C-176-2013 — Nullity of Environmental Viability for Construction in State Natural Heritage within Gandoca-Manzanillo RefugeNulidad de viabilidad ambiental por construcción en Patrimonio Natural del Estado en Refugio Gandoca-Manzanillo

Dictamen : 176 del 02/09/2013   



02 de septiembre del 2013




C-176-2013




 




Señor




René Castro Salazar




Ministro




Ministerio de Ambiente y Energía




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio
DM-216-2013  del 20 de marzo de 2013, recibido en este despacho el 1 de abril del año en curso,
mediante el cual se nos solicita el dictamen sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la
Resolución R-697-2010- SETENA del 13 de abril del 2010 a favor de Setenta y Cuatro Mil Siete S.A.,
dentro del expediente D1-0996-2009.




I. ANTECEDENTES RELEVANTES




Del expediente administrativo correspondiente, se tienen acreditadas las siguientes consideraciones:



 1.      El departamento de Evaluación Ambiental de SETENA en Resolución R-697-2010-SETENA del 13 de
abril de 2010, otorgó  viabilidad ambiental al proyecto denominado: Construcción de dos cabinas
familiares. (Expediente D1-0996-2009. Folio 129)



 2.       La Contraloría General de la República emitió el informe DFOE-AE-IF-04-2011  con los
resultados del estudio sobre algunos proyectos ubicados en la zona del Refugio Nacional de Vida
Silvestres Gandoca Manzanillo, a efectos de revisar la legalidad de las viabilidades ambientales de
los expedientes D1-392-2007, D1-996-2009, D2-1155-2009 Y D1-209-2010. (Folio 10)



 3.      En acuerdo de la comisión Plenaria de SETENA  en acta ordinaria 031-2012 del 07 de marzo de
2012, artículo 40, se decidió constituir un órgano investigador para analizar los expedientes
señalados. Este órgano emitió el Informe CP-040-2012 con fecha 15 de mayo de 2012 en el cual se le
indicó a la Comisión Plenaria que las viabilidades ambientales de dichos expedientes se otorgaron
contra lo dispuesto en los artículos 13 y 18 de la Ley Forestal, y el artículo 39 de la Ley de
Biodiversidad, por lo que recomendó declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las
mismas. (Folio 40).



 4.      En oficio DM-386-2012 del 12 de junio del 2012 se designó el órgano director para realizar
el procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las
viabilidades ambientales de los expedientes D1-392-2007, D1-996-2009, D2-1155-2009 Y D1-209-2010.
(Folio 41)



 5.      El órgano director realizó el procedimiento correspondiente y en el informe final recomendó
la suspensión de la apertura del procedimiento ordinario por el término de dos años con fundamento
en lo dispuesto en la ley número 9073 denominada  “Ley de Protección a Los ocupantes de zonas
clasificadas como especiales”. Lo anterior, según oficio OD (2)-DPNEM-001-0996-2009-(1)-2012 del 25
de octubre de 2012. (Folio 62)



 6.      En oficio DM-828-2012 del 14 de noviembre de 2012 se indicó que la ley número 9073 no
impide que se tramiten los procedimientos administrativos sino únicamente la ejecución de las
resoluciones judiciales y administrativas atinentes a desalojos de personas, demolición de obras o
suspensión de proyectos, salvo en casos de daño o peligro al medio ambiente en los cuales si se
podrán ejecutar acciones, por lo que se remiten nuevamente los expedientes administrativos al órgano
director para que continúe con los trámites respectivos. (Folio 68)



 7.      El órgano director, en oficio OD (2)-DPNEM-003-10996-2009-(1)-2012 del 12 de diciembre de
2012, dispuso la reapertura del procedimiento administrativo ordinario de nulidad de la resolución
R-697-2010-SETENA, y se citó a audiencia a los representantes de Setenta y Cuatro Mil Siete S.A.
(Folio 73)



 8.      Se notificó del procedimiento administrativo a los representantes de Setenta y Custro Mil
Siete S.A. el día 09 de enero de 2013. (Folio 74)



 9.      El 20 de febrero de 2013 se realizó la audiencia oral, sin embargo, los representantes de
Setenta y Cuatro Mil Siete S.A. no se presentaron. (79)



 10.  El 6 de marzo del 2013 en resolución OD (2)-DPNEM-006-996-2009-(3)-2013 el órgano director
emitió el Informe Final del Procedimiento Administrativo ordinario para determinar la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución R-697-20010-SETENA. (Folio 102).




I.                   SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.



 El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece la obligación de
realizar un procedimiento ordinario en los términos dispuestos por los artículos 308 y siguientes
para la anulación de oficio de los actos administrativos. Lo anterior, con el fin de que sea dentro
de dicho procedimiento que la Administración declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del
acto, así como que se ejerza el derecho de defensa de los administrados.



