C-047-2013 — Permits and profit from outdoor advertising in road rights-of-wayPermisos y lucro en colocación de publicidad exterior en derecho de vía

Dictamen : 047 del 26/03/2013   



26 de marzo del 2013




C-047-2013




 




Licenciada




Irma Gómez Vargas




Auditora General




Ministerio de Obras Públicas y Transportes




 




Estimada señora:



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio
AG-1380-2012 con fecha de 15 de junio, reiterado en oficio AG-2189-2012  del 28 de setiembre de
2012, recibido en este despacho el 01 de octubre del año en curso, mediante el cual se le consulta a
este órgano asesor  lo siguiente:



 1.                  ¿Puede autorizar el MOPT a empresas privadas para la colocación de señales
turísticas informativas de destinos turísticos y servicios con las siguientes características: a) se
ubican dentro del derecho de vía, b) las señales indican a los usuarios de las vías públicas el
acceso a destinos turísticos y servicios, c) se diferencian de las señales oficiales en que las
señales informativas son de fondo azul y no verde, rótulos por los cuales cobran a otras empresas
que se anuncian a través de ellos?




 



 2.                  ¿Puede otorgar el MOPT autorizaciones a empresas para levantar estructuras
informativas en el derecho de vía, sobre lugares y centros turísticos u otros, de naturaleza
privada, de naturaleza privada como hoteles, restaurantes, parques privados, en virtud del
Reglamento de los Derechos de vía y Publicidad Exterior, a pesar de lo estipulado en el Código
Civil, Ley de Construcciones y Ley de Caminos Públicos?




 



 3.                  ¿Pueden empresas privadas lucrar con la colocación de dichas estructuras,
llámense estas anuncios, vallas publicitarias, ventanas informativas en el derecho de vía?




 



 4.                  ¿Puede otorgar el MOPT prórrogas de autorizaciones de colocación de rótulos,
anuncios, o vallas publicitarias, sin que conste en el expediente administrativo el permiso
original, supuestamente otorgado antes de la aprobación del Reglamento en cuestión?




 



 5.                  ¿Puede el jerarca otorgar una prórroga de un permiso con base en un documento
general como un oficio o convenio interinstitucional que aunque plantea una situación general y
señala que algunas señales se encuentran a derecho no indica expresamente la base jurídica para el
otorgamiento de la autorización o señala de alguna manera qué empresa puede realizar dicha
señalización?




 



 6.                  ¿Qué trámite se debería seguir para anular prórrogas otorgadas por el jerarca
de autorizaciones para el levantamiento de señales informativas en el derecho de vía otorgadas, si
en el expediente administrativo no consta la autorización original que originara el permiso?




 



 7.                  Al tenor del Reglamento y de la normativa vigente. ¿Puede considerarse las
pantallas luminosas o de tecnología led como vallas o anuncios y por lo tanto aplicarse en cuanto a
su instalación, el Reglamento de los Derechos de vía y Publicidad Exterior?




 



 8.                  Con respecto a la publicidad en rutas cantonales. ¿Puede aplicarse el
mencionado Reglamento para este tipo de publicidad? ¿Deben solicitarse los permisos y autorizaciones
ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la autorización respectiva puede ser otorgada
por las Municipalidades? ¿Puede el MOPT retirar anuncios, vallas, escampaderos, mobiliario urbano,
mupis o cualquier otro de publicidad que se encuentre en los derechos de vía de la red cantonal?




 



 De previo a analizar el fondo de lo consultado debe advertirse que, por lo que dispone el artículo
5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ésta, en su condición de órgano
consultivo, de la Administración Pública, no puede dar respuesta a preguntas concretas, ya que ello
implicaría sustituir a la Administración activa por medio de un pronunciamiento vinculante, por lo
que se analizará de manera genérica los temas consultados.



 Con respecto a las dos primeras preguntas sobre si el MOPT puede autorizar a empresas privadas la
colocación de señales turísticas informativas y levantar estructuras informativas de naturaleza
privada en el derecho de vía, es necesario indicar que la competencia en la administración de la Red
Vial Nacional, y por ende sobre las posibles autorizaciones sobre la vía pública se le otorga a este
Ministerio a partir del artículo 1 de la Ley General de Caminos.



 Dicha competencia administrativa se reitera en los artículos 11 y 14 de la Ley de Administración
Vial, el artículo 2, inciso a) de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes,
así como el artículo 3 del Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, Nº 29253-MOPT.



 La Ley de Construcciones, N° 833 de 2 de noviembre de 1949, en relación al destino y naturaleza
jurídica de las vías públicas establece en sus artículos 4 y 5 lo siguiente:




 



 “Artículo 4- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por
disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las
leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su
clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e
iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la
instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra
pública o destinada a un servicio público.”




 



 “Artículo 5- Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no
podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una
persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y
aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se
regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos.”




