C-132-2013 — Annulment of construction permit within spring protection areaAnulación de permiso de construcción en área de protección de naciente

Dictamen : 132 del 09/07/2013   



09 de julio del 2013




C-132-2013




 




Licda. Maureen Fallas Fallas




Alcaldesa




Municipalidad de Desamparados




 




Estimados señores:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio
AM-433-13  del 21 de junio de 2013, recibido en este despacho el 24 de junio del año en curso,
mediante el cual se nos remite para su dictamen el expediente número 01-2013, del Procedimiento
Administrativo para la anulación del permiso de construcción número 303-2012 de fecha 20 de julio de
2012 otorgado al señor XXX, por ser contrario al derecho al haberse autorizado en un terreno
afectado por una zona de protección de una naciente , establecido en el artículo 33 de la Ley
Forestal.




I.            ANTECEDENTES RELEVANTES DE ESTA CONSULTA




En el expediente administrativo se tienen acreditados los siguientes hechos:



 1.      El 4 de mayo de 2012 ingresó a la Municipalidad de Desamparados la solicitud de permiso de
construcción, trámite 9073-2012 a nombre de XXX, para la finca matrícula número 1-579144-000, Plano
catastrado SJ-1022267-2005. (Folio 11).



 2.      El 12 de junio de 2012, la Arquitecta Jessica Martínez Porras, Directora de Urbanismo, en
oficio DU-I-427-06-2012, indicó que el permiso PC-303-12 a nombre de XXX debe ser rechazado ya que
de acuerdo con el Dictamen AT-1492-2012, la propiedad se encuentra dentro del radio de 100 metros de
protección de una naciente. (Folio 14  y 97).



 3.      El 23 de julio se aprobó el permiso de construcción número PC-303-12 a favor de XXX. (Folio
25).



 4.      El 25 de octubre de 2012, en oficio número DUUCU-377-12, se solicitó a la Unidad de
Inspección de la Municipalidad de Desamparados clausurar la obra correspondiente al permiso
PC-303-12. (Folio 32).



 5.      En oficio DUUCAT-149-12 de fecha 7 de diciembre de 2012, el Ingeniero Ronny Monge Obando de
la Unidad de Topografía y Catastro indicó que: “Se realizó un montaje gráfico del perímetro del
plano catastrado número SJ-1022267-2005       con las coordenadas establecidas para la naciente,
dadas por el MINAET en el Informe AT-1492-2012 y se representa la ubicación de la construcción
dentro de la finca, luego desde el punto representado por las coordenadas de la naciente se dibuja
un radio de 100m quedando la construcción dentro de este radio como se aprecia en el diseño adjunto”
(Folios 97-98-99).



 6.      En oficio DUUCU-489-12 del 11 de diciembre de 2012, la Unidad de Control Urbano le comunicó
al señor  XXX que se mantenía la clausura de la obra, así como los motivos de la misma. (Folio 100).



 7.      El 29 de enero de 2013 se nombró al Órgano Director del procedimiento Administrativo con
fundamento en el artículo 173 de la LGAP para determinar si existe una nulidad absoluta, evidente y
manifiesta en la aprobación del permiso de construcción PC-302-2012 a nombre de XXX. (Folio 124).



 8.      El 12 de abril de 2013 se notificó al señor XXX sobre el procedimiento administrativo para
determinar la nulidad del permiso de construcción PC-302-2012 y se señaló la audiencia pública para
el 08 de mayo de 2013. (Folios 128-140).



 9.      El señor XXX se apersonó al proceso y ofreció prueba testimonial en escrito del 8 de mayo
de 2013. (Folio 153).



 10.  El 28 de mayo del 2013 el Órgano Director rindió Informe Final a la Alcaldía de la
Municipalidad de Desamparados. (Folios 157-191)




II.            SOBRE EL PROCEDIMIENTO DEL ARTÍULO 173 DE LA LGAP.       



 El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece la obligación de
realizar un procedimiento ordinario en los términos dispuestos por los artículos 308 y siguientes
para la anulación de oficio de los actos administrativos. Lo anterior, con el fin de que sea dentro
de dicho procedimiento que la Administración declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del
acto, así como que se ejerza el derecho de defensa de los administrados.



