siguientes términos:




 



 “En punto al tema propuesto, conviene de entrada tener presente la distinción que existe entre
terrenos de dominio público contiguos a nacientes para surtir de agua a poblaciones, y áreas de
protección en bienes de dominio privado; y que atañe a la diferencia en cuanto a distancias de
protección contiguas a los manantiales. Para ello me permito transcribirle lo señalado al efecto en
nuestro pronunciamiento OJ-064-2002 de 30 de abril de 2002 que explica ampliamente este tópico:




 




´I. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ÁREAS CONTIGUAS A FUENTES PROVEEDORAS DE AGUA POTABLE




 



     Como se ha expuesto por esta Procuraduría en varias oportunidades, el legislador costarricense,
atendiendo a la trascendencia de las áreas contiguas a las fuentes proveedoras de agua potable y
para el aseguramiento de ese recurso, les ha atribuido carácter de dominio público en diversas
normas, así el artículo 7, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre
de 1961:




 



 "Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no
determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio
privado, con título legítimo, los siguientes:




 



 c) Los terrenos de las islas, los situados en las márgenes de los ríos, arroyos y, en general, de
todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que
tengan sus orígenes o cabeceras cualquiera cursos de agua de los cuales se surta alguna población, o
que convenga reservar con igual fin. En terreno planos o de pequeño declive se considerará
inalienable una faja de doscientos metros a uno y otro lado de dichos ríos, manantiales o arroyos; y
en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de terreno de trescientos metros a uno y otro lado de
la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;" (el destacado es
nuestro).[2]




 



     Este precepto ya se encontraba regulado en el Código Fiscal, según reforma de Ley No. 11 de 22
de octubre de 1926 (artículo 510, inciso 3º) y en la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de
10 de enero de 1939 (artículo 7º); y se retoma también, a su manera, en el numeral 31 de la Ley de
Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, en los siguientes términos:




 




´Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación:




 



 a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un
perímetro no menor de doscientos metros de radio;




 



 b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la
infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y
márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas.´ [3]




 



     La frase del inciso a) recién transcrito, que establece una franja demanial ´no menor de
doscientos metros de radio´ compatibiliza esta norma con lo dispuesto por el artículo 7, inciso c)
de la Ley de Tierras y Colonización (ver en ese sentido, de esta Procuraduría, los pronunciamientos
OJ-033-95 del 20 de setiembre de 1995 y C-295-2001 del 25 de octubre del 2001).




 



     Con respecto al significado de la frase ´reserva de dominio a favor de la Nación´, en el
pronunciamiento OJ-017-2001 del 7 de marzo del año anterior, este órgano asesor hizo referencia al
que la doctrina da a las reservas demaniales, como ´técnica por la que la Administración conserva o
retiene en exclusiva la utilización de ciertos bienes de dominio público, por razones de interés
público y para garantizar el cumplimiento de determinadas necesidades sociales. Por la exclusión del
uso a los particulares y el régimen que tal técnica comporta, la declaratoria de reservas dominiales
por la Administración requiere fundamento en una ley ordinaria y el respeto a los límites que ésta
fije.´




 



     De modo pues que esa reserva de dominio debe ser entendida como la demanialidad pública de los
bienes a los que se refiere: ´El fundamento jurídico de la reserva estriba, por tanto, en la
titularidad dominical que corresponde a la Administración sobre los bienes de dominio público …
Consiste en la manifestación pública de que, con respecto a determinados bienes de dominio público,
el Poder público entiende que el interés general aconseja ejercer sus facultades de goce, dimanantes
del dominio, de modo directo, por sí u otro sujeto de la organización administrativa, y no
mediatamente, por concesión de los administrados.´ [4]




 



     Por su parte, el artículo 2° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 de 18 de setiembre de
1953, reitera el carácter de dominio público de los terrenos necesarios para un abastecimiento
adecuado de agua potable:



 ´Son del dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el
Ministerio de Salubridad Pública, consideren indispensables para construir o para situar cualquiera
parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la
protección sanitaria y física y caudal necesario de las mismas...´




 



     Complementariamente, La Ley No. 2726 de 14 de abril de 1961 que crea el Servicio Nacional de
Acueductos y Alcantarillados, transformado en el actual Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados por Ley No. 5915 de 12 de julio de 1976, tiene a dicha Institución como el ente
sustitutivo de los ministerios indicados en la Ley General de Agua Potable[5], y por lo tanto como
el competente para determinar cuáles son estas áreas, así como las descritas en los artículos 7°,
inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas, conforme al artículo 2º,
incisos f) y g) de su Ley Constitutiva, Nº 2726 del 14 de abril de 1961 (véase, en este sentido la
opinión jurídica OJ-033-95 del 20 de setiembre de 1995).




 



     El régimen de dominio público al que se encuentran sometidas estas áreas, así como los
caracteres o medios jurídicos a través de los cuales se busca hacer efectiva su tutela --
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad-- a efectos de que cumplan el fin que motiva
su afectación [6], han sido definidos por la Sala Constitucional en los siguientes términos:




 



 ´El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados
bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen
individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,
están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.´




(Voto No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).  




 




II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ÁREAS DE PROTECCIÓN




 



     En tesis de principio, los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de
1996, contemplan un régimen jurídico distinto al descrito en el apartado primero de este
pronunciamiento desde el momento mismo en que se encuentran enmarcados dentro del Título Tercero de
esa ley sobre la ´Propiedad forestal privada´:




 




´Artículo 33.- Áreas de protección




 




    Se declaran áreas de protección las siguientes:




 



 a)                 Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien
metros medidos de modo horizontal. (...)




 



 b)                 Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán
determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley.´




 




´Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas.



 Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo
anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.



 Los alineamientos que deban tramitarse en relación con éstas áreas, serán realizados por el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.´  [7]




 



     El rasgo diferenciador determinante de la aplicación exclusiva de los artículos 33 y 34 de la
Ley Forestal o del régimen de dominio público previsto en los numerales 31 de la Ley de Aguas, 7.c)
de la Ley de Tierras y Colonización y 2° de la Ley General de Agua Potable, es que los manantiales
tengan o no el caudal suficiente para considerarse fuentes surtidoras de agua potable según el
criterio técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ente rector en la
generación y distribución de agua potable (artículos 1º y 2º de la Ley Nº 2726).




 



     En el caso de que su caudal se considere insuficiente para esos efectos y no exista
coincidencia geográfica con alguna otra hipótesis normativa de régimen demanial, según expondremos
más adelante, nos encontramos con áreas que sí son susceptibles de posesión por particulares en
calidad de dueños, sujetas, eso sí, a limitaciones de interés social [8]:




 



 ´El artículo 34 aludido en su escrito se contrae a las áreas de protección que enumera el numeral
33 ibídem y se refiere básicamente a terrenos de propiedad privada (...) Constituyen áreas de
protección, en su verdadero sentido, como se les denomina en el texto de este artículo 34,
rectificando -- en parte-- la errónea terminología de ´áreas protegidas´ con que se les designa en
el título.´ (Opinión Jurídica OJ-022-99 de 19 de febrero de 1999).




 



 ´...sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional, consideramos
que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas limitaciones de interés social, que
al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de nuestro ordenamiento jurídico, han
evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad privada. (...)




 



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional,
párrafo segundo)´.( Dictamen C-042-99 del 19 de febrero de 1999).




 




    Sobre este régimen de limitaciones ha señalado nuestra Sala Constitucional:




 



 ´IV-...el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés
social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su
imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí
mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son
indemnizables, por no implicar una expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre
desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que implican una carga o deber
jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en
la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario,
pero sin desnaturalizarlos o destruirlos...V-...Se modifica así la base jurídica sobre la que
descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a
corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de
la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas
obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que
lo representa. El contenido de esta ´propiedad función´, consiste en que el propietario tiene el
poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero
correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal
comportamiento sea imprescindible...´ (Voto Nº 4205-96 de las 14 horas 33 minutos del 20 de agosto
de 1996.




 



     Ahora bien, debe quedar claro que las áreas de protección definidas en el artículo 33
transcrito, pueden coincidir espacialmente con las áreas demaniales contiguas a nacientes
proveedoras de agua potable o que convenga reservar con ese fin [9]; así como con otras áreas para
las cuales el ordenamiento jurídico prevé un régimen de dominio público, tales como: áreas
silvestres protegidas o en general el Patrimonio Natural del Estado (artículos 1 y 18 de la Ley
Forestal), la zona marítimo terrestre, zonas fronterizas, áreas contiguas a ríos navegables,
terrenos comprendidos en las dos orillas del río Banano, diez kilómetros arriba, reservas
portuarias, etc.