 Al respecto la Sala Constitucional, en sentencia número 2002-12054 del 20 de diciembre de 2002,
indicó:



 “LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE
OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública
respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de
nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los
principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley
General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el
acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibídem). Durante la
sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la
Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el
dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la
nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen
de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que
la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva
administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y
tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad.
El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva
en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183,
párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos
previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de
derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de
lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa”. (En igual sentido sentencias 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del
2005; 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del
21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006)”



 El objetivo fundamental de este procedimiento es la búsqueda de la verdad real que, para los casos
regulados por los artículos 173 y siguientes de la LGAP, consiste en determinar el carácter
absoluto, evidente y manifiesto, de la nulidad que aqueja el acto administrativo. De ahí que la
Administración deba cumplir con todos los requisitos y etapas del procedimiento administrativo, así
como con las formalidades que lo sustentan para alcanzar dicho objetivo.




 



 En este caso en particular se verificó el cumplimiento de las diferentes etapas y formalidades del
procedimiento administrativo, y no se determinó ningún vicio u omisión que afectara el derecho de
defensa de los administrados o el interés público.




 



 Por otra parte, el plazo de caducidad establecido en el inciso 4 del artículo 173 de la LGAP no
aplica en el presente asunto por tratarse de la nulidad de una viabilidad ambiental relacionada con
una construcción en la zona marítimo terrestre del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-
Manzanillo, que es un bien de dominio público.




 




II.                SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.




 



 El artículo 173.1 de la LGAP establece que cuando la nulidad absoluta de un acto administrativo
declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, esta podrá ser declarada por la Administración
Pública en vía administrativa. Lo dispuesto en este numeral implica que el vicio que afecte al acto
debe dar lugar a una nulidad absoluta en los términos de los artículos 166 y 167 de la LGAP. Es
decir, que habrá nulidad absoluta cuando falten uno o varios de los elementos constitutivos del
acto, sea real o jurídicamente, esto es sujeto, fin, contenido y motivo al tenor de los artículos
129, 131, 132 y 133 ibídem. Pero también habrá nulidad absoluta cuando alguno o varios de los
elementos están imperfectamente constituidos de modo tal que impidan la realización del fin del
acto.




 



 Ahora bien, la nulidad de un acto administrativo declaratorio de derechos en vía administrativa es
excepcional. En esta materia rige el principio de la intangibilidad de los actos propios, por lo que
la regla es que dicha nulidad sea declarada en sede jurisdiccional. De allí que sólo en los casos en
que la nulidad sea de tal gravedad que pueda ser calificada de absoluta y dicha característica sea
evidente y manifiesta, la propia administración pueda anular sus actos. Como resulta obvio, tiene
especial relevancia el calificativo de evidente y manifiesta a propósito de la nulidad absoluta que
aqueja al acto, a propósito de lo cual la Sala Constitucional en la sentencia número 12054-2002 del
20 de diciembre de 2002, señaló:




 



 “La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe
ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración
Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio,
ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un
proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole
grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o
reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o
exégesis ninguna.”




 



 En consecuencia, del procedimiento administrativo seguido para la anulación de oficio de un acto
administrativo declarativo de derechos debe concluirse, en cuanto al fondo, que la nulidad que
afecta al acto es absoluta y que la misma es de fácil apreciación por notoria y ostensible sin que
sea necesaria la labor interpretativa de la normas a aplicar o de valoración de la prueba propia de
la función jurisdiccional.  Es decir, que sea evidente y manifiesta.




 




III.             SOBRE  EL CASO CONCRETO.



 a.     Acerca de aplicación de los artículos 173 y siguientes de la LGAP para el caso de las
viabilidades ambientales.




 



 El pronunciamiento que se solicita a esta Procuraduría es en relación con la nulidad en vía
administrativa de una viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Se
trata de la resolución número R-697-2010-SETENA, en la cual la SETENA otorgó la viabilidad ambiental
al proyecto denominado “Construcción de dos cabinas familiares” tramitado bajo expediente
administrativo D1-996-2009-SETENA a nombre de la sociedad Setenta y Cuatro Mil Siete, S.A., cédula
jurídica número 3-101-233140.




 



 Según se desprende del expediente administrativo, la viabilidad ambiental cuya nulidad se pretende
se tramitó en relación con un permiso de construcción del cual es requisito, según lo establece el
“Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental”, Decreto Ejecutivo
número 31849 de 24 de mayo de 2004, en su Anexo II. Además, el permiso de construcción supone el
previo otorgamiento de un permiso de uso por parte del SINAC, que a su vez requiere de una
viabilidad ambiental, tal y como se desprende del artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida
Silvestre número 7317 de 30 de octubre de 1992. Es decir, la viabilidad ambiental es un acto de
trámite tanto para el otorgamiento del permiso de uso como para el permiso de construcción. Estos
dos últimos son actos administrativos finales.