 



 De ahí que dada la naturaleza inalienable de las vías públicas, como bienes de dominio público, es
a partir de la figura de la concesión o permisos de uso que la Administración, en este caso el MOPT,
puede autorizar a particulares poderes, aprovechamientos o explotaciones sin que éstos generen
ningún tipo de derecho real sobre los mismos y de acuerdo a las reglas, condiciones y/o limitaciones
que la Administración establezca para conservar la titularidad y la fiscalización de estos bienes.




 




Al respecto la Ley de Caminos indica:




 



 “Artículo 6- Permisos y Concesiones. Los permisos y concesiones que la autoridad competente otorgue
para aprovechar las vías públicas con determinados fines, no crean a favor del concesionario o
permisionario ningún derecho real ni acción posesoria sobre tales vías. Tales permisos o concesiones
serán siempre temporales y revocables, y en ningún caso podrán otorgarse con perjuicio del libre,
seguro y expedito tránsito, o del libre, seguro y expedito acceso a los predios colindantes, de la
tranquilidad y comodidad de los vecinos, o de los servicios públicos instalados en ellas, según su
clase hubieren sido destinadas.”



 En igual sentido, el Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, Nº 29253-MOPT,
establece de manera específica los criterios para que el Ministerio de Obras Públicas y Transporte
(MOPT) administre, fiscalice y regule, los derechos de vía de la red vial nacional, así como lo
concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo
de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía
que están bajo su administración:



 “Artículo 3º-Competencia: Los derechos de vía de la red vial nacional son bienes del Estado sobre
los que no podrá alegarse derecho alguno, dado que, por su naturaleza jurídica, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, por lo que su ocupación es prohibida sin autorización del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, quien podrá otorgar permisos temporales de ocupación de
los derechos de vía o terrenos con vocación pública, cuando en dicho permiso medie un evidente y
manifiesto interés público”.



 A partir de lo anterior, debe este órgano consultivo indicar que el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes (MOPT) sí puede, al estar dentro de sus competencias legalmente atribuidas,  otorgar
concesiones y permisos temporales de ocupación de los derechos de vía o terrenos con vocación
pública a particulares, cuando medie un interés público y se respeten las diferentes disposiciones
sobre las condiciones que deben tener estas señales y/o estructuras.



 Dentro de las limitaciones a estos permisos y/o concesiones, conforme al Acuerdo Regional
Centroamericano sobre Señales viales, Ley N° 3111 del 9 de abril de 1963, con su respectivo Manual
de Señales Viales, y el Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior, podemos indicar  que
éstas no pueden impedir el libre tránsito y acceso a los predios colindantes, así como no ser
propensas a confundirse con las demás señales y aparatos que sirven para regular el tránsito, o que
pudiera dificultar la comprensión de éstos.



 En relación a la tercera pregunta de si ¿pueden empresas privadas lucrar con la colocación de
dichas estructuras, llámense estas anuncios, vallas publicitarias, ventanas informativas en el
derecho de vía?



 Es necesario indicar que el Reglamento Derechos de Vía y Publicidad Exterior establece que el MOPT
regulará la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de
anuncios, rótulos, vallas, parabuses. Conforme a las definiciones de estas tipologías en el artículo
2 del Reglamento, se desprende que estos supuestos  son eminentemente comerciales:



 “Artículo 2º—Definiciones. Para efectos de aplicación del presente reglamento se establecen las
siguientes definiciones:



 Anuncio: Todo letrero, escritura, impreso, imagen generada por medios electrónicos, pintura,
emblema, dibujo u otro medio publicitario, colocado sobre el terreno, estructura natural o
artificial, cuyo propósito sea hacer una propaganda comercial o llamar la atención hacia un
producto, artículo, marca de fábrica o hacia una actividad comercial o negocio, servicio,
recreación, profesión u ocupación domiciliaria que se ofrece, vende o lleva a cabo en un sitio
distinto de aquel donde aparece tal anuncio.




(…)



 Valla: Toda estructura especialmente construida y diseñada para hacer publicidad exterior y que
anuncia productos o servicios que no necesariamente se compran, venden o producen en el mismo sitio
donde se encuentra instalada.”




Así mismo, el artículo 15 del Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior establece que:



 “Artículo 15.- Prohibición para otorgar permisos o licencias: El Departamento de Inspección Vial y
Demoliciones no conferirá permisos o licencias para la instalación de rótulos, anuncios o vallas, a
ninguna persona física o jurídica dedicada a la actividad comercial de la publicidad, que no se
encuentre inscrita en el Registro de Licencias. De comprobarse que alguna persona se ha dedicado a
la actividad comercial de este tipo de publicidad, sin contar con la respectiva licencia o permiso,
se ordenará el retiro o la demolición del rótulo, anuncio o valla de que se trate, previo
cumplimiento del debido proceso.”



 De las norma se interpreta que si, por el contrario, la persona física o jurídica dedicada a la
actividad comercial de la publicidad sí se encuentra inscrita en este Registro de licencias, es
posible para el MOPT conferir permisos y licencias para la instalación rótulos, anuncios o vallas
que, conforme a su propia definición, sí ostentan carácter comercial y que, por lo tanto, son fuente
de lucro.



