OJ-066-2013 — Validity of land titling in the southern border stripValidez de la titulación de predios en la franja fronteriza sur

Opinión Jurídica : 066 - J   del 24/09/2013   



24 de setiembre de 2013




OJ-066-2013




 




 




Diputada




Carolina Delgado Ramírez




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su Oficio
No. CDR-0063-13 de 27 de agosto de 2013, cuyo original fue recibido el 5 de setiembre último, donde
nos hace varias preguntas sobre la titulación de terrenos en la franja fronteriza sur de nuestro
país.




 



             Al respecto me permito indicarle que la Contraloría General de la República, mediante
informe de fiscalización No. DFOE-ED-7-2007 de 15 de marzo de 2007, denominado “Informe sobre el
cumplimiento y vigencia de las funciones asignadas al Instituto de Desarrollo Agrario”, emitió una
serie de consideraciones y recomendaciones a dicha entidad, hoy bajo el nombre de Instituto de
Desarrollo Rural, en cuanto a su accionar administrativo.




 



             Entre ellas, le hace ver que detectó la existencia de títulos otorgados por ese
Instituto dentro de la franja fronteriza sur en asentamientos campesinos establecidos dentro de
fincas que se adquirieron previamente por compra o donación para solucionar problemas de invasión
precaria; por lo que le recomienda hacer consulta a la Procuraduría General de la República para
determinar la validez jurídica de tal actuación (punto 4.2.2.d del Informe DFOE-ED-7-2007).




 



             La consulta se concreta en los términos señalados por la Contraloría a través de Oficio
No. PE-1218-2007, solicitándonos nuestro criterio sobre “la validez jurídica de titular predios en
asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur”.




 



             Mediante dictamen No. C-146-2008, este órgano asesor da respuesta a la gestión
planteada en los términos que de seguido le transcribo de forma íntegra, por considerar de su
interés, al constituir nuestro criterio institucional sobre el tema:




 



 “Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta al Oficio
PE-1218-2007, concerniente al Acuerdo que tomó esa Junta Directiva en la sesión 012-2007, Artículo
tres, inciso d), de consultar nuestro criterio sobre “la validez jurídica de titular predios en
asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur”.




 



 A juicio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Instituto de Desarrollo Agrario “no se puede
titular a particulares en la zona fronteriza con Panamá, dado que esa franja es un terreno
inalienable e imprescriptible, y por ende está fuera del comercio de los hombres.” (Oficio
DAJ-611-2007). Distinto de lo preguntado, agrega, son las titulaciones hechas por el por el
Instituto sobre fincas debidamente inscritas dentro de la franja fronteriza antes de la Ley de
Tierras y Colonización




 



 A fin responder la interrogante y ubicar el tema en su contexto, se estima necesario abordar los
aspectos que se detallan continuación:




 




I.- INFORME DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA




 



 La solicitud se formula siguiendo las instrucciones que la Contraloría General de la República giró
a la Junta Directiva del IDA en el Informe de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa N°
DFOE-ED-7-2007, aparte 4.2.2.d, para definir las situaciones particulares de las titulaciones
realizadas y  responsabilidades que pudieran derivarse.




 



 La Contraloría indicó al IDA que no debía emitir ningún acuerdo aprobatorio de titulaciones de
predios dentro de la franja fronteriza sur hasta tanto no se determine su procedencia legal.




 




II.- INALIENABILIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA




 




II.1) RÉGIMEN ESPECIAL DE LA FRANJA FRONTERIZA. FUNCIONES QUE CUMPLE LA FRONTERA




 



 Por las funciones que cumplen las fronteras norte y sur, nuestro ordenamiento ha preservado la
titularidad pública estatal de la zona adyacente a éstas hacia el interior del país (en extensión
variable, entre 50 y 2 km), sometiéndolas a un régimen especial, para favorecer el ejercicio de
competencias nacionales inherentes a dicho lugar: defensa del territorio y seguridad nacionales,
controles en materia de salubridad, aduaneros y migratorios sobre la salida e ingreso de personas,
mercancías, vehículos y unidades de transporte, tráfico fronterizo, etc. Ley 6703, art 31. Ley 7557,
arts 2°; Ley 8487, arts. 18 incs s, 57, 83 inc d, 90 inc a, 93, 129, 134 y 140; Decretos números
25270-H, arts. 126 y 212, y 31536, arts 49, 51 y 52.  Ley 8360, arts. 38, 84 y 87; Ley 8487, arts.
18 inc s, 57, 83, 93, 134, 140, etc).




 




Ello con respeto a los títulos legítimos de dominio privado adquiridos con anterioridad.




 



 A más de su importancia jurídica, la frontera cobra relieve en otros ámbitos (social, económico,
cultural, etc.), por la dinámica de relaciones que ahí se desarrollan entre las personas que la
atraviesan por motivos de tránsito o la realización de actividades varias (de comercio, demanda de
bienes y servicios, aprovechando las ventajas comparativas de uno u otro lado, turismo, laborales,
etc.).




 



 Al ser la frontera el límite del territorio a que se extiende la soberanía del Estado, deslinda el
ámbito de la jurisdicción nacional, entendiendo por “jurisdicción”, lato sensu, como “el poder o
autoridad que tiene el Estado de gobernar, poner en ejecución las leyes y aplicarlas”, o de “de
actuar con autoridad” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española) sobre los transeúntes
y bienes que cruzan la línea fronteriza hacia o desde el país vecino.




 



 Del Valle Gálvez, Catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Cádiz, reagrupa las
funciones que cumplen las fronteras en la práctica internacional en tres categorías: servir de
límite, lugar de control y motivo de cooperación.




 



 La frontera limita las competencias territoriales del Estado, a la vez que asegura la integridad e
inviolabilidad territorial, principio básico del Derecho Internacional.