 



  Entre los actos preparatorios o de trámite los hay que tiene efectos propios y, por lo tanto,
declaran derechos subjetivos o constituyen situaciones jurídicas que inciden en la esfera de
intereses de los administrados; pero los hay que no tiene tales efectos. La doctrina se refiere a
ellos como actos preparatorios o de trámite sin efectos propios porque no inciden directamente en la
esfera de intereses de los administrados, modificando o creando situaciones jurídicas o reconociendo
derechos subjetivos (ver, en tal sentido, ORTIZ, Tesis de Derecho Administrativo, pág. 385 y PAREJO,
Manual de Derecho Administrativo, pág. 713).




 



 Lo anterior reviste gran importancia para efectos de presente dictamen, ya que una consecuencia de
calificar a las viabilidades ambientales como actos preparatorios o de trámite sin efectos propios,
es que no son susceptibles de impugnación en la vía jurisdiccional. Así lo ha señalado el Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección Sexta, Segundo Circuito Judicial de San José, en resolución
número 0035-2009 de las quince horas nueve minutos del catorce de enero del dos mil nueve; y el
Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en sentencia número N°
000104-F-TC-2009 de las 11:10 horas del 1° de junio de 2009. 




 



 Desde el anterior punto de vista, tampoco sería necesario seguir el procedimiento que establecen
los artículos 173 y siguientes de la LGAP para anular de oficio una viabilidad ambiental cuando la
nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta. Dado que se trata de actos preparatorios o de trámite
que no tienen efectos propios, no declaran derechos subjetivos y su anulación debería darse junto
con la anulación del acto final. Sin embargo, existe un precedente de la Sala Constitucional en este
tema que es de obligado acatamiento de conformidad con lo que establece el artículo 13 de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional.




 



 En la sentencia número 2010-17237 del quince de octubre del 2010, la Sala Constitucional señaló que
las viabilidades ambientales son licencias cuya anulación de oficio por parte de la Administración
sólo puede darse en el caso de que la nulidad que le afecte sea absoluta, evidente y manifiesta, y
con acatamiento del procedimiento administrativo regulado por los artículos 173 y siguientes de la
LGAP. Al respecto, señaló la Sala en la sentencia de cita:




 



 “SOBRE EL FONDO. En la especie, el recurrente cuestiona que el Ministro de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones procedió, de oficio, a anular un acto declarativo de derechos, por cuanto,
mediante resolución No. R-249-2010-MINAET de las 13:30 hrs. de 6 de mayo de 2010, les otorgó la
viabilidad ambiental para llevar a cabo un desarrollo urbanístico denominado La Arboleda, pero,
posteriormente, mediante resolución No. R-302-2010-MINAET de las 11:00 hrs. de 2 de junio de 2010,
resolvió enderezar el procedimiento en que se ordenó dejar sin efecto la resolución No.
R-249-2010-MINAET, retrotrayéndose los efectos hasta el dictado de la resolución No.
R-792-2010-SETENA, la cual, rechazó por el fondo un recurso de apelación planteado y que mantiene
firme la resolución No. 560-2010-SETENA. Esta última resolución de la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental le ordena al interesado que, previo al otorgamiento de la viabilidad ambiental, se
presente un anexo con una serie de requisitos de índole legal y ambiental. Conforme con la relación
de hechos probados, se verifica, en consecuencia, que el Ministro de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones, conociendo en alzada un recurso de apelación promovido por Manuel Terán Jiménez,
resolvió otorgar la licencia de viabilidad ambiental al proyecto, siendo que, posteriormente, y de
forma unilateral, se optó por anular la licencia ya concedida a la empresa amparada. En criterio de
este Tribunal Constitucional, la situación apuntada, tratándose de una licencia (ver el Reglamento
General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)), lesiona, en forma
grosera, el principio de intangibilidad de los actos propios, al anularse, de manera unilateral, un
acto administrativo que confirió una licencia de carácter ambiental para solicitar los restantes
permisos ante las autoridades competentes. En consecuencia, lo procedente es anular la resolución
No. R-302-2010-MINAET de las 11:00 hrs. de 2 de junio de 2010 del Ministro de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones, por ser lesiva del principio de intangibilidad de los actos propios. Lo
anterior, sin perjuicio, claro está, que si la Administración considera que dicha licencia está
viciada de una nulidad evidente y manifiesta, se instruyan los procedimientos administrativos
correspondientes y, adicionalmente, se soliciten los requisitos respectivos en aras de fiscalizar,
adecuadamente, que la actividad que se pretende llevar a cabo no sea lesiva del medio ambiente.”




 



             En consecuencia, y en acatamiento del precedente contenido en el sentencia de la Sala
Constitucional número 2010-17237 del quince de octubre del 2010, se procede a analizar si la nulidad
que afecta la viabilidad ambiental contenida en la resolución número R-697-2010-SETENA es, además de
absoluta, evidente y manifiesta.




 




b. Acerca de la nulidad que afecta a la resolución número R-697-2010-SETENA.




