OJ-025-2013 — Analysis on the Coastal Urban Zones Bill and the Maritime ZoneAnálisis sobre proyecto de ley de zonas urbanas litorales y zona marítimo terrestre

Opinión Jurídica : 025 - J   del 27/05/2013   



27 de mayo de 2013




OJ-025-2013




 




Licenciada




Silma Bolaños Cerdas




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Turismo




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus
Oficios Nos. TUR-115-2012 y TUR-0002-2013, mediante los cuales se consulta nuestro criterio sobre el
proyecto de “Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y
aprovechamiento territorial” (anteriormente denominado “Ley marco para la declaratoria de ciudades
litorales y su régimen de uso y aprovechamiento territorial”), expediente legislativo No. 18.592.




 



  Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa
requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis
no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto
administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27
de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se
da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que
prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 



 De acuerdo con la exposición original de motivos del proyecto de ley en cuestión, se persigue por
su medio establecer una alternativa al desalojo indiscriminado de personas en la zona marítimo
terrestre de nuestro país, para así proteger a aquellas que han ocupado durante décadas dicha franja
estatal y han levantado construcciones en ella. Lo contrario sería, a criterio de sus proponentes, 
“desconocer la historia de algunas comunidades consolidadas y su identidad cultural, negar los
medios de subsistencia para su población y socavar la oportunidad de generar un desarrollo integral
en la zona”.




 



 La propuesta es que las circunscripciones territoriales ubicadas en el litoral, que sean declaradas
áreas urbanas, de conformidad  con  lo  dispuesto  en  la  Ley de Planificación Urbana, No. 4240, de
15 de noviembre de 1968 y sus reformas y que cuenten con un plan regulador costero aprobado que así
lo recomiende, puedan ser declaradas zonas urbanas litorales (en el proyecto original, ciudades
litorales),y consecuentemente, puedan tener un régimen propio de uso y aprovechamiento del
territorio que comprendería dicha declaratoria.




 



 No se pretende con ella desafectar la zona marítimo terrestre de su naturaleza demanial, sino
establecer un régimen de uso y aprovechamiento de dicha área por medio del otorgamiento de
concesiones y dentro de las llamadas zonas urbanas litorales.




 



             Si bien se reconoce en el proyecto de ley en consulta un esfuerzo importante para
tratar de resolver la problemática de la actual ocupación ilegítima de la zona marítimo terrestre,
su contenido podría estar presentando algunos matices de inconstitucionalidad que de seguido pasamos
a comentar.




 



             El primero de ellos es que el proyecto no distingue, como sí lo hace la Ley sobre la
Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, entre zona restringida y zona pública. Como
se sabe, la zona marítimo terrestre se encuentra constituida normalmente por la franja de doscientos
metros contiguos a la línea de pleamar ordinaria (artículo 9° de la Ley No. 6043), dividiéndose en
la zona pública de los primeros cincuenta metros y la zona restringida de los ciento cincuenta
metros restantes (artículo 10 ibíd.).  Es en esta última que es posible el otorgamiento de
concesiones (artículo 39), quedando la zona pública dedicada al uso público y en especial al libre
tránsito de las personas (artículo 20).




 



             De acuerdo con el proyecto de ley, la zona urbana litoral podría estar compuesta en
parte por los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria (artículo 2) y sobre ella podrían
otorgarse concesiones (artículo 8), con lo que se estaría permitiendo el uso privativo de la zona
pública. No se pierda de vista que el otorgamiento de una concesión a una persona física o jurídica
implica de ordinario el uso exclusivo para dicha persona de la franja de terreno concesionada, por
lo que se estaría privando al resto de las personas del uso público y común de dicha franja
territorial al cual se encuentra destinada actualmente.




 



             Al respecto, conviene tener presente que la Sala Constitucional ha reconocido el
carácter intangible de la zona pública (Voto No. 5210-1997 de 16 horas de 2 de setiembre de 1997), y
aunque no se le está desafectando con la propuesta legislativa de su régimen demanial, sí se estaría
permitiendo su uso exclusivo particular en detrimento de la colectividad, perdiendo así su
funcionalidad pública presente. Sobre la importancia de esta franja ha señalado la Procuraduría
General de la República:




 




“I.1) ZONA PÚBLICA COMO ESPACIO LITORAL DE USO COMÚN




 



 El régimen jurídico de la zona pública se ha tratado por la Procuraduría desde varias perspectivas:
protección constitucional, garantía de uso común, características, imposibilidad jurídica de ejercer
posesión privada en bienes de dominio público, como requisito para el otorgamiento de concesiones,
los bienes que la conforman, uso excepcional, vigencia del concepto en áreas regidas por leyes
especiales, ciudades, etc. (Opinión Jurídica O. J.-253-2003).




 




En lo que aquí interesa, se destacan:




 




I.1.1) PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL




 



 Para la SALA CONSTITUCIONAL, “si bien la Constitución Política no llega a ocuparse de temas
relacionados con la zona marítimo terrestre, puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad
legislativa en la materia, que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo
terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar
ordinaria, declarada pública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio,
sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa
franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por
inveterada, resulta intangible para el legislador” (voto 5210-97, cons. VI. Opinión Jurídica O.
J.-253-2003).




 




I.1.2) GARANTÍA DE USO COMÚN




 



 “La Ley 6043 sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio
marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente.




 



 Salvo excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo
ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Está dedicada al uso
público y, en especial, al libre tránsito de las personas’ (Ley 6043, artículo 20). Su Reglamento
(artículo 2°, inciso l) define el uso público como ‘el derecho que tiene toda persona de usar y
disfrutar la zona pública en toda su extensión, sin otra limitación que la que impongan las leyes y
sus reglamentos. En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés
general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier
persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural
(artículo 9°).




 



 Acceso que es funcional, para posibilitar su disfrute colectivo, la recreación, la práctica de
deportes, esparcimiento, libre y seguro tránsito, protección y vigilancia del demanio marítimo, mar,
playas,…, etc.



 Va de suyo que el uso común de la franja inalienable de cincuenta metros de la zona pública, no es
aplicable a los sectores de la misma que por su naturaleza no lo consienten, como los manglares.”
(Opinión Jurídica O. J.-253-2003).




 




I.1.3) CARACTERISTICAS DEL USO COMÚN




 



 “Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales han de hacer posible el libre
acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del
principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado.




 



 En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los
que deben realizarse con ajuste a sus disposiciones legales. A fin de que los ciudadanos puedan
ejercer el uso público, la Ley introduce una serie de medidas que lo resguardan.” (Dictamen
C-026-2001 y Opiniones Jurídicas O. J.-210-2003 y O. J. 253-2003).




 




I.1.4) IMPOSIBILIDAD JURÍDICA DE EJERCER POSESIÓN PRIVADA EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO




 



 Las propiedades privadas debidamente inscritas al amparo de la derogada Ley 4558 deben respetar la
Zona Pública (vid. Transitorio III y artículo 6ª. Ley 6043, arts. 7, 20 y 82).




 



 “La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso y posesión bajo las formas
civiles.



 Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de posesión privada y la acción administrativa
sustituye a los interdictos para recuperar el dominio o posesión. (SALA CONSTITUCIONAL, votos
2306-91, 1347-95, 7294-98 y 7890-2001).




 



 Sobre los bienes públicos, la posesión iuris la ejercen únicamente los entes públicos titulares y
administradores. A pesar de que no se manifiesta por hechos reales, debe estimarse que se produce
por imperio de las disposiciones que regulan su destino”. (Dictámenes C-004-98 y C-321-2003; Opinión
Jurídica O. J.-210-2003. CASACIÓN N° 122 de 1965)”. Opiniones Jurídicas O. J. 210-2003 y O. J.
-253-2003.




 



 En los bienes de dominio público la posesión particular “no deviene en derecho alguno a favor del
administrado” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1763-94, 07294-98, 2000-06168 y 2001-00790, entre
muchas).



 La Ley veda la propiedad privada sobre la Zona Pública (aún con excepciones heredadas del pasado)”.
SALA CONSTITUCIONAL sentencia 447-91, considerando IV.”  (Dictamen No. C-264-04 de 9 de setiembre de
2004).




 



             Si bien es cierto, el proyecto de ley en su artículo 8° estaría excluyendo de la
posibilidad de otorgar concesiones los espacios abiertos de uso común, dada la poca precisión de tal
frase, no pensamos que con ella se esté resguardando del uso privativo a la zona pública, tal y como
la entendemos hoy en día.