 



 En segundo término, es sitio donde se ejercen controles estatales para la admisión o salida de las
personas y objetos de o hacia otros Estados, con aplicación de normas relativas a materias de
seguridad, extranjería e inmigración, salud pública, comerciales (aduanas, fiscales), etc.




 



 No es necesaria la coincidencia entre la frontera-línea y frontera-lugar de control. Los Estados
pueden realizar los controles fronterizos en la misma línea de la frontera o en otro punto cercano
del territorio nacional, que asegure su efectividad.




 



 Por último, la frontera-línea (terrestre) puede ser referente a la práctica de cooperación entre
los Estados limítrofes, para resolver problemas que origina en diversos sectores: comunicaciones,
explotación de recursos naturales, servicios públicos, etc. (DEL VALLE GÁLVEZ, Alejandro.  Las
fronteras de la Unión: El modelo europeo de fronteras. Revista de Derecho Comunitario Europeo N° 6.
Madrid. Año 6-2002, pgs. 305 a 308 y 329 a 336).




 




II.2) NORMATIVA PRECEDENTE




 



 Es erróneo afirmar que la inalienabilidad de la franja fronteriza dio inicio con la Ley 2825.  Con
antelación, se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que excluyeron la posibilidad
de reducirla a propiedad privada, con lo que se reservó al dominio público estatal:




 




1)  DECRETO N° 3 del 29 de octubre de 1914 (ratificado como ley de la República)




 



 “Artículo único.- Declárase indenunciable una zona de cincuenta kilómetros  de ancho a lo largo de
la frontera definitiva con la República de Panamá.”




 




2)  LEY N° 2 del 29 de marzo de 1915



 Otorgó fuerza de ley al Decreto 3/1914, entre otros, desde el día en que comenzó a regir, por
haberlo promulgado el Poder Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias que le confirió el
Congreso Constitucional en Decreto N° 60 de 8 de agosto de 1914, a causa de la Primera Guerra
Mundial de 1914.




3) LEY N° 11 del 22 de octubre de 1926




 



 Su artículo 1° modificó varias normas del Código Fiscal, para que, en lo que interesa, se lea como
sigue:




 



 “Artículo 510.- Las enajenaciones que permite el artículo anterior no podrán recaer nunca sobre los
siguientes terrenos, los cuales son en toda su extensión, inalienables: (…)




 




4° Los comprendidos en la zona de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá”.




 



 El artículo 10° de la Ley 11/1926 mantuvo la indenunciabilidad de terrenos  de la Ley N° 3 del 29
de octubre de 1914.




 



 (La Ley General de Terrenos Baldíos, en el artículo 73, derogó el artículo 1° de la Ley 11 de 1926
y del 508 al 533 del Código Fiscal).




 




4)  LEY N° 29 DEL 3 DE DICIEMBRE DE 1934




 



 “Artículo 23.-  Esta ley no deroga el artículo 510 del Código Fiscal modificado por los decretos N°
11 del 22 de octubre de 1926 y N° 149 de 16 de agosto de 1929”.




 



 (La Ley N° 149 reformó el inciso 5° del artículo 510 del Código Fiscal, y declaró inenajenables los
terrenos de la zona de ocho kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua).




 




5) LEY GENERAL SOBRE TERRENOS BALDÍOS (Ley 13 del 10 de enero de 1939)




 



 “Artículo 10.- Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de
ancho, a lo largo de frontera con Nicaragua y con Panamá.”




 




(La Ley 13/1939 fue derogada por la Ley de Tierras y Colonización, 2825/1961, artículo 184).




 




El artículo 73 de la Ley de Terrenos Baldíos, dispuso:




 



 “Quedan también  derogadas o reformadas en la parte correspondiente, las leyes dictadas
anteriormente que traten de las mismas materias que la presente, en todo aquello que ésta se le
oponga o las contradiga”.




 




6)  LEY N° 1455 DEL 6 DE JUNIO DE 1952




 



 Su artículo 1°, reformó el  numeral 9° de la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139 del 14 de
julio de 1941, así:




 




“Artículo 9°.- (…)



 No podrán ser objetos de información posesoria los terrenos declarados indenunciables o no
enajenables por la ley general de terrenos baldíos u otras especiales…”.




 




II.3) NORMATIVA ACTUAL




 



 La Ley de Tierras y Colonización, número 2825  del 14 de octubre de1961, regula la cuestión
planteada en el artículo 7°:




 



 “Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del
Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los
terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de
adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título
legítimo, los siguientes:




 




(…)




 



 f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua
y con Panamá”.




 



 En suma, franja fronteriza es la zona comprendida entre la línea de las fronteras con Nicaragua y
Panamá, y otra trazada paralelamente a una distancia de dos kilómetros.




 




Del texto, se destacan los siguientes aspectos:




 




II.3.1) LA FRANJA FRONTERIZA COMO PROPIEDAD PÚBLICA DEL ESTADO




 



 Con relación a la norma de mérito (art 7 inc f; Ley 2825), la SALA CONSTITUCIONAL  (votos
1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, entre otros) ha establecido que la franja fronteriza,
con Panamá o Nicaragua, es un bien de dominio público.  Igual la SALA PRIMERA en la sentencia número
233-F-2005, el TRIBUNAL AGRARIO en los votos números el 432-F-2007 y 729-F-03, y la PROCURADURÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA en el dictamen C-066-98 y las Opiniones Jurídicas O. J.-020-95, O.
J.-139-2001, O. J.-027-2005 y O. J.-032-2007.




 



 Su carácter público lo pone de manifiesto la pertenencia estatal y el calificativo de inalienable,
reforzado por el  hecho de no poderse adquirir por denuncio o posesión.




 




II.3.2) PRINCIPIO DE INALIENABILIDAD




 



 La inalienabilidad de los bienes demaniales los sustrae del comercio o tráfico jurídico privado,
con la consiguiente prohibición legal de enajenar el dominio o constituir otros derechos reales por
los procedimientos del Derecho Civil.