 



 La validez de los actos administrativos depende de su conformidad sustancial con el ordenamiento
jurídico (artículo 128, LGAP); por lo tanto, su inconformidad da lugar a su invalidez, que puede
manifestarse como absoluta o relativa según sea la gravedad del vicio (artículo 165, LGAP). Habrá
nulidad absoluta cuando falte alguno de los elementos constitutivos del acto (artículo 166, LGAP) ya
sea de hecho o jurídicamente, y la habrá relativa cuando estos estén imperfectamente constituidos,
siempre y cuando dicha imperfección no impida la realización del fin del acto, pues en tal la
nulidad caso será absoluta (artículo 167, LGAP).



 El órgano director del procedimiento señaló como vicios de nulidad de la resolución
R-697-2010-SETENA, los siguientes:



 “ 1. Conforme con el artículo 13 de la Ley Forestal y el Dictamen 339-2004 de la PGR, el presente
expediente se encuentra dentro del Patrimonio Natural del Estado, de manera que le caben las
prohibiciones establecidas en el artículos 18 de la Ley forestal 7575, que establece como únicas
actividades permitidas dentro del Patrimonio Natural del Estado, actividades de Investigación,
capacitación y ecoturismo.



 2. Las obras autorizadas no se ajustan a las conductas previstas por la Ley de Biodiversidad, lo
cual violenta el artículo 39 que impide la construcción de edificaciones privadas dentro de esas
áreas y sólo permite la aprobación de contratos o concesiones para el ejercicio de actividades y
servicios no esenciales, que se pueden dar a organizaciones sin fines de lucro y con objetivos
conservacionistas a los recursos naturales.” (Folio 98 del expediente).



 Los terrenos propiedad estatal del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, son
parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE) por pertenecer a un área silvestre protegida,  de
conformidad con lo que ha señalado la Sala Constitucional en la sentencia número 016975-2008 de las
catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho. Por lo tanto, a
dichos terrenos se les aplica el régimen jurídico establecido en los artículos 13 y siguientes de la
Ley Forestal (LF) número 7575 de 13 de febrero de 1996. En este sentido, es importante tener
presente lo que establece el artículo 18 de esta ley, en cuanto a los posibles usos del suelo en los
terrenos incorporados al PNE.  Señala el citado numeral:



 “ARTICULO 18.- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o
autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del
Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto
ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.”



 En principio, los vicios apuntados por el órgano director del procedimiento afectarían el contenido
de la viabilidad ambiental como acto administrativo, pues la misma se otorgó en relación con la
construcción de dos cabinas supuestamente ubicadas en PNE, lo cual sería claramente ilegal de cara a
lo que establece el citado artículo 18 de la LF. Este artículo permite que el Estado autorice
únicamente actividades de investigación, capacitación y ecoturismo en el PNE. El otorgamiento de una
viabilidad ambiental en relación con una actividad no autorizada implicaría la ilicitud del
contenido de aquella como acto administrativo, en clara contravención con lo que dispone el artículo
132 de la LGAP.




 



 Tal ilicitud sería lo suficientemente grave como para que se pudiera hablar de una nulidad absoluta
de la viabilidad ambiental. El artículo 132 de la LGAP establece que el contenido del acto tiene que
ser lícito y el artículo 166 ibídem señala que la inexistencia jurídica de un elemento esencial del
acto conlleva su nulidad absoluta. El contenido es uno de eso elementos esenciales del acto
(artículo 132, LGAP) y su ilicitud, en la forma en que se da en el presente asunto, implicaría su
inexistencia jurídica ya que la construcción de cabinas no encaja en ninguna de las actividades
permitidas por el artículo 18 de la LF. De estar ubicadas las construcciones en el PNE la nulidad de
la viabilidad ambiental como acto administrativo sería claramente absoluta.




 



 Es necesario recordar que el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo es de naturaleza
mixta, lo que significa que parte de su territorio es un bien demanial y parte está sometido a
dominio privado, tal y como lo regula el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre
(LCVS) número 7317 de 30 de octubre de 1992, y sus reformas.




 



 La zona marítimo terrestre es un bien demanial de conformidad con lo que establece el artículo 1 de
la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 16 de marzo de 1977, y no perdió esa naturaleza
al ser incorporada al refugio pues lo  que operó fue una simple mutación demanial. Por ello, a la
porción de terreno correspondiente a la zona marítimo terrestre que forma parte del refugio se le
aplica el régimen jurídico del PNE. No sucede lo mismo con las fincas reducidas a dominio privado,
ya que estas no forman parte del PNE, aunque estén dentro del refugio.




 



 Ahora bien, para poder tener como absoluta la nulidad que afecta la resolución número
R-697-2010-SETENA, es necesario tener como demostrada la ubicación de las construcciones en la zona
marítimo terrestre o en cualquier otro terreno de propiedad pública o no reducido a dominio privado,
circunstancia esta que haría presumir su demanialidad en tanto reservas nacionales en los términos
del artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización de 14 de octubre de 1961. Dicha constatación es
indispensable para poder sostener que a dicho inmueble le es aplicable el régimen jurídico del PNE,
fundamento legal de la nulidad absoluta de la viabilidad ambiental otorgada en la resolución
R-697-2010-SETENA.