 Con respecto las preguntas 4, 5 y 6, todas en relación a las posibles prórrogas de autorizaciones y
los trámites correspondientes, debemos indicar que la instancia encargada de vigilar, controlar,
fiscalizar y autorizar todo lo referente a los usos del área de derecho de vía de la red vial
nacional es el Departamento de Inspección Vial y Demoliciones del MOPT, de ahí que el Reglamento de
Derechos de Vía y Publicidad Exterior le asigne dentro de sus competencias el otorgamiento,
modificación, cancelación y renovación de las licencias.



 En la pregunta 4 se nos consulta lo siguiente: ¿puede otorgar el MOPT prórrogas de autorizaciones
de colocación de rótulos, anuncios, o vallas publicitarias, sin que conste en el expediente
administrativo el permiso original, supuestamente otorgado antes de la aprobación del Reglamento en
cuestión?



 En primer lugar habría que determinar la causa por la cual no consta en el expediente el permiso
original. Tómese en cuenta que es obligación de la Administración Pública la confección y
preservación de los expedientes administrativos. Por ello, si licencia no consta en el expediente,
esa circunstancia no puede generar un perjuicio al administrado. La existencia del expediente y la
situación fáctica de la colocación del respectivo rótulo, anuncio o valla publicitaria, harían
suponer que en su momento se otorgó la licencia respectiva.



 En todo caso, quién tenga rótulos y anuncios de publicidad instalados antes de la entrada en
vigencia del Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior podrían, al amparo de su
transitorio 4, solventar la ausencia en el expediente de la licencia respectiva solicitando su
otorgamiento una vez que se ajuste a las disposiciones del citado reglamento.




En relación con pregunta 5, ha de decirse lo siguiente:



 Este Reglamento establece en los capítulos IV, VI, VII, VIII y IX los criterios técnicos que
constituyen los requisitos conducentes para el otorgamiento de las licencias; ya sea para anuncios,
rótulos, y letreros, y demás tipos de señalizaciones y publicidad externa.



 Estos requisitos específicos, de manera conjunta con todos los criterios generales sobre
limitaciones de la vía pública, constituyen el marco de legalidad al que deberá someterse la
administración, en este caso el Departamento de Inspección Vial y Demoliciones del MOPT, para
otorgar, prorrogar o cancelar las licencias de instalación, colocación o fijación de anuncios,
rótulos y letreros en el  derecho de vía.



 Los requisitos varían según la tipología de la señalización a la que se refiera el permiso, de ahí
que con respecto a la pregunta 5 sobre si “…puede el jerarca otorgar una prórroga de un permiso con
base en un documento general como un oficio o convenio interinstitucional….”; debemos indicar que es
al Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de la Dirección de Ingeniería de la División de
Obras Públicas del MOPT a quien le corresponde conceder,  prorrogar o anular este tipo de permisos
y/o autorizaciones, (artículo 7, c del Reglamento de  Derechos de Vía y Publicidad Exterior por lo
que se trata de una competencia institucional previamente definida que debe acatarse.



 Asimismo, las licencias tienen un carácter individual, es decir, que para la obtención o prórroga
de cada una se deberá cumplir con las disposiciones y limitaciones legales establecidas en el marco
normativo, lo anterior en virtud del mandato y deber de la Administración de resguardar estos bienes
de dominio público.



 Las licencias serán otorgadas por un plazo de diez años, y podrán ser renovadas por un plazo igual,
a solicitud del interesado, previo aporte de la documentación que al efecto solicite el Ministerio
de Obras Públicas y Transportes, lo anterior conforme al artículo 13 del Reglamento de Derechos de
Vía y Publicidad Exterior.



 Por otra parte, las licencias podrán ser canceladas ya sea por incumplimiento de las disposiciones
previstas por el reglamento y las leyes (artículo 16, Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad
Exterior) o por deficiencias graves y comprobadas de las estructuras, según lo dispone el artículo
58, el cual establece:



 “Artículo 58.—Procederá la cancelación de licencia otorgada a persona física o jurídica, o del
permiso para la estructura en pie, cuando por deficiencias graves y debidamente comprobadas de esta
o por incumplimiento de las condiciones establecidas en el presente reglamento, resulten contrarias
a derecho o la seguridad pública, no obstante deberá observarse el debido proceso.”



 Es de advertirse que ya sea por incumplimiento de la normativa o por deficiencias de las
estructuras, debe otorgarse al administrado el debido proceso.



 En relación con la pregunta 6 en la cual se consulta “…qué trámite se debería seguir para anular
prórrogas otorgadas por el jerarca de autorizaciones para el levantamiento de señales informativas
en el derecho de vía otorgadas, si en el expediente administrativo no consta la autorización
original del permiso….”, nos remitimos a la contestación de la pregunta numerada como cuatro.