 



 El carácter extracomercial de las dependencias del dominio público las hace inhábiles de
apropiación privada para satisfacer intereses individuales. Por ende, no pueden ser objeto de actos
jurídicos o contratos que impliquen transferencia de la propiedad a particulares. Atentarían contra
su naturaleza y destino público. (Cfr: Dictamen C-128-99).




 



 El principio protege contra actuaciones ilícitas de los administrados y los actos desaprensivos de
los propios funcionarios de la Administración.




 




 




II.3.3) INSUSCEPTIBLES DE ADQUIRIRSE POR POSESIÓN




 



 Sobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza con Panamá –y Nicaragua- ningún particular
puede alegar derechos de posesión. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3085-92, 3712-93, 6189-93,
1653-97, 4868-97, 2006-10900.  SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000 y del TRIBUNAL AGRARIO el
voto N° 116-F-06). Siendo inválidos, procede el desalojo administrativo. (SALA CONSTITUCIONAL, votos
2000-01105 y 2003-12638).




 



 La demanialidad “…hace que por el transcurso del tiempo no se adquiera ningún derecho sobre este
tipo de bienes, ni de propiedad ni siquiera la mera posesión.” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias
2005-012129, cons. IV y X; 2006-10097, cons. III).




 




En el punto concuerda la doctrina dominante. A modo de ejemplo, se citan algunos autores:




 



 “El destino de las cosas públicas impide que sobre éstas haya posesión ni tenencia de particulares
o personas privadas, que dispondrían de ellas según sus exclusivos intereses (…). “Si el dominio
público sirve al uso público no puede caer en posesión privada ni ser objeto de prescripción”.
(BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor.  Buenos Aires.  1956, pgs 403
y 411.  VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo.  Tomo IV. Topográfica Editora
Argentina.  Buenos Aires.  1952, pgs. 127-128). 




 




(Vid tesis análoga en el voto 332-2000 del TRIBUNAL AGRARIO).




 




Acerca de este tema, en el dictamen C-321-2003 se expresó:



 “IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ÁNIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE
DOMINIO PÚBLICO



 Como anotamos en otra ocasión, la inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su
traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado.
Múltiples resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público "no
pueden ser objeto de posesión privada" y que "la acción administrativa sustituye a los interdictos
para recuperar el dominio" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93,
5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96,
3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchas.



 Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus
domini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para
ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN
sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).



 Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente
público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del
bien". "Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho,
las tienen bajo su poder y voluntad", ni pueden pretender la propiedad. (TRIBUNAL SUPERIOR DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las
resoluciones números 10019, 10166 y 10418. Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la
resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987)”.




II.3.2) IMPRESCRIPTIBILIDAD




 



 Salvo que esté cubierto por un título legítimo de propiedad privada, si un terreno se encuentra
“dentro de la zona de dos mil metros a lo largo de la frontera con Panamá (…) es demanial,
inalienable e imprescriptible”. (TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 432-F-2007).




 



 La imprescriptibilidad es consecuencia directa del principio de inalienabilidad.  Va implícita en
la incomercialidad del demanio.  Al no ser objeto de posesión y dominio privados, hay imposibilidad
jurídica para usucapirlos. (VILLEGAS BASABILBASO, ob cit., pgs. 128 y 129, 145 a 147. BIELSA, Ob
cit., pgs. 409 y 410.  ESCOLA, Héctor Jorge.  Compendio de Derecho Administrativo.  Vol II.
Ediciones Depalma. Buenos Aires.  1984, pg 991.  ALESSI, Renato.  Instituciones de Derecho
Administrativo. Bosch, Editorial.  Barcelona. 1970, pg. 407, entre otros).




 



 La imprescriptibilidad de los bienes de dominio público denota “la no susceptibilidad de adquirirse
mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida
por los particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se
haya poseído”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 7 de 1993).




 



 La prescripción adquisitiva, se sabe,  es un medio de adquirir la propiedad de bienes privados
ajenos por el transcurso del tiempo y el ejercicio continuo de la posesión, a título –o calidad- de
dueño, con las demás condiciones que exige la legislación civil. La posesión así ejercida es
requisito imprescindible, sine qua non, para que pueda producir el efecto usucapiente. Al ser
inapropiables los inmuebles de dominio público por administrados, la usucapión no podría darse.




 



 “Como se trata de bienes que están fuera del comercio, no puede ejercerse sobre ellos posesión
útil, que es la base indispensable de la prescripción, por lo que ésta tampoco cabe”. (ESCOLA. Ob
cit, pg 991).   Sólo la posesión que se adquiera y disfrute en concepto de dueño puede servir de
título para adquirir el dominio privado. Un particular nunca podría ejercer posesión en calidad de
propietario y de buena fe sobre una parcela demanial, ni  aducir la presunción de legitimidad del
título por el cual la posee para fundar una prescripción adquisitiva, que no es legalmente posible.
(BIELSA, Ob. Cit., pgs. 409 y 410).



 En el dictamen  C-321-2003, ptos. VII.2 y VII.3, nos ocupamos, en extenso,  de la improcedencia de
la usucapión y titulación contra el dominio público e imprescriptibilidad de la acción de nulidad
del título en ese tipo de bienes.



 Su detentación abusiva y prolongada por los particulares no produce efectos adquisitivos, ni la
tolerancia o tardanza de la Administración para repeler las acciones ilícitas otorgan ningún derecho
a los ocupantes. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 6758-93 y 6192-95, entre otros).