 



 Del plano catastrado número L-660211-2000 se puede se puede tener por demostrada la ubicación de
las construcciones en la zona marítimo terrestre del Refugio. El inmueble a que se refiere dicho
plano colinda con los cincuenta metros de la zona pública y, según la resolución número
R-697-2010-SETENA, allí se localizan las cabinas para cuya construcción se solicitó la viabilidad
ambiental a que se refiere esta última resolución. Se trata de una nulidad absoluta evidente y
manifiesta, pues la ubicación de las cabinas en un terreno sometido al régimen jurídico del PNE, se
desprende con claridad del plano de catastrado con base en el cual se solicitó el permiso de uso al
MINAET y se tramitó la viabilidad ambiental otorgada en la resolución número R-697-2010-SETENA.




 




 




IV.             CONCLUSIÓN.




 



             Con base en los razonamientos expuestos, esta Procuraduría General de la República
otorga el dictamen favorable a que se refiere el artículo 173.1 de la LGAP en relación con la
anulación de la resolución número R-697-20010-SETENA.




 




Atentamente,




 




Julio Jurado Fernández




Procurador




 




JJF

Opinion: 176 of 09/02/2013

September 2, 2013

C-176-2013

Mr.
René Castro Salazar
Minister
Ministry of Environment and Energy

Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your official communication DM-216-2013 of March 20, 2013, received in this office on April 1 of this year, by which we are requested to provide an opinion on the absolute, evident, and manifest nullity of Resolution R-697-2010-SETENA of April 13, 2010, in favor of Setenta y Cuatro Mil Siete S.A., within case file D1-0996-2009.

I. RELEVANT BACKGROUND

From the corresponding administrative file, the following considerations are accredited:

1. The Environmental Assessment department of SETENA, in Resolution R-697-2010-SETENA of April 13, 2010, granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the project called: Construction of two family cabins. (Case file D1-0996-2009. Folio 129)

2. The Contraloría General de la República issued report DFOE-AE-IF-04-2011 with the results of the study on some projects located in the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestres Gandoca Manzanillo) area, for the purpose of reviewing the legality of the environmental viabilities (viabilidades ambientales) of case files D1-392-2007, D1-996-2009, D2-1155-2009, and D1-209-2010. (Folio 10)

3. By agreement of the Plenary Commission (Comisión Plenaria) of SETENA in ordinary session record 031-2012 of March 7, 2012, article 40, it was decided to constitute an investigating body to analyze the indicated case files. This body issued Report CP-040-2012 dated May 15, 2012, in which it indicated to the Plenary Commission (Comisión Plenaria) that the environmental viabilities (viabilidades ambientales) of said case files were granted contrary to the provisions of articles 13 and 18 of the Forest Law (Ley Forestal), and article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), and therefore recommended declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the same. (Folio 40).

4. In official communication DM-386-2012 of June 12, 2012, the directing body (órgano director) was designated to carry out the administrative procedure to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the environmental viabilities (viabilidades ambientales) of case files D1-392-2007, D1-996-2009, D2-1155-2009, and D1-209-2010. (Folio 41)

5. The directing body (órgano director) carried out the corresponding procedure and in the final report recommended the suspension of the opening of the ordinary procedure for a term of two years based on the provisions of law number 9073 called “Ley de Protección a Los ocupantes de zonas clasificadas como especiales”. The foregoing, according to official communication OD (2)-DPNEM-001-0996-2009-(1)-2012 of October 25, 2012. (Folio 62)

6. In official communication DM-828-2012 of November 14, 2012, it was indicated that law number 9073 does not prevent the processing of administrative procedures but only the execution of judicial and administrative resolutions concerning evictions of persons, demolition of works, or suspension of projects, except in cases of damage or danger to the environment in which actions may be executed, and therefore the administrative files are again remitted to the directing body (órgano director) to continue with the respective procedures. (Folio 68)

7. The directing body (órgano director), in official communication OD (2)-DPNEM-003-10996-2009-(1)-2012 of December 12, 2012, ordered the reopening of the ordinary administrative procedure for the nullity of resolution R-697-2010-SETENA, and the representatives of Setenta y Cuatro Mil Siete S.A. were summoned to a hearing. (Folio 73)

8. The representatives of Setenta y Cuatro Mil Siete S.A. were notified of the administrative procedure on January 9, 2013. (Folio 74)

9. On February 20, 2013, the oral hearing was held; however, the representatives of Setenta y Cuatro Mil Siete S.A. did not appear. (79)

10. On March 6, 2013, in resolution OD (2)-DPNEM-006-996-2009-(3)-2013, the directing body (órgano director) issued the Final Report of the Ordinary Administrative Procedure to determine the absolute, evident, and manifest nullity of Resolution R-697-20010-SETENA. (Folio 102).