 



     En estos casos, las áreas de protección se entenderán subsumidas dentro del régimen de dominio
público, prevaleciendo sus características propias (inalienabilidad, imprescriptibilidad,
inembargabilidad, etc.), así como las regulaciones propias de cada régimen en particular (véase, de
esta Procuraduría, el dictamen C-016-2002 del 15 de enero de este año).”´




 



             Esta diferencia de trato para ambos supuestos tiene también implicaciones distintas
para el régimen de propiedad, y por ende, para la posibilidad de otorgar permisos de construcción en
estas áreas. Veamos lo que a ese respecto sigue diciendo la opinión jurídica OJ-064-2002:




 




´III. IMPLICACIONES DEL RÉGIMEN DE AGUAS SOBRE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD




 



 Como bien puede desprenderse de lo hasta aquí dicho, las consecuencias jurídicas sobre los derechos
de propiedad se derivan del régimen propio de cada supuesto normativo. Así, las áreas contiguas a
nacientes que hayan sido calificadas como útiles al fin de abastecimiento de agua potable, por su
naturaleza de cosas públicas, están fuera del comercio [10] y no son objeto de apropiación
particular. “La posesión de los particulares no causa derecho alguno a su favor, por lo que no
pueden inscribir esos terrenos en el Registro Público mediante información posesoria y la acción
reivindicatoria estatal por ellos es imprescriptible.” (OJ-033-95).[11]




 



             Es por esa razón que la Procuraduría General de la República dentro de los procesos de
información, de las que es parte por imperativo legal (artículo 5° de la Ley de Informaciones
Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941), requiere, cuando exista alguna naciente que convenga
proteger para fines de abastecimiento de agua potable, la presentación de un nuevo plano catastrado
que excluya los doscientos o trescientos metros contiguos al manantial según la configuración del
terreno, reduciéndose necesariamente el área objeto de titulación; y de no cumplirse con lo
anterior, solicita el rechazo de las diligencias en la resolución de fondo por pretenderse la
inscripción de inmuebles pertenecientes al dominio público.




 



 Esta posición nuestra ha sido avalada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y el
Tribunal Agrario:




 



 ´Las disposiciones del Código Fiscal fueron derogadas por la Ley General sobre Terrenos Baldíos Nº
13 del 6 de enero de 1939. En esta nueva ley se incorporan prácticamente las mismas disposiciones.
Los terrenos comprendidos en los límites de la República, no adquiridos ni inscritos a nombre de los
particulares, se presumen baldíos y por ello pertenecen al Estado (artículo 1). Este conservará el
dominio necesario sobre las tierras indispensables para el aprovechamiento de las fuerzas
hidráulicas (artículo 11). La ley protege expresamente, y por tanto no son susceptibles de ser
enajenados, los terrenos de las islas, ni los situados a las márgenes de los ríos, arroyos y, en
general, de todas las fuentes de cuencas u hoyas hidrográficas donde broten manantiales, hayan islas
o cabeceras y cualquier curso de agua del cual se surta alguna población o convenga reservar con
igual fin. En terrenos planos la prohibición comprende una faja de 200 metros a ambos lados de los
ríos, manantiales o arroyos, pero si existen cuencas u hoyas hidrográficas la extensión alcanza los
300 metros (artículo 7). La Ley de Tierras y Colonización Nº 2825 del l4 de octubre de l961 mantuvo
la misma orientación. Pero amplió las declaradas, por la anterior ley, como inalienables (Artículo
7). En general esas reservas han tenido prohibición para poseerlas y para ser inscritas en el
Registro Público de la Propiedad por medio del trámite judicial de informaciones posesorias.´ (Sala
Primera, Voto No. 51 de 15 horas 15 minutos del 26 de mayo de 1995.  Considerando IV).




 



 ´En las presentes diligencias el señor Procurador Agrario de la República se a [sic] opuesto a su
aprobación argumentando que por existir nacientes con áreas de influencia, no es posible aprobar la
titulación, por ser dichas áreas parte del dominio público...Desde el siglo pasado, el Código Fiscal
establecía una serie de restricciones en ese sentido, sobre todo para proteger las áreas aledañas a
los ríos, quebradas y cursos de aguas, así como los bosques.  La Ley General de Terrenos Baldíos Nº
13 del 6 de enero de 1939, estableció la prohibición de enajenar los terrenos del Estado...Es
evidente, la intención del legislador, en cuidar desde hace décadas las fuentes de agua, que surtan
alguna población o que convenga reservar con igual fin.  Dicha disposición se mantuvo íntegramente
en la Ley de Tierras y Colonización, artículo 7 inciso c)...La Procuraduría Agraria ha presentado
una oposición razonada durante el transcurso de este proceso no contencioso.  Sostiene la
demanialidad de las áreas aledañas a las dos nacientes indicadas...Lo procedente, en consecuencia,
de conformidad con con [sic] el artículo 11 de la Ley de Informaciones Posesorias, es confirmar la
sentencia apelada, y remitir al interesado a la vía contenciosa correspondiente a hacer valer sus
derechos.´(Tribunal Agrario, Voto No. 770 de las 10 horas 40 minutos del 13 de noviembre de 1998).




 



 En razón de esa misma demanialidad, la tolerancia, tardanza o desuso por parte de la Administración
no otorga ningún derecho a los particulares (Sala Constitucional, resoluciones números 6758-93 de 22
de diciembre de 1993 y 6192-95 de 14 de noviembre de 1995 y dictámenes de la Procuraduría General de
la República Nos. C-019-96 de 1° de febrero de 1996 y C-004-98 de 7 de enero de 1998.)




 



 Igualmente, pueden existir limitaciones a la propiedad privada más allá de los límites de las áreas
demaniales, para terrenos contiguos o cercanos a ellas, de acuerdo con lo dispuesto por los
numerales 32 de la Ley de Aguas y 16 de la Ley General de Agua Potable:




 



 ´Artículo 32. Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación
ya sea en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección
de Aguas Potables a que alude el artículo siguiente, dispondrá en el área dicha las medidas que
juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación.




´



 ´Artículo 16. Se prohíben las instalaciones, edificaciones, o labores comprendidas en las zonas
cercanas a fuentes de abastecimiento, plantas purificadoras, o cualquiera parte del sistema, que
perjudique en forma alguna los trabajos de operación o distribución, o bien las condiciones físicas,
químicas o bacteriológicas del agua; estas zonas serán fijadas por los Ministerios de Obras Públicas
y Salubridad Pública.´




 



 En virtud de los incisos f) y h) del artículo 2 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados, esta potestad discrecional corresponde ahora a este Instituto,
dependiendo la extensión de las áreas, de razonamientos técnicos que justifiquen su amplitud (en ese
sentido, dictamen OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995).




 



 Tales disposiciones normativas, tal y como se ha manifestado por este órgano asesor en el
pronunciamiento OJ-033-95 de cita, tienen particular importancia para el caso de desarrollos urbanos
proyectados cerca de esas áreas:




 



 ´Estas reglas son de especial relevancia tratándose de urbanizaciones. Como se sabe, todos los
desarrollos de este tipo deben  contar con la aprobación previa del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados:




 



 ´Artículo 21.- Todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de
abastecimiento de agua potable y disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado,
deberá ser aprobado previamente por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el
que podrá realizar la inspección que estime conveniente para comprobar que las obras se realizan de
acuerdo con los planes aprobados.




 



 Dicha aprobación previa será obligatoria en todos los casos de construcción de fraccionamientos,
urbanizaciones o lotificaciones en cualquier parte del país y ningún otro organismo estatal otorgará
permisos o aprobaciones de construcción sin tal aprobación por parte del Instituto. La infracción de
este mandato ocasionará la nulidad de cualquier permiso de construcción otorgado en contravención de
esta prohibición teniéndose por legalmente existente la parcelación o el proyecto en su caso, con
las consecuencias, en cuanto a terceros, que prevé el artículo 35 de la Ley de Planificación Urbana,
No. 4240 de 15 de noviembre de 1968.´ (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados).