 En cuanto a la pregunta 6 en la cual se consulta de si al tenor del Reglamento y de la normativa
vigente ¿puede considerarse las pantallas luminosas o de tecnología led como vallas o anuncios y por
lo tanto aplicarse en cuanto a su instalación, el Reglamento de los Derechos de vía y Publicidad
Exterior? Debemos indicar que el Reglamento también contempla el caso en que algún tipo de señal o
publicidad exterior no se encuentre dentro de las tipologías que establece el reglamento en su
artículo 2:




Así, en el artículo 68 dispone el reglamento de cita:



 “Artículo 68.—Casos de excepción: Corresponderá al Ministerio de Obras Públicas y Transportes
determinar, previo estudio técnico y legal, los casos excepcionales no ubicables dentro de las
tipologías a que se refiere el presente reglamento y que pueden ser autorizados siempre y cuando se
enmarquen dentro de los principios que se establecen.”



 A partir de la norma anterior, sí es posible, previo estudio técnico y legal, que el MOPT autorice
otro tipo de señalización o publicidad exterior, como pantallas luminosas o de tecnología led,
siempre y cuando éstas se ajusten a los requisitos generales establecidos en las normas para el
resto de los casos o tipologías si contempladas.



 En la pregunta 7, en relación con la publicidad en rutas cantonales, se consulta lo siguiente:
“¿Puede aplicarse el mencionado Reglamento para este tipo de publicidad? ¿Deben solicitarse los
permisos y autorizaciones ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la autorización
respectiva puede ser otorgada por las Municipalidades? ¿Puede el MOPT retirar anuncios, vallas,
escampaderos, mobiliario urbano, mupis o cualquier otro de publicidad que se encuentre en los
derechos de vía de la red cantonal?”



 Es necesario indicar que conforme a la Ley General de Caminos, la competencia para administrar las
vías públicas en el caso de la red vial cantonal, se encuentra bajo la administración de la
Municipalidades y el Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior consultado, limita su
ámbito de aplicación a la red vial nacional, tal y como se dispone en el artículo 1.



 La Sala Constitucional en la sentencia número 02127-2003 de  las trece horas con treinta y siete
minutos del catorce de marzo del dos mil tres, y en relación con la aplicación del Reglamento de los
Derechos de Vía y Publicidad Exterior, Nº 29253-MOPT, indicó:



 “Analizado el contenido del Reglamento impugnado se concluye que autoriza al M.O.P.T. a
administrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional los derechos de vía de la red vial nacional, así
como la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de
anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados. Tales terrenos públicos o
privados son, según define el mismo reglamento, inmuebles adyacentes o no a un derecho de vía. El
Reglamento regula actividades y labores a ejecutar sobre los derechos de vía que forman parte de la
red vial nacional, cuya titularidad corresponde al Estado, pero cuya administración se otorga al
M.O.P.T. Ello no supone ninguna interferencia con las competencias constitucionales asignadas a las
Municipalidades, que conservan la potestad de administrar los derechos de vía sobre los caminos que
forman parte de la red vial cantonal. No se lesiona el principio de autonomía municipal, pues ya
este Tribunal indicó en la sentencia 5445-99, que los artículos 169 y 170 de la Constitución
Política otorgan autonomía a los gobiernos municipales en cuanto a “la administración de los
intereses y servicios locales en cada cantón”



 De ahí que se reitera que le corresponde al MOPT administrar, fiscalizar y regular los derechos de
vía de la red vial nacional y a las Municipalidades administrar los derechos de vía sobre los
caminos que forman parte de la red vial cantonal, sin que exista interferencia entre ambos ya que el
Reglamento determina claramente, cuales vías forman parte de la red vial cantonal, siguiendo la
distinción que en ese sentido contiene la Ley de Caminos Públicos.




Al respecto la Sala Constitucional en la sentencia citada concluyó:



 “Los derechos de vía que colindan con carreteras y caminos que forman parte de la red vial
nacional, no participan del carácter “local” que indica el artículo 169 de la Constitución Política.
En cuanto a la regulación de la publicidad –en general-, en “terrenos públicos o privados” según
indica el artículo 1° del Decreto impugnado, y a la luz de la definición establecida en el artículo
2° del Reglamento, deberá entenderse que la potestad del M.O.P.T. recae sobre aquellos terrenos que
enfrentan carreteras o caminos que forman parte de la red vial nacional solamente.” (Sentencia de la
Sala Constitucional, número 02127-2003 de  las trece horas con treinta y siete minutos del catorce
de marzo del dos mil tres).



 A partir de lo anterior, es evidente que en el caso de la red vial cantonal, no es de aplicación el
Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior y, por lo tanto, el MOPT no tiene competencias
en relación con dicha red pues su administración corresponde a las municipalidades, que serían los
entes competentes para otorgar permisos y autorizaciones concernientes a la vías públicas
cantonales.




CONCLUSIONES




De conformidad con lo expuesto, se concluye lo siguiente:



 1.                El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) sí puede, al estar dentro de
sus competencias legalmente atribuidas, otorgar concesiones y permisos temporales de ocupación de
los derechos de vía o terrenos con vocación pública a particulares, cuando medie un interés público
y se respeten las diferentes disposiciones sobre las condiciones que deben tener estas señales y/o
estructuras.