 



             Otro posible roce con nuestra Constitución Política, concretamente el artículo 50 que
consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo hallaríamos en el
Transitorio I del proyecto, al disponer que mientras se hace la declaratoria de zona urbana litoral
y el respectivo plan regulador urbano, las Municipalidades “podrán conservar las construcciones
existentes en la circunscripción territorial que se pretende declarar de zona urbana litoral, en
tanto la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no acredite la comisión de daño ambiental o peligro o
amenaza de daño al medio ambiente”. El restringir a esta única instancia administrativa la
determinación de daño ambiental o amenaza de daño al medio ambiente, sin enlistar otras con
competencia igual o mejor en la materia como el Poder Judicial, el Tribunal Ambiental
Administrativo, el Ministerio de Salud, etc., limita excesivamente las posibilidades de su
determinación y por ende de una adecuada respuesta en defensa del ambiente. Además, tampoco se
indica quién puede gestionar ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la determinación del
eventual daño, generándose duda razonable de si puede cualquier ciudadano denunciar hechos
contrarios al ambiente ante esa instancia en aplicación del principio de protección a los intereses
difusos.




 



             Un último reparo de constitucionalidad observable en el proyecto estaría referido al
distinto trato que se estaría dando a los ocupantes de las zonas urbanas litorales respecto de los
otros existentes en las demás áreas de la zona marítimo terrestre del país, lo que afectaría
eventualmente el derecho de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política.




 



             Así, mientras a las personas que se encuentren a título precario dentro de las zonas
urbanas litorales que hayan ingresado de manera posterior a la promulgación de la Ley No. 6043 de
1977, pero antes de la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales, No.
9073 de 25 de octubre de 2012, tendrían prioridad al momento de otorgar concesiones en dichas áreas
(artículo 10 del proyecto) y se mantendrían sus construcciones mientras se realiza el trámite; a las
personas del resto del país en las mismas condiciones que ocupen la zona marítimo terrestre debe
desalojárseles de los terrenos que ocupan y demolerse lo construido (artículos 12 y 13 de la Ley No.
6043). Como se aprecia, las consecuencias jurídicas en uno y otro caso (de ventaja y desventaja,
respectivamente) podrían conllevar un trato discriminatorio, constitucionalmente no querido, de las
personas ocupantes de áreas de zona marítimo terrestre no ubicadas en las zonas urbanas litorales
respecto de las que sí lo están.




 



             También el proyecto, al ser en muchos aspectos omiso en comparación con la Ley sobre la
Zona Marítimo Terrestre, estaría creando otras posibles desigualdades. Así, por ejemplo, en el
trámite de las concesiones no se requiere aprobación del Instituto Costarricense de Turismo, ni se
establece limitación alguna en cuanto al número de posibles contratos de concesión a otorgar por
persona. También el trato discriminatorio proviene de normas concretas, como la exoneración de pagar
el canon a “aquellas personas físicas que sean adjudicatarias de una única concesión en la zona
urbana litoral respectiva, otorgada exclusivamente para uso habitacional, cuyo valor máximo del
terreno dado en concesión sea equivalente a cuarenta y cinco salarios base”  (una norma similar no
aparece contemplada en la Ley No. 6043).




 



             Sin perjuicio de las anteriores consideraciones de constitucionalidad, procedo a hacer
algunos breves comentarios sobre diferentes artículos del proyecto.




 



             En primer término, el proyecto parece hacer la distinción entre las áreas de zona
marítimo terrestre que se encuentren dentro de una ciudad y las que se localicen dentro de una zona
urbana litoral; de manera contraria al proyecto original que las confundía. Tal distingo es
acertado, ya que de acuerdo con la Ley No. 6043, en las áreas de ciudad no aplicaría el régimen de
concesiones, al quedar excluidas de su aplicación (artículo 6°), siendo dable incluso la existencia
de propiedad privada, con excepción de las áreas de playa. Sobre el concepto de ciudad aplicable
según la Ley No. 6043 se ha indicado:



 “La correcta determinación de las ciudades costeras es primordial por los efectos que conlleva en
torno a la exclusión de las áreas de la zona marítimo terrestre del patrimonio público de la Nación
y, por consiguiente, de la administración municipal, con ajuste a la Ley 6043 (art. 6). Como
señalamos en el dictamen C-062-89, para atribuir la condición de ciudad a ciertos conglomerados, a
los fines de exceptuarlos de la vigencia de dicha Ley, el criterio genérico a que se acudía de
ordinario era el artículo tercero del Código Municipal precedente, que otorgaba ese título a la
cabecera del cantón. (…)



 El problema surge ahora con el nuevo Código Municipal, Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998, que
entró en vigencia dos meses después, por cuanto si bien mantiene el texto de que el cantón "es la
sede del gobierno municipal", suprimió la frase que otorgaba a las cabeceras el título de ciudad.



 Ante ello, cabe preguntarse si en la actualidad las cabeceras de los cantones costeros constituyen
verdaderas ciudades, o si por el contrario, fueron despojadas de ese rango, lo cual llevaría a la
inmediata aplicación dentro de su ámbito de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, con todas las
consecuencias que se seguirían.



 La respuesta es afirmativa, tanto por estarse ante situaciones jurídicas consolidadas al amparo del
Código Municipal anterior, como porque es el criterio válido que ha de estimarse tomó en cuenta el
legislador de 1977 al utilizar el término en la Ley 6043, sea, el que responde a la voluntad
legislativa, y ser evidente, a la luz de las consideraciones hechas, que en nuestro ordenamiento son
ciudades las cabeceras de los cantones. Para una interpretación diversa se requeriría ley expresa
disponiendo en contrario y previendo lo relativo a las expropiaciones de propiedades que ingresaron
a patrimonio de los particulares. (…)



 Por lo demás, el artículo 15, párrafo final, de la Ley sobre División Territorial Administrativa,
Nº 4366 de 5 de agosto de 1969, dispone que "el título de Ciudad lo concederá la Asamblea
Legislativa a los poblados, oyendo previamente el criterio de la Comisión Nacional de División
Territorial". Norma aplicable a la creación de nuevos cantones; no a las declaratorias legislativas
de ciudades pretéritas, que omitieron el trámite ahí previsto. Y, en lo concerniente a las costas,
con declaración legal expresa de ciudad se hallarían: Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de
setiembre de 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 de 1º de agosto de 1902), Puerto Cortés de Osa
(Ley 2155 de 13 de setiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980, art. 3),
Golfito y Quepos (Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963. (…)



 A pesar de que las áreas de las ciudades están excluidas de la Ley sobre la zona marítimo terrestre
y de las normas reglamentarias dictadas para darle aplicación, ha de respetarse el carácter de
dominio público de las playas. (…)



 En nuestro medio, consagra esa condición, de manera genérica, la Ley de Aguas Nº 276 de 26 de
agosto de 1942, artículos 3º, inciso I, 70 y el enunciado del Capítulo III, a tono con los cuales
las playas son propiedad pública de la Nación, igual que las aguas de éstas que se comunican
permanente o intermitentemente con el mar.



 Las playas marítimas forman parte del dominio público natural y están destinadas al uso gratuito de
todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás
interesados. (…)



 El hecho de ser las playas bienes integrantes del patrimonio público del Estado, de uso común,
impide a la Administración otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo,
con obras o edificaciones estables. Su destino a libre tránsito peatonal y uso común para la
práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento no se concilia con la circulación de
vehículos automotores, que -por norma- se prohíbe. La tranquilidad y seguridad para los bañistas,
visitantes o usuarios de las playas, la inconsistencia del suelo arenoso, la preservación del estado
natural de los recursos y del paisaje así lo aconsejan.



 La protección de las playas, comprendidas las de las ciudades litorales, la encomendaba a la
Municipalidad del lugar el Código Municipal de 1974, en el artículo 4, inciso 8, que desapareció en
el nuevo. Pero el principio mantiene validez, al encargarse a los Ayuntamientos el gobierno y la
administración de los intereses locales, con obligación de promover el desarrollo integral
(sostenible) del cantón y el adecuado ordenamiento urbano; funciones en las que se hallaría la de
velar por la correcta utilización de las áreas de uso público no confiadas a la defensa de otras
instituciones, para garantizar su destino, el mayor bienestar colectivo y una mejor calidad de vida
de la población.” (Dictamen No. C-002-1999 de 5 de enero de 1999).