 



 Esta función, conferida además por el artículo 2º, inciso e), ibídem, le permite al Instituto velar
por la protección de las fuentes de agua potable, establecer, con base en criterios técnicos, la
viabilidad del proyecto o imponer limitaciones constructivas en aras del interés público.




 



 Lo anterior, se supone, será factible sólo en aquellas áreas que no hayan sido detectadas como
útiles al fin de abastecimiento de agua potable y declaradas inalienables, en las cuales, por vía de
principio, no son susceptibles de urbanización, por implicar un régimen de propiedad privada
incompatible con la dominicalidad pública.´




 



 En lo que toca a las áreas de protección mencionadas en los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal,
estas no conllevan de por sí un régimen de dominio público (salvo que coincidan con otras declaradas
bajo ese estatus), sino que deben conceptualizarse como limitaciones a la propiedad. En tal sentido,
señala el dictamen No. C-042-99 de 19 de febrero de 1999:




 



 ´Con base en lo expuesto, y sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala
Constitucional, consideramos que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas
limitaciones de interés social, que al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de
nuestro ordenamiento jurídico, han evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad
privada.




 




En sentido análogo señala nuestro Tribunal Constitucional:




 



 ´IV-...la posición del carácter absoluto de la propiedad como derecho ilimitado y exclusivo, sólo
afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el
siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar
regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a
deberes y obligaciones...el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las
limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional,
al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en
principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la
propiedad no son indemnizables, por no implicar una expropiación, es decir, cuando la propiedad no
sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que implican una carga o deber
jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en
la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario,
pero sin desnaturalizarlos o destruirlos...V-...Se modifica así la base jurídica sobre la que
descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a
corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de
la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas
obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que
lo representa. El contenido de esta "propiedad función", consiste en que el propietario tiene el
poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero
correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal
comporta-miento sea imprescindible...VII.-Ciertas limitaciones a la propiedad han existido siempre
como reglas incorporadas al Código Civil...Otros ejemplos de lo anterior, lo constituyen las
exigencias de seguridad y salubridad públicas...recogidas principalmente en el Código Civil y en la
Ley General de Salud. En este orden de ideas, también deben citarse las leyes referentes a la
protección de bosques, bellezas naturales, patrimonio cultural y monumentos, que también implican
limitaciones a la propiedad, como la Ley Forestal, Nº 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos
noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre Nº 7317, del veintiuno de octubre de mil
novecientos noventa y dos, y Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural Nº 4 de octubre
de mil novecientos noventa y cinco.´ Nº 4205-96 de 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996.- (El
destacado es nuestro).-




 



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional,
párrafo segundo).




 



 En esta línea de pensamiento, agrega la Sala Constitucional que los ´límites razonables que el
Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente
posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre, deja de ser ya una limitación
razonable para convertirse en una privación del derecho mismo.´ (Voto Nº 5097-93).




 



 Además, la Sala en mención sostiene que pueden imponerse límites ´a los atributos de la propiedad,
en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida
claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos
parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser
indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal
identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien´ (Voto Nº 2345-96).”




 



 Como complemento a lo transcrito hasta ahora, conviene hacer referencia a las disposiciones
contenidas en el “Plan Regulador Urbano y Rural del Cantón de Grecia” (Reglamento municipal N° 96
del 16 de junio de 2006) en las que se regula el tema de los permisos de construcción en las áreas
de protección de las nacientes ubicadas dentro del cantón:




 



 “Artículo 26.—Requisitos del Permiso de Construcción. El interesado para obtener el Permiso
Municipal de Construcción en sus diferentes modalidades, deberá cumplir con los requisitos
estipulados en el Reglamento para el Otorgamiento de Permisos de Construcción del Cantón de Grecia.
En adición a esos requisitos, en casos especiales se requerirá lo siguiente:




 




a) (…).




b) (…).




c) (…).




d) (...).




e) (…)




 



 f) No se permitirán obras en terrenos asociados a nacientes, tomas de agua, zonas boscosas,
protección de ríos y quebradas, áreas de deslizamientos e inundaciones; por lo que el interesado
deberá demostrar que su terreno no se encuentra afectado por estas condiciones.




 




La Municipalidad puede solicitar otros estudios que considere necesarios.




 



 Artículo 27.—Restricciones Legales para el Otorgamiento de Permisos de Construcción. Adicional a lo
que exprese el Reglamento de Otorgamiento de Permisos de Construcción, en los siguientes casos, y
según lo determine la DCU, basado en los estudios del cantón que poseen, podrán exigir que el
solicitante demuestre no estar afectado por los siguientes puntos:




 



 - Sectores con pendientes mayores al 30%, donde se debe presentar el estudio de estabilidad del
terreno, donde se garantice que las personas y obras no estarán expuestas a riesgo o representen una
amenaza.




 



 - En terrenos asociados a nacientes, tomas de agua, áreas sujetas a deslizamientos e inundaciones,
zonas boscosas y áreas de protección de ríos y quebradas; conforme lo establece la normativa vigente
(Ley Forestal y conexas) y definidas mediante el alineamiento municipal.



 Artículo 39.—Generalidades. Previamente a gestionarse por parte de los interesados el trámite de
este tipo de proyectos ante las instituciones que señala la legislación vigente, se debe contar con
el visto bueno del DCU para los anteproyectos de Urbanizaciones, Segregaciones, Anteproyectos de
Condominio y Fraccionamientos. El propósito de la consulta es el de establecer la factibilidad del
proyecto en términos de lo que señala el Plan Regulador. Este visto bueno no autoriza la ejecución
de obras, incluidos los movimientos de tierra.




 



 Esta materia está regida por el Reglamento para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones
generado por el INVU.




 



 Todos los proyectos de urbanización que se tramiten en el Cantón de Grecia deben cumplir además con
lo siguiente:




 



 - los servicios públicos básicos de suministro de agua, electricidad, teléfono, vialidad, salud y
educación deben estar plenamente garantizados,



 - no podrá construirse en terrenos con altas pendientes ni vulnerables o dentro de las áreas de
protección de nacientes, tomas de agua o similares,




(…)”




 



 En el mismo reglamento municipal, también se establecen los requisitos y condiciones para el
otorgamiento del alineamiento, relacionado con cauces de agua, nacientes y zonas de protección:




 



 “Artículo 13.—Requisitos del visado municipal. Para adquirir el Visado Municipal, los predios
consultantes deberán cumplir previamente con los requisitos legales y urbanísticos estipulados en el
capítulo Cuarto de la Ley de Planificación Urbana, en el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU y los establecidos en el presente reglamento en torno de
las urbanizaciones y segregaciones que requieran aprobación del Concejo Municipal en el caso de
fraccionamientos, Decreto Ejecutivo 27987-MIVAH-S-MEIC, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº
130, Alcance Nº 49, del 6 de Julio de 1999, cuyos requisitos son:




(…)




 



 - Alineamientos en zonas de protección de nacientes, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, lagos y
embalses naturales o artificiales y acuíferos de conformidad en el artículo 33 de la Ley Forestal Nº
7575 del 13 de febrero de 1996, visados por la Dirección de Urbanismo del INVU.




(…)




 



 Artículo 20.—Normas generales de edificación. Toda obra de construcción de nueva planta,
sustitución, ampliación o reestructuración, deberá cumplir en lo tocante a parámetros de la
edificación, las siguientes condiciones de edificación, referentes a alineamientos, retiros, área
equivalente, cobertura y alturas:




 



 - Alineamiento: El Alineamiento es la determinación de la línea de construcción en predios privados
o públicos, con respecto a una vía o servidumbre pública. Los alineamientos que corresponde
determinar a la Municipalidad son los localizados para cada una de las vías del cantón y se basará
en lo que determine el reglamento de espacios públicos, vialidad y transporte. En el caso de vías
nacionales, la Municipalidad deberá coordinar con el MOPT la confirmación de dicho alineamiento.




 



 Los alineamientos relacionados con cauces de agua, nacientes y zonas de protección por pendientes,
zonas boscosas y otros serán responsabilidad de la Municipalidad mediante la Unidad Técnica
Ambiental, que coordinará con la oficina del MINAE. Para el caso de cauces de agua, la Municipalidad
podrá solicitar un alineamiento mayor al indicado por las instituciones.




