OJ-044-2013 — Regulation of graffiti and visual pollution in a legislative billRegulación de graffiti y contaminación visual en proyecto de ley

Opinión Jurídica : 044 - J   del 09/08/2013   



09 de agosto de 2013




OJ-44-2013




 




 




Licenciada




Nery Agüero Montero




Jefa Comisión




Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada licenciada:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, nos
es grato dar respuesta al oficio N° CJ-328-12-11 de fecha dos de diciembre de dos mil once, mediante
el cual se hace formal solicitud a efecto de que la Procuraduría General de la República vierta su
criterio técnico-jurídico, en relación al texto sustitutivo del proyecto legislativo: “LEY DE
REGULACION DE RAYADOS, PINTAS GRAFFITIS, MURALES Y SIMILARES SOBRE BIENES PUBLICOS Y PRIVADOS”,
expediente N° 17.741, aprobado en la sesión Nº 42 del treinta de noviembre del dos mil once.



 Al respecto y antes de iniciar el análisis de dicho texto, resulta menester indicar que mediante
oficio N° CPAS-1742-17.741 de fecha 15 de noviembre de 2010, la Comisión Permanente de Asuntos
Sociales había puesto en nuestro conocimiento el texto original del proyecto en estudio; sin
embargo, en vista de la existencia de un texto sustitutivo (sobre el que versará el presente
pronunciamiento) y que este último contiene sustancialmente al primero, nos dedicaremos a referirnos
al texto póstumo.




 




I.-        ALCANCES DEL PRESENTE PRONUNCIAMIENTO.



 Tal y como es de su estimable conocimiento, en vista de que la gestión formulada por la Comisión
Legislativa no se ajusta al procedimiento de solicitud de dictámenes, establecido en el artículo 2°
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los comentarios siguientes no obligan
al órgano consultante ni constituyen jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio, sino
que deviene como una colaboración a los señores Diputados en sus faenas legislativas. En
consecuencia, este pronunciamiento es una opinión jurídica, que emana de este Órgano Asesor como un
apoyo a la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, atendiendo a la delicada labor a su cargo.



 Asimismo, conviene advertir que -dado que esta Institución no se encuentra dentro de los supuestos
que informan lo preceptuado por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa-, no le es
aplicable el plazo dispuesto en dicho numeral.



 Bajo este entendimiento, es pertinente efectuar las siguientes consideraciones extraídas del
estudio integral del documento:




 




II.-       OBJETIVO DEL PROYECTO DE LEY.



 Se desprende del preámbulo de la propuesta sometida a consideración de este Despacho, que la
finalidad del presente Proyecto de Ley va destinada a la regulación de los rayados, pintas,
graffitis, murales y similares sobre bienes públicos y privados, a través del establecimiento de un
mecanismo efectivo (una ordenación racional y no una prohibición total de la actividad), que venga a
crear un marco jurídico sobre el cual pueda actuar la jurisdicción correspondiente.



 De esta forma, el objetivo de la propuesta visible en el proyecto N° 17.741,  radica no sólo en la
intención de reglar la realización de dicho fenómeno (procurando con esto frenar los actos
vandálicos, los cuales producen una incidencia directa en la economía de los propietarios de los
inmuebles privados afectados, desmejoramiento de los públicos, así como contaminación visual del
medio ambiente), sino que pretende a su vez la búsqueda racional, justa y proporcionada de un
equilibrio social, político y económico entre la Administración y los administrados.



 Es por ello que dicha proposición legislativa es clara en manifestar que, por la naturaleza misma
del fenómeno referido, la inhabilitación absoluta de su comisión así como su ejercicio acarrearía un
incremento sustantivo de la problemática, pues el morbo mismo de la prohibición generaría la
proliferación de la conducta:



  “Por eso las políticas públicas deberían abordar con más creatividad y flexibilidad las nuevas
manifestaciones de uso alternativo del espacio urbano.”[1]




 



             Bajo esa óptica y como un aspecto novedoso dentro del mismo proyecto, se busca la
instauración de un doble enfoque como solución ante el problema del graffiti. Por un lado y a modo
de llenar una laguna jurídica en cuanto al tema analizado, se pretende una regulación razonada y
completa que contemple tanto los supuestos del problema como sus consecuencias jurídicas, económicas
y sociales; mientras que por otro lado, se busca propiciar un auge en el desarrollo artístico,
social y cultural del graffiti y sus otras manifestaciones, realizando la instauración de concursos
públicos (artículo 7°) mediante los cuales se lleven a cabo demostraciones de habilidades y
destrezas en este arte de la calle o de tipo urbano, con murales y graffitis realizados con los
permisos pertinentes y bajo reglas de aceptación debidamente establecidas de previo.



 Es por ello que dicho proyecto abre la posibilidad de que no opere sanción de tipo alguno, siempre
y cuando se armonicen algunos elementos en juego:



 a)  aprobación del poseedor o dueño registral de la propiedad -si se trata de bienes privados- o
bien si se trata de bienes de naturaleza pública, ya sean éstos municipales (en cuyo caso la
autorización recaería en el Alcalde Municipal previo dictamen de la Comisión o Departamento de
Cultura de la Municipalidad), o bienes pertenecientes a la Administración Central (Gobierno) o
instituciones autónomas y descentralizadas, en donde dicho aval le correspondería a la máxima
autoridad jerárquica administrativa,



 b) que se determine que el mural o graffiti conlleva un mensaje social, artístico, etc., por lo que
esta expresión estaría amparada al Capítulo II (expresión artística), por medio del cual se fomenta
dicha manifestación popular o arte urbano, pero de forma más racional y controlada, incluso dentro
de espacios y lugares destinados a este tipo de exposición artística.



 Otra primicia que trata de implementar tal proyecto, es la creación de un registro de personas o
empresas que se dediquen a la elaboración de esta expresión artística (artículo 8º), poniendo tal
registro a la disposición de aquellas instituciones o gobiernos locales que quieran contratar una
obra de este tipo, ya que como se ha indicado reiteradamente, estamos ante una manifestación
cultural que debidamente encausada puede redituar en beneficios a la comunidad; dejando de lado las
políticas y discursos enfocados hacia tesis tales como la del Enemigo en el Derecho Penal[2] (que
propician la prohibición a ultranza de conductas de este tipo), negando así la expresión de las
capacidades artísticas de muchos ciudadanos y obtener conjuntamente un incremento exponencial de la
conducta que se pretende reprimir o controlar (como lo observa correctamente el espíritu del
presente proyecto).



 Por lo tanto, el equilibrio que se busca con la implementación de esta iniciativa de Ley, es un
justo punto de balance entre el control de una conducta en apariencia dañosa (manifestación que sin
este control pudiese llegar a ocasionar graves perjuicios económicos a los propietarios de inmuebles
privados y deterioro de los públicos, así como contaminación de nuestros espacios públicos), y la
expresión artística que debidamente encausada pueda constituirse en algo positivo a la par de  una
convenida y moderna normativa.



 Ante este panorama, el proyecto resulta altamente interesante, ya que como se ha mencionado
anteriormente, no solo propone sanciones económicas sino que también posee un componente reflexivo,
orientado a que el o los infractores de los numerales agrupados en los Capítulos IV y V del proyecto
en discusión, se les brinde salidas alternas a las penas privativas de libertad y las dinerarias,
reconviniendo al presunto justiciable a la reparación del daño causado (artículo 17), a la
conminación a la limpieza (artículo 16), así como a la aplicación de otras medidas alternas.



 En este sentido, a manera de ejemplo podemos exponer de forma ilustrativa y que evidencia el trato
diverso que se le otorga en otras legislaciones extranjeras, que en el Código Penal de los Estados
Unidos Mexicanos, el graffiti se encuentra tipificado como un “Delito de contaminación visual”, el
cual dependiendo de la gravedad y/ó de la reincidencia está penado con privación de libertad.



 Específicamente el Estado de Veracruz, en su última reforma al artículo 197 del Código Penal de la
citada Provincia, remite al numeral 194 del mismo cuerpo legal, el cual señala que la pena a imponer
a quien o quienes infrinjan dicha normativa oscila entre los tres meses a siete años de prisión, así
como una sanción económica que asciende a cien veces el salario base, pudiendo ésta aumentarse hasta
diez años de prisión y quinientos salarios base.



 Igualmente, tenemos legislaciones de este tipo en lugares tan disímiles como  en San Sebastián de
los Reyes, España, la cual cuenta con una legislación de avanzada en este tema, abarcando desde las
medidas preventivas y normas de conducta en espacios públicos, hasta la materia sancionadora
propiamente dicha.



 En esa misma línea tenemos la Ordenanza sobre rayados, pintas, graffitis y similares del Estado
Bolivariano de Miranda, Municipio del Chacao, República Bolivariana de Venezuela, el cual en 39
artículos recoge toda la legislación inherente al tema, cuyo espectro abarca desde las sanciones
puramente administrativas hasta las sanciones judiciales.




III.-     BREVE RESEÑA DE LA FIGURA ESTUDIADA.



 Con el fin de obtener un parámetro de mayor referencia en relación con la figura que se analiza, se
concibe esencial aludir al origen de lo que hoy se conoce como graffiti.



 El término Graffiti procede de la expresión italiana Graffiare que significa garabatear y de
Graffito que quiere decir dibujo esgrafiado o dibujo grabado; ha sido empleado para describir muchos
tipos de escritura mural y con el paso del tiempo se ha acuñado como toda aquella producción
gráfico-comunicativa (dibujos, grafemas, idiolectos, toponimias, ideogramas), hecha sobre cualquier
superficie de los objetos públicos de las ciudades (paredes, muros, aceras, calles, monumentos) en
los diferentes momentos de la historia.



 Las sociedades ágrafas e incluso el hombre de la prehistoria, imprimieron sus sentimientos y dotes
facultativos en los muros de las cavernas por medio de grabados. Autores como Robert Reisner, en uno
de sus libros sobre los graffitis neoyorquinos, hace mención a la antigüedad del fenómeno en
cuestión[3], al indicar que ya en la Biblia aparecían referencias a esta categoría. En dicho libro
se menciona una inscripción que antecede al muralismo gráfico actual:



 “El profeta Daniel pudo leer para el rey Baltazar las palabras: “Mene, Tekel, Peres”, escritas
misteriosamente sobre una pared. En las ruinas de Pompeya, destruidas en el año 79, arqueólogos
encontraron, anotadas en cimientos, las opiniones de diversos latinos en los inicios del primer
siglo.”[4]




 



 La vieja izquierda, los hippies, los desempleados, los grupos de minorías y otros, implementaron su
práctica en los años 70 y 80. En los años 90, grupos no tan marginados asumieron el rol de
“graffiteros”.



 En nuestra sociedad, el fenómeno del graffiti fue desarrollado en sus inicios por grupos políticos,
universitarios, obreros, sectas religiosas, además de los nombrados anteriormente. Hoy, grupos
organizados de adolescentes han asumido, junto a los otros, el oficio de pintar las paredes en tonos
que van desde un auténtico descontento hasta fórmulas de evidente esnobismo y copia de lo escrito en
otras latitudes:[5]



 “En este sentido, la globalización y la comunicación intercontinental arrima datos significativos
en la praxis de los graffitis. Internet es una vitrina donde conseguir textos ante la posible falta
de imaginación. Lo que sí resulta importante en este devenir del género son los cambios temáticos en
correspondencia con los cambios sociales e históricos del final del milenio. De defender ideas
revolucionarias o consignas de verdades absolutas a la apertura de temas como el amor, la poesía, lo
cotidiano, los derechos de las minorías, la ecología, la droga; en tono de ternura, ironía,
desencanto y más. Del baño al muro invisible, en un intento por reconquistar las calles, las plazas
y las paredes, como recintos de una virtual y posible comunicación con los habitantes de las
urbes”.[6]




 




En términos generales, los Graffitis son inscripciones que se caracterizan por:




 



 1)         Su pronta desaparición: esto ocurre pues al ser una práctica censurada, corre el riesgo
de ser borrada lo antes posible.




2)         El anonimato: no se busca que se sepa quién es el emisor del mensaje.



 3)         El lenguaje: son los textos (o dibujos) que se identifican por poseer una fuerte carga
represiva.




 



 Justamente, la expresión de lo prohibido, es lo que motiva y seduce a los sujetos a realizarla,
utilizando para ello el lenguaje más directo y coloquial posible. Por eso, estas inscripciones
siempre van a evidenciar la visión del mundo de los distintos sectores sociales, en una lucha
constante por llamar la atención de los posibles receptores:



  “El objetivo de estas inscripciones es el de plantear una ruptura al orden establecido, en este
sentido, los graffitis son eternos transgresores de la ley, pues en su afán por llamar la atención,
la enfrentan para violentarla. Además, se puede afirmar la presencia en esta producción del escritor
anónimo, de un conjunto de fantasmas psíquicos, religiosos, políticos, sociales, en un trabajo
intelectual en diferentes escalas y usualmente desmitificador. Actividad que difícilmente se pesca
In Fraganti; de ahí el encanto, la seducción prohibida de este tipo de discurso generalmente
contestatario y rebelde en aras de un interlocutor que, se pretende, reaccione ante lo emitido.”[7]




 




IV.-     CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.



 De la lectura de la propuesta legislativa, se evidencia la búsqueda de una respuesta más enérgica
–además de integral- por parte del Estado para la protección y conservación de los bienes inmuebles
estatales (Gobierno Central, Instituciones Autónomas y Municipalidades) así como los de propiedad
privada, con la implementación de diversos castigos previstos para lo cual se sirve de la coacción
del Derecho Penal. En ese sentido, la iniciativa es acorde con los postulados de nuestro Estado
Democrático de Derecho.



 Si bien es cierto que nuestra legislación carece de una normativa rigurosa, plena y concreta
respecto a la regulación del graffiti, no se puede descartar de ninguna forma la presencia de
diversos cuerpos legales que aunque no de manera específica pero sí reglada, han tutelado
parcialmente la existencia de dicha problemática absorbiéndola o regulándola, ya sea dentro de la
figura de la contaminación visual o como una contravención penal.