I. ON THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE.

Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP) establishes the obligation to carry out an ordinary procedure under the terms established by articles 308 and following for the ex officio annulment of administrative acts. The foregoing, so that it is within said procedure that the Administration declares the absolute, evident, and manifest nullity of the act, and that the right of defense of the administered parties is exercised.

In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in judgment number 2002-12054 of December 20, 2002, indicated:

“THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. The respective public administration —author of the act intended to be annulled or reviewed—, prior to the declaration of nullity, must open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (paragraph 3 of article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)), the justification for observing that procedure lies in that the final act may suppress a subjective right of the administered party (article 308 ibidem). During the substantiation of the ordinary procedure, it is indispensable to obtain the opinion of the Procuraduría or the Contraloría, this being a procedural act of the same. As indicated supra, the opinion must expressly pronounce on the absolute, manifest, and evident character of the nullity (paragraph 4 of article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)). If the opinion of the Procuraduría General or the Contraloría General de la República is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally prevented from annulling the act in administrative proceedings and will have to resort, irremissibly, to the ordinary contentious-administrative process of lesivity. The opinion of the two cited consultative bodies is binding for the respective administration regarding the evident and manifest character of the nullity. On this point, paragraph 1 of article 183 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) prescribes that ‘Outside the cases provided for in article 173, the administration may not annul ex officio acts declaratory of rights in favor of the administered party and to obtain their elimination must resort to the contentious of lesivity provided for in articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).’ (In the same sense, judgments 2005-03004, of 8:31 a.m. on March 18, 2005; 2005-12324 of 10:28 a.m. on September 9, 2005; 2006-8767, of 4:40 p.m. on June 21; and 2006-8960, of 10:53 a.m. on June 23, both of the year 2006)”

The fundamental objective of this procedure is the search for real truth which, for cases regulated by articles 173 and following of the LGAP, consists of determining the absolute, evident, and manifest character of the nullity afflicting the administrative act. Hence, the Administration must comply with all the requirements and stages of the administrative procedure, as well as the formalities that support it, to achieve said objective.

In this particular case, compliance with the different stages and formalities of the administrative procedure was verified, and no defect or omission was determined that affected the right of defense of the administered parties or the public interest.

On the other hand, the expiration period established in subsection 4 of article 173 of the LGAP does not apply in the present matter because it concerns the nullity of an environmental viability (viabilidad ambiental) related to a construction in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo), which is a public domain asset (bien de dominio público).

II. ON THE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY.

Article 173.1 of the LGAP establishes that when the absolute nullity of an administrative act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Public Administration in administrative proceedings. The provisions of this numeral imply that the defect affecting the act must give rise to an absolute nullity under the terms of articles 166 and 167 of the LGAP. That is, there will be absolute nullity when one or several of the constitutive elements of the act are missing, either factually or legally, that is, subject, purpose, content, and motive according to the terms of articles 129, 131, 132, and 133 ibidem. But there will also be absolute nullity when one or several of the elements are imperfectly constituted in such a way that they prevent the realization of the purpose of the act.

Now, the nullity of an administrative act declaratory of rights in administrative proceedings is exceptional. In this matter, the principle of the intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios) governs, so the rule is that said nullity be declared in jurisdictional venue. Hence, only in cases where the nullity is of such gravity that it can be qualified as absolute and said characteristic is evident and manifest, may the administration itself annul its acts. As is obvious, the qualification of evident and manifest regarding the absolute nullity afflicting the act has special relevance, regarding which the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment number 12054-2002 of December 20, 2002, stated:

“The nullity that justifies the ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, according to the terms established in numeral 173, paragraph 1, of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), ‘evident and manifest’. What is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and which offers no margin of doubt or which does not require a dialectical or logical process or effort of verification to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In such a sense, it is sufficient to confront the administrative act with the legal or regulatory norm that covers it to arrive at such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis.”

Consequently, from the administrative procedure followed for the ex officio annulment of an administrative act declarative of rights, it must be concluded, regarding the merits, that the nullity affecting the act is absolute and that it is easily appreciable as notorious and ostensible without the interpretive labor of the norms to be applied or the assessment of evidence typical of the jurisdictional function being necessary. That is, that it is evident and manifest.

III. ON THE SPECIFIC CASE.

a. Regarding the application of articles 173 and following of the LGAP to the case of environmental viabilities (viabilidades ambientales).

The pronouncement requested from this Procuraduría is in relation to the nullity in administrative proceedings of an environmental viability (viabilidad ambiental) granted by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental). This concerns resolution number R-697-2010-SETENA, in which SETENA granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the project called “Construction of two family cabins” processed under administrative file D1-996-2009-SETENA in the name of the company Setenta y Cuatro Mil Siete, S.A., legal identification number 3-101-233140.