(…)




 



 Artículo 27.—Restricciones Legales para el Otorgamiento de Permisos de Construcción. Adicional a lo
que exprese el Reglamento de Otorgamiento de Permisos de Construcción, en los siguientes casos, y
según lo determine la DCU, basado en los estudios del cantón que poseen, podrán exigir que el
solicitante demuestre no estar afectado por los siguientes puntos:




 



 - Sectores con pendientes mayores al 30%, donde se debe presentar el estudio de estabilidad del
terreno, donde se garantice que las personas y obras no estarán expuestas a riesgo o representen una
amenaza.




 



 - En terrenos asociados a nacientes, tomas de agua, áreas sujetas a deslizamientos e inundaciones,
zonas boscosas y áreas de protección de ríos y quebradas; conforme lo establece la normativa vigente
(Ley Forestal y conexas) y definidas mediante el alineamiento municipal”.




 



 Finalmente, conviene agregar que en el dictamen C-173-2010 se cita el pronunciamiento C-042-1999
del 19 de febrero de 1999, en el que se analiza el papel del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (INVU) en la fijación del alineamiento de las áreas de protección, así como la necesaria
coordinación con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), el Servicio
Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) y el Ministerio de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones (MINAET) para la delimitación de las nacientes permanentes y las áreas de recarga
acuífera:




 



 “En el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, conforme a su Ley
Constitutiva, Nº 2726 de 14 de abril de 1961, artículos 1 y 2, le compete hacer cumplir la Ley
General de Agua Potable como ente rector en el aprovisionamiento a los habitantes de la República
del preciado líquido potable, evitando que el mismo sea contaminado.




 



 Por su parte, entre otras tareas, el Ministerio del Ambiente y Energía es el ente rector en punto a
la conservación del recurso natural ´agua´ (Ley 7152 de 5 de junio de 1990, artículos 1º y 2º).




 



 A ninguno de estos dos entes públicos les corresponde por disposición legal fijar el alineamiento
en las áreas de protección, aunque sí compete al MINAE, previa consulta al A. y A., al SENARA y
cualquier otro ente competente en materia de aguas, delimitar de manera razonable, útil y oportuna
las áreas de recarga acuífera:




 



 ´Áreas de recarga acuífera: Superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta a los
acuíferos y cauces de los ríos, según delimitación establecida por el Ministerio del Ambiente y
Energía por su propia iniciativa o a instancia de organizaciones interesadas, previa consulta con el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas,
Riego y Avenamiento u otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.´ (Ley Forestal,
artículo 3, inciso l), adicionado por Ley de Biodiversidad, Nº 7788 de 30 de abril de 1998, artículo
114).




 



             Sobre la necesaria coordinación de competencias entre las instituciones que intervienen
en la determinación de las áreas de recarga acuífera este órgano asesor señaló Dictamen Nº C-019-98
de 6 de febrero de 1998 ´...atendiendo a un principio de derecho administrativo como lo es la
interpretación de las normas debe buscar la mejor satisfacción del fin público -artículo 10 LGAP- se
concluye que la mejor forma de garantizar el recurso natural ´agua´ es coordinando la actividad que
sobre él ostentan tanto el A.y A. como otros repartos de la Administración...Igual línea de
razonamiento es aplicable a lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley Forestal...en cuanto a las
obligaciones que ostenta el A. y A. con respecto a las áreas de recarga acuífera...se concluye que
la intervención del Instituto en el establecimiento de las áreas de recarga acuífera no es una
competencia que haya sido trasladada exclusivamente al MINAE, de donde la coordinación y ejecución
de tareas atendiendo a la especialidad y recursos con que cuenten cada uno de ellos se torna en
indispensable para la consecución del fin público que subyace en las normas (protección del
ambiente).´




 



 Así las cosas, en las áreas de recarga acuífera, el INVU debe previamente, recabar el informe
técnico del MINAE sobre los límites de dichas zonas, y plasmarlos como alineamiento en los planos
que le sean presentados para ese efecto. (…)




 



 En relación con las áreas de protección descritas por el inciso d) ibídem, el INVU debe respetar
los límites fijados por el MINAE, como anteriormente se explicó.




 



 Para los efectos del inciso a) del numeral 33 ibídem, que establece una área de protección de 100
metros a partir del borde de las nacientes permanentes, es conveniente que el INVU recabe el
criterio técnico del A. y A., MINAE, o de cualquier otra entidad competente, para que informe si la
naciente es permanente o no.´




 



             De las anteriores consideraciones puede derivarse el ámbito de competencias para la
realización de eventuales estudios hidrogeológicos y de recarga en el sitio. Así, corresponde al
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados determinar técnicamente si una naciente es
útil para surtir de agua a una o más poblaciones, y en caso de serlo, fijar el área para su
protección (artículos 2 y 16  de la Ley General de Agua Potable, 32 de la Ley de Aguas, 2º, incisos
f) y h), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en
relación con los numerales 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de
Aguas). Es función del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones delimitar las áreas de
recarga acuífera, previa consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el
Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento u otra entidad técnicamente competente
en materia de aguas (artículo 3, inciso l), de la Ley Forestal, adicionado por Ley de Biodiversidad,
Nº 7788 de 30 de abril de 1998, artículo 114). No obstante, es responsabilidad del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo fijar los alineamientos que deban tramitarse respecto de las áreas
de protección (artículo 34 de la Ley Forestal)”.




 



 Con fundamento en el criterio antes externado, corresponderá a la administración –en coordinación
con las entidades públicas con competencia en la materia– adoptar las decisiones que correspondan
para resolver cada uno de los asuntos particulares pendientes de resolverse en esa sede municipal.




 




Atentamente,




 




 




 




Gloria Solano Martínez




Procuradora




 




GSM/HMU





 




 





 [1] El texto completo puede ser consultado en la dirección electrónica www.pgr.go.cr/scij
correspondiente al Sistema Costarricense de Información Jurídica.




 



 [2] Para la determinación de cuándo un terreno es plano o quebrado, puede estarse a lo indicado por
el artículo 2º del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 25721 de 17 de octubre de
1996: "Terrenos quebrados: Son aquellos que tienen una pendiente promedio superior al cuarenta por
ciento". El Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 29375 del 8 de agosto
del 2000, define cuenca hidrográfica como "el área geográfica cuyas aguas superficiales vierten a un
sistema de desagüe o red hidrológica común, confluyendo a su vez en un cauce mayor, que puede
desembocar en un río principal, lago, pantano, marisma, embalse o directamente en el mar. Está
delimitada por la línea divisoria de aguas y puede constituir una unidad para la planificación
integral del desarrollo socioeconómico y la utilización y conservación de los recursos agua, suelo,
flora y fauna."



 [3] Si bien es cierto, este texto viene a ser una copia del artículo 2° de la Ley No. 16 de 30 de
octubre de 1941.



 [4] Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). Revista de Administración Pública.
Madrid, No. 4, enero-abril 1951, pp.79 y 80.



 [5] Artículo 2: "Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados: (...) h)
Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el
organismo sustitutivo de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley..."



 [6] Ver Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Buenos Aires, Abeledo-
Perrot, 4ª Edición, 1998,p. 269.



 [7] En el artículo 2, inciso m) de la Ley Forestal, adicionado por la Ley de Biodiversidad, se
definen las actividades de conveniencia nacional como aquellas "actividades realizadas por las
dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos
beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales. El balance deberá hacerse mediante
los instrumentos apropiados." Previamente habían sido definidas por el artículo 2 del Reglamento a
esa Ley, Decreto No. 2571 de 17 de octubre de 1996, en los siguientes términos: "Las actividades de
conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o
actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas del Estado, las
instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o parte de la sociedad,
tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos; construcción de caminos;
generación, transmisión y distribución de electricidad; transporte; actividades mineras; canales de
riego y drenaje; recuperación de áreas de vocación forestal; conservación y manejo sostenible de los
bosques; y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país." (el
destacado no pertenece al original).