 Ahora bien, es importante en relación a lo antes expuesto, hacer hincapié que cada legislación
existe y se desarrolla en una realidad distinta, con necesidades o requerimientos acordes a factores
que marcan su desarrollo y regulación. Por ende, y sin mermar la importancia y alcances que otros
ordenamientos han logrado con la implementación de normativa que regula y sanciona el fenómeno en
estudio, es preciso aclarar que ante toda propuesta que conlleve la creación de una ley es esencial
el análisis real, social, jurídico, económico -entre otros- de la realidad propia de cada Estado,
así como la naturaleza misma del problema que aqueja a la sociedad.



 Actualmente diversas legislaciones, incluyendo la nuestra, han sido partícipes de corrientes
ideológicas y jurídicas que han producido un incremento en las normas penales, esto en la creencia
que la “sobreabundancia de normas” puede erradicar el mal aquejado. Este es el caso de las
corrientes denominadas Discursos de Emergencia (Derecho penal del enemigo, Populismo Punitivo o bien
La tercera velocidad del derecho penal), las cuales se caracterizan por:




 



 ”[…] a) fundarse en un hecho nuevo o extraordinario; b) la existencia de un reclamo de la opinión
pública a su dirigencia para generar la solución al problema causado por ese hecho nuevo; c) la
sanción de una legislación penal con reglas diferentes a las tradicionales del Derecho Penal liberal
(vulnerándose principios de intervención mínima, de legalidad -con la redacción de normas ambiguas o
tipos penales en blanco o de peligro-, de culpabilidad, de proporcionalidad de las penas, de
resocialización del condenado, etc.); d) los efectos de esa legislación “para el caso concreto”
sancionada en tiempo veloz, que únicamente proporcionan a la sociedad una sensación de solución o
reducción del problema, sin erradicarlo o disminuirlo efectivamente[8].” 




 



 “… es posible constatar en la actualidad, un notable incremento de normas penales especiales
dictadas al solo fin de castigar incumplimientos a situaciones muy puntuales, propias de una
coyuntura o de una determinada política económica, la mayoría de las cuales tratan de aportar
vanamente soluciones punitivas a lo que -en un sentido amplio- se ha dado en llamar los “discursos
de emergencia.” […] luego de constatar el efectivo crecimiento del material normativo vigente […] la
mayor parte de las veces aisladas y hasta contradictorias entre sí, pues es menester reconocer que
por lo general ellas no nacen en lúcidos encuentros académicos, si no que constituyen la respuesta
al impulso de las necesidades apremiantes de la sociedad y otras veces, son el producto de
compromisos políticos, legítimos o no, que determinan que la ley sea ésa y no otra”[9] (el subrayado
es suplido).




 



 No obstante, esta Procuraduría General considera que el presente proyecto de ley no se adecua a
dichas corrientes ideológicas, esto por cuanto la propuesta que se analiza busca la regulación
integral del fenómeno del graffiti y no sólo la prohibición total y la coacción mediante penas.



 Si bien el proyecto cuenta con un capítulo destinado a punir las actuaciones que infrinjan la ley,
esto no implica que deba ser considerado como populista o como parte del derecho penal del enemigo,
ya que las penas contenidas en dicho capítulo han sido contempladas (como bien se analizará más
adelante) bajo la óptica contravencional y por consiguiente, podrían ya encontrarse determinadas;
resultando lo novedoso del proyecto no las penas como tales, sino las diversas figuras alternativas
que promueve a fin de tutelar y encausar la práctica del graffiti de manera plena.




 



 A)        Diversas disposiciones normativas que tienden a la protección del medio ambiente y que
provocan, en ese sentido, considerar al graffiti y las otras manifestaciones como elementos de la
Contaminación Visual.



 La ilegalidad de la hechura del graffiti, pero más que todo, su proliferación sin control, ocasiona
en el patrimonio estatal y privado una afectación cuya trascendencia no solamente incide en el área
económica, sino también sustancialmente en el ámbito de la contaminación visual (vista ésta como“…el
fenómeno mediante el cual se ocasionan impactos negativos importantes en la percepción visual por la
distorsión o cualquier forma de alteración del entorno natural, histórico y urbano de la ciudad, que
deteriore la calidad de vida de las personas”)[10]; es decir, la indebida ejecución del graffiti
puede generar no solo efectos económicos perniciosos en los bienes públicos o privados objeto de tal
comportamiento lesivo, sino que, además, propicia la contaminación del ambiente.



 En atención a lo anterior, múltiple normativa nacional e internacional han buscado, mediante
diversos medios, la protección y cuido de aquellos bienes muebles o inmuebles que puedan resultar
afectados por el uso indiscriminado del graffiti (y que directa o indirectamente puedan incidir en
la contaminación del ambiente). Nuestro sistema jurídico constitucional no escapa a ello; tal es el
caso de los numerales 50 y 89 de la Constitución Política, los cuales brindan un marco de protección
frente a las acciones u omisiones que afecten el derecho al ambiente (entendido ambiente como el
sistema constituido por los diferentes elementos naturales que lo integran y sus interacciones e
interrelaciones con el ser humano); pretendiendo con esto no sólo prevenir la contaminación
(acuífera, eólica, sólida, visual) de los recursos naturales y artificiales, sino igualmente la
conservación de éstos:



 “ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando
y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que
infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará,
defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones
correspondientes.”[11](lo sobresaltado es suplido).




 



 “ARTÍCULO 89.- Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales,
conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa
privada para el progreso científico y artístico.”[12] 




 



             En igual sentido, la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 del 15 de noviembre de 1968,
obliga al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo a ajustar todas sus conductas al resguardo y
conservación del medio ambiente:



 “Artículo 3º.- Conforme a los objetivos antes indicados, el Instituto preparará, revisará y
mantendrá al día un Plan Nacional de Desarrollo Urbano, en que estén representados los elementos
necesarios, especialmente:




 



 […] g) La recreación física y cultural, que propicie la conservación y el disfrute racional de los
recursos naturales, de las reservas forestales, de la vida silvestre y de los lugares escénicos y
sitios o edificios de interés histórico o arqueológico.”




 



 A su vez, la Ley Orgánica del Ambiente (Ley Nº 7554) en su numeral primero, establece que dicha ley
procurará dotar a los costarricenses y al Estado de los instrumentos necesarios para la obtención de
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, defendiendo y preservando ese derecho en busca de un
mayor bienestar para todos los habitantes de la Nación.




Los incisos c) y d) del numeral 2° de la Ley Nº 7554, en relación a lo ya citado indican que:




“Artículo 2…



 c) El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de
proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está
obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el
desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las
generaciones futuras.



 d) Quien contamine el ambiente o le ocasione daño será responsable, conforme lo establezcan las
leyes de la República y los convenios internacionales vigentes.” (lo sobresaltado es suplido).




 



             Asimismo y a sabiendas de la importancia que conlleva la protección del paisaje[13]
como elemento esencial del ambiente -elemento que al faltar o hallarse menoscabado impide la
percepción de un entorno sano y ecológicamente  equilibrado-, es que la Sala Constitucional ha
emitido criterios orientadores que permiten delimitar el campo de su protección al estimar:



 "[…] el tema debe ser analizado desde la perspectiva constitucional en aras de garantizar la
protección del derecho a un ambiente sano ampliamente reconocido y protegido por esta jurisdicción y
expresamente contemplado por el artículo 89 de la Constitución que establece: "Entre los fines
culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el
patrimonio histórico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y
artístico." XIII.- El término "bellezas naturales" era el empleado al momento de promulgarse la
Constitución, (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho;
el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural
únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano.” Resolución Nº 6240-93 de 14:00 hrs.
del 26 de noviembre de 1993.




 



 Es debido a esa necesidad estatal de proteger -lo que a criterio doctrinario y jurisprudencial se
ha concebido como un requerimiento humano (paisaje) en la búsqueda por una mejor calidad de vida-,
lo que conllevó al Legislador a incorporar dentro de nuestro ordenamiento jurídico el fenómeno de la
contaminación visual: 




“Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554



 ARTÍCULO 71.- Contaminación visual: Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o
instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos
admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro. El Poder Ejecutivo
dictará las medidas adecuadas y promoverá su ejecución mediante los organismos, los entes públicos y
las municipalidades, para prevenir este tipo de contaminación.” (lo sobresaltado no es del
original).




 



 A pesar de la tutela dada por dicha normativa ambiental a la problemática de la contaminación
visual, no es sino hasta con la entrada en vigor del Reglamento para la prevención de la
contaminación visual, Nº 35860-MINAET de fecha 26 de febrero del 2010 (con vigencia a partir del 14
de abril del 2010), que se abarca de manera más puntual el problema de la contaminación así como sus
efectos nocivos sobre el paisaje–ambiente[14].



 De esta forma, el paisaje, visto como el principal objeto sobre el que recaen las consecuencias y
efectos negativos de este tipo de contaminación, debe ser entendido y protegido no sólo por su
belleza escénica, cultural o histórica, si no por su alto valor en la calidad de vida del hombre. Al
respecto la autora Carmen Fernández ha dicho:



 “…el paisaje objeto de la protección jurídico-administrativa ha de serlo, como bien jurídico digno
de protección, en todas y cada una de sus dimensiones: culturales, históricas, estéticas, medio
ambientales y territoriales. El concepto de paisaje se integra así por valores múltiples, forma
parte de conceptos jurídicos más amplios como el concepto de calidad de vida, es un elemento que ha
de considerarse al tratar el desarrollo sostenible, y se relaciona con los conceptos de armonía, de
belleza o estética. El paisaje así concebido suscita diversas cuestiones iniciales en orden a la
configuración jurídica de su protección que son objeto de consideración (discrecionalidad del juicio
estético, derecho subjetivo a disfrutar de calidad de vida, contenido normal del Derecho de
propiedad, existencia de un interés difuso).”[15] (lo destacado es nuestro).




 



 “… el paisaje es necesario en un sentido espiritual, estético, económico y de calidad de vida,
porque, en definitiva, es sano y agradable contemplarlo y esa necesidad es o puede ser también
evaluable económicamente. Debemos preguntarnos también —y no resulta banal que nos detengamos en
ello— si el hecho de que la necesidad de proteger el paisaje sea exclusivamente espiritual o
contemplativa es razón suficiente o no para que el Derecho dé una respuesta a su protección o, si
además es preciso que esa necesidad espiritual se evalúe económicamente con el fin de que el Derecho
proceda a su ordenación. El ruido genera estrés y ello no es saludable.



 Lo mismo puede decirse de la mayoría de los malos olores, pero contemplar la belleza del paisaje
nos lleva a la vertiente más intangible del ya intangible concepto de calidad de vida.”[16]




 



             Pensar en paisaje únicamente como la belleza natural de un determinado lugar conlleva a
una errada percepción de lo complejo y amplio del tema; por ello, la protección del paisaje debe
contemplar cada una de las diversas dimensiones que lo componen: paisaje natural, urbano, histórico,
cultural, estético, social y económico.



             Si bien cada una de las manifestaciones paisajísticas pueden ser vulneradas por la
utilización incorrecta de múltiples medios y acciones antropogénicas –por ejemplo, la utilización de
vallas publicitarias, fenómeno que se vino a reglar con el decreto ejecutivo Nº 29253 del Ministerio
de Obras Públicas y Transportes[17] y que se analizará con posterioridad-, es preciso recalcar que
en el caso que nos atañe (graffiti) la mayor incidencia negativa recae considerablemente en el
paisaje urbano, entendido como tal:



 “Todo aquello construido para uso y disfrute de la  comunidad, observable desde la vía pública y
que mantiene un balance con las actividades contemporáneas del ser humano.”[18]




 



 Es decir, la hechura del graffiti y sus otras manifestaciones conllevan un menoscabo sustancial en
el hábitat urbano de la sociedad, generando como consecuencia directa no sólo el deterioro y la
contaminación de lo construido, sino también la sensación en los ciudadanos de desprecio y descuido
por su entorno. De ahí que el Consejo Ejecutivo de la UNESCO sostenga de manera certera, que la
protección del paisaje implica a su vez la protección del individuo en la búsqueda por mejorar su
condición de vida:  




 



 “… se reconoce claramente que la situación física, cultural y social del entorno influye
profundamente en la calidad de vida y es un elemento esencial para impulsar un crecimiento económico
sólido. Los entornos atractivos y de calidad tienen efectos positivos en la moral, confianza y
autoestima de la gente, mientras que los lugares deprimentes, descuidados y carentes de
funcionalidad pueden hacer que las personas se sientan poco valoradas y maltratadas. Si se aplica un
nuevo enfoque, se podrá entender y favorecer el renacimiento extraordinario y frágil que se está
produciendo en muchos lugares del mundo, a medida que más sociedades, gobiernos e inversionistas
empiezan a valorar la verdadera importancia y complejidad del paisaje.”[19](lo sobresaltado es
nuestro).




 



 En esa línea de discurso y a sabiendas de la importancia que conlleva la protección del paisaje
urbano, se considera prudente y enriquecedor analizar brevemente -mediante un parangón-, lo
concerniente al tema de las vallas publicitarias en nuestro país; esto por cuanto dicho medio
publicitario contiene una serie de supuestos que se asemejan al fenómeno en estudio.



 La determinación de qué es o no contaminante, no se delimita ni se concreta con la simple
autorización del propietario del bien o del jerarca responsable del mismo. La existencia de un aval
para la instauración de un anuncio, rótulo, valla o concretamente la elaboración de un graffiti, no
implica que tales acciones –todas prospectos de contaminación- pierdan su condición de
contaminantes; es decir, el pretender amoldar a derecho una conducta mediante un condicionamiento
como el obtener una autorización para ejecutarse, sin contar con una debida demarcación técnica y
jurídica que guíe tal acción hacia lo sano y lo beneficioso para la sociedad, puede redituar en un
absurdo, por cuanto deja en la subjetividad del propietario o jerarca responsable del bien el
autorizar -indistintamente del mensaje, por no contar con un control que lo regle- la realización
del graffiti.