 



 2.                    Si la persona física o jurídica dedicada a la actividad comercial de la
publicidad se encuentra inscrita en este Registro de licencias, es posible para el MOPT conferir
permisos y licencias para la instalación rótulos, anuncios o vallas, que conforme a su propia
definición ostentan carácter comercial y generen lucro.




 



 3.                     La circunstancia de que la licencia para la instalación de anuncios, rótulos
o vallas no consta en el expediente, no puede generar un perjuicio al administrado. El adecuado
mantenimiento y preservación de los expedientes administrativos es obligación de la Administración,
no del administrado.




 



 4.                  Las licencias tienen un carácter individual, es decir, que para la obtención o
prórroga de cada una se deberá cumplir con las disposiciones y limitaciones legales establecidas en
el marco normativo, lo anterior en virtud del mandato y deber de la Administración de resguardar
estos bienes de dominio público.




 



 5.                  Es posible, previo estudio técnico y legal, que el MOPT autorice otro tipo de
señalización o publicidad exterior, como pantallas luminosas o de tecnología led, siempre y cuando
éstas se ajusten a los requisitos generales establecidos en las normas para el resto de los casos o
tipologías si contempladas.




 



 6.                  En el caso de la red vial cantonal, no es de aplicación el Reglamento de
Derechos de Vía y Publicidad Exterior y, por lo tanto, el MOPT no tiene competencias en relación con
dicha red pues su administración corresponde a las municipalidades, que serían los entes competentes
para otorgar permisos y autorizaciones concernientes a las vías públicas cantonales.




 




Atentamente,




 




 




Julio Jurado Fernández




Procurador




JJF/hhc

Opinion: 047 of 26/03/2013

March 26, 2013

C-047-2013

Licenciada
Irma Gómez Vargas
Auditora General
Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Dear Madam:

With the approval of the señora Procuradora General de la República, I refer to your official letter AG-1380-2012 dated June 15, reiterated in official letter AG-2189-2012 of September 28, 2012, received in this office on October 1 of the current year, by which the following is consulted of this advisory body:

1. Can the MOPT authorize private companies to place informational tourist signs for tourist destinations and services with the following characteristics: a) they are located within the right-of-way (derecho de vía), b) the signs indicate to users of public roads the access to tourist destinations and services, c) they are differentiated from official signs in that the informational signs have a blue background and not green, signs for which they charge other companies that advertise through them?

2. Can the MOPT grant authorizations to companies to erect informational structures within the right-of-way (derecho de vía), regarding sites and tourist centers or others, of a private nature, of a private nature such as hotels, restaurants, private parks, by virtue of the Reglamento de los Derechos de vía y Publicidad Exterior, despite the provisions of the Civil Code, Ley de Construcciones, and Ley de Caminos Públicos?

3. Can private companies profit from the placement of such structures, be they called advertisements (anuncios), billboards (vallas publicitarias), informational display cases (ventanas informativas) within the right-of-way (derecho de vía)?

4. Can the MOPT grant extensions (prórrogas) of authorizations for the placement of signs (rótulos), advertisements (anuncios), or billboards (vallas publicitarias), without the original permit, supposedly granted before the approval of the Regulation in question, appearing in the administrative file?

5. Can the superior grant an extension (prórroga) of a permit based on a general document such as an official letter or inter-institutional agreement that, although it sets forth a general situation and indicates that some signs are legal, does not expressly indicate the legal basis for the granting of the authorization or indicate in any way which company may carry out such signage?

6. What procedure should be followed to annul extensions (prórrogas) granted by the superior of authorizations for the erection of informational signs within the right-of-way (derecho de vía), if the original authorization that gave rise to the permit does not appear in the administrative file?

7. In accordance with the Regulation and the current regulations, can luminous screens or LED technology screens be considered as billboards (vallas) or advertisements (anuncios) and therefore, regarding their installation, does the Reglamento de los Derechos de vía y Publicidad Exterior apply?

8. Regarding advertising on cantonal roads, can the aforementioned Regulation be applied to this type of advertising? Must permits and authorizations be requested from the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or can the respective authorization be granted by the Municipalities? Can the MOPT remove advertisements (anuncios), billboards (vallas), bus shelters (escampaderos), urban furniture (mobiliario urbano), mupis, or any other advertising that is found on the rights-of-way (derechos de vía) of the cantonal road network?

Prior to analyzing the substance of what is consulted, it should be noted that, by virtue of the provisions of article 5 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, the latter, in its capacity as an advisory body of the Public Administration, cannot answer specific questions, since this would imply substituting the active Administration by means of a binding pronouncement; therefore, the topics consulted will be analyzed in a generic manner.