 [8] Estas limitaciones tendrían por finalidad principal la conservación de los recursos hídricos a
través de la preservación de la cubierta forestal protectora de las fuentes de agua, y cuya
trascendencia ha sido destacada ya por este órgano asesor en otras oportunidades: "Cuando existe una
masa arbórea suficiente, la lluvia que cae sobre el suelo lo hace en una forma más lenta y menos
fuerte, al aminorar su caída las ramas y hojas de los árboles, que retienen una gran cantidad de
agua, y la liberan paulatinamente en forma de gotas o bajando por el tronco. Esto permite que las
aguas no discurran y erosionen las capas edáficas. También impide que la lluvia dañe el suelo el
sinnúmero de hojas sueltas en el sotobosque. El agua que finalmente llega a la tierra de forma
inofensiva, penetra a la capa de humus (capa superficial), que la absorbe como una esponja. El resto
del agua, por la fuerza de gravedad, desciende a capas inferiores del suelo, y es la que resurge a
la superficie a través de las nacientes o se almacena en los mantos acuíferos. Esta agua es limpia y
fresca. Además, los árboles de zonas nubosas devuelven al suelo en forma de gotas una gran cantidad
de agua condensada, aún en el verano, la que posteriormente llega a los ríos. (Vaughan, Christopher.
"La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" en Antología
Conservación del Medio, San José, EUNED, 1983, ps. 174-175, citado por OJ-033-95 del 20 de setiembre
de 1995).



 [9] Obsérvese que el ordenamiento prevé soluciones a ese traslape, incluyendo a las actividades de
captación, transporte y abastecimiento de agua dentro de las definidas como de conveniencia
nacional, en el Reglamento a la Ley Forestal.




 




[10] Artículos 261 y 262 del Código Civil.



 [11] “La mera tardanza o tolerancia de la Administración para refrenar las acciones ilícitas no
concede ningún derecho al transgresor.

Opinion: 157 of 25/06/2012

June 25, 2012
C-157-2012

Master
Adilsa Suárez Alfaro
Internal Auditor
Municipalidad de Grecia
S. D.

Dear Madam:

With the approval of the Procuradora General de la República, I am responding to your official letter number AI-MG-024-2011 of March 21, 2011, through which several inquiries are formulated concerning the granting of construction permits within areas or lands bordering permanent springs (nacientes permanentes) (captured or not captured), declared as such by the competent authorities; the limitations imposed on property in areas or lands bordering permanent springs; hydrogeological studies; and the issue of the eventual payment of compensation to the owner of the affected property.

More recently, we received a note signed by the owners of a piece of land located in the district of Bolívar in the canton of Grecia, which suggests the existence of this specific case pending resolution at that municipal office. Well, in consideration of the background information sent to this Procuraduría (contained in the consultation file), it is appropriate to begin by stating that our technical-legal advice is limited to the analysis and clarification of the various legal institutes, principles, and rules, abstractly considered, disregarding any particular matter that must be decided by the active administration. And based on the considerations given in this pronouncement, the administration may adopt the corresponding decisions to precisely address each of the specific matters presented to it.

Having clarified the above, I should point out that this Procuraduría has already pronounced on the topics you raise in your consultation. In fact, opinion C-173-2010 of August 16, 2010[1] deals precisely with the granting of construction permits in areas adjacent to springs, and therein the aspects of your interest are addressed. For that reason, and given that the opinion expressed in that pronouncement broadly and completely develops the subject of your consultation (with references to our administrative jurisprudence and related regulations), it is appropriate to refer to what was stated in the opinion, in the following terms:

"Regarding the proposed topic, it is convenient from the outset to bear in mind the distinction between public domain lands contiguous to springs used to supply water to populations, and protection areas (áreas de protección) on privately owned properties; and which pertains to the difference in protection distances contiguous to the springs. To this end, I will transcribe what was indicated to that effect in our pronouncement OJ-064-2002 of April 30, 2002, which broadly explains this topic:

'I. LEGAL REGIME OF AREAS CONTIGUOUS TO SOURCES PROVIDING POTABLE WATER

As has been stated by this Procuraduría on several occasions, the Costa Rican legislator, attending to the importance of areas contiguous to sources providing potable water and for the safeguarding of that resource, has attributed public domain character to them in various norms, such as Article 7, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961:

"Article 7.- While the State, on its own volition or upon indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession, except those that are under private domain, with legitimate title:

c) The lands of islands, those situated on the banks of rivers, streams and, in general, of all sources in hydrographic basins or depression watersheds (hoyas hidrográficas) where springs (manantiales) well up, or where any water courses have their origins or headwaters from which any population is supplied, or that it is convenient to reserve for the same purpose. On flat lands or those with a slight slope, a strip of two hundred meters on either side of said rivers, springs, or streams shall be considered inalienable; and in hydrographic basins or depression watersheds, a strip of land of three hundred meters on either side of the maximum depression, along the entire line, measured from the highest immediate elevation;" (emphasis is ours).[2]

This precept was already regulated in the Código Fiscal, according to the reform of Law No. 11 of October 22, 1926 (Article 510, subsection 3) and in the Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939 (Article 7); and is also taken up, in its own manner, in numeral 31 of the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, in the following terms:

'The following are declared as a reserve of domain in favor of the Nation (reserva de dominio a favor de la Nación):

a) The lands surrounding the catchment sites or supply intakes (tomas surtidoras) of potable water, within a perimeter of not less than two hundred meters in radius;

b) The forest zone that protects or should protect the set of lands where the infiltration of potable waters occurs, as well as that of those supporting hydrographic basins and the margins of reservoirs, supply sources, or permanent courses of the same waters.' [3]

The phrase of subsection a) just transcribed, which establishes a public-domain strip 'of not less than two hundred meters in radius' makes this norm compatible with the provisions of Article 7, subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización (see in that regard, from this Procuraduría, pronouncements OJ-033-95 of September 20, 1995 and C-295-2001 of October 25, 2001).

Regarding the meaning of the phrase 'reserve of domain in favor of the Nation,' in pronouncement OJ-017-2001 of March 7 of the prior year, this advisory body referred to the meaning that doctrine gives to public-domain reserves (reservas demaniales), as 'a technique by which the Administration exclusively conserves or retains the use of certain public domain assets, for reasons of public interest and to guarantee the fulfillment of certain social needs. Due to the exclusion of use by private individuals and the regime that such technique entails, the declaration of domain reserves by the Administration requires a basis in an ordinary law and respect for the limits that it sets.'

Thus, that reserve of domain must be understood as the public demaniality of the assets to which it refers: 'The legal basis of the reserve lies, therefore, in the domain ownership held by the Administration over public domain assets… It consists of the public manifestation that, with respect to certain public domain assets, the public Power deems that the general interest advises exercising its enjoyment powers, emanating from the domain, in a direct manner, by itself or another subject of the administrative organization, and not mediately, by concession to the administered.' [4]

In turn, Article 2 of the Ley General de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953, reiterates the public domain character of the lands necessary for an adequate supply of potable water:

'All those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health consider indispensable to construct or locate any part or parts of the potable water supply systems, as well as to ensure the sanitary and physical protection and necessary flow thereof, are of public domain...'

Complementarily, Law No. 2726 of April 14, 1961, creating the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, transformed into the current Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by Law No. 5915 of July 12, 1976, designates said Institution as the substitute entity for the ministries indicated in the Ley General de Agua Potable [5], and therefore as the competent entity to determine which are these areas, as well as those described in Article 7, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización and Article 31 of the Ley de Aguas, pursuant to Article 2, subsections f) and g) of its Constitutive Law, No. 2726 of April 14, 1961 (see, in this regard, legal opinion OJ-033-95 of September 20, 1995).

The public domain regime to which these areas are subjected, as well as the characteristics or legal means through which their protection is sought to be made effective—inalienability, imprescriptibility, and unseizability—in order to fulfill the purpose motivating their allocation [6], have been defined by the Sala Constitucional in the following terms:

'Public domain is comprised of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. These are the so-called dominical assets, dominial assets, public assets or things, or public goods, which do not belong individually to private parties and are intended for a public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, those assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are allocated to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Noteworthy characteristics of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, they cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action replaces interdicts to recover domain. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property.'

(Voto No. 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes of November 6, 1991).

II. LEGAL REGIME OF PROTECTION AREAS

In principle, Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, contemplate a legal regime different from that described in the first section of this pronouncement from the very moment they are framed within Title Three of that law on 'Private Forest Property':

'Article 33.- Protection Areas

The following are declared protection areas (áreas de protección):

a) The areas bordering permanent springs (nacientes permanentes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally. (...)

b) The recharge areas and aquifers of the springs (manantiales), the limits of which shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law.'

'Article 34.- Prohibition on logging in protected areas.