             En vista de que el proyecto de ley parte del principio de que la zona marítimo
terrestre incluida dentro de las zonas urbanas litorales no pierde su demanialidad (artículo 1°,
párrafo segundo), lo recomendable, para no crear confusión en cuanto a su régimen de propiedad, es
que no se les incluya en la norma de excepción que establece el artículo 6° de la Ley No. 6043 (“Las
disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni
a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya
legitimidad reconozcan las leyes”), como lo pretende hacer el proyecto en el artículo 25; sino que
se les incorpore como una disposición especial en el Capítulo VIII de la Ley No. 6043, señalando que
la zona marítimo terrestre de las zonas urbanas litorales se regirá por lo dispuesto en su ley
respectiva. (El artículo 73 señala de un modo similar que “la presente ley no se aplica a las zonas
marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se
regirán por la legislación respectiva”).




 



             Otro tema que sugerimos sea valorado con atención es que el artículo 2° del proyecto de
ley remite al concepto de área urbana contenido en la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de
noviembre de 1968, para determinar la existencia de una zona urbana litoral. Tal concepto de área
urbana lo encontramos definido en el artículo primero de esa Ley en los siguientes términos:




 




  “Artículo 1°.- Para los fines de esta ley se entenderá que:




  (…)




  Área urbana, es el ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población. (…)”




 



             Como puede apreciarse, esta definición es escueta y poco clara, y no permite entender
con exactitud cuáles son los parámetros para distinguir una zona urbana de la que no lo es. Contiene
además conceptos como “desenvolvimiento” y “centro de población” que tampoco se desarrollan en esa
Ley, y mucho menos en el proyecto consultado, lo que torna aún más incierto el discernimiento de su
existencia en un caso concreto.




 



             Siendo que el contenido de la propuesta de ley busca crear un régimen propio de
concesiones para las zonas urbanas litorales, distinto y, hasta cierto punto, menos riguroso en
cuanto a trámites que el de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043, no parece apropiado
remitir a un concepto tan ambiguo para definir la existencia de zonas urbanas litorales. Lo
pertinente sería precisar el concepto de área urbana a un nivel que no permita, hasta donde sea
posible, la existencia de interpretaciones diversas sobre su contenido; y que faculte la
identificación nítida en sitio de los requisitos específicos que debe cumplir una cierta área para
ser clasificada como urbana.




 



             En el mismo artículo 2° se hace alusión a una declaratoria previa “de la autoridad
competente”. Convendría mencionar cuál es esta autoridad competente para no dejar margen a duda,
aunque cabría suponer que es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, según la referencia que
se hace en el artículo 5°, inciso d), del proyecto. La aclaración se hace necesaria al estipular el
proyecto dos declaratorias, la de área urbana, que presumiblemente haría el Instituto de cita, y la
de zona urbana litoral que haría el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Gobernación y
Policía, por medio de decreto ejecutivo (artículo 3°).




 



             Se indica en el mismo artículo 2° que “solamente podrán ser declaradas zonas urbanas
litorales aquellas áreas urbanas conformadas antes de la entrada en vigencia de esta ley”. Aquí
cobra particular relevancia la “delimitación de linderos georeferenciada, elaborada por el Instituto
Geográfico Nacional”  a que alude el inciso e), artículo 5°, del mismo proyecto, a fin de que no se
pretenda en el futuro ampliar las zonas urbanas litorales en detrimento del régimen normal de la
zona marítimo terrestre; como se ha buscado hacer, sin éxito, con las actuales áreas de las
ciudades, al haber aquel Instituto prevenido esta situación delimitando oportunamente dichas áreas
geográficas.




 



             En el párrafo último del artículo 2° de comentario, sería de recibo señalar el nombre
completo de “Patrimonio Natural del Estado” en vez de sólo “Patrimonio Natural” para una apropiada
identificación del conjunto de bienes involucrado. No está de más recordar, lo que bien podría
incluirse también en el proyecto, que el Patrimonio Natural del Estado se encuentra compuesto por el
conjunto de áreas silvestres protegidas (parques nacionales, reservas biológicas, refugios
nacionales de vida silvestre, humedales, reservas forestales, zonas protectoras, etc.), así como los
terrenos forestales y de bosque pertenecientes a las reservas nacionales, de las áreas declaradas
inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades,
instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública.




 



             El artículo 4°, por su lado, donde se crea la Comisión Interinstitucional de Zonas
Urbanas Litorales, nos presenta una nueva imprecisión terminológica, al expresar que su función es
la de “determinar la viabilidad técnica de la declaratoria de zona urbana litoral”. ¿A qué se
refiere el término “viabilidad técnica”? Si no se fijan parámetros técnicos precisos en la normativa
para identificar una zona urbana litoral, con base en qué criterios se va a determinar su
viabilidad. Tampoco se aclara cuándo una zona urbana litoral es viable y cuándo no; y cuáles
variables deben ser tomadas en cuenta: si la ambiental, la social, le económica, etc.




 



             En punto a esta Comisión, cabría plantearse si se trata de un órgano temporal (no
permanente) e indicarlo así en el texto normativo; ya que si su función se limita a la fase previa
de la declaratoria de zonas urbanas litorales y éstas sólo pueden ser gestionadas por las
Municipalidades con jurisdicción en zona marítimo terrestre dentro del plazo de treinta y seis meses
desde la entrada en vigencia de la ley propuesta, cabría concluir que cesaría en su función una vez
tramitada todas las solicitudes de declaratoria que se hayan presentado dentro del plazo dicho.




 



             También resulta extraño que en el texto de la propuesta de ley no se indique ningún
aspecto relacionado con el nombramiento del personal que integra dicha Comisión, quedando la duda de
si se encuentra integrada por funcionarios de los ministerios e instituciones que conforman su
consejo director, o si se trata de plazas nuevas que se van a crear. Sólo se menciona la existencia
de un Director Ejecutivo cuya función es asesorar técnica y legalmente a la Comisión. Aunque la
norma preceptúa que la Comisión podrá solicitar la cooperación técnica de universidades pública,
colegios profesionales y cualquier otro organismo público y privado que estime pertinente para el
cumplimiento de sus objetivos, hemos de suponer que sí existe un personal de planta que se encargará
de realizar los trámites  administrativos, y aún más los estudios e informes técnicos, por ser una
Comisión que tiene precisamente ese carácter (técnico).




 



             El artículo 5° presenta la duda de qué sucede si alguno de los documentos que en él se
mencionan es contrario a la declaratoria de zona urbana, como por ejemplo, un dictamen negativo del
Instituto Costarricense de Turismo o una evaluación de impacto ambiental denegada por la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental; es decir, si procedería el rechazo de la declaratoria con sólo uno de
esos documentos que resultare desfavorable; o si aún bajo esas circunstancias puede la Comisión
rendir un informe técnico favorable.




 



             El artículo 6° contiene una ambigüedad al señalarse que el trámite para la declaratoria
de zona urbana “podrá iniciarse exclusivamente” mediante solicitud fundada de la Municipalidad
respectiva, acordada por el Concejo Municipal respectivo. Al utilizarse el verbo “podrá” da a
entender que el trámite de declaratoria puede iniciarse de otros modos; sin embargo, de seguido
utiliza el vocablo “exclusivamente”, con lo que parece que sólo a las Municipalidades les es dable
solicitar el inicio del trámite. Si esta última es la intención, debería sustituirse “podrá” por
“deberá”.




 



             También deberán los señores legisladores esclarecer, si al igual que las
Municipalidades, pueden los Concejos Municipales de Distrito solicitar la declaratoria de una zona
urbana litoral en su jurisdicción costera, conforme a las competencias que le establece el artículo
73 bis de la Ley No. 6043:




           



 “Artículo 73 bis.- Todas las atribuciones y competencias conferidas a las municipalidades mediante
esta Ley, corresponderán a los respectivos concejos municipales de distrito que posean territorio en
la zona costera. El usufructo, la administración de la zona marítima y, en general, todas las
disposiciones de esta Ley Sobre la Zona Marítima para las municipalidades, corresponderán a los
concejos municipales de distrito, en sus respectivas jurisdicciones. (…)”




 



             Por otro lado, se introduce en el mismo artículo 6° una audiencia a la Procuraduría
General de la República a efecto de que se refiera a la eventual declaratoria de zona urbana
litoral, con vista de los documentos a que se refiere el artículo 5° de la misma iniciativa de ley.
Al respecto nos parece que dicha audiencia es innecesaria e improcedente, por cuanto la Procuraduría
no tiene entre sus funciones formar parte en actos preparatorios de actos administrativos, y además
porque nuestra institución carece del recurso técnico para hacer valoraciones de este tipo. Nótese
que ninguno de los documentos que se citan en el artículo 5° de cita está referido a un estudio
jurídico, que es la materia propia nuestra; sino a aspectos técnicos del todo ajenos a nuestro
quehacer institucional. Tampoco tendría sentido dar una audiencia a la Procuraduría para que
verifique si se presentaron los documentos, ya que dicha labor la puede realizar directamente la
Comisión por ser muy simple. Recomendamos, por tanto, se elimine esta audiencia.