 Este tema, que resulta igualmente aplicable a la figura de las vallas y anuncios publicitarios y
que fue contenido doctamente en el decreto ejecutivo Nº 29253 del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, es quizás la mayor falencia del proyecto que nos atañe, ya que si bien dicha propuesta
legislativa enmarca dentro de su numeral 2º inciso c) la iniciativa de “promover la imagen urbana de
las ciudades de acuerdo al plan regulador aprobado por las municipalidades y acorde a principios de
armonía, estética, arte, cultura y entorno equilibrado…” , se derivan dos supuestos de análisis: 1)
cada uno de esos supuestos resultan ser conceptos muy amplios que permiten plasmar mediante un
dibujo, rayado, etc. la “estética” o “belleza” subjetiva de quien lo realiza, sin contar con una
fiscalización técnica que lo enmarque a beneficio de la colectividad y 2) no se logra extraer del
texto del proyecto Nº 17.741 ese tan necesario control mediante requisitos objetivos, claros y
específicos, que promuevan tanto la exaltación de esta actividad artística, como la protección del
paisaje.



 En este sentido, considera este Órgano Superior Técnico-Consultivo de primera importancia
establecer que si bien ambas figuras (graffiti y vallas publicitarias) provocan contaminación
visual, sobre las segundas se ha logrado corregir y encausar su utilización -mediante la regulación
que se le ha dado-, sin infringir otros derechos ni prohibir a ultranza su empleo; esto por cuanto
el Reglamento Nº 29253-MOPT en su Capítulo IV ha contemplado de manera detallada requisitos claros
que permiten el uso adecuado de tal publicidad.



 Siguiendo esta línea expositiva, es dable acotar que la misma Sala Constitucional mediante
resolución Nº 2002-06515 de las 14:59 horas del 3 de julio de 2002, en respuesta a la acción de
inconstitucionalidad incoada contra el decreto supracitado manifestó:



 “Las regulaciones establecidas en el decreto ejecutivo aquí impugnado tienen como fin planificar la
publicidad en la vía pública en virtud que, caso contrario ésta podría tener un efecto asfixiante y
no solo lesionar el derecho a la vida sino provocar un deterioro paisajístico, lesionando así lo
estipulado en el artículo cuarenta [sic] y cincuenta constitucionales; es por ello que lo que
pretende la administración es que los carteles o los rótulos se encuentren debidamente colocados e
iluminados, y en ningún momento el reglamento en sí, impide en forma absoluta su colocación sino lo
que contiene es una limitación de orden técnico que garantiza la seguridad en la conducción de
vehículos, salvaguarde a los transeúntes, y preserve el desarrollo del paisaje como parte del medio
ambiente sano y ecológicamente equilibrado [...] El reglamento […] pretende salvaguardar la vida
humana y evitar lo que en doctrina se llama “contaminación visual” que es el cambio o desequilibrio
del paisaje, que afecta las condiciones de vida y las funciones vitales de los seres vivientes. El
problema aquí radica que los carteles en las zonas adyacentes a las vías públicas suelen ocultar
características del recorrido, como curvas y cruces incrementado así la probabilidad de accidentes,
al igual que el contenido visual de los mensajes publicitarios suele ser un factor distractivo pues
su contenido intenta cautivar la atención del automovilista o del transeúnte. La problemática de la
contaminación visual provocada por la cartelería podría sistematizarse en la cantidad, tamaño,
ubicación y el mensaje. En virtud de lo anterior es que es necesario contar con regulaciones y
controles estrictos para proteger las características propias de la comunidad, la calidad de vida
imponiendo la obligación de que los rótulos sean ubicados cumpliendo con determinados requisitos
establecidos por el ordenamiento jurídico y así regular las condiciones de seguridad para
circulación de los usuarios de la vía pública [...] Las disposiciones impugnadas, lejos de cercenar
el contenido de las libertades reconocidas en la Constitución Política y en los Instrumentos
Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en el país, limitan de manera razonable el
goce de tales derechos con la finalidad de preservar la seguridad vial y el medio ambiente, por
ende, la protección de otros derechos fundamentales, como lo son la vida y la integridad física.”
(lo sobresaltado es suplido).




 



 De esta forma, nuestro Tribunal Constitucional estableció de manera clara y tajante, la necesidad
de contar con “limitaciones de orden técnico” –como los comprendidos en el capítulo IV del
Reglamento Nº 29253-MOPT, que lejos de vulnerar de manera caprichosa diversos derechos del
individuo, promueven con preeminencia el resguardo de aquellos bienes jurídicos que a criterio del
legislador son de mayor valor, permitiendo con ello: a) limitar parcialmente unos derechos a fin de
obtener un beneficio mayor y b) informar a los administrados de los parámetros a los cuales deben
sujetar su actuación.



 Es en este punto, como ya se mencionó en párrafos anteriores, en donde el proyecto legislativo como
solución al fenómeno del graffiti y otras manifestaciones queda inconcluso; por ello, debe el
legislador, a criterio de esta Procuraduría, instaurar –al igual como en su momento se hizo con el
tema de las vallas publicitarias- los requisitos o limitaciones técnicas que ajusten la figura del
graffiti a lo pretendido por el legislador (color, contenido del mensaje, dimensiones, interés
público sobre el que se basa, entre otros), evitando así futuros portillos que impidan la aplicación
eficaz de la normativa.



 Por último, a modo de sumar a lo que se ha venido exponiendo, es preciso indicar que legislaciones
como la del Estado de Nueva Esparta, Venezuela, han tutelado con buen tino -bajo el entendido de
sujetar el contenido del graffiti a una serie de aspectos técnicos y legales- la proliferación del
mismo, creando leyes que demarcan de manera textual los parámetros para su lícita realización:



 “La presente Ley busca asegurar las bases del amparo del medio ambiente como exponente de
convivencia y civismo, armonizando la pluralidad de expresiones y las diversas formas de disfrutar
los espacios públicos, en procura de mantener el buen estado de los bienes públicos y privados, 
frente a los  ataques, alteraciones y usos ilícitos del que puedan ser objeto.



 Puntualmente el mantenimiento, protección y cuido del paisaje urbano no sólo está  en las manos del
ciudadano común, sino también de los gobiernos, quienes tienen la responsabilidad de encontrar el
equilibrio necesario a través de normas de derecho público eficaz, que induzcan al raciocinio,
educación y conciencia de preservación del medio ambiente.



 Es necesario  que  se  proteja el medio donde se desenvuelve el núcleo familiar y crear la
conciencia participativa de la comunidad, en virtud a la situación que se viene agravando a nivel
regional con el incremento impresionante de rayados, pintas, grafittis, murales y similares de muros
y fachadas exteriores de los inmuebles privados o públicos, que ocasionan contaminación visual, que
afectan la actitud en los habitantes, transeúntes y turistas del estado Nueva Esparta […]




 




Artículo 8°



 La Autorización presentada, deberá contar con la aprobación del Prefecto, quien velará por que la
citada manifestación se enmarque en el contexto artístico y cultural, así como el respeto a la moral
y las buenas costumbres […]




 




De la Contaminación Visual



 Artículo 13.- Se considera contaminación visual,  los rayados, pintas, graffitis, murales y
similares no controlados, como elementos no arquitectónicos que alteran la estética, la imagen del
paisaje urbano, y que generan una estimulación visual agresiva, invasiva y simultánea sobre el
ciudadano común.”[20] (lo sobresaltado es nuestro).




 



 B) Aspectos relevantes surgidos del análisis del contenido del Reglamento para la prevención de la
contaminación visual, Nº 35860-MINAET y del Proyecto de Ley N° 17.741.



 i) Divergencias entre el Proyecto de Ley y el Reglamento N° 35860-MINAET: Al analizar el proyecto
estudiado con dicho reglamento, resulta notoria la discrepancia existente en cuanto a determinados
supuestos contenidos en ambas figuras. En efecto, una de estas diferencias radica en la obtención de
la autorización para la ejecución de tales acciones (graffitis), siendo que según lo expresa el
proyecto de ley (artículo 5º), las personas que practican tales actividades deberán solicitar vía
escrita la autorización correspondiente al poseedor o dueño registral de aquellos bienes de
propiedad privada; o en caso de bienes de naturaleza pública, ya sean éstos bienes municipales (en
cuyo caso la autorización recaería en el Alcalde Municipal previo dictamen de la Comisión o
Departamento de Cultura de la Municipalidad, o a falta de esta, dicha autorización le atañería a
quien la Corporación designe como tal en el reglamento municipal), o bienes pertenecientes a otras
administraciones públicas, en donde le corresponderá emitir tal aval a la máxima autoridad
jerárquica administrativa.



 A contrario de lo dispuesto en la propuesta legislativa, dentro del contenido del reglamento
citado[21] se ha establecido la obligación a las municipalidades de regular y proteger el paisaje de
todo ataque, ya sea en su esencia o en su forma, mediante la inclusión en sus planes reguladores
cantonales de los lineamientos técnicos generales, como medidas para evitar que determinadas
actuaciones generen un eventual daño:



  “…que todas las municipalidades, en sus respectivos planes reguladores cantonales, deberán
respetar los lineamientos técnicos generales establecidos en este reglamento y en el resto de la
regulación existente en la materia, para la prevención de la contaminación visual.”[22] (lo
subrayado es suplido).




 



 De esa forma, se establece que toda acción, omisión o pretensión que se intente ejercer en materia
de contaminación visual (todo aquello que por su naturaleza vaya destinado a contaminar o que en su
esencia no contamina pero que debido a su uso inapropiado, excesivo o perjudicial alcanza este
desvalor), debe ir en apego a los lineamientos técnicos generales contenidos en tal reglamento; y no
corresponderle, como lo pretende el proyecto en análisis, al mero consentimiento del funcionario
público (alcalde municipal o bien, a la máxima autoridad jerárquica administrativa) o al
propietario, dueño registral o poseedor del bien privado.



 Respecto al otorgamiento de dicha autorización, considera de prima importancia este Órgano Asesor
recalcar la carencia, por parte del numeral 5º del proyecto bajo estudio, de un mecanismo expreso
que regule el otorgamiento de dicho aval, ya que aun siendo claro en determinar quién será la
persona (física o jurídica) competente para conferirla, es omiso en cuanto al procedimiento de
emisión.



 Así también, el artículo 4° de dicho reglamento establece que “…el desarrollo de actividades, obras
y proyectos se regirá por lo indicado en el Reglamento de desarrollo sostenible de los planes
reguladores cantonales, que cuenten con viabilidad ambiental, y conforme a lo estipulado en el
Decreto N° 32967 del 20 de febrero del 2006, titulado Manual de instrumentos técnicos para el
proceso de Evaluación de Impacto Ambiental”[23], esclareciendo y reiterando, en contraste con el
proyecto de ley que nos compete, que no es posible la mera autorización del funcionario público o
del propietario privado para que el desarrollo y ejecución de una actividad se pueda concretar
(cuando dicha actividad pueda propiciar cierto grado de contaminación o daño a determinado bien),
sino que es indispensable y fundamental verificar tal actividad en apego a la viabilidad ambiental.



 Ahora bien, el hecho que una actividad sea viable al ambiente, no implica que sea acorde a la
idiosincrasia de un pueblo y mucho menos que resulte suficiente para delimitar una conducta tan
especial como el graffiti, pudiendo ser que una obra, construcción, anuncio, valla, dibujo o rayado
resulte viable al entorno ambiental, pero lesivo a los principios morales y de orden público de una
sociedad. De ahí, el considerar como provechoso la incorporación en el proyecto de ley, de
parámetros objetivos (color, contenido del mensaje, dimensiones, interés público sobre el que se
basa, entre otros) que vengan a supeditar la ejecución y el contenido del arte (graffiti), no sólo:
1) a la autorización expresa de quien pueda darla, 2) a la viabilidad ambiental y 3) a la reducción
de los efectos negativos al entorno natural, sino también a la idiosincrasia del país, permitiendo
con esto una regulación atinente y satisfactoria a las necesidades propias del Estado.



 ii) En cuanto a los fines del proyecto: el inciso a) del artículo 2° establece como propósito
ambicioso que se busca “[…] preservar el ambiente sin contaminación visual…”; sin embargo y como
bien ya se ha expuesto, debe entenderse que: 1) no sólo ésta conducta desviada contamina de manera
visual el ambiente; por lo contrario, muchas conductas establecidas y consideradas lícitas provocan
la contaminación visual, por lo que para la conservación del ambiente no basta con sólo la
implementación de esta propuesta legislativa, si la misma carece de lineamientos técnicos-jurídicos
que mermen el eventual daño; 2) la idea de preservar el ambiente sin contaminación visual dentro de
este proyecto no resulta ser un supuesto novedoso dentro de nuestro ordenamiento jurídico, ya que
como se ha señalado con anterioridad, existen diversos cuerpos legales que pretenden tal
conservación (Constitución Política, Ley de Construcciones Nº 833 del 2 de noviembre de 1949, Código
Penal a través de contravenciones, Ley Orgánica del Ambiente, Reglamento para la prevención de la
contaminación visual, entre otros).



 iii) Respecto al patrimonio histórico arquitectónico: el artículo 2° de la Ley N° 7555 del 4 de
octubre de 1995 manifiesta que “[…] forma parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país, el
inmueble de propiedad pública o privada con significación cultural o histórica, declarado así por el
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes de conformidad con la presente ley. Se declaran de
interés público la investigación, la conservación, la restauración, la rehabilitación y el
mantenimiento del patrimonio histórico-arquitectónico.” [24] (lo sobresaltado no es del original).



 De su lectura se observa que tanto la investigación, la conservación, la restauración, la
rehabilitación y el mantenimiento de todo bien que se considere patrimonio histórico será de interés
público; sin obviar que para la realización de toda actividad que involucre directamente al bien
histórico protegido, deberá recabarse, como requisito esencial, la autorización del Ministerio de
Cultura y Juventud, siendo para tales actos obsoleta y sin valor alguno tanto la aprobación del
propietario privado así como del funcionario público en los casos en que el bien inmueble hubiera
sido declarado previamente como patrimonio histórico arquitectónico:



  “ARTICULO 9.- Obligaciones y derechos: La declaratoria de bienes inmuebles como monumento,
edificación o sitio histórico, conlleva la obligación por parte de los propietarios, poseedores o
titulares de derechos reales sobre los bienes así declarados:




a) Conservar, preservar y mantener adecuadamente los bienes…



 h) Recabar la autorización del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes antes de reparar,
construir, restaurar, rehabilitar o ejecutar cualquier otra clase de obras que afecten las
edificaciones o su aspecto”[25] (lo subrayado es suplido).