As is evident from the administrative file, the environmental viability (viabilidad ambiental) whose nullity is sought was processed in relation to a construction permit for which it is a requirement, as established by the “General Regulation on Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) Procedures”, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) number 31849 of May 24, 2004, in its Annex II (Anexo II). Furthermore, the construction permit presupposes the prior granting of a use permit by SINAC, which in turn requires an environmental viability (viabilidad ambiental), as is evident from article 82 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) number 7317 of October 30, 1992. That is, the environmental viability (viabilidad ambiental) is a procedural act (acto de trámite) for both the granting of the use permit and the construction permit. These latter two are final administrative acts.

Among preparatory or procedural acts (actos preparatorios o de trámite), there are those that have their own effects and, therefore, declare subjective rights or constitute legal situations that affect the sphere of interests of the administered parties; but there are those that do not have such effects. Doctrine refers to them as preparatory or procedural acts (actos preparatorios o de trámite) without their own effects because they do not directly affect the sphere of interests of the administered parties, modifying or creating legal situations or recognizing subjective rights (see, in this sense, ORTIZ, Tesis de Derecho Administrativo, p. 385 and PAREJO, Manual de Derecho Administrativo, p. 713).

The foregoing is of great importance for the purposes of this opinion, since one consequence of qualifying environmental viabilities (viabilidades ambientales) as preparatory or procedural acts (actos preparatorios o de trámite) without their own effects is that they are not susceptible to challenge in the jurisdictional venue. So has indicated the Contentious-Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), Sixth Section, Second Judicial Circuit of San José, in resolution number 0035-2009 of three hours nine minutes in the afternoon of January fourteenth, two thousand nine; and the Cassation Tribunal of Contentious-Administrative and Civil Hacienda Matters (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) in judgment number N° 000104-F-TC-2009 of 11:10 a.m. on June 1, 2009.

From the previous point of view, it would also not be necessary to follow the procedure established in articles 173 and following of the LGAP to annul ex officio an environmental viability (viabilidad ambiental) when the nullity is absolute, evident, and manifest. Given that they are preparatory or procedural acts (actos preparatorios o de trámite) that do not have their own effects, they do not declare subjective rights, and their annulment should occur together with the annulment of the final act. However, there is a precedent from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) on this topic that is of mandatory observance in accordance with the provisions of article 13 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional).

In judgment number 2010-17237 of October fifteenth, two thousand ten, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) indicated that environmental viabilities (viabilidades ambientales) are licenses whose ex officio annulment by the Administration can only occur in the event that the nullity affecting them is absolute, evident, and manifest, and with observance of the administrative procedure regulated by articles 173 and following of the LGAP. In this regard, the Chamber stated in the cited judgment:

“ON THE MERITS. In the species, the appellant challenges that the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications proceeded, ex officio, to annul an act declarative of rights, because, through resolution No. R-249-2010-MINAET of 1:30 p.m. on May 6, 2010, he granted them the environmental viability (viabilidad ambiental) to carry out an urban development called La Arboleda, but, subsequently, through resolution No. R-302-2010-MINAET of 11:00 a.m. on June 2, 2010, he resolved to rectify the procedure in which it was ordered to render without effect resolution No. R-249-2010-MINAET, retracting the effects back to the issuance of resolution No. R-792-2010-SETENA, which rejected on the merits an appeal filed and which keeps resolution No. 560-2010-SETENA firm. This latter resolution of the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) orders the interested party that, prior to the granting of the environmental viability (viabilidad ambiental), an annex be presented with a series of legal and environmental requirements. In accordance with the relation of proven facts, it is verified, consequently, that the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, hearing on appeal a remedy filed by Manuel Terán Jiménez, resolved to grant the environmental viability license (viabilidad ambiental) to the project, being that, subsequently, and unilaterally, it was decided to annul the license already granted to the protected company. In the opinion of this Constitutional Tribunal (Tribunal Constitucional), the noted situation, regarding a license (see the General Regulation on Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) Procedures), grossly injures the principle of the intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios), by unilaterally annulling an administrative act that conferred an environmental license (licencia de carácter ambiental) to request the remaining permits before the competent authorities. Consequently, the appropriate course is to annul resolution No. R-302-2010-MINAET of 11:00 a.m. on June 2, 2010, of the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, for being injurious to the principle of the intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios). The foregoing, without prejudice, of course, that if the Administration considers that said license is vitiated by an evident and manifest nullity, the corresponding administrative procedures be instituted and, additionally, the respective requirements be solicited in order to adequately supervise that the activity intended to be carried out is not harmful to the environment.”

Consequently, and in observance of the precedent contained in judgment number 2010-17237 of October fifteenth, two thousand ten, of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), we proceed to analyze whether the nullity affecting the environmental viability (viabilidad ambiental) contained in resolution number R-697-2010-SETENA is, besides absolute, evident and manifest.

b. Regarding the nullity affecting resolution number R-697-2010-SETENA.