 



             También en el artículo 6° se menciona la publicación de un edicto en el Diario Oficial
y en un diario de circulación de circulación nacional poniendo en conocimiento del público el
trámite respectivo y los linderos de la eventual zona urbana litoral. Sería conveniente incluir en
la publicación dónde se encuentran los documentos aportados para que puedan ser revisados y cuál es
el procedimiento para presentar las eventuales oposiciones.




 



             El numeral 6° dicho resulta poco específico igualmente en cuanto al contenido del
informe técnico que deberá elaborar la Comisión Interinstitucional de Zonas Urbanas Litorales.
Siendo que el párrafo final del artículo señala que no podrá emitirse una declaratoria de zona
urbana litoral contraria al informe técnico emitido por la Comisión, pareciera de sumo interés
normar los criterios que deberá reunir tal informe, dado su carácter vinculante.




 



             Extraña también que sea el Ministerio de Gobernación y Policía el que se haya escogido
para adscribirle la Comisión Interinstitucional de Zonas Urbanas Litorales y para gestionar parte
del procedimiento de declaratoria de zonas urbanas litorales, ya que entre sus competencias normales
(o las del Ministerio de Seguridad Pública, por encontrarse hoy en día fusionados) no se encuentra
ninguna relacionada con los temas de urbanismo o zona marítimo terrestre.




 



             En lo que toca al aparte “Régimen para el uso y aprovechamiento territorial de zonas
urbanas litorales”, debe evaluarse la razonabilidad de mantener dos planes reguladores sobre el
mismo sector territorial: uno, el plan regulador costero previo, y el otro, el plan regulador urbano
de la zona urbana litoral. Si bien el artículo 7° expresa que en caso de incompatibilidad, los
planes reguladores urbanos emitidos al amparo de la nueva ley, prevalecerán sobre los planes
reguladores costeros aprobados de previo a la entrada en vigencia de dicha ley, no deja de ser hasta
cierto punto inconveniente para el proceso de integración del ordenamiento jurídico, la existencia
de dos instrumentos normativos regulando exactamente la misma materia y realidad.




 



             No se explicita en el artículo 9° la forma en que la municipalidad determinará  cuáles
son las condiciones ambientales a cumplir que se incluirán en los contratos de concesión. Por ser
tan sensible esta temática, deberían suministrarse los parámetros a los que deberá acudir la
corporación municipal a fin de delimitar tales condiciones ambientales.




 



             De otra parte, el numeral 10 del proyecto dispone que para el otorgamiento de
concesiones tendrá prioridad el concesionario que haya obtenido la concesión de previo a la
declaratoria de zona urbana litoral, al amparo a lo dispuesto en el capítulo VI de la Ley sobre la
Zona Marítimo Terrestre, No 6043 de 02 de marzo de 1977 y sus reformas, en los términos de la norma
transitoria segunda de esta ley.




 



             Pensamos que remitir al Transitorio II de la Ley No. 6043 es inadecuado. Esta
disposición sólo fue emitida para regular la situación de los contratos de arrendamiento existentes
al momento de promulgarse la Ley No. 6043, por lo que su aplicación práctica al presente es
cuestionable (de hecho es muy poco probable que aún existan contratos de arrendamientos vigentes;
ver dictamen No. C-011-99 de 12 de enero de 1999). Sugerimos se elimine la frase “en los términos de
la norma transitoria segunda de esta ley”.



             También fija el artículo 10 que en segundo término tendrá prioridad “el ocupante a
título precario cualquiera que sea su condición, que haya aprovechado el terreno en forma continua,
quieta, pública y pacíficamente, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Protección a los
Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales, No. 9073 de 25 de octubre de 2012”.




 



             La norma es omisa en cuanto a estipular cuál es el tiempo mínimo que debería haberse
ocupado el terreno, así como la forma en que se va a probar la ocupación. La actual Ley No. 6043,
por ejemplo, sí se refiere a tales extremos para la figura de los pobladores (diez años de
residencia en la zona marítimo terrestre, según información de la autoridad de la Guardia de
Asistencia Rural, o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante).




 



             Tales aspectos son de relevancia a fin de que no se aproveche la nueva iniciativa de
ley para legitimar ocupaciones indebidas recientes. Téngase en cuenta que, de acuerdo con su
exposición de motivos, la idea del proyecto es proteger del desalojo a personas que han ocupado
“durante décadas” las áreas de interés. Igualmente debería preceptuarse un procedimiento para
reconocerle administrativamente su situación a los ocupantes y llevar un registro o censo de los
mismos; ya que, en principio, no pueden ser objeto de desalojo por mucho tiempo antes de que se les
pueda otorgar una concesión (treinta y seis meses para que la Municipalidad respectiva concrete la
tramitación de la declaratoria de zona urbana litoral, veinticuatro meses para concretar la
aprobación y publicación del plan regulador urbano y lo que tarde el trámite de la concesión). Si no
se hace así, probablemente muchas personas procederán a invadir áreas de la zona marítimo terrestre
y alegarán ocupación conforme a los términos de la nueva ley para no ser desalojados de los
terrenos.




 



             A su vez, el artículo 11 presenta un problema de redacción al establecerse que “las
concesiones otorgadas de conformidad con esta ley, están sujetas a la condición que los
concesionarios no varíen el destino del terreno concesionado y las edificaciones o instalaciones que
hagan en él, sin el consentimiento del Consejo (sic) Municipal”. Parece dar a entender el texto que
las concesiones están sujetas a que las edificaciones o instalaciones deben hacerse sin el
consentimiento municipal; cuando lógicamente es todo lo contrario.




 



             El artículo 19 se destina a regular la determinación del canon a que se verán sujetas
las concesiones que se otorgarán en la zona urbana litoral y se especifica que dicho canon sustituye
el impuesto de bienes inmuebles. Estimamos necesaria una aclaración sobre si las construcciones
existentes o a realizar sobre los terrenos concesionados estarán o no sujetas a ese impuesto, de
acuerdo a lo normado en el artículo 6° de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, No. 7509 de 9
de mayo de 1995:




 




ARTÍCULO 6.- Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de este impuesto:




(…)



 c) Los concesionarios, los permisionarios o los ocupantes de la franja fronteriza o de la zona
marítimo terrestre, pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas mencionadas
en el artículo 2 de la presente Ley, pues, para el terreno, regirá el canon municipal
correspondiente. (…)”



             Otro tópico de interés es si “las instituciones del Estado, las instituciones autónomas
y semiautónomas que sean prestatarias de servicios públicos en la zona urbana litoral” (artículo 19)
requieren de una concesión para ocupar los terrenos a través de los cuales ofrecen u ofrecerán sus
servicios, y si es así, si deben someterse al mismo trámite que cualquier persona física o jurídica
que solicite concesión en la zona urbana litoral para que se le otorgue.




 



             Dentro del Capítulo III, denominado Reformas a otras Leyes, la reforma al artículo 4°
de la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Nomenclatura, No. 3535 de 3 de agosto de 1965, no
se aprecia necesaria. En efecto, mediante el proyecto de ley no se persigue, hasta donde entendemos,
ni un cambio en la nomenclatura de la División Territorial Administrativa de la República, ni la
variación a un nombre geográfico de país. El proyecto no busca aumentar o disminuir cantones o
distritos, modificarles el nombre o crear subdivisiones de éstos. Que se le ponga un nombre a una
zona urbana litoral no conlleva, en nuestro criterio, ninguno de los aspectos a que refiere el
artículo 4° de la Ley No. 3535. Es como el caso de las áreas silvestres protegidas que todas llevan
un nombre en particular, pero ninguna afecta tales aspectos de ley. En otras palabras, cuando se
cree una zona urbana litoral, en la circunscripción territorial sobre la que se aplique no se está
creando una subdivisión territorial, ni se modifica el nombre de los distritos y cantones
eventualmente afectados, ni el nombre del poblado involucrado, si es que éste tiene nombre. Y si
fuera este último el caso (cambio de nombre geográfico), la reforma propuesta estaría manteniendo el
mismo principio del artículo 4° actual (”salvo en aquellos casos en que se procure modificar el
nombre de la circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana litoral”), por lo que
se tornaría superflua hacer alusión a ella, existiendo ya el texto de ley expreso.