 




C)                El Graffiti como Contravención.



 Antes de analizar la postura jurídica vigente en cuanto al tema, resulta provechoso mencionar
brevemente que la voluntad legislativa de reglar esta manifestación artística es tan antigua como la
misma Carta Magna.



 Uno de los primeros indicios se encuentra en la Ley de Construcciones, Nº 833 del 2 de noviembre de
1949, en la que claramente se prohibía fijar o pintar avisos, anuncios o programas en diversos
bienes públicos o privados: 




"Artículo 32.- Ley de Construcciones



 Prohibiciones. Queda prohibido terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas, etc., de
cualquier clase y material, en los siguientes lugares:




a.      Edificios públicos, escuelas y templos.




b.      Edificios catalogados por la Municipalidad como monumentos nacionales.



 c.       Postes, candelabros de alumbrados, kioscos, fuentes, árboles, aceras, guarniciones, en
general elementos de ornato de plaza y paseos, parques y calles.




d.      Casas particulares y cercas.




e.       En tableros ajenos.



 f.        A una distancia menor de treinta (30) centímetros de cualquiera dirección, de las placas
de nomenclatura de las calles.




g.      En lugar en donde estorben la visibilidad para el tránsito.



 h.      En cerros, rocas, árboles, en que pueda afectar la perspectiva panorámica o la armonía de
un paisaje."



 A su vez, el Código Penal de 1970, originalmente en su numeral 378 inciso 11) -artículo que
actualmente obedece al numerario 394 apartado primero de dicho cuerpo represivo-, comenzó a regular
y a contemplar al graffiti como una contravención:




 “Artículo 378 inciso 11:



 Dibujos deshonestos en lugares públicos: Se impondrá de dos a treinta días multa: El que en lugar
público o de acceso al público, exhibiere palabras o trazare dibujos deshonestos en pared, banco o
en cualquier otro objeto situado visiblemente…”




 



 Con la promulgación de la Ley 8720 aprobada el 22 de abril del 2009, la cual vino a reformar el
numeral 394 del Código Penal, se incrementó la cantidad de días multa a quien ejecutare tal acción,
imponiendo de 10 a 60 días:



  “A quien escribiere, exhibiere o trazare dibujos o emblemas o fijare papeles o carteles en la
parte exterior de una construcción, un edificio público o privado, una casa de habitación, una
pared, un bien mueble, una señal de tránsito o en cualquier otro objeto ubicado visiblemente, sin
permiso del dueño o poseedor o de la autoridad respectiva, en su caso. Si reincidiere, la pena será
de cinco a veinte días de prisión”[26]




 



 De esta forma, dicha modificación al Código Penal resultó ser el principio de un proceso de
radicalización por parte del Estado contra quienes hacen graffitis, pues amplió la descripción y
definición de la falta contemplada por el artículo 394 reformado, incrementó la cantidad de días
multa y penó con cárcel al autor en caso de que se compruebe la reincidencia; es decir, la figura
del graffiti, ya reglada desde antes de la reforma del 2009 al numeral citado, había sido normada
por nuestra legislación como una falta de menor daño que debía ser reparado por quien lo ejecutase,
estableciendo como consecuencia de su comisión la pena de 10 a 60 días multa y en caso de
reincidencia, la privación de libertad.




 




D)                Aspectos Formales del Proyecto.




 a) Sobre el principio de proporcionalidad.



 Doctrinariamente, la proporcionalidad conocida como darle a cada uno según sus merecimientos[27],
implica que las penas deben ser proporcionadas a la entidad del delito cometido o bien, que éstos no
pueden ser reprimidos con penas más graves que la propia entidad del daño causado por el ilícito; es
por ello y en apego a lo ya expuesto, que esta representación considera importante analizar las
penas contenidas en el proyecto, a modo de concluir si las mismas responden a lo contemplado como
proporcional.




a.1) Multa de un salario base:




 




“ARTÍCULO 15.- Multas. Será sancionado con multa de:



 a) Un salario base a quien fuere sorprendido in fraganti o mediante comprobación posterior de
prueba, rayando paredes, bardas, casas, locales comerciales, iglesias de cualquier tipo de credo,
transportes de servicio público y privado que no sean de su propiedad y no cuente con permiso del
administrador, poseedor o propietario, con tinta, pinturas de cualquier tipo, spray, plumones,
marcadores, materia orgánica o similares.” (lo subrayado y sobresaltado son nuestros).




 



 Se puede afirmar entonces, que la figura de un salario base como multa o sanción ante el hecho que
se busca tipificar, resulta simétrico y consecuente con la acción de rayar sin el consentimiento de
quien válidamente pueda darlo, pudiendo achacarse su ejecución, ya sea mediante la comprobación
posterior de prueba o por haber sido el sujeto sorprendido in fraganti.



 Además, este inciso regula como objeto de protección todos aquellos bienes de naturaleza no estatal
que pueden sufrir alguna afectación debido a la ejecución indebida del graffiti; es decir, la
aplicación de un salario base como multa ante aquella acción o conducta que pueda generar un
eventual daño en alguno de los bienes mencionados en dicho inciso –casas, locales, bardas, entre
otros-, resulta acorde a los postulados de la proporcionalidad, esto bajo el entendido que todo daño
hecho deberá ser reparado y sancionado mediante una pena proporcional al mal cometido.




a.2) Multa de dos a tres salarios base:




 




“ARTÍCULO 15.- Multas. Será sancionado con multa de:



 […]b) Dos a tres salarios base a quien fuere sorprendido in fraganti o mediante comprobación
posterior de prueba, rayando o pintando sin permiso de la autoridad administradora o propietaria,
las paredes o cualquier espacio de edificios públicos de cualquier naturaleza, sean estos o no
concesionados, mobiliario y equipamiento público, puentes o elementos de infraestructura pública,
monumentos, excepto el patrimonio histórico arquitectónico que se regirá por la pena de prisión que
establece el artículo 20 de la Ley Nº 7555, de 4 de octubre de 1995, con tinta, pinturas de
cualquier tipo, spray, plumones, marcadores, materia orgánica o similares.”[28] (lo destacado no es
del original).




 



 El texto anterior, a diferencia del primer inciso del artículo 15 del proyecto de ley, tiene como
objeto proteger todos aquellos bienes de naturaleza pública (edificios públicos sean estos o no
concesionados, mobiliario, equipamiento público, puentes o elementos de infraestructura pública), de
ahí que la medida de resguardo ante la eventual ilicitud sea más gravosa que la contemplada en el
primer inciso, en donde el objeto de protección gira en torno a bienes privados; es decir, el
elemento agravante (multa de dos a tres salarios base) es aplicado en el tanto un bien público,
indistintamente el tipo o clase, se vea afectado por tal actuación. Por ello, la relación existente
entre la conducta ilícita y su respectiva consecuencia legal (al tratarse de la búsqueda a la
protección de los bienes públicos) resulta, en esta inteligencia, proporcional y acorde a lo
consagrado por el Ordenamiento Jurídico.



 Ahora bien, debe tenerse presente que las penas insertas en los incisos a) y b) del numeral 15 del
proyecto analizado, no son aplicables en los casos en que el bien afectado constituya parte del
patrimonio histórico arquitectónico, en donde se regirá por la pena de prisión contemplada en el
artículo 20 de la Ley Nº 7555; es decir, cuando la afectación recaiga sobre un bien cuya protección
le corresponda a la Ley de patrimonio histórico y arquitectónico, no podrá aplicarse a tal conducta
pena distinta que la contemplada en el numeral 20 de esa misma ley. De igual forma, tales penas
serán inaplicables cuando se constate que tal actuación ilícita es acorde a lo establecido en el
numeral 394 inciso 1) del Código Penal, en cuyo caso deberá aplicarse lo dispuesto en tal artículo.




 




b) Sobre la similitud de normas.



 Resulta de suma importancia para este Órgano Asesor, a efecto de determinar la existencia de normas
similares y en caso de comprobar su presencia, establecer cuáles penas contenidas en dichas normas
resultan más acordes a los postulados de un Estado Democrático de Derecho, hacer un contraste en
cuanto al tenor literal del artículo 394 inciso 1) del Código Penal versus lo pretendido por el
numeral 15 del proyecto bajo estudio:




Artículo 394 inciso 1) del Código Penal:




“Se impondrá de diez a sesenta días multa:



 A quien escribiere, exhibiere o trazare dibujos o emblemas o fijare papeles o carteles en la parte
exterior de una construcción, un edificio público o privado, una casa de habitación, una pared, un
bien mueble, una señal de tránsito o en cualquier otro objeto ubicado visiblemente, sin permiso del
dueño o poseedor o de la autoridad respectiva, en su caso. Si reincidiere, la pena será de cinco a
veinte días de prisión”.




 



 Si bien es cierto que la regulación dada por tal numeral tiende a ser muy genérica, no podemos
obviar que en su esencia contempla y norma la figura que nos atañe; es decir, la conducta del
graffiti -entendida como aquel dibujo esgrafiado o dibujo grabado sobre una superficie privada o
pública, externa o interna-, es claramente demarcada en la norma supradicha, esclareciendo con ello
que indistintamente posea o no tal norma una expresión alusiva al graffiti, el contenido de la misma
evoca a la esencia de tal manifestación nociva y por ende, no se puede aseverar la no existencia de
normativa que contenga tal expresión.




En cuanto al proyecto de ley, su artículo 15 reza:




 




“ARTÍCULO 15.- Multas. Será sancionado con multa de:




 



 a) Un salario base a quien fuere sorprendido in fraganti o mediante comprobación posterior de
prueba, rayando paredes, bardas, casas, locales comerciales, iglesias de cualquier tipo de credo,
transportes de servicio público y privado que no sean de su propiedad y no cuente con permiso del
administrador, poseedor o propietario, con tinta, pinturas de cualquier tipo, spray, plumones,
marcadores, materia orgánica o similares.” (lo subrayado y sobresaltado son nuestros).




           



 “b) Dos a tres salarios base a quien fuere sorprendido in fraganti o mediante comprobación
posterior de prueba, rayando o pintando sin permiso de la autoridad administradora o propietaria,
las paredes o cualquier espacio de edificios públicos de cualquier naturaleza, sean estos o no
concesionados, mobiliario y equipamiento público, puentes o elementos de infraestructura pública,
monumentos, excepto el patrimonio histórico arquitectónico que se regirá por la pena de prisión que
establece el artículo 20 de la Ley N.º 7555, de 4 de octubre de 1995, con tinta, pinturas de
cualquier tipo, spray, plumones, marcadores, materia orgánica o similares.” (lo destacado no es del
original).




 



 Bajo esta inteligencia, al analizar el numeral citado, resulta notoria la gran similitud (respecto
al bien jurídico a resguardar) entre dicho artículo y el numeral 394 del Código Penal, ambos creados
a efecto de proteger aquellos bienes considerados como eventuales acreedores de la indebida
ejecución del graffiti.



  Es factible aseverar que, si bien ambos numerales pretenden la regulación de tal fenómeno y hasta
cierto punto se asemejan en su contenido, el artículo 394 del Código Penal no alberga más que las
penas a imponer, sin contener abordaje alguno en cuanto a las formas de prevenir su ejecución,
figuras alternas que brinden una pronta y eficaz solución al problema, ni mucho menos la posibilidad
de dirigir tales conductas en beneficio de la sociedad. Propuestas que en materia de graffiti no se
encuentran contempladas en nuestro ordenamiento jurídico actual y cuya implementación es promovida
por el proyecto de ley; novedades que a criterio de esta oficina resulta provechoso rescatar siempre
que el Legislador incluya dentro de las mismas, criterios de ejecución técnicos que obliguen al
graffitero a sujetar su conducta a la moral, al orden público y a las buenas costumbres, así como a
otros aspectos que el Pleno legislativo considere oportuno (descripción, contenido y finalidad de la
obra, interés que la fundamenta, entre otros).




 




E)                Conclusiones



 El proyecto de ley Nº 17.741 contiene elementos que bajo la óptica de la normativa vigente,
resultan novedosos y eventualmente certeros para la tutela de este fenómeno social, a saber: la
instauración de concursos públicos -artículo 7°-, la creación de un registro de personas o empresas
que se dediquen a la elaboración de esta expresión artística -artículo 8º-, posibilidad al presunto
justiciable de reparar el daño causado -artículo 17º-, la conminación a la limpieza -artículo 16º-,
así como la aplicación de medidas alternas diversas a las privativas de libertad; pretendiendo con
ello la búsqueda racional y proporcionada de un equilibrio social, político y económico entre la
Administración y los administrados, no solo castigando al infractor por su conducta, sino
anticipándose a su ejecución en aras de prevenirla integralmente y encausarla en un beneficio a la
colectividad social.



 De ahí que, este Órgano Asesor, sosteniendo la tesis ya argumentada en parágrafos predecesores y
sin omitir nuestra afinidad al proyecto, considera que la propuesta legislativa lejos de ser una
creación fundada o que encuadra en corrientes ideológicas de tipo represivas como los Discursos de
Emergencia, Populismo Punitivo, el Derecho Penal del Enemigo, entre otros, brinda la oportunidad –si
se toman en cuenta los aportes y las nociones cuestionadas por este Despacho-, de regular y prevenir
el fenómeno del graffiti de manera integral y no sólo mediante la imposición de penas que
inhabilitan de forma absoluta su comisión.