Regarding the first two questions on whether the MOPT can authorize private companies to place informational tourist signs and to erect informational structures of a private nature within the right-of-way (derecho de vía), it is necessary to indicate that the competence for the administration of the Red Vial Nacional, and consequently over possible authorizations on the public road, is granted to this Ministry by virtue of article 1 of the Ley General de Caminos.

Said administrative competence is reiterated in articles 11 and 14 of the Ley de Administración Vial, article 2, subsection a) of the Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, as well as article 3 of the Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, No. 29253-MOPT.

The Ley de Construcciones, No. 833 of November 2, 1949, regarding the destination and legal nature of public roads, establishes in its articles 4 and 5 the following:

"Article 4- Definition. A public road is all land of public domain and common use, which by disposition of the administrative authority is designated for free transit in accordance with the planning laws and Regulations and which, in fact, is already designated for that public use. According to their class, public roads shall be designated, in addition, to ensure the conditions of aeration and illumination of the buildings that bound them; to facilitate access to adjoining properties; for the installation of any pipeline, device, apparatus, or accessory belonging to a public work or designated for a public service."

"Article 5- Right. Public roads are inalienable and imprescriptible and, therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted over them for the benefit of a specific person, under the terms of common law. The rights of transit, illumination and aeration, view, access, drainage, and other similar rights inherent to the purpose of public roads shall be governed exclusively by administrative laws and Regulations."

Hence, given the inalienable nature of public roads as public domain assets, it is through the figure of concession or use permits that the Administration, in this case the MOPT, can authorize private parties with powers, uses, or exploitations without these generating any type of real right over them and in accordance with the rules, conditions, and/or limitations that the Administration establishes to retain ownership and oversight of these assets.

In this regard, the Ley de Caminos indicates:

"Article 6- Permits and Concessions. The permits and concessions that the competent authority grants to use public roads for specific purposes do not create in favor of the concessionaire or permit holder any real right or possessory action over such roads. Such permits or concessions shall always be temporary and revocable, and in no case may they be granted to the detriment of the free, safe, and expeditious transit, or of the free, safe, and expeditious access to adjoining properties, the tranquility and comfort of the neighbors, or the public services installed therein, according to the class for which they have been designated."

In a similar vein, the Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, No. 29253-MOPT, specifically establishes the criteria for the Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT) to manage, oversee, and regulate the rights-of-way (derechos de vía) of the national road network, as well as matters concerning the installation, replacement, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements (anuncios), signs (rótulos), billboards (vallas), bus shelters (parabuses) on public or private land, or on rights-of-way (derechos de vía) that are under its administration:

"Article 3—Competence: The rights-of-way (derechos de vía) of the national road network are assets of the State over which no right may be claimed, given that, by their legal nature, they are inalienable, imprescriptible, and non-seizable, therefore their occupation is prohibited without authorization from the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, which may grant temporary occupation permits for rights-of-way (derechos de vía) or lands with a public vocation, when a clear and manifest public interest is involved in said permit."

Based on the foregoing, this advisory body must indicate that the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) can, as it is within its legally attributed powers, grant temporary concessions and occupation permits for rights-of-way (derechos de vía) or lands with a public vocation to private parties, when a public interest is involved and the different provisions regarding the conditions that these signs and/or structures must meet are respected.

Among the limitations on these permits and/or concessions, in accordance with the Acuerdo Regional Centroamericano sobre Señales Viales, Law No. 3111 of April 9, 1963, with its respective Manual de Señales Viales, and the Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior, we can indicate that they cannot impede free transit and access to adjoining properties, as well as not being prone to being confused with other signs and devices that serve to regulate traffic, or that could make their understanding difficult.

In relation to the third question of whether private companies can profit from the placement of such structures, be they called advertisements (anuncios), billboards (vallas publicitarias), informational display cases (ventanas informativas) within the right-of-way (derecho de vía)?

It is necessary to indicate that the Reglamento Derechos de Vía y Publicidad Exterior establishes that the MOPT shall regulate the installation, replacement, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements (anuncios), signs (rótulos), billboards (vallas), bus shelters (parabuses). According to the definitions of these typologies in article 2 of the Regulation, it follows that these cases are eminently commercial:

"Article 2—Definitions. For the purposes of applying this regulation, the following definitions are established:

Advertisement (Anuncio): Any sign, writing, printed matter, image generated by electronic means, painting, emblem, drawing, or other advertising medium, placed on the ground, a natural or artificial structure, whose purpose is to make commercial propaganda or to draw attention to a product, article, trademark, or to a commercial activity or business, service, recreation, profession, or home-based occupation that is offered, sold, or carried out in a place other than that where such advertisement appears.

(...)

Billboard (Valla): Any structure specially built and designed for outdoor advertising and that advertises products or services that are not necessarily bought, sold, or produced at the same site where the billboard is installed."

Likewise, article 15 of the Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior establishes that:

"Article 15.—Prohibition on granting permits or licenses: The Departamento de Inspección Vial y Demoliciones shall not confer permits or licenses for the installation of signs (rótulos), advertisements (anuncios), or billboards (vallas) to any natural or legal person engaged in the commercial activity of advertising who is not registered in the Licenses Registry. If it is proven that any person has engaged in the commercial activity of this type of advertising without having the respective license or permit, the removal or demolition of the sign, advertisement, or billboard in question shall be ordered, after compliance with due process."