 



             En las disposiciones del Transitorio I del proyecto convendría añadir de manera expresa
que transcurrido el plazo de treinta y seis meses a partir de la entrada en vigencia de la ley, no
se podrán hacer más declaratorias de zonas urbanas litorales.




 



             Asimismo, en la misma norma transitoria, conviene aclarar la frase “para concretar la
tramitación de dicha declaratoria”, si ella supone que se refiere a la solicitud de la Municipalidad
del artículo 5°, inciso a), del proyecto, o bien, a la declaratoria de la zona urbana litoral
mediante la publicación del decreto, ya que entre una y otra puede pasar mucho tiempo. En este
apartado cabe preguntarse del mismo modo si es la propia Municipalidad interesada la que debe
aportar ante la Comisión Interinstitucional de Zonas Urbanas Litorales todos los documentos
mencionados en el artículo 5°, o si es solo la solicitud; y bajo este último supuesto, a quién
correspondería, entonces, gestionar los demás.




 



             En el párrafo segundo del mismo numeral, se establece un plazo de veinticuatro meses a
contar de la publicación del Decreto Ejecutivo en que se declare la zona urbana litoral para que la
Municipalidad respectiva proceda a aprobar y publicar el plan regulador urbano de dicha zona; pero
no se concreta qué sucede si la Municipalidad no logra cumplir dicho requerimiento en el plazo
estipulado. La lógica del proyecto llevaría a concluir que procedería el desalojo de los ocupantes y
la demolición de las construcciones que no se encontraren a derecho (lo anterior de acuerdo con la
oración “durante dichos plazos, las Municipalidades podrán conservar las construcciones existentes
en la circunscripción territorial que se pretende declarar de zona urbana litoral”); pero conviene
que se diga expresamente en el texto.




 



             Bajo esa misma línea, la utilización de la frase “las Municipalidades podrán conservar”
parece conllevar cierto carácter potestativo que suponemos no es la voluntad de los redactores de la
propuesta, por lo que cabría ajustarla.




 



             En el Transitorio II tampoco se aclara qué sucede si las concesiones legalmente
otorgadas al amparo de la Ley No. 6043 no se ajustan al plan regulador de la zona urbana litoral al
llegar a su vencimiento (aunque los concesionarios tengan un derecho preferente en su trámite). La
situación es de interés para determinar si se aplica en su caso, las disposiciones del Transitorio
I, en punto a proceder a su desalojo y demolición de construcciones, si no se procede en el plazo
otorgado a ajustarse al nuevo plan regulador.




 



             No deja de preocupar que el proyecto no incluya en su articulado un régimen
sancionatorio penal como el establecido en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículos 61 y
siguientes), con lo que muchas conductas hoy punibles por esa vía, podrían dejar de serlo dentro de
las zonas urbanas litorales. Esta situación redundará sin duda alguna, de aprobarse el proyecto, en
una proliferación de conductas no deseadas y que hoy son objeto de sanción.




 



             Para terminar, se hace la reflexión sobre si verdaderamente es necesario crear todo un
régimen paralelo a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre para regular determinadas situaciones
jurídicas como lo pretende el proyecto, siendo que ya esta última normativa establece el sistema de
planificación costera a través de planes reguladores y otorgamiento de concesiones, en las cuales
incluso se reconoce el derecho prioritario del ocupante a obtener la concesión.




 




 




CONCLUSIÓN:




 



 Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de “Ley marco para la
declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial”, que se
tramita bajo el expediente No. 18.592, presenta eventuales problemas de constitucionalidad, de fondo
y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su
aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese
Poder de la República.




 




 




            De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/hga

Legal Opinion: 025-J of 05/27/2013

May 27, 2013

OJ-025-2013

Licenciada
Silma Bolaños Cerdas
Area Chief
Special Permanent Commission on Tourism

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communications Nos. TUR-115-2012 and TUR-0002-2013, through which our opinion is requested on the draft bill "Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial" (formerly called "Ley marco para la declaratoria de ciudades litorales y su régimen de uso y aprovechamiento territorial"), legislative file No. 18.592.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a "draft bill," our analysis does not constitute a binding legal opinion (dictamen), typical of a response to a consultation from an administrative entity, as a result of the provisions in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion" (opinión jurídica), which does not bind the consultant, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has been indicated on other occasions, "...as the matter does not fall under the scenarios provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline that said article establishes does not apply to the request before us" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to the original statement of legislative intent of the draft bill in question, its purpose is to establish an alternative to the indiscriminate eviction of people in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of our country, in order to protect those who have occupied said state strip for decades and have built constructions on it. The contrary would be, in the judgment of its proponents, "to disregard the history of some consolidated communities and their cultural identity, to deny the means of subsistence for their population, and to undermine the opportunity to generate integral development in the zone."

The proposal is that the territorial constituencies located on the coast, which are declared urban areas, in accordance with the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240, of November 15, 1968, and its amendments, and that have an approved coastal regulatory plan that so recommends, may be declared coastal urban zones (zonas urbanas litorales) (in the original draft bill, coastal cities), and consequently, may have their own regime for the use and development of the territory that would comprise said declaration.

It is not intended with this to unaffect (desafectar) the maritime-terrestrial zone from its public domain nature, but rather to establish a regime for the use and development of said area through the granting of concessions and within the so-called coastal urban zones.

While the draft bill under consultation recognizes a significant effort to try to resolve the problem of the current illegitimate occupation of the maritime-terrestrial zone, its content could be presenting some nuances of unconstitutionality that we proceed to comment on below.

The first of these is that the draft bill does not distinguish, as does the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977, between restricted zone (zona restringida) and public zone (zona pública). As is known, the maritime-terrestrial zone is normally constituted by the two-hundred-meter strip contiguous to the ordinary high-tide line (Article 9 of Law No. 6043), divided into the public zone of the first fifty meters and the restricted zone of the remaining one hundred fifty meters (Article 10 ibid.). It is in the latter that the granting of concessions is possible (Article 39), leaving the public zone dedicated to public use and especially to the free transit of people (Article 20).

According to the draft bill, the coastal urban zone could be composed in part of the two hundred meters contiguous to the ordinary high-tide line (Article 2) and concessions could be granted over it (Article 8), which would allow the private use of the public zone. One must not lose sight of the fact that the granting of a concession to a natural or legal person ordinarily implies the exclusive use for said person of the strip of land under concession, which would deprive the rest of the people of the public and common use of said territorial strip to which it is currently destined.

In this regard, it is worth bearing in mind that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has recognized the intangible character of the public zone (Voto No. 5210-1997 of 16 hours on September 2, 1997), and although it is not being unaffect from its public domain regime with the legislative proposal, its exclusive particular use would be permitted to the detriment of the community, thus losing its current public functionality. On the importance of this strip, the Attorney General's Office of the Republic has stated:

"I.1) PUBLIC ZONE AS A COASTAL SPACE OF COMMON USE

The legal regime of the public zone has been addressed by the Attorney General's Office from several perspectives: constitutional protection, guarantee of common use, characteristics, legal impossibility of exercising private possession over public domain assets, as a requirement for granting concessions, the assets that comprise it, exceptional use, validity of the concept in areas governed by special laws, cities, etc. (Legal Opinion O. J.-253-2003).

In what is relevant here, the following stand out:

I.1.1) CONSTITUTIONAL PROTECTION

For the CONSTITUTIONAL CHAMBER, 'while the Political Constitution does not address matters related to the maritime-terrestrial zone, it can be affirmed, given the extraordinary legislative variability on the subject, that the immutable core of the regulatory law of the maritime-terrestrial zone has been that relating to the fifty-meter-wide strip from the ordinary high-tide line, declared public, and as such, not only is it impossible to appropriate it by any means, but it has been put at the service of all people, without exception. The public domain nature of that strip, therefore, has had sustained legal recognition and it could be estimated prima facie that, by its long-standing nature, it is intangible for the legislator' (voto 5210-97, cons. VI. Legal Opinion O. J.-253-2003).

I.1.2) GUARANTEE OF COMMON USE

'Law 6043 establishes as an essential pillar the publicist principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain, respecting duly acquired private property.

Save for exceptions established by law, the public zone cannot be subject to occupation under any title or in any case. No one may claim any right over it. It is dedicated to public use and, especially, to the free transit of people' (Law 6043, Article 20). Its Regulation (Article 2, subsection l) defines public use as 'the right that every person has to use and enjoy the public zone in all its extension, without other limitation than those imposed by laws and their regulations. In the exercise of the right to public use, the general interest must always be kept in mind, guaranteeing at all times access to the zone and the free transit of any person within it, the practice of sports and activities for healthy physical and cultural recreation (Article 9).