 Al respecto la Sala Constitucional, en sentencia número 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de
diciembre de 2002, indicó:



 “ LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE
OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública
respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de
nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los
principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley
General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el
acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la
sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la
Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el
dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la
nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen
de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que
la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva
administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y
tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad.
El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva
en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183,
párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos
previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de
derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de
lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa”. (En igual sentido sentencias 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del
2005; 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del
21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006)”



 El objetivo fundamental de este procedimiento es la búsqueda de la verdad real. De ahí la
importancia de que la Administración cumpla con todos los requisitos y etapas del procedimiento
administrativo, así como con las formalidades sustanciales que lo sustentan para alcanzar dicho
objetivo.




 



 En este caso en particular se verificó el cumplimiento de las diferentes etapas y formalidades
sustanciales del procedimiento administrativo, y no se determinó ningún vicio u omisión que pusiera
en entre dicho el derecho de defensa de los administrados ni el interés público.




 



 Asimismo, se verificaron los plazos de caducidad del procedimiento conforme a lo establecido en el
artículo 173 de la LGAP. Sobre este plazo esta Procuraduría ha indicado:



 “Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad -aceleratorio y perentorio- que no admite
interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que
derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta
inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a
la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo.”
Dictamen C-161-2005  del 2 de mayo del 2005.



 Se determinó por parte de este órgano asesor, que el permiso de construcción que se pretende anular
correspondiente al PC-302-2012 es de fecha del 23 de julio 2012, por lo que el límite para dictar el
acto final de este proceso se cumple el 23 de julio del presente año, siendo entonces que la
Administración ha actuado conforme a derecho dentro del plazo del año desde que el permiso fue
aprobado.




III.            SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA



 La Sala Constitucional en la sentencia número 12054-2002 de las nueve horas y tres minutos del 20
de diciembre de 2002, se refirió a la procedencia de la revisión oficiosa en vía administrativa,
únicamente en los casos de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, indicando que:



 “No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la
anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado
que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o
connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de
oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral
173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo
evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que
no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de
verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta
confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para
arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que
el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de
las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo
que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el
análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía
administrativa.”



 En el expediente administrativo de estudio se establece que el vicio que produce la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta motivo de este procedimiento, consiste en que el permiso de
construcción PC-302-12 otorgado al señor XXX, se encuentra dentro del radio de 100 metros de una
naciente, conforme al oficio DUUCAT-149-12 de fecha 7 de diciembre de 2012, del Ingeniero Ronny
Monge Obando de la Unidad de Topografía y Catastro y el Informe AT-1492-2012 de la dirección de
Aguas del MINAET en el  (Folios 97, 98-99).



 De ahí que sea necesario referirnos tanto a la naturaleza del permiso de construcción como a las
limitaciones que el ordenamiento establece en el caso de las nacientes de agua para determinar si
efectivamente nos encontramos ante una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.




Esta procuraduría ha indicado sobre la naturaleza jurídica de los permisos de construcción que:



 “La licencia de construcción establecida en el artículo 74 de la ley de construcciones es una
figura administrativa propia de la técnica de autorización; actividad estatal que hemos calificado
como una medida de policía urbanística, en tanto constituye una limitación en interés público del
derecho de propiedad privada en su ámbito inmobiliario. El contenido básico de esta actividad radica
en la remoción de obstáculos legales para el ejercicio de un derecho preexistente, es decir, se
trata del acto administrativo que permite legalizar y legitimar el llamado ius aedificandi. (…) En
otras palabras, el permiso o licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter
municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius
aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento
jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos
para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la
realización de obras de construcción en una determinada localidad.” Dictamen 267-2010 del 16 de
diciembre de 2010.



 Dado el carácter preventivo de dicha autorización municipal, el órgano competente la otorga sujeta
a las limitaciones y requisitos que el ordenamiento dispone. En este caso, en la propiedad del señor
XXX, conforme a lo dictaminado por los funcionarios del MINAE (Informe AT-1492-2012) existe una
naciente de agua.



 Con respecto a las nacientes, la Ley Forestal vigente, número 7575 de 13 de febrero de 1996,
establece la figura de las áreas de protección en su artículo 33:




“Artículo 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:



 a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de
modo horizontal.”




A lo que dispone el artículo 33, el artículo 34 de la Ley Forestal agrega:



 “Articulo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de
árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos
declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deban
tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo”.