From the norm, it is interpreted that if, on the contrary, the natural or legal person engaged in the commercial activity of advertising is registered in this Licenses Registry, it is possible for the MOPT to confer permits and licenses for the installation of signs (rótulos), advertisements (anuncios), or billboards (vallas) that, according to their own definition, do have a commercial character and that, therefore, are a source of profit.

Regarding questions 4, 5, and 6, all in relation to possible extensions (prórrogas) of authorizations and the corresponding procedures, we must indicate that the body responsible for monitoring, controlling, overseeing, and authorizing everything related to the uses of the right-of-way (derecho de vía) area of the national road network is the Departamento de Inspección Vial y Demoliciones of the MOPT; hence, the Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior assigns within its powers the granting, modification, cancellation, and renewal of licenses.

In question 4, we are consulted on the following: can the MOPT grant extensions (prórrogas) of authorizations for the placement of signs (rótulos), advertisements (anuncios), or billboards (vallas publicitarias), without the original permit, supposedly granted before the approval of the Regulation in question, appearing in the administrative file?

First, it would be necessary to determine the cause why the original permit does not appear in the file. It should be taken into account that the preparation and preservation of administrative files is an obligation of the Public Administration. Therefore, if a license does not appear in the file, this circumstance cannot cause harm to the administrated party. The existence of the file and the factual situation of the placement of the respective sign, advertisement, or billboard would suggest that the respective license was granted at the time.

In any case, whoever has advertising signs and advertisements installed before the entry into force of the Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior could, under the protection of its Transitory Provision 4, resolve the absence of the respective license in the file by requesting its granting once it complies with the provisions of the cited regulation.

In relation to question 5, the following must be stated:

This Regulation establishes in chapters IV, VI, VII, VIII, and IX the technical criteria that constitute the requisites conducive to the granting of licenses, whether for advertisements (anuncios), signs (rótulos), and notices (letreros), and other types of signage and external advertising.

These specific requisites, together with all the general criteria on limitations of the public road, constitute the legality framework to which the administration, in this case the Departamento de Inspección Vial y Demoliciones of the MOPT, must submit in order to grant, extend, or cancel licenses for the installation, placement, or fixing of advertisements (anuncios), signs (rótulos), and notices (letreros) in the right-of-way (derecho de vía).

The requisites vary according to the typology of the signage to which the permit refers; hence, regarding question 5 on whether "…the superior can grant an extension (prórroga) of a permit based on a general document such as an official letter or inter-institutional agreement…"; we must indicate that it is the Departamento de Inspección Vial y Demoliciones of the Dirección de Ingeniería of the División de Obras Públicas of the MOPT that is responsible for granting, extending, or annulling this type of permit and/or authorization (article 7, c of the Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior), and this is a previously defined institutional competence that must be followed.

Likewise, licenses have an individual character, meaning that for the obtaining or extension (prórroga) of each one, the provisions and legal limitations established in the regulatory framework must be complied with, by virtue of the mandate and duty of the Administration to safeguard these public domain assets.

Licenses shall be granted for a term of ten years and may be renewed for an equal term, at the request of the interested party, upon prior submission of the documentation that the Ministerio de Obras Públicas y Transportes requests for this purpose, pursuant to article 13 of the Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior.

On the other hand, licenses may be canceled either for non-compliance with the provisions set forth by the regulation and the laws (article 16, Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior) or for serious and proven deficiencies of the structures, as provided by article 58, which establishes:

"Article 58.—The cancellation of a license granted to a natural or legal person, or of the permit for the standing structure, shall proceed when, due to serious and duly proven deficiencies of the latter or due to non-compliance with the conditions established in this regulation, they are contrary to law or public safety; however, due process must be observed."

It should be noted that whether due to non-compliance with regulations or due to deficiencies in the structures, the administrated party must be granted due process.

In relation to question 6, which asks "…what procedure should be followed to annul extensions (prórrogas) granted by the superior of authorizations for the erection of informational signs within the right-of-way (derecho de vía), if the original authorization for the permit does not appear in the administrative file…," we refer to the answer to question number four.

Regarding question 6, which asks whether, in accordance with the Regulation and the current regulations, luminous screens or LED technology screens can be considered as billboards (vallas) or advertisements (anuncios) and therefore, regarding their installation, does the Reglamento de los Derechos de vía y Publicidad Exterior apply? We must indicate that the Regulation also contemplates the case where some type of sign or outdoor advertising is not within the typologies established by the regulation in its article 2:

Thus, article 68 of the cited regulation provides:

"Article 68.—Cases of exception: The Ministerio de Obras Públicas y Transportes shall be responsible for determining, following technical and legal study, the exceptional cases not classifiable within the typologies referred to in this regulation and that may be authorized provided they fall within the principles established."