Access that is functional, to enable its collective enjoyment, recreation, the practice of sports, leisure, free and safe transit, protection and surveillance of the maritime public domain, sea, beaches,…, etc.
It goes without saying that the common use of the inalienable fifty-meter strip of the public zone is not applicable to sectors thereof that by their nature do not allow it, such as mangroves.' (Legal Opinion O. J.-253-2003).

I.1.3) CHARACTERISTICS OF COMMON USE

'To combat the privatization of the coastline, legal schemes must make possible free access to the coast, under equal conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and everyone's right to enjoy an adequate environment.

Regarding the public zone, utilization is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with its legal provisions. In order for citizens to exercise public use, the Law introduces a series of measures that safeguard it.' (Dictamen C-026-2001 and Legal Opinions O. J.-210-2003 and O. J. 253-2003).

I.1.4) LEGAL IMPOSSIBILITY OF EXERCISING PRIVATE POSSESSION OVER PUBLIC DOMAIN ASSETS

Duly registered private properties under the repealed Law 4558 must respect the Public Zone (see Transitory Provision III and Article 6 of Law 6043, arts. 7, 20 and 82).

'The inalienability of public domain assets makes their transfer and possession under civil forms impossible.
Public domain assets cannot be subject to private possession and administrative action replaces possessory interdicts to recover the domain or possession. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votos 2306-91, 1347-95, 7294-98 and 7890-2001).

Over public assets, legal possession (posesión iuris) is exercised only by the public entities that are the titleholders and administrators. Despite not being manifested through actual facts, it must be considered to occur by the command of the provisions regulating their purpose'. (Dictámenes C-004-98 and C-321-2003; Legal Opinion O. J.-210-2003. CASATION No. 122 of 1965). Legal Opinions O. J. 210-2003 and O. J. -253-2003.

Over public domain assets, private possession 'does not result in any right in favor of the administered party' (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 1763-94, 07294-98, 2000-06168 and 2001-00790, among many).
The Law prohibits private property over the Public Zone (even with exceptions inherited from the past). CONSTITUTIONAL CHAMBER ruling 447-91, Considerando IV." (Dictamen No. C-264-04 of September 9, 2004).

While it is true that Article 8 of the draft bill would be excluding open spaces of common use from the possibility of granting concessions, given the lack of precision of such a phrase, we do not think that it safeguards the public zone from private use, as we understand it today.

Another potential conflict with our Political Constitution, specifically Article 50 which enshrines the right to a healthy and ecologically balanced environment, would be found in Transitory Provision I of the draft bill, by providing that while the declaration of coastal urban zone and the respective urban regulatory plan are being made, the Municipalities "may preserve the existing constructions in the territorial constituency intended to be declared a coastal urban zone, as long as the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) does not certify the commission of environmental damage or a danger or threat of damage to the environment". Restricting the determination of environmental damage or a threat of damage to the environment to this single administrative entity, without listing others with equal or better competence in the matter such as the Judicial Branch, the Administrative Environmental Tribunal, the Ministry of Health, etc., excessively limits the possibilities for its determination and therefore for an adequate response in defense of the environment. Furthermore, it is not indicated who can request the determination of the potential damage before the SETENA, generating a reasonable doubt as to whether any citizen can report actions contrary to the environment before that entity in application of the principle of protection of diffuse interests.

A final constitutional objection observable in the draft bill would refer to the different treatment being given to occupants of the coastal urban zones compared to other occupants existing in the other areas of the country's maritime-terrestrial zone, which could eventually affect the right to equality enshrined in Article 33 of the Political Constitution.

Thus, while persons situated under a precarious title within the coastal urban zones who entered after the enactment of Law No. 6043 of 1977, but before the Law for the Protection of Occupants of Zones Classified as Special (Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales), No. 9073 of October 25, 2012, would have priority when granting concessions in said areas (Article 10 of the draft bill) and their constructions would be maintained while the process is carried out; persons in the rest of the country under the same conditions occupying the maritime-terrestrial zone must be evicted from the lands they occupy and what has been built must be demolished (Articles 12 and 13 of Law No. 6043). As can be seen, the legal consequences in one case and the other (of advantage and disadvantage, respectively) could lead to discriminatory treatment, constitutionally unwanted, of persons occupying areas of the maritime-terrestrial zone not located in the coastal urban zones compared to those who are.

Also, the draft bill, by being silent in many aspects compared to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, would be creating other possible inequalities. Thus, for example, in the processing of concessions, approval from the Costa Rican Tourism Institute is not required, nor is any limitation established regarding the number of possible concession contracts to be granted per person. Discriminatory treatment also arises from specific rules, such as the exemption from paying the fee to "those natural persons who are awardees of a single concession in the respective coastal urban zone, granted exclusively for residential use, whose maximum value of the land given in concession is equivalent to forty-five base salaries" (a similar rule does not appear contemplated in Law No. 6043).

Without prejudice to the foregoing constitutional considerations, I proceed to make some brief comments on different articles of the draft bill.

In the first place, the draft bill seems to make the distinction between the areas of the maritime-terrestrial zone located within a city and those located within a coastal urban zone; contrary to the original draft bill which confused them. Such a distinction is correct, since according to Law No. 6043, the concession regime would not apply in city areas, as they are excluded from its application (Article 6), with private property even being possible, with the exception of beach areas. Regarding the concept of city applicable according to Law No. 6043, it has been indicated:

"The correct determination of coastal cities is paramount due to the effects it entails regarding the exclusion of areas of the maritime-terrestrial zone from the public heritage of the Nation and, consequently, from municipal administration, in accordance with Law 6043 (art. 6). As we indicated in dictamen C-062-89, to attribute the condition of city to certain conglomerates, for the purposes of excepting them from the validity of said Law, the generic criterion that was ordinarily used was the third article of the preceding Municipal Code, which granted that title to the head city of the canton. (…)

The problem now arises with the new Municipal Code, Law No. 7794 of April 30, 1998, which entered into force two months later, since although it maintains the text that the canton 'is the seat of the municipal government,' it suppressed the phrase that granted head cities the title of city.

In light of this, one must ask whether the head cities of the coastal cantons currently constitute true cities, or if, on the contrary, they were stripped of that rank, which would lead to the immediate application within their scope of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, with all the consequences that would follow.

The answer is affirmative, both because these are consolidated legal situations under the protection of the previous Municipal Code, and because it is the valid criterion that must be considered was taken into account by the 1977 legislator when using the term in Law 6043, that is, the one that responds to the legislative intent, and it is evident, in light of the considerations made, that in our legal system the head cities of the cantons are cities. A different interpretation would require an express law providing otherwise and foreseeing matters related to the expropriations of properties that entered the patrimony of individuals. (…)

Furthermore, Article 15, final paragraph, of the Law on the Administrative Territorial Division (Ley sobre División Territorial Administrativa), No. 4366 of August 5, 1969, provides that 'the title of City shall be granted by the Legislative Assembly to populated settlements, after previously hearing the criteria of the National Commission of Territorial Division.' A rule applicable to the creation of new cantons; not to legislative declarations of past cities, which omitted the procedure provided therein. And, concerning the coasts, those with an express legal declaration as a city would be: Puntarenas (Legislative Decree 10 of September 17, 1858), Limón (Legislative Decree 59 of August 1, 1902), Puerto Cortés de Osa (Law 2155 of September 13, 1957), Jacó (Garabito; Law 6512 of September 25, 1980, art. 3), Golfito and Quepos (Aguirre); these last two by Law 3201 of September 21, 1963. (…)

Despite the fact that the areas of the cities are excluded from the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and from the regulatory provisions issued for its application, the public domain character of the beaches must be respected. (…)

In our system, the Water Law (Ley de Aguas) No. 276 of August 26, 1942, Articles 3, subsection I, 70 and the heading of Chapter III, in line with which beaches are public property of the Nation, just like the waters thereof that communicate permanently or intermittently with the sea, generically enshrine this condition.

Maritime beaches form part of the natural public domain and are intended for the gratuitous use of all inhabitants, indistinctly, so that the use of some does not impede the use of other interested parties. (…)

The fact that beaches are assets integrating the public patrimony of the State, of common use, prevents the Administration from granting exclusive rights for permanent and exclusive development, with stable works or buildings. Their destiny for free pedestrian transit and common use for the practice of sports and healthy recreational activities does not reconcile with the circulation of motor vehicles, which -as a rule- is prohibited. The tranquility and safety for bathers, visitors or users of the beaches, the inconsistency of the sandy soil, the preservation of the natural state of the resources and the landscape so advise.