 Ahora bien, teniendo claro nuestra postura respecto a las bondades del proyecto, es preciso señalar
en cuanto al tema de la similitud de normas, que si bien el numeral 394 inciso 1) del Código Penal
hace alusión –indirectamente- al graffiti, su regulación se encuentra claramente limitada a una
serie de supuestos sobre los cuales se aplica una pena (10 a 60 días multa o en caso de reincidencia
de 5 a 20 días de prisión), sin contar con la posibilidad en la materia que nos interesa -ni en ese
numeral ni en toda la legislación penal- de variar esa sanción punitiva por otra de carácter menos
gravoso (medidas alternas) y que bien podría resultar de mayor provecho.



 Caso contrario es lo que propicia el proyecto, en donde la existencia de penas claramente
contenidas en los capítulos IV y V, no imposibilitan la facultad de excluir su aplicación si se
cumplen con algunos supuestos debidamente consagrados en él, permitiendo así no únicamente la
represión del individuo (como ocurre en los diversos cuerpos normativos estudiados), sino una
protección -mediante medidas alternas- de mayor eficacia, de ahí nuestra afinidad por el mismo.



 Se recalca la necesidad de implementar, como en su momento se hizo con el tema de las vallas
publicitarias, límites de carácter técnico y específico, que prevengan una normativa abstracta y con
múltiples falencias.



 Por último, considera esta representación que la implementación de este proyecto de ley, debe
hacerse bajo el entendido de que al existir normativa vigente que de manera genérica tutela la
figura (Artículo 394 del Código Penal, Ley Orgánica del Ambiente), es necesario buscar el remedio
legislativo de menor perjuicio, a fin de evitar la duplicidad de normas o contradicción entre estas.




Cordialmente,




Lic. José Enrique Castro Marín                  Bach. Daniel Calvo Castro




Procurador Director                                           Asistente





 [1] Parte de la exposición de motivos del proyecto legislativo 18.621, que pretende reformar el
artículo 124 de la Ley de Tránsito, N° 9078, que prohibió los deportes urbanos tales como el uso de
patinetas y actos de malabarismo en las vías públicas.



 [2]ZAFFARONI, Eugenio Raúl, El Enemigo en el Derecho Penal, Grupo Editorial Ibañez,  Bogotá, 2006.
pág. 280.



 [3]“Los dibujos rudimentarios, domésticos, de las cavernas resultan a la luz de la historia, los
signos más reveladores para establecer la visión del mundo de estos seres originarios de la vida en
sociedad (arte rupestre). Por ello, se deduce que el antecedente primario de los actuales dibujos y
de la escritura en muros internos y externos de las ciudades actuales es antiquísimo.” BARZUNA,
Guillermo. Cultura artística y popular en Costa Rica: 1950-2000. San José, Universidad de Costa
Rica, 2005, pág. 37.




[4]Ibídem, pág. 37.



 [5]“Es un termómetro en donde se mide el acontecer diario, en un momento histórico y en un espacio
geográfico determinado. Es, por lo tanto, la expresión del ahora, del ya”. ARAUJO, Patricia.  Todo
Graffiti es un pedazo de diario. San José, Universidad de Costa Rica. 1991, pág. 7.



 [6]BARZUNA, op. cit., pág. 38.                                             




[7] BARZUNA, op. cit., pág. 37.                                                               



 [8]ZAFFARONI, Eugenio R., “La creciente legislación penal y los discursos de emergencia”. En:
Teorías Actuales en el Derecho Penal, AD-HOC, Buenos Aires, 1998, pág. 617.



 [9]FIERRO, Guillermo J., “La creciente legislación penal y los discursos de emergencia”. En:
Teorías Actuales en el Derecho Penal, Editorial AD-HOC, S.R.L., Buenos Aires, 1998, pág. 622 - 623.



 [10] ORTIZ, A. y MURILLO, M. Contaminación visual: un análisis del casco urbano de San José. Tesis
(Maestría en administración y derecho municipal). Universidad de Costa Rica. Sistema de Estudios de
Postgrado, 2006, pág. 8




[11]Artículo 50º de la Constitución Política de Costa Rica.




[12]Artículo 89º de la Constitución Política de Costa Rica.



 [13]Paisaje: cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el
resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos. Artículo 3º inciso f) del
Reglamento para la Prevención de la Contaminación Visual, Nº 35860-MINAET.



 [14]Dicho reglamento (cuya creación en principio se encuentra establecida dentro de la Ley Orgánica
del Ambiente en su numeral 117 como un deber del Poder Ejecutivo, en virtud de la potestad
reglamentaria conferida a él), surgió a la vida jurídica debido a la resolución número 11.696-2008
de las once horas y veintinueve minutos del veinticinco de julio de dos mil ocho de la Sala
Constitucional, en donde se declaró con lugar el recurso por la omisión del Poder Ejecutivo de
reglamentar el artículo 71 de la Ley Orgánica del Ambiente, falta que conllevó a su creación y por
consiguiente, a una regulación cada vez más atinente al problema.



 [15]FERNÁNDEZ, Carmen. La protección al Paisaje: Un estudio de Derecho Español y  Comparado.
Ediciones Jurídicas y Sociales, Madrid, 2007, pág.  17.




[16]FERNÁNDEZ. op. cit. pág. 19.



 [17]Este decreto ejecutivo derogó el similar Nº 26213-MOPT, que contenía en igual sentido
lineamientos que reglaban la utilización de anuncios y vallas publicitarias.



 [18]Artículo 2° del Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, Nº 29253-MOPT,
publicado en La Gaceta N° 25 del 05 de febrero de 2001.



 [19]Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO (1962)
Recomendación relativa a la protección de la belleza y del carácter de los lugares y paisajes.
París. Obtenida el 21 de marzo de 2011 de http://portal.unesco.org/es/ev.php
URL_ID=3067&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.




 



 [20]Ley de Regulación de Rayados, Pintas, Graffitis Murales y Similares sobre Bienes Públicos y
Privados del Estado de Nueva Esparta. Venezuela. Obtenida el 23 de noviembre de 2012 de
http://www.jonyrahal.com/leg_leydegrafittis.html.



 [21]No consta de manera textual dentro del reglamento una alusión directa al graffiti, sino que se
desprende que tales regulaciones le alcanzan por sus efectos contaminantes.




[22]Artículo 5º del Reglamento para la Prevención de la Contaminación Visual.




[23]Artículo 4º del Reglamento para la Prevención de la Contaminación Visual.




[24]Artículo 2  de la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica.




[25]Artículo 2 incisos a) y h)  de la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica.




[26] Artículo 394 inciso 1) del Código Penal Costarricense.



 [27]MUÑOZ, Francisco, Derecho Penal: Parte General, Grupo Editorial Tirant lo Blanch, Valencia,
2007, pág. 81.



 [28]Párrafo segundo del artículo 12 del Proyecto de Ley para la Regulación de rayados, pintas,
graffitis, murales y similares  sobre bienes públicos o privados.

Legal Opinion: 044-J of 08/09/2013

August 9, 2013
OJ-44-2013

Licenciada
Nery Agüero Montero
Head of Committee
Permanent Committee on Legal Affairs
Legislative Assembly

Dear Licenciada:

With the approval of the Attorney General of the Republic, Ana Lorena Brenes Esquivel, we are pleased to respond to official letter No. CJ-328-12-11 dated December second, two thousand eleven, by which a formal request is made for the Attorney General's Office to issue its technical-legal opinion regarding the substitute text of the legislative bill: "LAW FOR THE REGULATION OF SCRIBBLES, PAINTINGS, GRAFFITI, MURALS AND SIMILAR FORMS ON PUBLIC AND PRIVATE PROPERTY" ("LEY DE REGULACION DE RAYADOS, PINTAS GRAFFITIS, MURALES Y SIMILARES SOBRE BIENES PUBLICOS Y PRIVADOS"), file No. 17.741, approved in Session No. 42 of November thirtieth, two thousand eleven.

In this regard and before beginning the analysis of said text, it is necessary to indicate that by means of official letter No. CPAS-1742-17.741 dated November 15, 2010, the Permanent Committee on Social Affairs brought to our attention the original text of the bill under study; however, in view of the existence of a substitute text (on which this pronouncement will focus) and that this latter text substantially contains the former, we will dedicate our remarks to the subsequent text.

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT.

As is within your esteemed knowledge, in view of the fact that the request made by the Legislative Committee does not conform to the procedure for requesting opinions established in Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office, the following comments are not binding on the consulting body nor do they constitute obligatory administrative jurisprudence, but rather serve as a collaboration with the Members of the Legislative Assembly in their legislative tasks. Consequently, this pronouncement is a legal opinion, issued by this Advisory Body as support for the Permanent Committee on Legal Affairs, in response to the delicate work under its charge.

Likewise, it is advisable to warn that—since this Institution does not fall within the scenarios set forth in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly—the deadline set forth in said article is not applicable.

Under this understanding, it is pertinent to make the following considerations drawn from the comprehensive study of the document:

II.- OBJECTIVE OF THE DRAFT LAW.

It is clear from the preamble of the proposal submitted for consideration by this Office that the purpose of this Draft Law is to regulate scribbles, paintings, graffiti, murals and similar forms on public and private property, through the establishment of an effective mechanism (a rational ordering and not a total prohibition of the activity), which will create a legal framework upon which the corresponding jurisdiction can act.

Thus, the objective of the proposal seen in draft law No. 17.741 lies not only in the intention to regulate the execution of said phenomenon (seeking thereby to curb acts of vandalism, which have a direct impact on the economy of the owners of the affected private properties, cause deterioration of public properties, and create visual pollution of the environment), but simultaneously seeks the rational, fair, and proportionate pursuit of a social, political, and economic balance between the Administration and the governed.

That is why this legislative proposition is clear in stating that, by the very nature of the referenced phenomenon, an absolute prohibition of its commission, as well as its exercise, would lead to a substantive increase in the problem, as the very lure of prohibition would generate the proliferation of the conduct:

“That is why public policies should address the new manifestations of alternative use of urban space with more creativity and flexibility.”[1]

Under this perspective and as a novel aspect within the project itself, the establishment of a dual approach is sought as a solution to the problem of graffiti. On one hand, and as a means to fill a legal vacuum regarding the subject under analysis, a reasoned and complete regulation is intended that contemplates both the scenarios of the problem and its legal, economic, and social consequences; while on the other hand, it seeks to foster a boom in the artistic, social, and cultural development of graffiti and its other manifestations, by establishing public contests (Article 7) through which demonstrations of skill and dexterity in this street or urban-type art are carried out, with murals and graffiti done with the pertinent permits and under pre-established rules of acceptance.

That is why said project opens the possibility that no sanction of any kind may be applied, as long as certain elements in play are harmonized:

a) approval of the possessor or registered owner of the property—if it involves private property—or, if it involves property of a public nature, whether these be municipal (in which case the authorization would fall to the Mayor, following the opinion of the Municipality's Culture Commission or Department), or property belonging to the Central Administration (Government) or autonomous and decentralized institutions, where said endorsement would correspond to the highest administrative hierarchical authority,

b) a determination that the mural or graffiti conveys a social, artistic, etc., message, therefore this expression would be protected under Chapter II (artistic expression), through which said popular manifestation or urban art is fomented, but in a more rational and controlled manner, including within spaces and places designated for this type of artistic exhibition.

Another innovation that this project tries to implement is the creation of a registry of persons or companies dedicated to the creation of this artistic expression (Article 8), making such registry available to those institutions or local governments that wish to contract a work of this type, since, as has been repeatedly indicated, we are dealing with a cultural manifestation that, properly channeled, can yield benefits to the community; leaving aside the policies and discourses focused on theses such as that of the Enemy in Criminal Law[2] (which promote the outright prohibition of this type of conduct), thus denying the expression of the artistic capacities of many citizens and jointly obtaining an exponential increase in the conduct intended to be repressed or controlled (as the spirit of this project correctly observes).

Therefore, the balance sought with the implementation of this legislative initiative is a just point of equilibrium between the control of an apparently harmful conduct (a manifestation which, without this control, could cause serious economic harm to private property owners and deterioration of public property, as well as pollution of our public spaces), and artistic expression which, properly channeled, could become something positive alongside agreed-upon and modern regulations.

Given this panorama, the project is highly interesting, since, as mentioned previously, it not only proposes financial sanctions but also possesses a reflective component, oriented towards offering those who violate the provisions grouped in Chapters IV and V of the project under discussion alternative solutions to custodial sentences and financial penalties, redirecting the presumed defendant towards repairing the damage caused (Article 17), toward a directive to clean (Article 16), as well as the application of other alternative measures.

In this sense, by way of example we can illustratively present, which demonstrates the diverse treatment granted in other foreign legislation, that in the Criminal Code of the United Mexican States, graffiti is classified as a "Crime of visual pollution," which depending on the severity and/or recidivism is punishable by deprivation of liberty.

Specifically, the State of Veracruz, in its latest reform to Article 197 of the Criminal Code of the aforementioned Province, refers to provision 194 of the same legal body, which states that the penalty to be imposed on whoever violates said regulation ranges from three months to seven years in prison, as well as a financial penalty amounting to one hundred times the base salary, which can be increased to up to ten years in prison and five hundred times the base salary.

Likewise, we have legislation of this type in places as dissimilar as San Sebastián de los Reyes, Spain, which has advanced legislation on this subject, covering everything from preventive measures and codes of conduct in public spaces to the sanctioning matter itself.

Along the same lines, we have the Ordinance on Scribbles, Paintings, Graffiti and Similar Forms of the Bolivarian State of Miranda, Municipality of Chacao, Bolivarian Republic of Venezuela, which in 39 articles encompasses all the legislation inherent to the subject, whose spectrum ranges from purely administrative sanctions to judicial sanctions.

III.- BRIEF OVERVIEW OF THE FIGURE STUDIED.

In order to obtain a parameter of greater reference regarding the figure being analyzed, it is considered essential to allude to the origin of what is known today as graffiti.

The term Graffiti comes from the Italian expression Graffiare, meaning to scribble, and from Graffito, meaning sgraffito drawing or engraved drawing; it has been used to describe many types of mural writing and over time has come to denote all those graphic-communicative productions (drawings, graphemes, idiolects, toponymies, ideograms) made on any surface of the public objects of cities (walls, barriers, sidewalks, streets, monuments) in different moments of history.