 Esta Procuraduría ha indicado en el dictamen C-042-1999 del 19 de febrero de 1999, la función que
tienen este tipo de áreas:



 “La norma tiene como finalidad, entre otras que veremos más adelante, conservar los recursos
hídricos y preservar la capa boscosa cercana a las fuentes de agua o regenerar la indebidamente
talada, y así mantener sus volúmenes en óptima calidad”.



 Estas áreas de protección constituyen entonces retiros dentro de los predios privados que contengan
nacientes, condición por la cual el particular encuentra limitado su derecho de propiedad sobre
dicha área. Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas al derecho de propiedad,
pues satisfacen el interés público de preservar el recurso hídrico, con base en criterios
razonables.



 Sobre las prohibiciones que refieren los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, la Sala Primera en
sentencia número 199 de quince horas treinta minutos del 4 de febrero de 2010, dispuso:



 “II…Como segundo motivo, considera vulnerado, por errónea interpretación, los ordinales 33 y 34 de
la Ley Forestal, los cuales, refiere, deben ser analizados en forma conjunta, así como su aplicación
indebida, por lo que se conculca el numeral III.3.7.6 del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones…V.-…por la relevancia del tema, es importante referirse al régimen
de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el
establecimiento de un área alrededor de estas sobre la cual recae la respectiva tutela. El
ordenamiento jurídico dispone dos supuestos; una afectación de esa franja al demanio público
(ordinales 7 de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el
inmueble como propiedad privada pero protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal). Al margen de
la naturaleza del terreno en cuestión (que no se encuentra en discusión en el presente proceso), aún
en el supuesto de menor protección, es decir, tratándose de un área protegida en propiedad privada,
no puede dejarse de lado que las consecuencias que de esta calificación legal se desprenden una
serie de limitaciones a la propiedad. Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34 del
cuerpo normativa citado, y que consiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que el
establecimiento de un área de protección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción al
ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una
naciente permanente. Afirmar lo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita
levantar una edificación que destruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún
árbol, o como en el presente caso, que no hayan árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en
cuenta lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual
establece que la norma administrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin
público que se persigue. En materia ambiental, además de lo preceptuado en el ordinal 50
constitucional y que fue objeto de análisis en el considerando III, debe tenerse en cuenta que el
Estado se encuentra compelido a velar por la protección del ambiente, procurando un desarrollo sano
y ecológicamente equilibrado. Esta obligación de rango constitucional ha sido desarrollada en
diversas normas de rango legal, como por ejemplo la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de
Biodiversidad, entre otras. En virtud de lo anterior, si bien la medida cautelar impugnada debe ser
anulada, tanto la parte actora como el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así
como cualquier otra institución competente, se encuentran en la obligación legal de prevenir
cualquier acción que pueda incidir en forma negativa sobre la naciente.”



 Las limitaciones a las áreas de protección con respecto a las nacientes tienen implícita la
restricción al ejercicio de aquellas otras facultades dominicales que puedan afectar, directa o
indirectamente la naciente, es decir, el recurso hídrico. Interpretando lo dispuesto en los
artículos 33 y 34 de la Ley Forestal de conformidad con lo señalado en el artículo 10 de la LGAP,
cualquier actividad que sea contraria o afecte a dicho recurso, como es en este caso una
edificación, es contraria al fin público que se persigue en estos casos.



 En el procedimiento seguido para la anulación del permiso de construcción otorgado se constató que
la construcción se ubica en el área de protección de una naciente. Esto hace que el permiso de
construcción sea abiertamente ilegal y contrario al ordenamiento jurídico lo cual conlleva su
invalidez de conformidad con lo que establece el artículo 128 de la LGAP. Pero, además, implica que
carece de contenido lícito con la consiguiente nulidad absoluta a la luz de lo dispuesto en los
artículos 132.1 y 166 ibídem. Esta circunstancia es fácilmente constatable según se desprende del
oficio DUUCAT-149-12 de fecha 7 de diciembre de 2012, así como en el Informe AT-1492-2012 del MINAET
(Folios 97, 98-99).



 En consecuencia, estamos en presencia de una nulidad del permiso de construcción número PC-303-12,
otorgado a XXX que, además de absoluta es evidente y manifiesta.




IV.            CONCLUSIONES



 Por lo tanto, con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable al
procedimiento de anulación del acto en sede administrativa del permiso de construcción PC-302-2012.




Se devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente administrativo remitido en su momento.