The cutting or elimination of trees is prohibited in the protection areas described in the previous article, except in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience.

The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.' [7]

The differentiating feature determining the exclusive application of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal or the public domain regime set forth in numerals 31 of the Ley de Aguas, 7.c) of the Ley de Tierras y Colonización, and 2 of the Ley General de Agua Potable, is whether the springs have sufficient flow or not to be considered sources providing potable water according to the technical criterion of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the governing entity in the generation and distribution of potable water (Articles 1 and 2 of Law No. 2726).

In the event its flow is considered insufficient for those purposes and there is no geographical overlap with any other normative hypothesis of a public-domain regime, as we will explain further on, we are dealing with areas that are indeed susceptible to possession by private individuals as owners, subject, of course, to limitations of social interest (limitaciones de interés social) [8]:

'The Article 34 alluded to in your writing refers to the protection areas listed in numeral 33 ibidem and basically refers to privately owned lands (...) They constitute protection areas, in their true sense, as they are denominated in the text of the same Article 34, rectifying—in part—the erroneous terminology of "protected areas" with which they are designated in the title.' (Opinión Jurídica OJ-022-99 of February 19, 1999).

'...without prejudice to the constitutional review exercised by the Sala Constitucional, we consider that Articles 33 and 34 of the Ley Forestal contain typical limitations of social interest, which, like others provided for in various normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property. (...)

Thus, protection areas constitute legitimate limitations of a general nature on property rights, since they satisfy an imperative public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior compensation (Article 45 of the Constitution, second paragraph).' (Opinion C-042-99 of February 19, 1999).

Regarding this regime of limitations, our Sala Constitucional has stated:

'IV-...the system of external limitations on property is composed of limitations of social interest, which are of legislative origin and of maximum institutional importance, requiring for their imposition legislative approval with a supermajority. As stated, in principle, by themselves and by definition, limitations of social interest imposed on property are not subject to compensation, as they do not imply an expropriation, that is, when the property does not suffer dismemberments that cause the right to disappear. Of course, they imply a burden or legal duty—in the strict sense—to refrain from acting, or at most, to tolerate the State's intrusion into the property for public ends, a duty added to the powers or faculties of the owner, but without denaturing or destroying them... V-...Thus, the legal basis on which the protection of property rests is modified, and from being an exclusive right for the individual, it becomes an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the "social function" of property emerged, whereby every individual has the obligation to fulfill certain communal obligations, in direct proportion to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this "function-property" consists of the owner having the power to use the asset subject to the domain to satisfy their own needs, but corresponding to them the duty to also place it at the service of social needs when such behavior is indispensable...' (Voto No. 4205-96 of 14 hours 33 minutes of August 20, 1996).

Now, it must be clear that the protection areas defined in Article 33 transcribed above may spatially coincide with the public-domain areas contiguous to springs that provide potable water or that it is convenient to reserve for that purpose [9]; as well as with other areas for which the legal system provides a public domain regime, such as: protected wild areas or in general the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (Articles 1 and 18 of the Ley Forestal), the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), border zones, areas contiguous to navigable rivers, lands comprised on both banks of the Banano River, ten kilometers upstream, port reserves, etc.

In these cases, the protection areas shall be understood as subsumed within the public domain regime, with their own characteristics prevailing (inalienability, imprescriptibility, unseizability, etc.), as well as the specific regulations of each particular regime (see, from this Procuraduría, opinion C-016-2002 of January 15 of this year)."'

This difference in treatment for both scenarios also has different implications for the property regime, and therefore, for the possibility of granting construction permits in these areas. Let us see what legal opinion OJ-064-2002 continues to state in that regard:

'III. IMPLICATIONS OF THE WATER REGIME ON PROPERTY RIGHTS

As can well be deduced from what has been said so far, the legal consequences on property rights derive from the specific regime of each normative scenario. Thus, areas contiguous to springs that have been classified as useful for the purpose of potable water supply, by their nature as public things, are outside commerce [10] and are not subject to private appropriation. "Possession by private individuals creates no right whatsoever in their favor, so they cannot register those lands in the Public Registry through possessory information (información posesoria) and the State's action to recover them is imprescriptible." (OJ-033-95).[11]

It is for that reason that the Procuraduría General de la República, within the possessory information proceedings in which it is a party by legal imperative (Article 5 of the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 of July 14, 1941), requires, when there is any spring that should be protected for potable water supply purposes, the presentation of a new cadastral map excluding the two hundred or three hundred meters contiguous to the spring according to the terrain's configuration, necessarily reducing the area subject to titling; and if the foregoing is not complied with, it requests the rejection of the proceedings in the final resolution because the registration of real estate belonging to the public domain is being sought.

This position of ours has been endorsed by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia and the Tribunal Agrario:

'The provisions of the Código Fiscal were repealed by the Ley General sobre Terrenos Baldíos No. 13 of January 6, 1939. This new law incorporates practically the same provisions. Lands comprised within the limits of the Republic, not acquired nor registered in the name of private parties, are presumed to be ownerless vacant lands (baldíos) and therefore belong to the State (Article 1). The State shall retain the necessary dominion over lands indispensable for the use of hydraulic forces (Article 11). The law expressly protects, and therefore they are not susceptible to being alienated, the lands of islands, nor those situated on the banks of rivers, streams and, in general, of all sources in hydrographic basins or depression watersheds where springs well up, have islands or headwaters and any water course from which any population is supplied or it is convenient to reserve for the same purpose. On flat lands, the prohibition comprises a strip of 200 meters on both sides of rivers, springs, or streams, but if there are hydrographic basins or depression watersheds, the extension reaches 300 meters (Article 7). The Ley de Tierras y Colonización No. 2825 of October 14, 1961 maintained the same orientation. But it expanded those declared as inalienable by the previous law (Article 7). In general, those reserves have had a prohibition against possessing them and being registered in the Public Property Registry through the judicial process of possessory information.' (Sala Primera, Voto No. 51 of 15 hours 15 minutes of May 26, 1995. Considerando IV).

'In the present proceedings, the Procurador Agrario de la República has opposed their approval, arguing that because there are springs with areas of influence, it is not possible to approve the titling, as said areas are part of the public domain... Since the last century, the Código Fiscal established a series of restrictions in that sense, especially to protect the areas surrounding rivers, streams, and water courses, as well as forests. The Ley General de Terrenos Baldíos No. 13 of January 6, 1939, established the prohibition on alienating State lands... It is evident the legislator's intention, for decades, to care for water sources that supply any population or that it is convenient to reserve for the same purpose. Said provision was maintained entirely in the Ley de Tierras y Colonización, Article 7 subsection c)... The Procuraduría Agraria has presented a reasoned opposition during the course of this non-contentious process. It maintains the demaniality of the areas surrounding the two indicated springs... The appropriate course, consequently, in accordance with Article 11 of the Ley de Informaciones Posesorias, is to confirm the appealed judgment, and refer the interested party to the corresponding contentious route to assert their rights.' (Tribunal Agrario, Voto No. 770 of 10 hours 40 minutes of November 13, 1998).

By reason of that same demaniality, tolerance, delay, or disuse by the Administration does not grant any right to private parties (Sala Constitucional, resolutions numbers 6758-93 of December 22, 1993 and 6192-95 of November 14, 1995, and opinions of the Procuraduría General de la República Nos. C-019-96 of February 1, 1996 and C-004-98 of January 7, 1998.)

Similarly, there may be limitations on private property beyond the limits of the public-domain areas, for lands contiguous or close to them, in accordance with the provisions of numerals 32 of the Ley de Aguas and 16 of the Ley General de Agua Potable:

'Article 32. When in a larger area than the one previously indicated there exists a danger of contamination, whether in surface waters or in underground waters, the Executive Branch, through the Potable Water Section referred to in the following article, shall order in said area the measures it deems opportune to avoid the danger of contamination.'

'Article 16. Installations, buildings, or works located in zones near supply sources, purification plants, or any part of the system, which harm in any way the operation or distribution works, or the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water, are prohibited; these zones shall be fixed by the Ministries of Public Works and Public Health.'

By virtue of subsections f) and h) of Article 2 of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, this discretionary power now corresponds to that Institute, with the extension of the areas depending on technical reasons that justify their breadth (in that regard, opinion OJ-033-95 of September 20, 1995).