II.3.5) INDENUNCIABILIDAD DE TERRENOS




 




II.3.5.1) DENUNCIO DE BALDÍOS




 



 En la Ley General sobre Terrenos Baldíos, N° 13 de 10 de enero de 1939, el denuncio era un medio de
adquirir la  propiedad privada de un terreno –hasta de treinta hectáreas- que formaba parte de los
baldíos nacionales, con el objeto de cultivarlo. Una vez llenadas las formalidades y trámites ante
el Juzgado Civil de Hacienda, éste, si no había impedimento legal, decretaba la adjudicación,
ordenaba su inscripción en el Registro Público, con limitaciones o reservas, y extendía la
ejecutoria correspondiente. (Arts. 2 y 20 sigts. Sobre el  “denuncio” o “denunciante”, cfr.: arts.
2, 5, 20 inc b, 29, 33, 34 y 35).




 



 A fin de evitar la concentración y especulaciones de las tierras baldías o su adquisición por
personas que no reunieran las condiciones requeridas, los contratos traslativos de la propiedad,
gravamen real –excepto prendas de cosechas o frutos-, administración o tenencia de dichas fincas o
actos similares se sometieron a la aprobación de la Secretaría de Fomento durante los diez años
posteriores a la inscripción del título originario, sancionándose  el incumplimiento con nulidad del
acto o contrato y el reintegro del terreno al dominio del Estado, con sus mejoras.  (Arts. 39 a 42).




 



 (En el Código Fiscal de 1885 el denuncio baldíos estaba sujeto a una subasta judicial, con pago de
precio. Vid arts. 524 a 529, derogados por la Ley General de Terrenos Baldíos, art 73.  En esta
última se contempló como un beneficio, bajo obligación de cultivar la tierra.  Cfr.: arts 22, 23 inc
b, 34 y 39).




 



 Si bien el denuncio de tierras dejó de tener vigencia al derogarse la Ley General de Terrenos
Baldíos por la Ley  de Tierras y Colonización, artículo 184, subsistieron los casos que norman las
Disposiciones Transitorias de ésta, artículos 1° y 2°.




 



 (El Código de Minería de 1953, Ley 1551 del 20 de abril de 1953, introdujo la figura del denuncio
de yacimientos minerales, con una connotación diversa (Capítulo III, artículo 8°).




 




II.3.5.2) INDENUNCIABILIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA



 Los terrenos demaniales de la zona de dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras con
Panamá y Nicaragua son intangibles a los fines del denuncio.




 



 En nuestro Derecho, el carácter indenunciable ha sido intrínseco a los bienes  de dominio público.
(Doctrina del artículo 7°, inciso i, Ley 2825.  SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 2007-02408, SALA
PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencias números 7-1993, 030-F-1999,  597-F-2000,
733-F-2000. TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 116-F-06).




 




 




II.3.6) LA SALVEDAD DE LOS TERRENOS QUE ESTUVIEREN BAJO DOMINIO PRIVADO  LEGÍTIMO




Se hacen aquí algunos comentarios:




II.3.6.1) VIRTUALES TÍTULOS DE PROPIEDAD PARTICULAR




 



 El dominio público del Estado sobre la franja fronteriza lo es sin perjuicio de  los inmuebles
incluidos dentro de la misma que hubieren ingresado legítimamente a la esfera particular antes de
declararse inalienable o indenunciable.




 



 En lo que hace a la titulación, la declaratoria de demanialidad “evita que cuente la posesión
posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se
ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con
las condiciones que establece la ley”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, cons. IV),




 



 En los dictámenes C-066-1998, C-139-2001 y la Opinión Jurídica O. J.-027-2005 se expresó que los
terrenos que podrían titularse en la franja fronteriza son los que al iniciar el régimen público
eran ya objeto de posesión decenal ad usucapionen.




 




II.3.6.2) PREVALENCIA DE LA TITULARIDAD PÚBLICA Y EL EXCEPCIONAL RÉGIMEN PRIVADO



 Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f, respeta los terrenos legítimamente sometidos a dominio
privado, la titularidad pública es prevalente.



 En virtud de la inalienabilidad e indenunciabilidad que desde antaño ha tenido la franja fronteriza
con Panamá, los enclaves de propiedad privada lícita dentro de ésta configuran un régimen
excepcional, e incumbe a quien la invoque demostrar la existencia de su título con estricto apego a
la normativa que lo autorizó. Y para ser oponible a terceros (requisito de eficacia frente a
terceros), ha de cumplirse el trámite registral. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459, inciso
1°).



 De acuerdo con el principio de la carga probatoria, si el particular no comprueba la titularidad
aducida, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal.  (Para bienes públicos
afines, vid dictámenes C-138-91, C-102-93, C-128-99 y 154-2001, entre otros).



 Una doctrina semejante sentaba la Ley General de Terrenos Baldíos, artículo 3°: “Toda persona que
posea bienes nacionales debe tener título legal que lo autorice, y está obligada a exhibirlo, cuando
fuere requerido por autoridad competente”.



 II.3.6.3) PUBLICIDAD LEGAL DEL DEMANIO.  NULIDAD Y EFECTOS NO CONVALIDANTES DE LA INSCRIPCIÓN
ILÍCITA



 Los bienes demaniales se rigen por el principio de inmatriculación; no necesitan inscripción
registral. (SALA CONSTITUCIONAL, votos Nos. 846-95 y 3145-96.  SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia
Nº 12 de 1995, considerandos I, V y VI. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN
PRIMERA, Voto 5579-82. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, dictámenes C-068-87, C-097-95,
C-019-96, C-228-98 y C-128-99).



 La titularidad registral opera sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de
conocimiento público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su nacimiento,
modificación, extinción y tráfico jurídico.  La institución del Registro de la Propiedad no se ideó
alrededor del dominio público, que no requiere forzosamente de ese mecanismo protector.



 La eficacia del régimen demanial es per se.  Su existencia y publicidad se da con autonomía del
Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y
contrarrestar la afectación. Los principios que caracterizan el dominio público impiden que en su
contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada
ilícitamente sustraída de ese régimen.