Atentamente,




 




             Julio Jurado Fernández                                    Hazel Hernández Calderón




                Procurador                                                    Abogada Asistente




 




JJF/ hhc

Opinion : 132 of 09/07/2013

July 9, 2013

C-132-2013

Licda. Maureen Fallas Fallas
Mayor
Municipalidad de Desamparados

Dear Sirs:

With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your official communication AM-433-13 of June 21, 2013, received in this office on June 24 of the current year, by which file number 01-2013 is sent to us for our opinion, regarding the Administrative Procedure for the annulment of construction permit number 303-2012 dated July 20, 2012, granted to Mr. XXX, for being contrary to law since it was authorized on land affected by a protection zone for a spring (naciente), established in Article 33 of the Ley Forestal.

I. RELEVANT BACKGROUND OF THIS CONSULTATION

The administrative file certifies the following facts:

1. On May 4, 2012, the application for a construction permit, procedure 9073-2012 in the name of XXX, was submitted to the Municipalidad de Desamparados, for the property registration number 1-579144-000, cadastral map SJ-1022267-2005. (Folio 11).

2. On June 12, 2012, Architect Jessica Martínez Porras, Director of Urban Planning, in official communication DU-I-427-06-2012, indicated that permit PC-303-12 in the name of XXX must be rejected since, according to Opinion AT-1492-2012, the property is located within the 100-meter radius of protection for a spring. (Folios 14 and 97).

3. On July 23, construction permit number PC-303-12 was approved in favor of XXX. (Folio 25).

4. On October 25, 2012, in official communication number DUUCU-377-12, the Inspection Unit of the Municipalidad de Desamparados was requested to close the worksite corresponding to permit PC-303-12. (Folio 32).

5. In official communication DUUCAT-149-12 dated December 7, 2012, Engineer Ronny Monge Obando of the Topography and Cadastre Unit indicated that: "A graphic overlay of the perimeter of cadastral map number SJ-1022267-2005 was made with the coordinates established for the spring, given by MINAET in Report AT-1492-2012, and the location of the construction within the property is represented; then from the point represented by the coordinates of the spring, a radius of 100m is drawn, with the construction falling within this radius as seen in the attached design" (Folios 97-98-99).

6. In official communication DUUCU-489-12 of December 11, 2012, the Urban Control Unit informed Mr. XXX that the closure of the worksite was maintained, as well as the reasons for it. (Folio 100).

7. On January 29, 2013, the Directing Body of the Administrative Procedure was appointed, based on Article 173 of the LGAP, to determine if there is an absolute, evident, and manifest nullity in the approval of construction permit PC-302-2012 in the name of XXX. (Folio 124).

8. On April 12, 2013, Mr. XXX was notified of the administrative procedure to determine the nullity of construction permit PC-302-2012, and the public hearing was scheduled for May 8, 2013. (Folios 128-140).

9. Mr. XXX appeared in the proceeding and offered testimonial evidence in a written submission dated May 8, 2013. (Folio 153).

10. On May 28, 2013, the Directing Body issued its Final Report to the Mayor's Office of the Municipalidad de Desamparados. (Folios 157-191)

II. ON THE PROCEDURE OF ARTICLE 173 OF THE LGAP.

Article 173 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) establishes the obligation to conduct an ordinary procedure under the terms set forth in Articles 308 et seq. for the ex officio annulment of administrative acts. The foregoing is so that it is within said procedure that the Administration declares the absolute, evident, and manifest nullity of the act, and that the right of defense of the administered parties is exercised.

In this regard, the Sala Constitucional, in judgment number 2002-12054 at 9:03 a.m. on December 20, 2002, stated:

"THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. The respective public administration—author of the act sought to be annulled or reviewed—must, prior to the declaration of nullity, open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (Article 173, paragraph 3, of the Ley General de la Administración Pública). The justification for observing that procedure lies in the fact that the final act may suppress a subjective right of the administered party (Article 308 ibidem). During the processing of the ordinary procedure, it is essential to obtain the opinion of the Procuraduría or the Contraloría, which constitutes a procedural step thereof. As indicated supra, the opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity (Article 173, paragraph 4, of the Ley General de la Administración Pública). If the opinion of the Procuraduría General or the Contraloría General de la República is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally prevented from annulling the act through administrative channels and must inevitably resort to the ordinary contentious-administrative lesividad proceeding. The opinion of the two aforementioned advisory bodies is binding on the respective administration regarding the evident and manifest nature of the nullity. On this point, Article 183, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública prescribes that 'Outside of the cases provided for in Article 173, the administration may not ex officio annul acts declaratory of rights in favor of the administered party and, to obtain their elimination, must resort to the lesividad proceeding provided for in Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.' (In the same sense, judgments 2005-03004, at 8:31 a.m. on March 18, 2005; 2005-12324 at 10:28 a.m. on September 9, 2005; 2006-8767, at 4:40 p.m. on June 21; and 2006-8960, at 10:53 a.m. on June 23, both from the year 2006)"