Such regulatory provisions, as has been stated by this advisory body in the cited pronouncement OJ-033-95, have particular importance for the case of urban developments planned near those areas:

'These rules are of special relevance in the case of developments (urbanizaciones). As is known, all developments of this type must have the prior approval of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

'Article 21.- Any project for the construction, expansion, or modification of systems for the supply of potable water and disposal of wastewater and stormwater, public or private, must be previously approved by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which may carry out such inspections as it deems convenient to verify that the works are carried out in accordance with the approved plans.

Said prior approval shall be mandatory in all cases of construction of subdivisions (fraccionamientos), developments, or lotifications (lotificaciones) in any part of the country, and no other State entity shall grant construction permits or approvals without such approval from the Institute. The violation of this mandate shall cause the nullity of any construction permit granted in contravention of this prohibition, with the parceling or the project, as the case may be, being considered legally non-existent, with the consequences, regarding third parties, provided for in Article 35 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968.' (Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados).

This function, also conferred by Article 2, subsection e), ibidem, allows the Institute to ensure the protection of potable water sources, to establish, based on technical criteria, the viability of the project, or to impose construction limitations (limitaciones constructivas) for the sake of public interest.

The foregoing, it is assumed, will be feasible only in those areas that have not been identified as useful for the purpose of potable water supply and declared inalienable, in which, as a matter of principle, they are not susceptible to development (urbanización), because this implies a private property regime incompatible with public demaniality.'

Regarding the protection areas mentioned in Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, these do not inherently entail a public domain regime (unless they coincide with others declared under that status), but rather must be conceptualized as limitations on property. In that regard, opinion No. C-042-99 of February 19, 1999 states:

'Based on the foregoing, and without prejudice to the constitutional review exercised by the Sala Constitucional, we consider that Articles 33 and 34 of the Ley Forestal contain typical limitations of social interest, which, like others provided for in various normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property.

In a similar sense, our Tribunal Constitucional states:

'IV-...the position of the absolute character of property as an unlimited and exclusive right, only affected by reasons of expropriation to construct public works—the only limitation admitted in the last century—has been substituted by a new vision of property, which while still being regulated as a subjective right, provides that its powers are limited and that, furthermore, it is subject to duties and obligations... the system of external limitations on property is composed of limitations of social interest, which are of legislative origin and of maximum institutional importance, requiring for their imposition legislative approval with a supermajority. As stated, in principle, by themselves and by definition, limitations of social interest imposed on property are not subject to compensation, as they do not imply an expropriation, that is, when the property does not suffer dismemberments that cause the right to disappear. Of course, they imply a burden or legal duty—in the strict sense—to refrain from acting, or at most, to tolerate the State's intrusion into the property for public ends, a duty added to the powers or faculties of the owner, but without denaturing or destroying them... V-...Thus, the legal basis on which the protection of property rests is modified, and from being an exclusive right for the individual, it becomes an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the "social function" of property emerged, whereby every individual has the obligation to fulfill certain communal obligations, in direct proportion to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this "function-property" consists of the owner having the power to use the asset subject to the domain to satisfy their own needs, but corresponding to them the duty to also place it at the service of social needs when such behavior is indispensable... VII.- Certain limitations on property have always existed as rules incorporated into the Civil Code... Other examples of the foregoing are the requirements of public safety and public health... gathered mainly in the Civil Code and the General Health Law. In this line of thought, one must also cite the laws referring to the protection of forests, natural beauties, cultural heritage, and monuments, which also imply limitations on property, such as the Ley Forestal, No. 7174 of June twenty-eighth, nineteen hundred ninety, the Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, of October twenty-first, nineteen hundred ninety-two, and the Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 4 of October, nineteen hundred ninety-five.' No. 4205-96 of 14:33 hrs. of August 20, 1996.- (The emphasis is ours).-

Thus, protection areas constitute legitimate limitations of a general nature on property rights, since they satisfy an imperative public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior compensation (Article 45 of the Constitution, second paragraph).

Along this line of thought, the Sala Constitucional adds that the 'reasonable limits that the State can impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.' (Voto No. 5097-93).

Furthermore, the mentioned Sala maintains that limits can be imposed 'on the attributes of property, as long as the owner reserves for themselves the possibility of exploiting the asset normally, obviously excluding the part or the function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices from only one or a few, they must be compensated, the same as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such an extent that it causes them to lose the asset in its entirety' (Voto No. 2345-96)."

As a complement to what has been transcribed so far, it is appropriate to refer to the provisions contained in the "Urban and Rural Regulatory Plan of the Canton of Grecia" ("Plan Regulador Urbano y Rural del Cantón de Grecia") (Municipal Regulation No. 96 of June 16, 2006) which regulate the issue of construction permits in the protection areas of springs (nacientes) located within the canton:

"Article 26.—Requirements for the Construction Permit. The interested party, to obtain the Municipal Construction Permit in its different modalities, must comply with the requirements stipulated in the Regulation for the Granting of Construction Permits of the Canton of Grecia. In addition to those requirements, in special cases the following will be required:

a) (...).

b) (...).

c) (...).

d) (...).

e) (...)

f) Works will not be permitted on lands associated with springs (nacientes), water intakes (tomas de agua), forested zones (zonas boscosas), protection of rivers and streams (quebradas), landslide and flood areas; therefore the interested party must demonstrate that their land is not affected by these conditions.

The Municipality may request other studies it deems necessary.

Article 27.—Legal Restrictions for the Granting of Construction Permits. In addition to what the Regulation for the Granting of Construction Permits expresses, in the following cases, and as determined by the DCU, based on the canton studies they possess, they may require that the applicant demonstrate not being affected by the following points:

- Sectors with slopes greater than 30%, where a land stability study must be submitted, guaranteeing that persons and works will not be exposed to risk or represent a threat.

- On lands associated with springs (nacientes), water intakes (tomas de agua), areas subject to landslides and floods, forested zones (zonas boscosas) and protection areas of rivers and streams (quebradas); as established by current regulations (Ley Forestal and related) and defined through the municipal alignment (alineamiento municipal).

Article 39.—General Provisions. Prior to the interested parties undertaking the processing of this type of project before the institutions indicated by current legislation, the approval (visto bueno) of the DCU must be obtained for the preliminary projects of Developments (Urbanizaciones), Segregations (Segregaciones), Condominium Preliminary Projects (Anteproyectos de Condominio) and Subdivisions (Fraccionamientos). The purpose of the consultation is to establish the feasibility of the project in terms of what the Regulatory Plan indicates. This approval does not authorize the execution of works, including earthworks (movimientos de tierra).

This matter is governed by the Regulation for the Control of Subdivisions and Developments generated by the INVU.

All development projects processed in the Canton of Grecia must also comply with the following:

- the basic public services of water supply, electricity, telephone, roadways, health and education must be fully guaranteed,

- construction may not take place on lands with high slopes nor vulnerable ones, or within the protection areas of springs (nacientes), water intakes (tomas de agua) or similar,

(…)”

In the same municipal regulation, the requirements and conditions for granting the alignment (alineamiento), related to watercourses, springs (nacientes) and protection zones, are also established:

"Article 13.—Requirements for the municipal approval (visado municipal). To acquire the Municipal Approval, the consulting properties must previously comply with the legal and urbanistic requirements stipulated in Chapter Four of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), in the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments of the INVU and those established in this regulation regarding developments and segregations that require approval of the Municipal Council in the case of subdivisions (fraccionamientos), Executive Decree 27987-MIVAH-S-MEIC, published in the Official Gazette La Gaceta No. 130, Supplement No. 49, of July 6, 1999, whose requirements are:

(…)

- Alignments (Alineamientos) in protection zones of springs (nacientes), springs (manantiales), rivers, streams (quebradas), creeks (arroyos), lakes and natural or artificial reservoirs and aquifers in accordance with Article 33 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, approved (visados) by the Urban Planning Directorate of the INVU.

(…)

Article 20.—General building standards. All construction works of new building, replacement, expansion or restructuring, must comply with the following building conditions regarding building parameters, concerning alignments (alineamientos), setbacks (retiros), equivalent area, coverage (cobertura) and heights:

- Alignment (Alineamiento): The Alignment is the determination of the building line on private or public properties, with respect to a public road or easement (servidumbre pública). The alignments that the Municipality is responsible for determining are those located for each of the canton’s roads and will be based on what the regulation of public spaces, roadways and transport determines. In the case of national roads, the Municipality must coordinate with the MOPT the confirmation of said alignment.