 El demanio tiene publicidad legal. La condición de bien de dominio público afecta a tercero, aunque
esa cualidad no resulte del Registro de la Propiedad.



 El Registro no subsana la nulidad del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le hace
por completo inidóneo para reducirlo a propiedad privada, mientras conserve esa calidad.



 La inscripción ilícita de un inmueble que por disposición legal no es apto de propiedad particular,
inhábil, no bonifica la titularidad.



 Por los principios de presunción de legitimidad y fe pública registral, la inscripción del título
espurio enerva el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial sobre el
respectivo inmueble hasta tanto no sea anulada. (Dictamen C-128-98).




 




III) TITULACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA FRANJA FRONTERIZA SUR. RESPUESTA A LA CONSULTA




 




III.1) TITULACIÓN DE INMUEBLES




 




De previo, cabe aclarar que el vocablo titulación se entiende en sentido estricto.




 



 El trámite de la titulación ordinaria de inmuebles se lleva a cabo ante los Tribunales, a través de
las diligencias de información posesoria. ”Esta –dijimos en el dictamen C-321-2002- constituye una
actividad no contenciosa, cuyo objeto es proveer de un título inscribible en el Registro Público de
la Propiedad sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, no la tiene
inscrita, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámites legales. Ley de
Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts.  (Se exceptúa el caso del poseedor en precario, quien
puede recurrir a esas diligencias para inscribir su derecho, en los términos del artículo 92 de la
Ley de Tierras y Colonización, aun cuando el terreno esté inscrito a nombre de un tercero en el
Registro Público).




 



 Debe demostrarse una posesión útil y efectiva por más de diez años, en las condiciones que señala
el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública y pacífica. 
Además, el artículo 853 ibid. exige el título traslativo de dominio, que es diverso de la posesión
(SALA PRIMERA DEL A CORTE, sentencia 856-F-2000) y buena fe.  (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y
2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 094-F-90).




 



 Requisitos adicionales han de llenarse para titular fincas que tengan bosque fuera de las áreas
silvestres protegidas y no formen parte del patrimonio natural del Estado. (Ley de Informaciones
Posesorias, artículo 7°).




 



 La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto que la
titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga
el título de propiedad registrable. "La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de
adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible" (SALA
PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de 1988 y mismas resoluciones antes anotadas).




 



 En el dictamen C-128-99, pg. 5, recalcamos el carácter declarativo, no constitutivo, de la
resolución que aprueba la información. "Se nutre de una situación de hecho suficiente para generar
la propiedad conforme a la ley". (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 243-90, cons. XVII,
094-90, 119-91 y 96-94).




 




III.2) DISTINGO TITULACIÓN  Y PARCELACIÓN



 “La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el
ejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es distinta de la
parcelación y colonización. Estos últimos modos contractuales, derivativos, de adquirir la propiedad
del ente público agrario, se asientan sobre otros presupuestos. E inclusive la colonización puede
tener regímenes de tenencia de la tierra que no sean en propiedad, como el arrendamiento, con opción
de compra o sin ella, aparcería o usufructo (Ley 2825, artículo 83 y 49 a 91).



 La adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de
colonización, que aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley 2825, arts. 49 inc. c y 55.
Sobre la colonia agrícola, cfr. dictamen C-027-87).



 "El Instituto de Desarrollo Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de
asignación de tierras, a tenor de los artículos 49 a 91 de la Ley de Tierras y Colonización". SALA
PRIMERA DE LA CORTE, votos 649-C-2001, cons. V, y TRIBUNAL AGRARIO N° 395-2002.




 



 Asocian la "adjudicación" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia de la SALA PRIMERA DE
LA CORTE N° 229-90, y del TRIBUNAL AGRARIO los votos 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 y
542-2002.  La Ley 2805 hace ese ligamen en los artículos 60, 64, 65, 68, inciso 4 y  69, entre
otros. (Dictamen C-321-2003).




 



 La SALA CONSTITUCIONAL, en la sentencia N° 2007-02063, al anular el Reglamento para la Titulación
en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario el 10 de
setiembre del 2002, hizo ver que la Ley 2825 en modo alguno faculta a ese Instituto a realizar
proyectos de titulación en las reservas nacionales, sino a promover “la tenencia de la tierra para
fines exclusivamente agrícolas (artículo 1° de la Ley de Tierras y Colonización), mediante los
contratos de adjudicación de tierras, como lo señaló esta Sala en sentencia número 2006-1806, de las
catorce horas cincuenta y cinco minutos del quince de febrero del año en curso. En este sentido
llama la atención que el procedimiento que se dispone para la titulación de estas reservas es
semejante al de las informaciones posesorias (artículos 10 a 17), no así, al contrato de
adjudicación de tierras dispuesto en la Ley de Tierras y Colonización, que supuestamente le da vida
a este reglamento” y “evidencia el exceso del ejercicio de la potestad normativa de esta institución
autónoma” (considerando XV).




 



 El mencionado Reglamento del IDA definía la titulación como procedimiento para otorgar el
respectivo instrumento público registrable a los solicitantes que careciendo de él demostraran haber
ejercido actos de posesión estables y efectivos, como propietarios, en forma continua, pública y
pacífica por más de diez años, sobre la tierra a titular de las reservas nacionales y, en
consecuencia, hubieren adquirido el derecho al dominio pleno (arts. 3 incisos g, h, i).




 




III.3) INVALIDEZ DE LAS TITULACIONES



 En orden a la interrogante que se formula en la consulta, es clara la invalidez de titular predios
en asentamientos campesinos dentro de los terrenos inalienables de la franja fronteriza sur, cuyo
título de propiedad no se había consolidado antes de su creación.