The validity of administrative acts depends on their substantial conformity with the legal system (article 128, LGAP); therefore, their nonconformity gives rise to their invalidity, which can manifest as absolute or relative depending on the gravity of the defect (article 165, LGAP). There will be absolute nullity when any of the constitutive elements of the act is missing (article 166, LGAP) either factually or legally, and there will be relative nullity when these are imperfectly constituted, provided that said imperfection does not prevent the realization of the purpose of the act, since in that case the nullity will be absolute (article 167, LGAP).

The directing body (órgano director) of the procedure indicated the following as defects of nullity of resolution R-697-2010-SETENA:

“1. In accordance with article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) and Opinion 339-2004 of the PGR, the present case file is located within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), such that the prohibitions established in article 18 of the Forest Law (Ley forestal) 7575 apply to it, which establishes research, training, and ecotourism activities as the only activities permitted within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado).

2. The authorized works do not conform to the conducts provided for by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), which violates article 39, which prevents the construction of private buildings within those areas and only permits the approval of contracts or concessions for the exercise of non-essential activities and services, which may be granted to non-profit organizations with conservationist objectives for natural resources.” (Folio 98 of the file).

The state-owned lands of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo) are part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE) because they belong to a protected wilderness area (área silvestre protegida), in accordance with what the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated in judgment number 016975-2008 of two hours and fifty-three minutes in the afternoon of November twelfth, two thousand eight. Therefore, the legal regime established in articles 13 and following of the Forest Law (Ley Forestal, LF) number 7575 of February 13, 1996, applies to said lands. In this sense, it is important to keep in mind what article 18 of this law establishes regarding the possible land uses on lands incorporated into the PNE. The cited numeral states:

“ARTICLE 18.- Authorization of labors. In the natural heritage (patrimonio natural), the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism labors, once approved by the Minister of the Environment and Energy (Ministro del Ambiente y Energía), who will define, when appropriate, the realization of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of this law.”

In principle, the defects pointed out by the directing body (órgano director) of the procedure would affect the content of the environmental viability (viabilidad ambiental) as an administrative act, since it was granted in relation to the construction of two cabins supposedly located in the PNE, which would be clearly illegal in view of what the cited article 18 of the LF establishes. This article permits the State to authorize only research, training, and ecotourism activities in the PNE. The granting of an environmental viability (viabilidad ambiental) in relation to an unauthorized activity would imply the illegality of the content of the former as an administrative act, in clear contravention of the provisions of article 132 of the LGAP.

Such illegality would be sufficiently serious to consider an absolute nullity of the environmental viability (viabilidad ambiental). Article 132 of the LGAP establishes that the content of the act must be licit, and article 166 ibidem indicates that the legal nonexistence of an essential element of the act entails its absolute nullity. The content is one of those essential elements of the act (article 132, LGAP) and its illegality, in the manner occurring in the present matter, would imply its legal nonexistence since the construction of cabins does not fit any of the activities permitted by article 18 of the LF. If the constructions were located in the PNE, the nullity of the environmental viability (viabilidad ambiental) as an administrative act would be clearly absolute.

It is necessary to remember that the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) is of a mixed nature, meaning that part of its territory is a demanial asset (bien demanial) and part is subject to private domain (dominio privado), as regulated by article 82 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, LCVS) number 7317 of October 30, 1992, and its amendments.

The maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a demanial asset (bien demanial) in accordance with the provisions of article 1 of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) number 6043 of March 16, 1977, and it did not lose that nature upon being incorporated into the refuge, as what operated was a simple demanial mutation (mutación demanial). Therefore, the legal regime of the PNE applies to the portion of land corresponding to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that forms part of the refuge. The same does not apply to properties reduced to private domain (fincas reducidas a dominio privado), as these do not form part of the PNE, even though they are within the refuge.

Now, to be able to consider as absolute the nullity affecting resolution number R-697-2010-SETENA, it is necessary to have as proven the location of the constructions in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) or in any other publicly owned land or land not reduced to private domain (dominio privado), a circumstance that would make one presume its demaniality as national reserves under the terms of article 11 of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) of October 14, 1961. Said verification is indispensable to be able to sustain that the legal regime of the PNE is applicable to said property, the legal foundation for the absolute nullity of the environmental viability (viabilidad ambiental) granted in resolution R-697-2010-SETENA.

From cadastral map number L-660211-2000, the location of the constructions in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of the Refuge can be considered proven. The property to which said map refers borders the fifty meters of the public zone (zona pública) and, according to resolution number R-697-2010-SETENA, the cabins for whose construction the environmental viability (viabilidad ambiental) referred to in this latter resolution was requested are located there. This constitutes an absolute, evident, and manifest nullity, since the location of the cabins on land subject to the legal regime of the PNE is clearly evident from the cadastral map based on which the use permit was requested from MINAET and the environmental viability (viabilidad ambiental) granted in resolution number R-697-2010-SETENA was processed.

IV. CONCLUSION.

Based on the reasoning set forth, this Procuraduría General de la República grants the favorable opinion referred to in article 173.1 of the LGAP in relation to the annulment of resolution number R-697-20010-SETENA.

Sincerely,

Julio Jurado Fernández
Procurador

JJF