Pre-literate societies and even prehistoric man imprinted their feelings and facultative gifts on cave walls by means of engravings. Authors like Robert Reisner, in one of his books on New York graffiti, mention the antiquity of the phenomenon in question[3], indicating that references to this category already appeared in the Bible. That book mentions an inscription that predates current graphic muralism:

“The prophet Daniel was able to read for King Belshazzar the words: ‘Mene, Tekel, Peres,’ mysteriously written on a wall. In the ruins of Pompeii, destroyed in the year 79, archaeologists found, noted on foundations, the opinions of various Latins at the beginning of the first century.”[4]

The old left, hippies, the unemployed, minority groups, and others implemented its practice in the 70s and 80s. In the 90s, groups that were not so marginalized assumed the role of “graffiti artists.”

In our society, the graffiti phenomenon was initially developed by political groups, university students, workers, religious sects, in addition to those previously named. Today, organized groups of adolescents have assumed, along with the others, the task of painting walls in tones ranging from authentic discontent to formulas of evident snobbery and copying what is written in other latitudes:[5]

“In this sense, globalization and intercontinental communication bring significant data to the praxis of graffiti. The internet is a showcase where texts can be obtained in the face of a possible lack of imagination. What is important in this evolution of the genre are the thematic changes in correspondence with the social and historical changes at the end of the millennium. From defending revolutionary ideas or slogans of absolute truths to the opening up of themes such as love, poetry, the everyday, minority rights, ecology, drugs; in a tone of tenderness, irony, disenchantment, and more. From the bathroom to the invisible wall, in an attempt to reconquer the streets, the squares, and the walls, as enclosures of a virtual and possible communication with the inhabitants of the cities.”[6]

In general terms, Graffiti are inscriptions characterized by:

1) Their rapid disappearance: this occurs because, being a censured practice, it runs the risk of being erased as soon as possible.

2) Anonymity: it is not sought for anyone to know who the sender of the message is.

3) Language: the texts (or drawings) are identified by possessing a strong repressive charge.

Precisely, the expression of the forbidden is what motivates and seduces subjects to perform it, using the most direct and colloquial language possible for this purpose. For this reason, these inscriptions will always demonstrate the worldview of different social sectors, in a constant struggle to attract the attention of potential recipients:

“The objective of these inscriptions is to propose a rupture of the established order; in this sense, graffiti is an eternal transgressor of the law, since in its eagerness to attract attention, it confronts the law in order to violate it. Moreover, one can affirm the presence in this production by the anonymous writer, of a set of psychic, religious, political, social phantoms, in an intellectual work at different scales and usually demystifying. An activity that is rarely caught In Fraganti; hence the enchantment, the forbidden seduction of this type of discourse, generally contentious and rebellious for the sake of an interlocutor who, it is intended, will react to what is emitted.”[7]

IV.- CRITERION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE.

From the reading of the legislative proposal, the search is evident for a more energetic—and comprehensive—response from the State for the protection and conservation of state real estate (Central Government, Autonomous Institutions and Municipalities) as well as privately owned property, with the implementation of various punishments foreseen, for which purpose it uses the coercion of Criminal Law. In that sense, the initiative is consistent with the postulates of our Democratic State of Law.

While it is true that our legislation lacks a rigorous, full, and specific regulation regarding graffiti regulation, the presence of various legal bodies cannot be ruled out in any way, which, although not specifically but in a regulated manner, have partially protected against the existence of this problem, absorbing or regulating it, either within the concept of visual pollution or as a criminal infraction.

Now then, regarding the above, it is important to emphasize that each legislation exists and develops in a different reality, with needs or requirements according to factors that mark its development and regulation. Therefore, and without diminishing the importance and scope that other systems have achieved with the implementation of regulations that regulate and sanction the phenomenon under study, it is necessary to clarify that, regarding any proposal involving the creation of a law, an analysis of the real, social, legal, economic—among others—reality unique to each State is essential, as well as the very nature of the problem afflicting the society.

Currently, various legislations, including our own, have been participants in ideological and legal currents that have produced an increase in criminal laws, in the belief that the "overabundance of norms" can eradicate the afflicted evil. This is the case of the currents called Emergency Discourses (Criminal Law of the Enemy, Punitive Populism, or The Third Speed of Criminal Law), which are characterized by:

“[…] a) being founded on a new or extraordinary fact; b) the existence of a demand from public opinion to its leadership to generate a solution to the problem caused by that new fact; c) the sanctioning of criminal legislation with rules different from the traditional ones of liberal Criminal Law (violating principles of minimum intervention, legality—with the drafting of ambiguous norms or blank or endangerment criminal types—, culpability, proportionality of penalties, resocialization of the condemned, etc.); d) the effects of that legislation ‘for the specific case’ sanctioned at great speed, which only provide society with a sensation of solution or reduction of the problem, without eradicating or effectively diminishing it[8].”

“… it is possible to verify at present a notable increase in special criminal norms issued for the sole purpose of punishing non-compliance with very specific situations, typical of a conjuncture or a specific economic policy, the majority of which vainly try to provide punitive solutions to what—in a broad sense—has come to be called ‘emergency discourses.’ […] after verifying the effective growth of the current normative material […] most of the time isolated and even contradictory among themselves, for it is necessary to recognize that generally they are not born in lucid academic encounters, but rather constitute the response to the impulse of the pressing needs of society, and other times, they are the product of political commitments, legitimate or not, which determine that the law is that one and not another”[9] (the underlining is supplied).

Notwithstanding, this Attorney General's Office considers that this draft law does not conform to said ideological currents, because the proposal under analysis seeks the comprehensive regulation of the graffiti phenomenon and not only total prohibition and coercion through penalties.

Although the project has a chapter destined to punish actions that infringe the law, this does not imply that it should be considered populist or as part of the criminal law of the enemy, since the penalties contained in said chapter have been contemplated (as will be properly analyzed further on) from a contraventional perspective and, consequently, could already be determined; the novel aspect of the project being not the penalties as such, but the various alternative mechanisms it promotes in order to protect and channel the practice of graffiti in a full manner.

A) Various regulatory provisions that tend toward the protection of the environment and which consequently lead to considering graffiti and other manifestations as elements of Visual Pollution.

The illegality of the making of graffiti, but more than anything, its uncontrolled proliferation, causes an impact on state and private patrimony whose transcendence not only affects the economic sphere but also substantially the realm of visual pollution (viewed as “…the phenomenon through which significant negative impacts are caused in visual perception due to the distortion or any form of alteration of the natural, historical, and urban environment of the city, which deteriorates the quality of life of individuals”)[10]; that is, the improper execution of graffiti can generate not only pernicious economic effects on the public or private property subject to such harmful behavior, but also promotes the pollution of the environment.

In light of the above, numerous national and international regulations have sought, through various means, the protection and care of those movable or immovable assets that may be affected by the indiscriminate use of graffiti (and that directly or indirectly may affect environmental pollution). Our constitutional legal system is no exception; such is the case of provisions 50 and 89 of the Political Constitution, which provide a framework of protection against actions or omissions that affect the right to the environment (understood as the system constituted by the different natural elements that comprise it and their interactions and interrelations with the human being); intending with this not only to prevent the pollution (aquifer, wind, solid, visual) of natural and artificial resources, but equally their conservation:

“ARTICLE 50.- The State shall procure the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to report acts that infringe this right and to claim reparation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve this right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions.”[11](the highlighting is supplied).

“ARTICLE 89.- Among the cultural purposes of the Republic are: protecting natural beauty, conserving and developing the historical and artistic heritage of the Nation, and supporting private initiative for scientific and artistic progress.”[12]

In the same sense, the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240 of November 15, 1968, obligates the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) to adjust all its conduct toward the safeguarding and conservation of the environment:

“Article 3.- Pursuant to the objectives indicated above, the Institute shall prepare, review, and keep up to date a National Urban Development Plan, in which the necessary elements are represented, especially:

[…] g) Physical and cultural recreation, which fosters the conservation and rational enjoyment of natural resources, forest reserves, wildlife, and scenic places and sites or buildings of historical or archaeological interest.”

In turn, the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) (Law No. 7554), in its first provision, establishes that said law will seek to provide Costa Ricans and the State with the necessary instruments to obtain a healthy and ecologically balanced environment, defending and preserving that right in search of greater well-being for all inhabitants of the Nation.

Subsections c) and d) of provision 2 of Law No. 7554, in relation to what has already been cited, indicate that:

“Article 2…

c) The State shall ensure the rational utilization of environmental elements, in order to protect and improve the quality of life of the inhabitants of the national territory. Likewise, it is obligated to promote environmentally sustainable economic development, understood as development that satisfies basic human needs, without compromising the options of future generations.

d) Whoever pollutes the environment or causes it damage shall be responsible, as established by the laws of the Republic and the international conventions in force.” (the highlighting is supplied).

Likewise, and aware of the importance of landscape[13] protection as an essential element of the environment—an element which, when missing or impaired, prevents the perception of a healthy and ecologically balanced surroundings—, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has issued guiding criteria that allow delimiting the field of its protection by stating:

“[…] the subject must be analyzed from the constitutional perspective in order to guarantee the protection of the right to a healthy environment widely recognized and protected by this jurisdiction and expressly contemplated by Article 89 of the Constitution, which establishes: ‘Among the cultural purposes of the Republic are: protecting natural beauty, conserving and developing the historical heritage of the Nation, and supporting private initiative for scientific and artistic progress.’ XIII.- The term ‘natural beauty’ was the one employed at the time of enacting the Constitution (November 7, 1949), which today has developed as a specialty of law; environmental law, which recognizes the need to preserve the environment not solely as a cultural purpose, but as a vital necessity of every human being.” Resolution No. 6240-93 of 2:00 p.m. on November 26, 1993.

It is due to this state need to protect—what under doctrinal and jurisprudential criteria has been conceived as a human requirement (landscape) in the search for a better quality of life—that led the Legislator to incorporate into our legal system the phenomenon of visual pollution:

“Organic Law of the Environment, No. 7554

ARTICLE 71.- Visual pollution: Actions, works, or installations that exceed, to the temporary or permanent detriment of the landscape, the maximum limits admissible by the technical standards established or issued in the future, shall be considered visual pollution. The Executive Branch shall issue the appropriate measures and promote their execution through the organisms, public entities, and municipalities, to prevent this type of pollution.” (the highlighting is not from the original).

Despite the protection given by said environmental regulation to the issue of visual pollution, it was not until the entry into force of the Regulation for the Prevention of Visual Pollution (Reglamento para la prevención de la contaminación visual), No. 35860-MINAET dated February 26, 2010 (effective as of April 14, 2010), that the problem of pollution, as well as its harmful effects on the landscape-environment,[14] were addressed in a more specific manner.

In this way, the landscape, seen as the main object upon which the consequences and negative effects of this type of pollution fall, must be understood and protected not only for its scenic, cultural, or historical beauty, but for its high value in the quality of human life. In this regard, the author Carmen Fernández has stated:

“…the landscape subject to legal-administrative protection must be so, as a legal asset worthy of protection, in each and every one of its dimensions: cultural, historical, aesthetic, environmental, and territorial. The concept of landscape is thus integrated by multiple values, forms part of broader legal concepts such as the concept of quality of life, is an element that must be considered when dealing with sustainable development, and is related to the concepts of harmony, beauty, or aesthetics. The landscape thus conceived raises various initial questions regarding the legal configuration of its protection that are subject to consideration (discretionary nature of aesthetic judgment, subjective right to enjoy quality of life, normal content of property rights, existence of a diffuse interest).”[15] (the highlighting is ours).

“… the landscape is necessary in a spiritual, aesthetic, economic, and quality-of-life sense, because, ultimately, it is healthy and pleasant to contemplate it, and this need is or can also be economically assessable. We must also ask ourselves—and it is not trivial for us to dwell on this—whether the fact that the need to protect the landscape is exclusively spiritual or contemplative is sufficient reason or not for the Law to provide a response to its protection, or whether, in addition, it is necessary for that spiritual need to be economically evaluated so that the Law may proceed to regulate it. Noise generates stress, and that is not healthy.

The same can be said of most bad odors, but contemplating the beauty of the landscape leads us to the most intangible aspect of the already intangible concept of quality of life.”[16]

Thinking of the landscape solely as the natural beauty of a specific place leads to an erroneous perception of the complexity and breadth of the subject; therefore, landscape protection must contemplate each of the diverse dimensions that compose it: natural, urban, historical, cultural, aesthetic, social, and economic landscape.

Although each of the landscape manifestations can be harmed by the incorrect use of multiple means and anthropogenic actions—for example, the use of billboards, a phenomenon that came to be regulated by executive decree No. 29253 of the Ministry of Public Works and Transportation (MOPT)[17] and which will be analyzed later—, it is necessary to emphasize that in the case concerning us (graffiti), the greatest negative impact falls considerably on the urban landscape, understood as such:

“Everything built for the use and enjoyment of the community, observable from public roads, and which maintains a balance with the contemporary activities of the human being.”[18]

That is, the making of graffiti and its other manifestations entail a substantial impairment in the urban habitat of society, directly generating not only the deterioration and pollution of what is constructed but also a feeling among citizens of contempt and neglect for their surroundings. Hence, the Executive Council of UNESCO correctly holds that landscape protection implies, in turn, the protection of the individual in the search for improving their living conditions:

“… it is clearly recognized that the physical, cultural, and social situation of the environment profoundly influences quality of life and is an essential element for driving solid economic growth. Attractive, high-quality environments have positive effects on people's morale, confidence, and self-esteem, while depressing, neglected, and non-functional places can make people feel undervalued and mistreated. If a new approach is applied, the extraordinary and fragile renaissance that is occurring in many parts of the world can be understood and supported, as more societies, governments, and investors begin to value the true importance and complexity of the landscape.”[19] (the highlighting is ours).

Along these lines and aware of the importance of protecting the urban landscape, it is considered prudent and enriching to briefly analyze—by way of comparison—the issue of billboards in our country, because this advertising medium involves a series of assumptions that resemble the phenomenon under study.