 Un Manual del IDA define el Asentamiento Campesino como la “Unidad predial delineada en el espacio,
en consideración al número de familias que pueda comprender y las características del lugar y del
uso de los recursos naturales.” (Artículo 6°, inciso h, del Manual de Procedimientos para la
Elaboración y Presentación del Estudio Edafológico, aprobado por la Junta Directiva del IDA, en la
sesión N° 015-03, Acuerdo N° 3).




 



 Otros autores destacan en el asentamiento campesino la serie de procesos que se siguen a la
adquisición de tierras: selección de beneficiarios, características de la dotación, infraestructura,
modelos del proyecto, objetivos, asistencia técnica, etc.  (Alberto Franco. Reforma Agraria. IICA de
la OEA.  Turrialba.1972, pg 122 a 142.  Brevis, Omar y Jolly, A. Manual de administración de la
empresa agrícola. El Asentamiento.  Santiago de Chile. ICIRA.  1970).




 



 La titulación de inmuebles integrantes del demanio, al decir de la SALA CONSTITUCIONAL en la
sentencia N° 2007-02063, cons XII, desconoce las características esenciales de esos bienes y
quebranta lo dispuesto en el artículo 262 del Código Civil, los cuales hacen que sea “absolutamente
imposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado”.



 Por su índole demanial, el particular, "ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún
derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo". (SALA CONSTITUCIONAL, votos números
1975-91 y 6170-98. En la misma línea, de la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPEREMA DE JUSTICIA vid
sentencia 104-96 y de la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, el voto
7407-98).




III.4) INHIBICIÓN ADMINISTRATIVA PARA DESAFECTAR



 Por el principio de paralelismo formal de competencias, el cese del carácter demanial de los bienes
y su desvinculación de los fines públicos a que sirve requeriría un acto normativo de contenido y
efecto contrario, de igual rango. En la especie, ley ordinaria, expresa y concreta. (SALA
CONSTITUCIONAL, voto 2000-10466)".



 El ente administrativo está inhibido para desafectarlos y eludir en sus actuaciones el régimen del
dominio público.



 La afectación legal a dominio público invalida los actos administrativos de enajenación. (SALA
CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).



 III.5) FALTA DE TEXTO LEGAL AUTORIZANTE DE LAS TITULACIONES ADMINISTRATIVA. SUJECION AL PRINCIPIO
DE LEGALIDAD



 La Administración debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar los actos o
prestar los servicios públicos que éste le autorice, conforme a la escala jerárquica de sus fuentes.
(Ley General de la Administración Pública, artículo 11).  Es motivo de ilegalidad cualquier
infracción al ordenamiento jurídico (artículo 1.2 ibid).



 Los funcionarios son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la
ley no les concede  (artículo 11 constitucional).  A esto se sigue la posibilidad de control
jurisdiccional de las actuaciones administrativas y de responsabilidad cuando son ilegales (arts. 9
y 49 ibid).



 Por el principio de legalidad es entonces condición imprescindible de validez de los actos o
conductas de la Administración y, en especial, si inciden en los derechos de los particulares, que
estén autorizados por el ordenamiento jurídico o bloque de legalidad. (La competencia atributiva de
potestades de imperio debe ser regulada por ley. Ley General de la Administración Pública, artículo
59.1).



 En el caso, además de contravenir las reglas de inalienabilidad e imprescriptibilidad que protegen
el dominio público, no hay texto legal que habilite al Instituto de Desarrollo Agrario a otorgar
títulos supletorios de propiedad inmueble mediante las titulaciones o informaciones posesorias
administrativas, previo trámite y aprobación.



 Por tanto, esos actos se hallarían por completo al margen de la ley y no le son permitidos (límite
negativo del principio de legalidad).




Ello tras las inconstitucionalidades declaradas por la Sala Constitucional de las siguientes normas:




a) Artículo 8 de la Ley 7599 (sentencia 2988-99).



 b) Ley 7559 en su totalidad, de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales (sentencia
8560-2001).



  c) Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del
Instituto de Desarrollo en sesión N° 55-02 (sentencia 2007-02063).  



 d) Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de
titulación (sentencia 8457-07).




III.6) VICIOS CAUSANTES DE NULIDAD ABSOLUTA



 Constituye vicio del acto administrativo la falta o defecto de un requisito exigido por el
ordenamiento jurídico. Cualquier disconformidad o infracción sustanciales con éste es causa de
invalidez (Ley General de la Administración Pública, art. 158). Hay nulidad absoluta cuando falte
uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente,  (competencia, voluntad, motivo,
contenido o fin, procedimiento, etc.), o cuando contengan defectos o imperfecciones que impidan la
consecución del fin. (Arts 166 y 167 ibid. SALA PRIMERA N° 91 de 1995. TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, N° 62-2005).



 El acto administrativo nulo no se presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o
sanear. Ordenar su ejecución,  produce responsabilidad civil de la Administración, y civil,
administrativa y eventualmente penal del servidor si la ejecución llegare a tener lugar.  La
declaratoria de nulidad es obligatoria, dentro de las limitaciones de ley. (Arts. 169, 170, 172 y
174 de la Ley General de la Administración Pública. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA N°
735-F-2007).



 Amén de lo dicho, en la situación consultada se darían vicios graves en cuanto a la competencia,
contenido y motivo del acto.




III.6.1) INCOMPETENCIA ABSOLUTA



 El conocimiento de las informaciones posesorias corresponde a los Jueces Civiles o Agrarios, según
la materia. (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 18, en armonía con el 5, 8, 9, 10 y 11. Ley
de Jurisdicción Agraria, art. 2 inciso d).  La jurisprudencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en
interpretación del artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, también lo ha asignado a los
Jueces de lo Contencioso Administrativos y Civiles de Hacienda cuando el fundo colindante pertenece
al Estado o a sus instituciones y no hay calle pública por medio (vid resoluciones 865-C-2005,
92-C-2006, 917-C-2006, 132-C-2007, 282-C-2007, 283-C-2007 y 318-C-2007).