The protection of beaches, including those of coastal cities, was entrusted to the Municipality of the locality by the 1974 Municipal Code, in Article 4, subsection 8, which disappeared in the new one. But the principle remains valid, by charging the Municipal Councils with the governance and administration of local interests, with the obligation to promote the integral (sustainable) development of the canton and adequate urban planning (ordenamiento urbano); functions in which would be that of ensuring the correct utilization of public use areas not entrusted to the defense of other institutions, to guarantee their destiny, the greatest collective well-being and a better quality of life for the population." (Dictamen No. C-002-1999 of January 5, 1999).

In view of the fact that the draft bill is based on the principle that the maritime-terrestrial zone included within the coastal urban zones does not lose its public domain nature (Article 1, second paragraph), what is advisable, in order not to create confusion regarding its property regime, is not to include them in the exception rule established by Article 6 of Law No. 6043 ("The provisions of this law shall not apply to the areas of the cities situated on the coasts, nor to properties registered, in accordance with the law, in the name of individuals, nor to those whose legitimacy is recognized by the laws"), as the draft bill intends to do in Article 25; but rather to incorporate them as a special provision in Chapter VIII of Law No. 6043, indicating that the maritime-terrestrial zone of the coastal urban zones shall be governed by the provisions of their respective law. (Article 73 indicates in a similar manner that "this law does not apply to maritime-terrestrial zones included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation").

Another topic that we suggest be carefully evaluated is that Article 2 of the draft bill refers to the concept of urban area contained in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240 of November 15, 1968, to determine the existence of a coastal urban zone. This concept of urban area is defined in the first article of that Law in the following terms:

"Article 1.- For the purposes of this law, it shall be understood that:

(…)

Urban area is the territorial scope of development (desenvolvimiento) of a population center. (…)"

As can be appreciated, this definition is concise and unclear, and does not allow a precise understanding of the parameters for distinguishing an urban zone from one that is not. It also contains concepts like "development" and "population center" that are not developed in that Law, much less in the consulted draft bill, which makes the discernment of its existence in a specific case even more uncertain.

Given that the content of the draft bill seeks to create its own concession regime for the coastal urban zones, distinct from and, to a certain extent, less rigorous in terms of procedures than that of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043, it does not seem appropriate to refer to such an ambiguous concept to define the existence of coastal urban zones. The pertinent approach would be to specify the concept of urban area to a level that does not allow, as far as possible, the existence of diverse interpretations of its content; and that enables the clear on-site identification of the specific requirements that a certain area must meet to be classified as urban.

In the same Article 2, reference is made to a prior declaration "by the competent authority." It would be advisable to mention which this competent authority is to leave no room for doubt, although one might suppose it is the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), according to the reference made in Article 5, subsection d), of the draft bill. The clarification becomes necessary as the draft bill stipulates two declarations: that of an urban area, which presumably the INVU would make, and that of a coastal urban zone, which the Executive Branch would make, through the Ministry of Governance and Police, by means of an executive decree (Article 3).

It is indicated in the same Article 2 that "only those urban areas formed before the entry into force of this law may be declared coastal urban zones." Here, the "georeferenced boundary delimitation, prepared by the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional, IGN)" referred to in subsection e), Article 5, of the same draft bill, becomes particularly relevant, so that there is no attempt in the future to expand coastal urban zones to the detriment of the normal regime of the maritime-terrestrial zone; as has been sought, without success, with the current city areas, since the IGN has prevented this situation by opportunely delimiting said geographic areas.

In the last paragraph of Article 2 under comment, it would be appropriate to indicate the full name "Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)" instead of just "Natural Heritage" for a proper identification of the set of assets involved. It is worthwhile to recall, and this could well be included in the draft bill, that the State's Natural Heritage is composed of the set of protected wilderness areas (parques nacionales, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, forestry reserves, protective zones, etc.), as well as the forestry lands and forest belonging to the national reserves, the areas declared inalienable, the properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies.

Article 4, on the other hand, which creates the Inter-Institutional Commission for Coastal Urban Zones (Comisión Interinstitucional de Zonas Urbanas Litorales), presents a new terminological imprecision by stating that its function is to "determine the technical viability of the declaration of the coastal urban zone." What does the term "technical viability" refer to? If precise technical parameters are not set in the regulations to identify a coastal urban zone, on what grounds will its viability be determined? Nor is it clarified when a coastal urban zone is viable and when it is not; and which variables must be taken into account: whether environmental, social, economic, etc.

Regarding this Commission, one might ask whether it is a temporary (non-permanent) body and indicate this in the legislative text; since if its function is limited to the phase prior to the declaration of coastal urban zones and these can only be requested by the Municipalities with jurisdiction in the maritime-terrestrial zone within a period of thirty-six months from the entry into force of the proposed law, one might conclude that it would cease its function once all the declaration requests submitted within said period have been processed.

It is also strange that the text of the draft bill does not indicate any aspect related to the appointment of the personnel that integrates said Commission, leaving the doubt as to whether it is composed of officials from the ministries and institutions that form its board of directors, or whether these are new positions to be created. Only the existence of an Executive Director whose function is to technically and legally advise the Commission is mentioned. Although the rule prescribes that the Commission may request technical cooperation from public universities, professional associations, and any other public and private body it deems pertinent for the fulfillment of its objectives, we must assume that there is a permanent staff that will be in charge of carrying out the administrative procedures, and even more so the technical studies and reports, as it is a Commission that precisely has that (technical) character.

Article 5 raises the doubt of what happens if any of the documents mentioned therein are contrary to the declaration of a coastal urban zone, such as, for example, a negative opinion from the Costa Rican Tourism Institute or an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) denied by the SETENA; that is, whether the rejection of the declaration would proceed with just one of those documents that turned out to be unfavorable; or whether, even under those circumstances, the Commission can issue a favorable technical report.

Article 6 contains an ambiguity by stating that the procedure for the declaration of an urban zone "may be initiated exclusively" through a reasoned request from the respective Municipality, agreed upon by the respective Municipal Council. The use of the verb "may" (podrá) suggests that the declaration procedure could be initiated in other ways; however, it immediately uses the word "exclusively," which seems to indicate that only the Municipalities are allowed to request the initiation of the procedure. If the latter is the intention, "may" should be replaced with "must" (deberá).

The legislators must also clarify whether, like the Municipalities, the District Municipal Councils (Concejos Municipales de Distrito) can request the declaration of a coastal urban zone in their coastal jurisdiction, in accordance with the powers established for them in Article 73 bis of Law No. 6043:

"Article 73 bis.- All the powers and competences conferred upon the municipalities by this Law shall correspond to the respective district municipal councils that possess territory in the coastal zone. The usufruct, the administration of the maritime zone and, in general, all the provisions of this Law on the Maritime-Terrestrial Zone for the municipalities, shall correspond to the district municipal councils, in their respective jurisdictions. (…)"

On the other hand, the same Article 6 introduces a hearing for the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) so that it may address the eventual declaration of a coastal urban zone, in view of the documents referred to in Article 5 of the same legislative initiative. In this regard, it seems to us that said hearing is unnecessary and improper, given that the Attorney General's Office does not have among its functions to take part in preparatory acts of administrative acts, and also because our institution lacks the technical resources to make assessments of this type. Note that none of the documents cited in Article 5 mentioned refers to a legal study, which is our own subject matter; rather, they refer to technical aspects entirely outside our institutional work. Nor would it make sense to give a hearing to the Attorney General's Office so that it verifies whether the documents were submitted, since that task can be carried out directly by the Commission, being very simple. We recommend, therefore, that this hearing be eliminated.

Also in Article 6, the publication of a notice (edicto) in the Official Gazette (Diario Oficial) and in a newspaper of national circulation is mentioned, informing the public of the respective proceeding and the boundaries of the eventual coastal urban zone. It would be advisable to include in the publication where the documents submitted can be found so that they can be reviewed and what the procedure is for presenting any eventual oppositions.

Said numeral 6 is also somewhat non-specific as to the content of the technical report to be prepared by the Interinstitutional Commission on Coastal Urban Zones (Comisión Interinstitucional de Zonas Urbanas Litorales). Given that the final paragraph of the article states that a declaration of a coastal urban zone cannot be issued contrary to the technical report issued by the Commission, it would seem of utmost interest to regulate the criteria that this report must meet, given its binding nature.

It is also strange that it is the Ministry of Governance and Police (Ministerio de Gobernación y Policía) that has been chosen to have the Interinstitutional Commission on Coastal Urban Zones assigned to it and to manage part of the procedure for declaring coastal urban zones, since among its normal competencies (or those of the Ministry of Public Security, as they are currently merged) there is none related to urban planning matters or the maritime-terrestrial zone.