The determination of what is or is not polluting is not delimited or specified by the mere authorization of the property owner or the responsible official. The existence of approval for the installation of an advertisement, sign, billboard, or specifically the creation of a graffiti, does not mean that such actions—all prospects of pollution—lose their polluting condition; that is, attempting to bring a conduct into conformity with the law by means of a precondition such as obtaining an authorization to execute it, without having a proper technical and legal demarcation that guides such action toward what is healthy and beneficial for society, can result in an absurdity, because it leaves to the subjectivity of the property owner or responsible official the authorization of the graffiti—regardless of the message, for lack of a control to regulate it.

This issue, which is equally applicable to the figure of billboards and advertisements and was knowledgeably addressed in Decreto Ejecutivo Nº 29253 of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, is perhaps the greatest shortcoming of the project before us, since although said legislative proposal frames within its article 2, subsection c) the initiative to “promote the urban image of cities according to the regulatory plan approved by the municipalities and in accordance with principles of harmony, aesthetics, art, culture, and a balanced environment…”, two assumptions for analysis arise: 1) each of these assumptions turns out to be very broad concepts that allow the subjective “aesthetics” or “beauty” of the person executing it to be expressed through a drawing, scratching, etc., without a technical oversight that frames it for the benefit of the community, and 2) it is not possible to extract from the text of Bill No. 17.741 that much-needed control through objective, clear, and specific requirements that promote both the exaltation of this artistic activity and the protection of the landscape.

In this regard, this Higher Technical-Advisory Body considers it of primary importance to establish that although both figures (graffiti and billboards) cause visual pollution, the use of the latter has been corrected and channeled—through the regulation provided to them—without infringing other rights or absolutely prohibiting their use; this is because Reglamento No. 29253-MOPT in its Chapter IV has contemplated in a detailed manner clear requirements that allow the appropriate use of such advertising.

Following this line of exposition, it is possible to note that the Constitutional Chamber itself, through resolution No. 2002-06515 of 14:59 hours on July 3, 2002, in response to the action of unconstitutionality filed against the aforementioned decree, stated:

“The regulations established in the executive decree challenged here are intended to plan advertising on public roads, since otherwise it could have a suffocating effect and not only harm the right to life but also cause landscape deterioration, thus violating the provisions of articles forty [sic] and fifty of the Constitution; this is why the administration intends that signs or posters be properly placed and illuminated, and under no circumstances does the regulation itself absolutely prohibit their placement; rather, it contains a technical limitation that guarantees safety in vehicle driving, safeguards passersby, and preserves the development of the landscape as part of a healthy and ecologically balanced environment [...] The regulation [...] seeks to safeguard human life and prevent what is called in doctrine ‘visual pollution,’ which is the change or imbalance of the landscape that affects living conditions and the vital functions of living beings. The problem here lies in that signs in areas adjacent to public roads often conceal characteristics of the route, such as curves and intersections, thus increasing the probability of accidents, just as the visual content of advertising messages often constitutes a distracting factor since their content attempts to captivate the attention of the driver or passerby. The problem of visual pollution caused by signage could be systematized into quantity, size, location, and message. By virtue of the foregoing, it is necessary to have strict regulations and controls to protect the community’s own characteristics and quality of life, imposing the obligation that signs be located in compliance with certain requirements established by the legal order and thus regulate the safety conditions for the circulation of users of public roads [...] The challenged provisions, far from curtailing the content of the freedoms recognized in the Constitución Política and in the International Instruments on Human Rights in force in the country, reasonably limit the enjoyment of such rights for the purpose of preserving road safety and the environment, and therefore, the protection of other fundamental rights, such as life and physical integrity.”
(highlighting supplied).

In this manner, our Constitutional Court clearly and categorically established the need to have “technical limitations”—such as those contained in chapter IV of Reglamento No. 29253-MOPT, which, far from capriciously violating various individual rights, preeminently promote the safeguarding of those legal interests that, in the judgment of the legislator, are of greater value, thereby allowing: a) the partial limitation of certain rights to obtain a greater benefit and b) informing the governed of the parameters to which they must subject their conduct.

It is at this point, as already mentioned in previous paragraphs, that the legislative bill as a solution to the phenomenon of graffiti and other manifestations remains unfinished; therefore, in the judgment of this Procuraduría, the legislator must establish—just as was done in its time with the issue of billboards—the technical requirements or limitations that adjust the figure of graffiti to what the legislator intends (color, content of the message, dimensions, the public interest on which it is based, among others), thus avoiding future loopholes that prevent the effective application of the regulation.

Finally, to add to what has been set forth, it is necessary to point out that legislation such as that of the State of Nueva Esparta, Venezuela, has wisely protected—on the understanding of subjecting the content of graffiti to a series of technical and legal aspects—its proliferation, creating laws that textually demarcate the parameters for its lawful execution:

“This Law seeks to ensure the bases for protecting the environment as an exponent of coexistence and civility, harmonizing the plurality of expressions and the diverse ways of enjoying public spaces, in pursuit of maintaining the good state of public and private property, against attacks, alterations, and illicit uses of which it may be the object.

Specifically, the maintenance, protection, and care of the urban landscape is not only in the hands of the ordinary citizen but also of governments, which have the responsibility to find the necessary balance through effective public law norms that induce reasoning, education, and awareness of environmental preservation.

It is necessary to protect the environment where the family nucleus develops and to create participatory awareness in the community, in view of the worsening situation at the regional level due to the impressive increase of scratching, painting, graffiti, murals, and similar on exterior walls and facades of private or public properties, which cause visual pollution, affecting the attitude of inhabitants, passersby, and tourists of the state of Nueva Esparta [...]

Article 8°

The Authorization presented must have the approval of the Prefect, who shall ensure that said manifestation is framed within the artistic and cultural context, as well as respect for morals and good customs [...]

On Visual Pollution

Article 13.- Uncontrolled scratching, painting, graffiti, murals, and similar are considered visual pollution, as non-architectural elements that alter aesthetics, the image of the urban landscape, and generate aggressive, invasive, and simultaneous visual stimulation of the ordinary citizen.”[20]
(highlighting is ours).

B) Relevant aspects arising from the analysis of the content of the Reglamento para la prevención de la contaminación visual, No. 35860-MINAET and of Bill No. 17.741.

i) Divergences between the Bill and Reglamento No. 35860-MINAET: Upon analyzing the studied bill with said regulation, the discrepancy regarding certain assumptions contained in both instruments is notorious. Indeed, one of these differences lies in obtaining authorization for the execution of such actions (graffiti), since according to what the bill expresses (article 5), persons who practice such activities must request in writing the corresponding authorization from the possessor or registered owner of those privately owned properties; or in the case of properties of a public nature, whether these be municipal properties (in which case the authorization would fall to the Municipal Mayor after an opinion from the Municipality’s Culture Commission or Department, or in the absence thereof, said authorization would fall to whomever the Corporation designates as such in the municipal regulation), or properties belonging to other public administrations, where the corresponding approval shall be issued by the highest administrative hierarchical authority.

Contrary to the provisions of the legislative proposal, within the content of the cited regulation[21] municipalities have been charged with the obligation to regulate and protect the landscape from any attack, whether in its essence or in its form, by including in their cantonal regulatory plans the general technical guidelines as measures to prevent certain actions from generating potential damage:

“…that all municipalities, in their respective cantonal regulatory plans, shall respect the general technical guidelines established in this regulation and in the rest of the existing regulation on the matter, for the prevention of visual pollution.”[22]
(underlining supplied).

In this way, it is established that any action, omission, or claim intended to be exercised regarding visual pollution (all that by its nature is destined to pollute or that in its essence does not pollute but which, due to its inappropriate, excessive, or harmful use, reaches this disvalue) must be in compliance with the general technical guidelines contained in said regulation; and it does not fall, as the bill under analysis intends, to the mere consent of the public official (municipal mayor or the highest administrative hierarchical authority) or the owner, registered owner, or possessor of the private property.

Regarding the granting of said authorization, this Advisory Body considers it of prime importance to emphasize the lack, in article 5 of the bill under study, of an express mechanism regulating the granting of said approval, since while being clear in determining who the competent person (natural or legal) to grant it will be, it is silent as to the issuance procedure.

Likewise, article 4 of said regulation establishes that “…the development of activities, works, and projects shall be governed by what is indicated in the Reglamento de desarrollo sostenible de los planes reguladores cantonales, which have environmental viability, and in accordance with the provisions of Decreto No. 32967 of February 20, 2006, titled Manual de instrumentos técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental”[23], clarifying and reiterating, in contrast to the bill concerning us, that the mere authorization of the public official or the private owner is not sufficient for the development and execution of an activity to be realized (when said activity may foster a certain degree of pollution or damage to a particular property); rather, verifying such activity in compliance with environmental viability is essential and fundamental.

However, the fact that an activity is viable for the environment does not imply that it is in accordance with the idiosyncrasy of a people, much less that it is sufficient to delimit a conduct as special as graffiti, since it may be that a work, construction, advertisement, billboard, drawing, or scratching is viable for the environmental surroundings but harmful to the moral and public order principles of a society. Hence, considering it useful to incorporate into the bill objective parameters (color, content of the message, dimensions, the public interest on which it is based, among others) that subordinate the execution and content of art (graffiti), not only: 1) to the express authorization of whoever may give it, 2) to environmental viability, and 3) to the reduction of negative effects on the natural environment, but also to the country’s idiosyncrasy, thereby enabling a regulation that is pertinent and satisfactory to the State’s own needs.

ii) Regarding the purposes of the bill: subsection a) of article 2 establishes as an ambitious purpose to “[…] preserve the environment without visual pollution…”; however, and as has already been set forth, it must be understood that: 1) it is not only this deviated conduct that visually pollutes the environment; on the contrary, many established and considered lawful conduct causes visual pollution, so that the conservation of the environment does not rely solely on the implementation of this legislative proposal if it lacks technical-legal guidelines that reduce the potential damage; 2) the idea of preserving the environment without visual pollution within this bill does not turn out to be a novel assumption within our legal order, since as has been pointed out previously, various legal bodies exist that aim at such conservation (Constitución Política, Ley de Construcciones No. 833 of November 2, 1949, Código Penal through contraventions, Ley Orgánica del Ambiente, Reglamento para la prevención de la contaminación visual, among others).

iii) Regarding the historical-architectural heritage: article 2 of Ley No. 7555 of October 4, 1995, states that “[…] the property of public or private ownership with cultural or historical significance, declared as such by the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes in accordance with this law, forms part of the country’s historical-architectural heritage. The investigation, conservation, restoration, rehabilitation, and maintenance of the historical-architectural heritage are declared of public interest.” [24]
(highlighting does not belong to the original).

From its reading, it is observed that the investigation, conservation, restoration, rehabilitation, and maintenance of any property considered historical heritage shall be of public interest; without overlooking that for carrying out any activity that directly involves the protected historical property, the authorization of the Ministerio de Cultura y Juventud must be obtained as an essential requirement, making both the approval of the private owner and of the public official obsolete and worthless in cases where the real property had been previously declared as historical architectural heritage:

“ARTICLE 9.- Obligations and rights: The declaration of real property as a monument, building, or historical site entails the obligation on the part of the owners, possessors, or holders of real rights over the property thus declared:

a) To conserve, preserve, and adequately maintain the property…

h) To obtain the authorization of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes before repairing, constructing, restoring, rehabilitating, or executing any other kind of works that affect the buildings or their appearance”[25]
(underlining supplied).

C) Graffiti as a Contravention.

Before analyzing the current legal posture on the matter, it is useful to briefly mention that the legislative will to regulate this artistic manifestation is as old as the Magna Carta itself.

One of the first signs is found in the Ley de Construcciones, No. 833 of November 2, 1949, in which it was clearly prohibited to affix or paint notices, announcements, or programs on various public or private properties:

"Article 32.- Ley de Construcciones

Prohibitions. It is strictly prohibited to affix or paint notices, announcements, programs, etc., of any class and material, in the following places:

a. Public buildings, schools, and temples.

b. Buildings cataloged by the Municipality as national monuments.

c. Posts, lighting candelabra, kiosks, fountains, trees, sidewalks, curbs, and in general ornamental elements of squares and promenades, parks, and streets.

d. Private houses and fences.

e. On others’ boards.

f. At a distance of less than thirty (30) centimeters in any direction from street nomenclature plaques.

g. In places where they hinder visibility for traffic.

h. On hills, rocks, trees, where the panoramic perspective or the harmony of a landscape may be affected."

In turn, the Código Penal of 1970, originally in its article 378 subsection 11)—an article that currently corresponds to numeral 394, first paragraph of that punitive body—began to regulate and contemplate graffiti as a contravention:

“Article 378 subsection 11:

Dishonest drawings in public places: A fine of two to thirty days shall be imposed: On whoever, in a public place or a place of public access, exhibits words or traces dishonest drawings on a wall, bench, or any other visibly situated object…”

With the enactment of Ley 8720 approved on April 22, 2009, which reformed numeral 394 of the Código Penal, the number of fine-days was increased for whoever executed such action, imposing from 10 to 60 days:

“On whoever writes, exhibits, or traces drawings or emblems or affixes papers or posters on the exterior part of a construction, a public or private building, a dwelling house, a wall, a movable property, a traffic signal, or any other visibly located object, without the permission of the owner or possessor or the respective authority, as the case may be. If they reoffend, the penalty shall be five to twenty days of imprisonment”[26]

In this manner, said amendment to the Código Penal turned out to be the beginning of a process of radicalization by the State against those who make graffiti, since it broadened the description and definition of the offense contemplated by reformed article 394, increased the number of fine-days, and punished the author with imprisonment in case of proven recidivism; that is, the figure of graffiti, already regulated before the 2009 reform to the cited numeral, had been regulated by our legislation as a minor-damage offense that had to be repaired by whoever executed it, establishing as a consequence of its commission a penalty of 10 to 60 fine-days and, in case of recidivism, deprivation of liberty.

D) Formal Aspects of the Bill.

a) On the principle of proportionality.