 Al arrogarse el Instituto de Desarrollo Agrario la atribución de tramitar y aprobar titulaciones de
tierras (informaciones posesorias administrativas), invadiría las funciones de esos órganos del
Poder Judicial, a los que está reservada tal potestad, en exclusiva, con manifiesta violación de la
regla de la competencia.  La falta de esta es una infracción sustancial del ordenamiento, que vicia
de nulidad absoluta el acto administrativo, declarable de oficio. (Arts. 129, 166, 174 y 182 de la
Ley General de la Administración Pública. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 119-F-2005. TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, voto 35-2007).



 “Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de pleno derecho, por
realizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible”. (Dictamen
C-321-2003).




III.6.2) CONTENIDO ILÍCITO E IMPOSIBLE



 El contenido del acto administrativo debe ser lícito, posible y abarcar todas las cuestiones de
hecho y derecho surgidas del motivo. (Art 132; Ley General de la Administración Pública).



 Las titulaciones administrativas de terrenos inalienables de la franja fronteriza recaen sobre un
objeto legalmente imposible (doctrina del artículo 631, inciso 1°, del Código Civil), de apropiación
privada ilegítima, prohibida.



  “Los bienes de dominio público son inalienables e  imprescriptibles” y “cualquier decisión
administrativa en contrario debe reputarse nula de pleno derecho, pues su objeto sería absolutamente
ilícito y radicalmente imposible en términos legales”. (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel y otros.  Los bienes
públicos (régimen jurídico).  Editorial Tecnos S. A..  Madrid.  1997, pg 73).



 "La enajenación del bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una
cosa demanial es jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá
existir..." (BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 a 347.
TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, sentencia N° 101 de 1995). Tendría un defecto insubsanable, que produce
su invalidación. (BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, N° 297).



 La imposibilidad legal del objeto determina la falta e ilicitud del contenido del acto y da lugar a
su nulidad absoluta. El mismo vicio acarrea al ser imposible su contenido por transgredirse normas
prohibitivas e imperativas, protectoras del interés público.  Los actos y convenios que las
contravienen son nulos. (Arts. 129, pfo. 4° de la Constitución Política; 18.2 de la Ley General de
la Administración Pública. Doctrina de los artículos 19 y 262, del Código Civil).



 La Ley 2825, de orden público (artículo 185), al declarar inalienables e insusceptibles de
adquirirse por posesión los terrenos de la zona de dos mil metros de ancho a lo largo de la frontera
con Panamá (y Nicaragua), excepto los que estuvieren bajo dominio privado con título legítimo
(artículo 7, inciso f), veda implícitamente su titulación. Sería una forma ilegal de desafectarlos.
(SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 230 de 1990).




Prohibido un acto, se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia.




III.6.3) FALTA DE MOTIVO



 El motivo del acto administrativo se ha definido como “el conjunto de antecedentes fácticos y
jurídicos que determinan la declaración de voluntad, juicio o conocimiento de la respectiva
Administración Pública, los que deben existir y ser legítimos”. (Ley General de la Administración
Pública, artículo 133. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 128-2001).



 En palabras de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 48 de 1995, el motivo es el conjunto de
circunstancias de hecho y de derecho que toma en cuenta la Administración para adoptar el acto, el
cual adolece de nulidad absoluta cuando aquel falta. Adicionalmente, por la necesaria conexidad que
debe haber entre motivo, contenido y fin, la ausencia del primero frustra la realización del último.
(Vid. Voto N° 40 de 1995 de la misma Sala).



 Al no poderse ejercer posesión a título de dueño, con los requisitos necesarios para usucapir,
sobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza y estar prohibida su titulación, tampoco
concurrirían los presupuestos de hecho y fundamento de derecho justificativos de los actos de
titulación por parte del IDA, y originaría su nulidad absoluta.




IV) CONSIDERACIONES FINALES




Conviene hacer ciertas acotaciones finales.



 Por las razones consignadas, es evidente que tendría un vicio de nulidad absoluta no sólo la
titulación, en los términos que precisan los puntos III.1 y III.2, de inmuebles de dominio público
situados en la franja fronteriza sur, sino todo acto o contrato traslativo de la propiedad que los
incorpore. El Instituto de Desarrollo Agrario no debe realizarlos, ni los que sean objeto de
inmuebles demaniales que conforman el patrimonio natural del Estado, compuesto por las áreas
silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refiere el artículo 13, en relación
con el 14, de la Ley Forestal. (Dictamen C-321-2003, entre otros).



 Por último, ha de tenerse presente la legitimación que ostenta ese Instituto en la Ley 6735, inciso
i, a efecto de “plantear las acciones reivindicatorias, ante las autoridades competentes, para
revertir al Estado las tierras ilegalmente apropiadas”.




V) CONCLUSIONES




De lo expuesto se concluye que:



 1) Tras las inconstitucionalidades declaradas por la SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 2988-99,
8560-2001, 2007-02063 y 8457-07) del artículo 8 de la Ley 75599, la Ley 7599 en su totalidad, el
Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y Decretos ejecutivos conexos que traspasaron
al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación, no hay texto legal que habilite a
ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones (en el
sentido preciso que se da a este término; puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias
administrativas, las cuales no le están permitidas.



 2) Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que
protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia,
contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones
–entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos
demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los
comprenda o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y
bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal.  Dictamen
C-321-2003).



 3) El acto administrativo nulo no se presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar
o sanear. Ordenar su ejecución, origina responsabilidad civil de la Administración, y civil,
administrativa y eventualmente penal del servidor si la ejecución llegare a tener lugar. (Ley
General de la Administración Pública, arts. 169, 170 y 172).