The fundamental objective of this procedure is the search for the real truth. Hence the importance that the Administration comply with all the requirements and stages of the administrative procedure, as well as with the substantial formalities that support it, to achieve that objective.

In this particular case, compliance with the different stages and substantial formalities of the administrative procedure was verified, and no defect or omission was determined that would call into question the right of defense of the administered parties or the public interest.

Likewise, the expiration periods of the procedure were verified in accordance with Article 173 of the LGAP. Regarding this period, this Procuraduría has indicated:

"It is a rigid and fatal expiration period—acceleratory and peremptory—that does not admit interruptions or suspensions for the sake of the legal security and certainty of the administered parties who derive subjective rights from the administrative act sought to be reviewed and annulled. Under this understanding, the opening of the ordinary administrative procedure and the request for an opinion from the Procuraduría General or Contraloría General de la República do not interrupt or suspend the period." Opinion C-161-2005 of May 2, 2005.

It was determined by this advisory body that the construction permit sought to be annulled, corresponding to PC-302-2012, is dated July 23, 2012; therefore, the deadline to issue the final act of this process expires on July 23 of this year, meaning that the Administration has acted in accordance with the law within the one-year period since the permit was approved.

III. ON THE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY

The Sala Constitucional, in judgment number 12054-2002 at nine hours and three minutes on December 20, 2002, referred to the appropriateness of ex officio review through administrative channels, only in cases of absolute, evident, and manifest nullities, indicating that:

"Not just any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative act declaratory of rights for an administered party, given that the administrative legal system requires that certain specific and aggravated characteristics or connotations concur to qualify it. The nullity that justifies ex officio review must be of such transcendence and magnitude that it must be, pursuant to the provisions of numeral 173, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública, 'evident and manifest.' What is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and that offers no margin of doubt, or that does not require a dialectical or logical verification process or effort to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that covers it to arrive at such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis. It is necessary to add that numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública does not create a kind of bipartition of absolute nullities, some being simple and others evident and manifest, but rather what it seeks to promote is that, in the case of the latter, the deep and expert analysis of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate their review through administrative channels."

The administrative file under study establishes that the defect producing the absolute, evident, and manifest nullity that is the subject of this procedure consists of the fact that construction permit PC-302-12, granted to Mr. XXX, is located within the 100-meter radius of a spring, according to official communication DUUCAT-149-12 dated December 7, 2012, from Engineer Ronny Monge Obando of the Topography and Cadastre Unit and Report AT-1492-2012 from the Water Directorate of MINAET (Folios 97, 98-99).

Hence, it is necessary to refer both to the nature of the construction permit and to the limitations that the legal system establishes in the case of water springs to determine if we are indeed faced with an absolute, evident, and manifest nullity.

This Procuraduría has indicated, regarding the legal nature of construction permits, that:

"The construction license established in Article 74 of the Construction Law is an administrative figure typical of the authorization technique; a state activity that we have characterized as an urban planning police measure, as it constitutes a limitation in the public interest on the right to private property in its real estate domain. The basic content of this activity lies in the removal of legal obstacles to the exercise of a pre-existing right, that is, it is the administrative act that allows the so-called ius aedificandi to be legalized and legitimized. (...) In other words, the construction permit or license is a municipal administrative authorization, by means of which preventive control is exercised regarding the exercise of the dominical ius aedificandi, through verification of its conformity with the environmental-urban legal system, so that its granting removes the legal obstacles to convert it into a lawful exercise of said right, and consequently, enables the execution of construction works in a determined locality." Opinion 267-2010 of December 16, 2010.

Given the preventive nature of said municipal authorization, the competent body grants it subject to the limitations and requirements that the legal system provides. In this case, on the property of Mr. XXX, according to the findings of the MINAE officials (Report AT-1492-2012), there is a water spring.

Regarding springs, the current Ley Forestal, number 7575 of February 13, 1996, establishes the figure of protection areas in its Article 33:

"Article 33.- Protection areas. The following are declared protection areas:

a) The areas bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally."