Doctrinally, proportionality known as giving to each according to their merits[27], implies that penalties must be proportional to the gravity of the committed crime or that these cannot be repressed with penalties more severe than the very gravity of the damage caused by the unlawful act; this is why, and in compliance with what has been set forth, this representation considers it important to analyze the penalties contained in the bill, in order to conclude whether they correspond to what is contemplated as proportional.

a.1) Fine of one base salary:

“ARTICLE 15.- Fines. Shall be sanctioned with a fine of:

a) One base salary to whoever is caught in flagrante delicto or by means of subsequent verification of evidence, scratching walls, fences, houses, commercial premises, churches of any type of creed, public and private transportation vehicles that are not their property and without permission from the administrator, possessor, or owner, with ink, paints of any type, spray, markers, markers, organic matter, or similar.”
(underlining and highlighting are ours).

It can be affirmed, then, that the figure of one base salary as a fine or sanction for the act that is sought to be criminalized is symmetrical and consistent with the action of scratching without the consent of whoever may validly give it, its execution being attributable either through subsequent verification of evidence or because the subject was caught in flagrante delicto.

Furthermore, this subsection regulates as the object of protection all those non-state-owned properties that may suffer some impact due to the improper execution of graffiti; that is, the application of one base salary as a fine for that action or conduct that may generate potential damage to any of the properties mentioned in said subsection—houses, commercial premises, fences, among others—is in accordance with the postulates of proportionality, this on the understanding that every damage done must be repaired and sanctioned through a penalty proportional to the wrong committed.

a.2) Fine of two to three base salaries:

“ARTICLE 15.- Fines. Shall be sanctioned with a fine of:

[…]b) Two to three base salaries to whoever is caught in flagrante delicto or by means of subsequent verification of evidence, scratching or painting without permission from the administering authority or owner, the walls or any space of public buildings of any nature, whether concessioned or not, public furniture and equipment, bridges or elements of public infrastructure, monuments, except the historical architectural heritage which shall be governed by the penalty of imprisonment established in article 20 of Ley No. 7555 of October 4, 1995, with ink, paints of any type, spray, markers, markers, organic matter, or similar.”[28]
(highlighting does not belong to the original).

The preceding text, unlike the first subsection of article 15 of the bill, has as its object to protect all those properties of a public nature (public buildings whether concessioned or not, furniture, public equipment, bridges, or elements of public infrastructure); hence the safeguarding measure against the potential unlawfulness is more burdensome than that contemplated in the first subsection, where the object of protection revolves around private property; that is, the aggravating element (fine of two to three base salaries) is applied insofar as a public property, regardless of type or class, is affected by such action. Therefore, the existing relationship between the unlawful conduct and its respective legal consequence (as it concerns the pursuit of protecting public property) is, in this understanding, proportional and in accordance with the principles enshrined in the Legal Order.

Now, it must be kept in mind that the penalties included in subsections a) and b) of article 15 of the analyzed bill are not applicable in cases where the affected property constitutes part of the historical architectural heritage, in which case it shall be governed by the penalty of imprisonment contemplated in article 20 of Law No. 7555; that is, when the impact falls on a property whose protection corresponds to the Ley de patrimonio histórico y arquitectónico, no penalty other than that contemplated in article 20 of that same law may be applied to such conduct. Likewise, such penalties shall be inapplicable when it is verified that such unlawful action is in accordance with the provisions of article 394, subsection 1) of the Código Penal, in which case the provisions of that article shall apply.

b) On the similarity of norms.

It is of utmost importance for this Advisory Body, in order to determine the existence of similar norms and, in case of verifying their presence, to establish which penalties contained in said norms are more in accordance with the postulates of a Democratic State of Law, to make a contrast regarding the literal wording of article 394, subsection 1) of the Código Penal versus what is intended by article 15 of the bill under study:

Article 394, subsection 1) of the Código Penal:

“A fine of ten to sixty days shall be imposed:

On whoever writes, exhibits, or traces drawings or emblems or affixes papers or posters on the exterior part of a construction, a public or private building, a dwelling house, a wall, a movable property, a traffic signal, or any other visibly located object, without the permission of the owner or possessor or the respective authority, as the case may be. If they reoffend, the penalty shall be five to twenty days of imprisonment.”

While it is true that the regulation provided by said numeral tends to be very generic, we cannot ignore that in its essence it contemplates and regulates the figure that concerns us; that is, the conduct of graffiti—understood as that sgraffito drawing or drawing engraved on a private or public surface, exterior or interior—is clearly demarcated in the above-stated norm, thereby clarifying that regardless of whether said norm contains an expression alluding to graffiti, its content evokes the essence of such harmful manifestation and, consequently, the non-existence of regulations containing such expression cannot be asserted.

Regarding the bill, its article 15 states:

“ARTICLE 15.- Fines. Shall be sanctioned with a fine of:

a) One base salary to whoever is caught in flagrante delicto or by means of subsequent verification of evidence, scratching walls, fences, houses, commercial premises, churches of any type of creed, public and private transportation vehicles that are not their property and without permission from the administrator, possessor, or owner, with ink, paints of any type, spray, markers, markers, organic matter, or similar.”
(underlining and highlighting are ours).

“b) Two to three base salaries to whoever is caught in flagrante delicto or by means of subsequent verification of evidence, scratching or painting without permission from the administering authority or owner, the walls or any space of public buildings of any nature, whether concessioned or not, public furniture and equipment, bridges or elements of public infrastructure, monuments, except the historical architectural heritage which shall be governed by the penalty of imprisonment established in article 20 of Ley No. 7555 of October 4, 1995, with ink, paints of any type, spray, markers, markers, organic matter, or similar.”
(highlighting does not belong to the original).

Under this reasoning, upon analyzing the cited article, the great similarity (regarding the legal interest to be protected) between said article and article 394 of the Código Penal is notorious, both created for the purpose of protecting those properties considered as potential subjects of the improper execution of graffiti.

It is feasible to assert that, although both articles aim at the regulation of such phenomenon and to some extent resemble each other in their content, article 394 of the Código Penal harbors nothing more than the penalties to impose, without containing any approach regarding ways to prevent its execution, alternative figures that provide a prompt and effective solution to the problem, much less the possibility of channeling such conduct for the benefit of society. Proposals that regarding graffiti are not contemplated in our current legal order and whose implementation is promoted by the bill; novelties that, in the judgment of this office, it is useful to rescue provided the Legislator includes within them technical execution criteria that compel the graffitero to subject their conduct to morality, public order, and good customs, as well as other aspects that the legislative Plenary deems opportune (description, content, and purpose of the work, the interest grounding it, among others).

E) Conclusions

Bill No. 17.741 contains elements that, from the standpoint of current regulations, are novel and potentially accurate for protecting against this social phenomenon, namely: the establishment of public competitions -article 7-, the creation of a registry of persons or companies engaged in this artistic expression -article 8-, the possibility for the alleged offender to repair the damage caused -article 17-, the urging to clean up -article 16-, as well as the application of alternative measures other than those involving deprivation of liberty; thereby seeking the rational and proportional pursuit of a social, political, and economic balance between the Administration and the governed, not only punishing the offender for their conduct but anticipating its execution in order to comprehensively prevent it and channel it for the benefit of the social community.

Hence, this Advisory Body, upholding the thesis already argued in preceding paragraphs and without omitting our affinity for the project, considers that the legislative proposal, far from being a founded creation or one that fits into repressive ideological currents such as Emergency Discourses (Discursos de Emergencia), Punitive Populism (Populismo Punitivo), the Criminal Law of the Enemy (Derecho Penal del Enemigo), among others, provides the opportunity—if the contributions and notions questioned by this Office are taken into account—to regulate and prevent the phenomenon of graffiti in a comprehensive manner and not merely through the imposition of penalties that absolutely disable its commission.

That said, having made clear our position regarding the merits of the project, it is necessary to point out, with respect to the issue of the similarity of norms, that although numeral 394, subsection 1) of the Criminal Code (Código Penal) alludes—indirectly—to graffiti, its regulation is clearly limited to a series of assumptions under which a penalty is applied (10 to 60 days’ fine or, in case of recidivism, 5 to 20 days’ imprisonment), without having the possibility in the matter that interests us—neither in that numeral nor in the entirety of criminal legislation—of varying that punitive sanction for another of a less burdensome nature (alternative measures) and which could well prove more beneficial.

The opposite case is what the project fosters, where the existence of penalties clearly contained in Chapters IV and V does not preclude the faculty to exclude their application if certain assumptions duly enshrined therein are fulfilled, thus permitting not only the repression of the individual (as occurs in the various normative bodies studied), but also protection—through alternative measures—of greater efficacy, hence our affinity for it.

The need to implement, as was done at the time with the issue of advertising billboards (vallas publicitarias), technical and specific limits that prevent an abstract regulation with multiple shortcomings is emphasized.

Lastly, this representation considers that the implementation of this bill must be done under the understanding that, since there is existing legislation that generically protects the figure (Article 394 of the Criminal Code, the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)), it is necessary to seek the legislative remedy of least detriment, in order to avoid duplication of norms or contradiction between them.


Cordially,


Lic. José Enrique Castro Marín                  Bach. Daniel Calvo Castro


Procurador Director                                           Assistant

 [1] Part of the statement of motives for legislative bill 18.621, which seeks to reform Article 124 of the Traffic Law (Ley de Tránsito), No. 9078, which prohibited urban sports such as the use of skateboards and juggling acts on public roads.

 [2]ZAFFARONI, Eugenio Raúl, El Enemigo en el Derecho Penal, Grupo Editorial Ibañez, Bogotá, 2006, p. 280.

 [3]"The rudimentary, domestic drawings of the caves appear, in the light of history, as the most revealing signs for establishing the worldview of these original beings of life in society (cave art). Therefore, it is deduced that the primary antecedent of current drawings and writings on internal and external walls of present-day cities is ancient." BARZUNA, Guillermo. Cultura artística y popular en Costa Rica: 1950-2000. San José, Universidad de Costa Rica, 2005, p. 37.


[4]Ibid., p. 37.

 [5]"It is a thermometer where daily events are measured, in a historical moment and in a determined geographical space. It is, therefore, the expression of the now, of the already." ARAUJO, Patricia. Todo Graffiti es un pedazo de diario. San José, Universidad de Costa Rica, 1991, p. 7.

 [6]BARZUNA, op. cit., p. 38.                                             


[7] BARZUNA, op. cit., p. 37.                                                                

 [8]ZAFFARONI, Eugenio R., "La creciente legislación penal y los discursos de emergencia." In: Teorías Actuales en el Derecho Penal, AD-HOC, Buenos Aires, 1998, p. 617.

 [9]FIERRO, Guillermo J., "La creciente legislación penal y los discursos de emergencia." In: Teorías Actuales en el Derecho Penal, Editorial AD-HOC, S.R.L., Buenos Aires, 1998, pp. 622 - 623.

 [10] ORTIZ, A. y MURILLO, M. Contaminación visual: un análisis del casco urbano de San José. Thesis (Master’s in municipal administration and law). Universidad de Costa Rica, Sistema de Estudios de Postgrado, 2006, p. 8


[11]Article 50 of the Political Constitution of Costa Rica (Constitución Política de Costa Rica).


[12]Article 89 of the Political Constitution of Costa Rica.

 [13]Landscape (Paisaje): any part of the territory as perceived by the population, whose character is the result of the action and interaction of natural and/or human factors. Article 3, subsection f) of the Regulation for the Prevention of Visual Contamination (Reglamento para la Prevención de la Contaminación Visual), No. 35860-MINAET.

 [14]Said regulation (whose creation is originally established within the Organic Environmental Law in its numeral 117 as a duty of the Executive Branch, by virtue of the regulatory power conferred upon it), came into legal existence due to resolution number 11.696-2008 at eleven hours and twenty-nine minutes on July twenty-fifth, two thousand eight of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), wherein the appeal was granted for the omission of the Executive Branch to regulate Article 71 of the Organic Environmental Law, a failure that led to its creation and, consequently, to an increasingly pertinent regulation of the problem.

 [15]FERNÁNDEZ, Carmen. La protección al Paisaje: Un estudio de Derecho Español y Comparado. Ediciones Jurídicas y Sociales, Madrid, 2007, p. 17.


[16]FERNÁNDEZ, op. cit., p. 19.

 [17]This executive decree (decreto ejecutivo) repealed the similar one No. 26213-MOPT, which contained, in the same sense, guidelines that regulated the use of advertisements and advertising billboards.

 [18]Article 2 of the Regulation on Road Rights-of-Way and Outdoor Advertising (Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior), No. 29253-MOPT, published in La Gaceta No. 25 of February 5, 2001.

 [19]United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO (1962) Recommendation concerning the safeguarding of the beauty and character of landscapes and sites. Paris. Accessed on March 21, 2011, from http://portal.unesco.org/es/ev.php URL_ID=3067&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.


 

 [20]Law for the Regulation of Scratches, Painted Marks, Graffiti, Murals, and Similar Acts on Public and Private Property of the State of Nueva Esparta (Ley de Regulación de Rayados, Pintas, Graffitis Murales y Similares sobre Bienes Públicos y Privados del Estado de Nueva Esparta). Venezuela. Accessed on November 23, 2012, from http://www.jonyrahal.com/leg_leydegrafittis.html.

 [21]A direct textual allusion to graffiti does not appear within the regulation, but it can be inferred that such regulations reach it due to its contaminating effects.


[22]Article 5 of the Regulation for the Prevention of Visual Contamination.


[23]Article 4 of the Regulation for the Prevention of Visual Contamination.


[24]Article 2 of the Historical-Architectural Heritage Law of Costa Rica (Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica).


[25]Article 2, subsections a) and h) of the Historical-Architectural Heritage Law of Costa Rica.


[26] Article 394, subsection 1) of the Costa Rican Criminal Code.

 [27]MUÑOZ, Francisco, Derecho Penal: Parte General, Grupo Editorial Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p. 81.

 [28]Second paragraph of Article 12 of the Bill for the Regulation of Scratches, Painted Marks, Graffiti, Murals, and Similar Acts on Public or Private Property.