As for the section “Regime for the use and territorial exploitation of coastal urban zones” (Régimen para el uso y aprovechamiento territorial de zonas urbanas litorales), the reasonableness of maintaining two regulatory plans (planes reguladores) over the same territorial sector should be evaluated: one, the prior coastal regulatory plan, and the other, the urban regulatory plan of the coastal urban zone. Although Article 7 states that in case of incompatibility, the urban regulatory plans issued under the new law shall prevail over the coastal regulatory plans approved prior to the entry into force of said law, the existence of two normative instruments regulating exactly the same matter and reality is somewhat inconvenient for the process of integrating the legal system.

Article 9 does not specify the manner in which the municipality will determine the environmental conditions to be met that will be included in the concession contracts. Because this subject matter is so sensitive, the parameters that the municipal corporation should use in order to define such environmental conditions should be provided.

Furthermore, numeral 10 of the bill provides that for the granting of concessions, priority shall be given to the concessionaire who obtained the concession prior to the declaration of the coastal urban zone, under the provisions of Chapter VI of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977 and its amendments, under the terms of the second transitory provision of this law.

We think that referring to Transitory Provision II of Law No. 6043 is inappropriate. This provision was only issued to regulate the situation of lease contracts existing at the time Law No. 6043 was enacted, so its practical application at present is questionable (indeed, it is very unlikely that valid lease contracts still exist; see opinion No. C-011-99 of January 12, 1999). We suggest eliminating the phrase “under the terms of the second transitory provision of this law.”

Article 10 also establishes that in second place, priority shall be given to "the precarious occupant, whatever their condition, who has made use of the land continuously, quietly, publicly, and peacefully, before the entry into force of the Law for the Protection of Occupants of Zones Classified as Special (Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales), No. 9073 of October 25, 2012."

The provision is silent when it comes to stipulating the minimum time for which the land must have been occupied, as well as the manner in which the occupation will be proven. The current Law No. 6043, for example, does refer to such points for the figure of settlers (pobladores) (ten years of residence in the maritime-terrestrial zone, according to information from the authority of the Rural Assistance Guard (Guardia de Asistencia Rural), or certification from the Electoral Registry (Registro Electoral) regarding the applicant's domicile).

Such aspects are relevant to ensure that the new legislative initiative is not used to legitimize recent improper occupations. Bear in mind that, according to its statement of legislative intent, the idea of the bill is to protect from eviction persons who have occupied the areas of interest “for decades.” Similarly, a procedure should be mandated to administratively recognize the occupants' situation and to maintain a registry or census of them; since, in principle, they cannot be subject to eviction for a long time before they can be granted a concession (thirty-six months for the respective Municipality to finalize the processing of the coastal urban zone declaration, twenty-four months to finalize the approval and publication of the urban regulatory plan, and the time the concession processing takes). If not done this way, many people will probably proceed to invade areas of the maritime-terrestrial zone and claim occupation in accordance with the terms of the new law to avoid being evicted from the land.

In turn, Article 11 presents a drafting problem when it establishes that “the concessions granted in accordance with this law are subject to the condition that the concessionaires do not change the use of the concessioned land and the buildings or installations they make on it, without the consent of the Municipal Council (Consejo Municipal)” (sic). The text seems to imply that the concessions are subject to the condition that the buildings or installations must be made without the municipal consent, when logically the opposite is the case.

Article 19 is intended to regulate the determination of the fee (canon) to which the concessions to be granted in the coastal urban zone will be subject, and it specifies that said fee replaces the real estate tax (impuesto de bienes inmuebles). We deem necessary a clarification as to whether the constructions existing or to be carried out on the concessioned land will be subject to said tax or not, in accordance with the provisions of Article 6 of the Real Estate Tax Law (Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles), No. 7509 of May 9, 1995:

ARTICLE 6.- Taxable persons. Taxable persons for this tax are:

(...)
c) The concessionaires, permit holders, or occupants of the border strip or the maritime-terrestrial zone, but only with respect to the fixed installations or constructions mentioned in Article 2 of this Law, as, for the land, the corresponding municipal fee shall apply. (...)"

Another topic of interest is whether “the State institutions, the autonomous and semi-autonomous institutions that are providers of public services in the coastal urban zone” (Article 19) require a concession to occupy the land through which they offer or will offer their services, and if so, whether they must submit to the same procedure as any natural or legal person requesting a concession in the coastal urban zone in order for it to be granted.

Within Chapter III, entitled Reforms to other Laws, the reform to Article 4 of the Law on the Creation of the National Commission on Nomenclature (Ley de Creación de la Comisión Nacional de Nomenclatura), No. 3535 of August 3, 1965, does not appear necessary. Indeed, as far as we understand, the legislative bill does not seek either a change in the nomenclature of the Territorial Administrative Division of the Republic or the variation of a geographical name of the country. The bill does not seek to increase or decrease cantons (cantones) or districts (distritos), modify their names, or create subdivisions thereof. Giving a name to a coastal urban zone does not entail, in our opinion, any of the aspects referred to in Article 4 of Law No. 3535. It is like the case of protected wilderness areas, which all have a particular name, but none affect such legal aspects. In other words, when a coastal urban zone is created, within the territorial circumscription to which it applies, a territorial subdivision is not being created, nor is the name of the districts and cantons eventually affected being modified, nor the name of the involved settlement, if it has a name. And if the latter were the case (change of geographical name), the proposed reform would be maintaining the same principle of the current Article 4 (”except in those cases where it is sought to modify the name of the territorial circumscription intended to be declared a coastal urban zone”), so referring to it would become superfluous, the express legal text already existing.

In the provisions of Transitory Provision I of the bill, it would be advisable to expressly add that once the thirty-six-month period from the entry into force of the law has elapsed, no further declarations of coastal urban zones may be made.

Likewise, in the same transitory provision, it is advisable to clarify the phrase “to finalize the processing of said declaration,” whether it is meant to refer to the request of the Municipality from Article 5, subsection a), of the bill, or to the declaration of the coastal urban zone through the publication of the decree, as a long time can pass between one and the other. In this section, one can also ask whether it is the interested Municipality itself that must provide the Interinstitutional Commission on Coastal Urban Zones with all the documents mentioned in Article 5, or if it is only the request; and under this latter assumption, who would then be responsible for processing the others.

In the second paragraph of the same numeral, a period of twenty-four months is established, counting from the publication of the Executive Decree (Decreto Ejecutivo) declaring the coastal urban zone, for the respective Municipality to proceed to approve and publish the urban regulatory plan for said zone; but it is not specified what happens if the Municipality fails to meet this requirement within the stipulated period. The logic of the bill would lead one to conclude that the eviction of the occupants and the demolition of the constructions that are not in good legal standing would proceed (the foregoing in accordance with the sentence “during said periods, the Municipalities may conserve the constructions existing in the territorial circumscription intended to be declared a coastal urban zone”); but it is advisable for this to be said expressly in the text.

Along the same line, the use of the phrase “the Municipalities may conserve” seems to carry a certain discretionary character that we suppose is not the will of the drafters of the proposal, so it should be adjusted.

Transitory Provision II also does not clarify what happens if the concessions legally granted under Law No. 6043 do not conform to the regulatory plan of the coastal urban zone upon their expiration (even if the concessionaires have a preferential right in their processing). The situation is of interest in determining whether, in that case, the provisions of Transitory Provision I apply, regarding proceeding with their eviction and demolition of constructions, if they do not proceed within the granted period to conform to the new regulatory plan.

It is concerning that the bill does not include in its articles a criminal sanctions regime like the one established in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Articles 61 and following), meaning that many conducts currently punishable through that route could cease to be so within the coastal urban zones. This situation will undoubtedly result, if the bill is approved, in a proliferation of undesirable conducts that are currently subject to sanction.

To conclude, a reflection is made as to whether it is truly necessary to create an entire regime parallel to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone to regulate certain legal situations as the bill intends, given that the latter regulation already establishes the coastal planning system through regulatory plans and the granting of concessions, in which the occupant's priority right to obtain the concession is even recognized.

CONCLUSION:

This technical advisory body considers that the text of the bill for the "Framework law for the declaration of coastal urban zones and their regime of territorial use and exploitation" (Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial), processed under file No. 18.592, presents potential problems of constitutionality, substance, and legislative technique that, with our customary respect, we suggest resolving. Otherwise, its approval or not is a matter of legislative policy, the sphere of competence of which corresponds to that Power of the Republic.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

VBC/hga