The alignments related to watercourses, springs (nacientes) and protection zones due to slopes, forested zones (zonas boscosas) and others will be the responsibility of the Municipality through the Environmental Technical Unit (Unidad Técnica Ambiental), which will coordinate with the MINAE office. In the case of watercourses, the Municipality may request an alignment greater than that indicated by the institutions.

(…)

Article 27.—Legal Restrictions for the Granting of Construction Permits. In addition to what the Regulation for the Granting of Construction Permits expresses, in the following cases, and as determined by the DCU, based on the canton studies they possess, they may require that the applicant demonstrate not being affected by the following points:

- Sectors with slopes greater than 30%, where a land stability study must be submitted, guaranteeing that persons and works will not be exposed to risk or represent a threat.

- On lands associated with springs (nacientes), water intakes (tomas de agua), areas subject to landslides and floods, forested zones (zonas boscosas) and protection areas of rivers and streams (quebradas); as established by current regulations (Ley Forestal and related) and defined through the municipal alignment (alineamiento municipal).”

Finally, it is appropriate to add that opinion C-173-2010 cites pronouncement C-042-1999 of February 19, 1999, in which the role of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) in setting the alignment (alineamiento) of protection areas is analyzed, as well as the necessary coordination with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ICAA), the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, SENARA) and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, MINAET) for the delimitation of permanent springs (nacientes permanentes) and aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera):

"In the case of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, pursuant to its Constitutive Law, No. 2726 of April 14, 1961, Articles 1 and 2, it is responsible for enforcing the General Drinking Water Law (Ley General de Agua Potable) as the governing body in the provision of the precious potable liquid to the inhabitants of the Republic, preventing it from being contaminated.

For its part, among other tasks, the Ministry of Environment and Energy is the governing body regarding the conservation of the natural resource 'water' (Law 7152 of June 5, 1990, Articles 1 and 2).

Neither of these two public entities is legally mandated to set the alignment (alineamiento) in protection areas, although it is the responsibility of the MINAE, after consulting A. y A., SENARA and any other entity competent in water matters, to reasonably, usefully and timely delimit the aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera):

'Aquifer recharge areas: Surfaces in which the infiltration that feeds the aquifers and river channels occurs, according to delimitation established by the Ministry of Environment and Energy on its own initiative or at the request of interested organizations, after consulting with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service or another technically competent entity in water matters.' (Ley Forestal, Article 3, subsection l), added by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, Article 114).

Regarding the necessary coordination of competencies among the institutions that intervene in the determination of aquifer recharge areas, this advisory body indicated in Opinion No. C-019-98 of February 6, 1998 '...attending to a principle of administrative law such as that the interpretation of norms must seek the best satisfaction of the public purpose -Article 10 LGAP- it is concluded that the best way to guarantee the natural resource 'water' is by coordinating the activity that both A. y A. and other Administration departments hold over it... The same line of reasoning is applicable to the provisions of Article 33 of the Ley Forestal... regarding the obligations that A. y A. holds with respect to the aquifer recharge areas... it is concluded that the Institute's intervention in the establishment of aquifer recharge areas is not a competence that has been transferred exclusively to the MINAE, hence the coordination and execution of tasks, attending to the specialty and resources that each one of them has, becomes indispensable for achieving the public purpose underlying the norms (environmental protection).'

Thus, in aquifer recharge areas, the INVU must previously gather the technical report from the MINAE on the limits of said zones, and reflect them as alignment (alineamiento) in the plans submitted to it for that purpose. (…)

In relation to the protection areas described by subsection d) ibidem, the INVU must respect the limits set by the MINAE, as previously explained.

For the purposes of subsection a) of numeral 33 ibidem, which establishes a protection area of 100 meters from the edge of permanent springs (nacientes permanentes), it is advisable that the INVU gather the technical criterion of A. y A., MINAE, or any other competent entity, to report whether the spring (naciente) is permanent or not.'

From the above considerations, the scope of competencies for conducting eventual hydrogeological and recharge studies on the site can be derived. Thus, it is the responsibility of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers to technically determine if a spring (naciente) is useful for supplying water to one or more populations, and if so, to set the area for its protection (Articles 2 and 16 of the General Drinking Water Law, 32 of the Water Law (Ley de Aguas), 2, subsections f) and h), of the Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, in relation to numerals 7, subsection c), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) and 31 of the Water Law). It is the function of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications to delimit the aquifer recharge areas, after consulting with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service or another technically competent entity in water matters (Article 3, subsection l), of the Ley Forestal, added by the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, Article 114). However, it is the responsibility of the National Institute of Housing and Urbanism to set the alignments (alineamientos) that must be processed regarding the protection areas (Article 34 of the Ley Forestal).”

Based on the criterion set forth above, it will be the responsibility of the administration –in coordination with the public entities with competence in the matter– to adopt the corresponding decisions to resolve each of the particular matters pending resolution at this municipal venue.

Sincerely,

Gloria Solano Martínez
Procuradora

GSM/HMU

[1] The full text can be consulted at the electronic address www.pgr.go.cr/scij corresponding to the Costa Rican System of Legal Information.

[2] For the determination of when land is flat or broken (quebrado), the indication of Article 2 of the Regulation to the Ley Forestal, Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996, may be considered: "Broken lands (Terrenos quebrados): Are those that have an average slope greater than forty percent." The Regulation to the Law of Use, Management and Conservation of Soils, No. 29375 of August 8, 2000, defines watershed (cuenca hidrográfica) as "the geographic area whose surface waters drain to a common drainage system or hydrological network, converging in turn into a larger channel, which may flow into a main river, lake, swamp, marsh, reservoir or directly into the sea. It is delimited by the watershed divide and may constitute a unit for the comprehensive planning of socioeconomic development and the use and conservation of water, soil, flora, and fauna resources."

[3] Although it is true, this text is a copy of Article 2 of Law No. 16 of October 30, 1941.

[4] Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). Revista de Administración Pública. Madrid, No. 4, January-April 1951, pp.79 and 80.

[5] Article 2: "It is the responsibility of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers: (...) h) To enforce the General Drinking Water Law, for which purpose the Institute will be considered as the substitute body of the ministries and municipalities indicated in said law..."

[6] See Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Volume V, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 4th Edition, 1998, p. 269.

[7] In Article 2, subsection m) of the Ley Forestal, added by the Biodiversity Law, activities of national convenience (actividades de conveniencia nacional) are defined as those "activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance must be made through appropriate instruments." They were previously defined by Article 2 of the Regulation to that Law, Decree No. 2571 of October 17, 1996, in the following terms: "Activities of national convenience are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by centralized State agencies, autonomous institutions or private enterprise, which provide benefits to all or part of society, such as: water collection, transport and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission and distribution; transportation; mining activities; irrigation and drainage canals; recovery of areas with forestry potential; conservation and sustainable management of forests; and others of a similar nature determined by the MINAE according to the country's needs." (emphasis not in the original).

[8] These limitations would have the primary purpose of conserving water resources through the preservation of the forest cover (cubierta forestal) that protects water sources, the importance of which has already been highlighted by this advisory body on other occasions: "When there is sufficient tree mass, the rain that falls on the ground does so in a slower and less forceful manner, as the branches and leaves of the trees soften its fall, retaining a large amount of water and releasing it gradually in the form of drops or running down the trunk. This allows the waters not to run off and erode the edaphic layers. The countless loose leaves on the undergrowth also prevent rain from damaging the soil. The water that finally reaches the earth harmlessly penetrates the humus layer (surface layer), which absorbs it like a sponge. The rest of the water, by force of gravity, descends to lower soil layers, and it is what resurfaces through springs (nacientes) or is stored in aquifers. This water is clean and cool. In addition, trees in cloudy areas return a large amount of condensed water to the ground in the form of drops, even in summer, which later reaches the rivers. (Vaughan, Christopher. 'La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica' in Antología Conservación del Medio, San José, EUNED, 1983, pp. 174-175, cited by OJ-033-95 of September 20, 1995).

[9] Note that the legal system provides solutions to this overlap, including water collection, transport and supply activities within those defined as of national convenience, in the Regulation to the Ley Forestal.

[10] Articles 261 and 262 of the Civil Code.

[11] "The mere delay or tolerance of the Administration in restraining illicit actions grants no right to the transgressor."