Based on the above standard, it is possible, following technical and legal study, for the MOPT to authorize another type of signage or outdoor advertising, such as luminous screens or LED technology, provided that they comply with the general requirements established in the norms for the rest of the cases or typologies that are contemplated.

In question 7, in relation to advertising on cantonal roads, the following is consulted: "Can the aforementioned Regulation be applied to this type of advertising? Must permits and authorizations be requested from the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or can the respective authorization be granted by the Municipalities? Can the MOPT remove advertisements (anuncios), billboards (vallas), bus shelters (escampaderos), urban furniture (mobiliario urbano), mupis, or any other advertising that is found on the rights-of-way (derechos de vía) of the cantonal road network?"

It is necessary to indicate that, in accordance with the Ley General de Caminos, the competence for managing public roads in the case of the cantonal road network is under the administration of the Municipalities, and the Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior consulted limits its scope of application to the national road network, as provided in article 1.

The Sala Constitucional, in judgment number 02127-2003 at thirteen thirty-seven hours on March fourteenth, two thousand three, and in relation to the application of the Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, No. 29253-MOPT, indicated:

"Having analyzed the content of the challenged Regulation, it is concluded that it authorizes the M.O.P.T. to administer, oversee, and regulate, at the national level, the rights-of-way (derechos de vía) of the national road network, as well as the installation, replacement, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements (anuncios), signs (rótulos), billboards (vallas), bus shelters (parabuses) on public or private lands. Such public or private lands are, as defined by the same regulation, properties adjacent or not to a right-of-way (derecho de vía). The Regulation regulates activities and work to be carried out on the rights-of-way (derechos de vía) that form part of the national road network, ownership of which corresponds to the State, but whose administration is granted to the M.O.P.T. This does not imply any interference with the constitutional competencies assigned to the Municipalities, which retain the power to administer the rights-of-way (derechos de vía) on the roads that form part of the cantonal road network. The principle of municipal autonomy is not harmed, as this Tribunal already indicated in judgment 5445-99 that articles 169 and 170 of the Constitución Política grant autonomy to municipal governments regarding 'the administration of local interests and services in each canton'"

Hence, it is reiterated that it is the responsibility of the MOPT to administer, oversee, and regulate the rights-of-way (derechos de vía) of the national road network, and the Municipalities to administer the rights-of-way (derechos de vía) on the roads that form part of the cantonal road network, without there being interference between the two, since the Regulation clearly determines which roads form part of the cantonal road network, following the distinction contained in that regard in the Ley de Caminos Públicos.

In this regard, the Sala Constitucional, in the cited judgment, concluded:

"The rights-of-way (derechos de vía) that border highways and roads that form part of the national road network do not possess the 'local' character indicated by article 169 of the Constitución Política. As for the regulation of advertising—in general—on 'public or private lands' as indicated by article 1 of the challenged Decree, and in light of the definition established in article 2 of the Regulation, it shall be understood that the power of the M.O.P.T. falls only upon those lands that face highways or roads that form part of the national road network." (Judgment of the Sala Constitucional, number 02127-2003 at thirteen thirty-seven hours on March fourteenth, two thousand three).

Based on the foregoing, it is evident that in the case of the cantonal road network, the Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior does not apply, and therefore, the MOPT has no competence in relation to said network, as its administration corresponds to the municipalities, which would be the competent entities to grant permits and authorizations concerning cantonal public roads.

CONCLUSIONS

In accordance with the foregoing, the following is concluded:

1. The Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) can, as it is within its legally attributed powers, grant temporary concessions and occupation permits for rights-of-way (derechos de vía) or lands with a public vocation to private parties, when a public interest is involved and the different provisions regarding the conditions that these signs and/or structures must meet are respected.

2. If the natural or legal person engaged in the commercial activity of advertising is registered in this Licenses Registry, it is possible for the MOPT to confer permits and licenses for the installation of signs (rótulos), advertisements (anuncios), or billboards (vallas), which, according to their own definition, have a commercial character and generate profit.

3. The circumstance that the license for the installation of advertisements (anuncios), signs (rótulos), or billboards (vallas) does not appear in the file cannot cause harm to the administrated party. The proper maintenance and preservation of administrative files is an obligation of the Administration, not of the administrated party.

4. Licenses have an individual character, meaning that for the obtaining or extension (prórroga) of each one, the provisions and legal limitations established in the regulatory framework must be complied with, by virtue of the mandate and duty of the Administration to safeguard these public domain assets.

5. It is possible, following technical and legal study, for the MOPT to authorize another type of signage or outdoor advertising, such as luminous screens or LED technology, provided that they comply with the general requirements established in the norms for the rest of the cases or typologies that are contemplated.

6. In the case of the cantonal road network, the Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior does not apply, and therefore, the MOPT has no competence in relation to said network, as its administration corresponds to the municipalities, which would be the competent entities to grant permits and authorizations concerning cantonal public roads.

Atentamente,

Julio Jurado Fernández
Procurador
JJF/hhc