To the provisions of Article 33, Article 34 of the Ley Forestal adds:

"Article 34.- Prohibition against felling in protected areas. The cutting or elimination of trees in the protection areas described in the previous article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch as of national convenience. Alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."

This Procuraduría indicated in Opinion C-042-1999 of February 19, 1999, the function of these types of areas:

"The norm's purpose is, among others that we will see later, to conserve water resources and preserve the forest cover (cobertura boscosa) near water sources or regenerate that which has been improperly felled, and thus maintain its volumes in optimal quality."

These protection areas thus constitute setbacks within private properties containing springs, a condition by which the individual finds their right of property limited over said area. Thus, protection areas constitute legitimate limitations on the right of property, as they satisfy the public interest of preserving the water resource, based on reasonable criteria.

Regarding the prohibitions referred to in Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, the Sala Primera, in judgment number 199 at three thirty p.m. on February 4, 2010, ruled:

"II... As a second ground, it considers that, due to erroneous interpretation, numerals 33 and 34 of the Ley Forestal have been violated, which, it argues, must be analyzed jointly, as well as their improper application, thereby contravening numeral III.3.7.6 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones... V.-... due to the relevance of the issue, it is important to refer to the protection regime for springs, which provides for different scenarios, which have in common the establishment of an area around them over which the respective protection falls. The legal system provides for two scenarios: an affectation of that strip to the public domain (numerals 7 of the Ley de Tierras y Colonización and 31 of the Ley de Aguas), or, maintaining the property as private property but protected (Articles 33 and 34 of the Ley Forestal). Regardless of the nature of the land in question (which is not under discussion in this proceeding), even under the scenario of lesser protection, that is, in the case of a protected area on private property, it cannot be ignored that the consequences derived from this legal classification entail a series of limitations on property. In addition to the explicit one referred to in numeral 34 of the cited normative body, and which consists of a prohibition against cutting trees, the truth is that the establishment of a protection area around the spring implicitly carries a restriction on the exercise of those ownership faculties that may affect, directly or indirectly, a permanent spring. To affirm the contrary could lead to the contradiction that constructing a building that destroys said natural resource is permitted, provided no tree is felled, or as in the present case, that there are no trees planted. In this sense, the provisions of numeral 10 of the Ley General de la Administración Pública must be taken into account, which establishes that administrative norms must be interpreted in the manner that best guarantees the public purpose pursued. In environmental matters, in addition to the provisions of constitutional numeral 50, which was the subject of analysis in Considerando III, it must be taken into account that the State is compelled to ensure the protection of the environment, ensuring a healthy and ecologically balanced development. This constitutional obligation has been developed in various legal norms, such as the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley de Biodiversidad, among others. By virtue of the foregoing, while the challenged precautionary measure must be annulled, both the plaintiff and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, as well as any other competent institution, are under the legal obligation to prevent any action that could negatively affect the spring."

The limitations on protection areas regarding springs implicitly carry the restriction on the exercise of those other dominical faculties that may affect, directly or indirectly, the spring, that is, the water resource. Interpreting the provisions of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal in accordance with Article 10 of the LGAP, any activity that is contrary to or affects said resource, such as in this case a building, is contrary to the public purpose pursued in these cases.

In the procedure followed for the annulment of the granted construction permit, it was verified that the construction is located within the protection area of a spring. This makes the construction permit openly illegal and contrary to the legal system, which leads to its invalidity in accordance with the provisions of Article 128 of the LGAP. But, furthermore, it implies that it lacks lawful content, with the consequent absolute nullity in light of the provisions of Articles 132.1 and 166 ibidem. This circumstance is easily verifiable as is evident from official communication DUUCAT-149-12 dated December 7, 2012, as well as Report AT-1492-2012 of MINAET (Folios 97, 98-99).

Consequently, we are in the presence of a nullity of construction permit number PC-303-12, granted to XXX, which, in addition to being absolute, is evident and manifest.

IV. CONCLUSIONS

Therefore, based on the foregoing, this Procuraduría renders a favorable opinion for the procedure of annulment of the act in administrative venue for construction permit PC-302-2012.

The administrative file sent at the time is returned, attached to this opinion.

Sincerely,

Julio Jurado Fernández
Procurador

Hazel Hernández Calderón
Assistant Attorney

JJF/ hhc