 4) Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f), respeta los derechos de dominio privado, con título
legítimo, de los terrenos incluidos dentro de la franja fronteriza, debe tenerse en cuenta que con
antelación se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que la declararon inalienable e
indenunciable (con ancho no menor a dos kilómetros), y excluyeron así la posibilidad de reducirla a
propiedad privada, reservándose al dominio público del Estado: Decreto N° 3/1914, al que la Ley
2/1915 otorgó rango de ley, Ley 11/1926 (arts. 1° y 10), Ley 29/1934 (art 23), Ley 13/1939 (art.10)
y Ley 1455/1952 (art. 1°).”




 



             En la consulta que se nos hizo en aquella oportunidad, y por requerirlo así nuestra Ley
Orgánica, no se hace alusión a casos concretos, por lo que no tenemos información de la cantidad de
títulos que el Instituto de Desarrollo Rural haya otorgado en la franja fronteriza sur.




 



             También desconocemos si el Instituto de Desarrollo Rural, a raíz de lo indicado en
nuestro dictamen, habrá procedido a realizar los estudios de las situaciones particulares de las
fincas involucradas y, de acuerdo a los resultados, a plantear las acciones correspondientes para
declarar la nulidad de los títulos otorgados por esa entidad que así lo ameriten.




 



             No omito indicarle que la Procuraduría General de la República ha sido tenida como
parte demandada o tercero interesado en procesos agrarios o contencioso administrativos donde está
de por medio la discusión de derechos posesorios de particulares en la franja fronteriza sur, con
resultado favorable a los intereses estatales; pero hasta el momento no se nos ha dado participación
en procesos de lesividad que haya interpuesto el Instituto de Desarrollo Rural para anular títulos
dentro de esa faja demanial.




           




 




                                                                       De usted, atentamente,




 



                                                                        Lic. Víctor Bulgarelli
Céspedes




                                                                       Procurador Agrario




VBC/hga

24 September 2013


OJ-066-2013




Deputy


Carolina Delgado Ramírez


Legislative Assembly




Dear Deputy:


With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your communication No. CDR-0063-13 of 27 August 2013, the original of which was received on 5 September last, in which you ask us several questions about the titling of land in the southern border strip of our country.


In this regard, I may indicate that the Contraloría General de la República, through audit report No. DFOE-ED-7-2007 of 15 March 2007, entitled "Report on the compliance and validity of the functions assigned to the Instituto de Desarrollo Agrario," issued a series of considerations and recommendations to said entity, now under the name of Instituto de Desarrollo Rural, regarding its administrative actions.


Among them, it notes that it detected the existence of titles granted by that Institute within the southern border strip in peasant settlements (asentamientos campesinos) established within farms that were previously acquired by purchase or donation to resolve problems of precarious invasion; therefore, it recommends consulting the Procuraduría General de la República to determine the legal validity of such action (point 4.2.2.d of Report DFOE-ED-7-2007).


The consultation is specified in the terms indicated by the Contraloría through communication No. PE-1218-2007, requesting our opinion on "the legal validity of titling parcels in peasant settlements (asentamientos campesinos) within the southern border strip."


Through opinion No. C-146-2008, this advisory body responds to the request raised in the terms that I transcribe for you in full below, considering it of interest to you, as it constitutes our institutional criterion on the subject:


"With the approval of the Procuradora General de la República, I respond to communication PE-1218-2007, concerning the Agreement that your Board of Directors adopted in session 012-2007, Article three, subsection d), to consult our criterion on 'the legal validity of titling parcels in peasant settlements (asentamientos campesinos) within the southern border strip.'


In the opinion of the Legal Affairs Directorate of the Instituto de Desarrollo Agrario, 'it is not possible to title to private individuals in the border zone with Panama, given that this strip is inalienable (terreno inalienable) and imprescriptible, and therefore is outside the commerce of men.' (Communication DAJ-611-2007). Different from what was asked, it adds, are the titlings done by the Institute on duly registered farms within the border strip before the Ley de Tierras y Colonización.


In order to answer the question and place the issue in context, it is deemed necessary to address the aspects detailed below:




I.- REPORT OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA


The request is formulated following the instructions that the Contraloría General de la República issued to the Board of Directors of the IDA in the Report of the Division of Operational and Evaluative Audit No. DFOE-ED-7-2007, section 4.2.2.d, to define the particular situations of the titlings carried out and responsibilities that could be derived.


The Contraloría indicated to the IDA that it should not issue any approving agreement for titlings of parcels within the southern border strip until its legal origin is determined.




II.- INALIENABILITY OF THE BORDER STRIP




II.1) SPECIAL REGIME OF THE BORDER STRIP. FUNCTIONS THAT THE BORDER FULFILLS


Due to the functions that the northern and southern borders fulfill, our legal system has preserved the state public ownership of the zone adjacent to these toward the interior of the country (in variable extension, between 50 and 2 km), subjecting them to a special regime, to favor the exercise of national competencies inherent to said place: defense of territory and national security, controls in matters of public health, customs and migration on the exit and entry of persons, goods, vehicles and transport units, border traffic, etc. Ley 6703, art 31. Ley 7557, arts 2°; Ley 8487, arts. 18 sub s, 57, 83 sub d, 90 sub a, 93, 129, 134 and 140; Decrees numbers 25270-H, arts. 126 and 212, and 31536, arts 49, 51 and 52. Ley 8360, arts. 38, 84 and 87; Ley 8487, arts. 18 sub s, 57, 83, 93, 134, 140, etc).




This with respect to the legitimate titles of private domain acquired previously.


Beyond its legal importance, the border gains relief in other spheres (social, economic, cultural, etc.), due to the dynamics of relationships that develop there among the people who cross it for reasons of transit or the performance of various activities (commerce, demand for goods and services, taking advantage of the comparative advantages of one side or the other, tourism, labor, etc.).


Since the border is the limit of the territory to which the sovereignty of the State extends, it delimits the scope of national jurisdiction, understanding by "jurisdiction," lato sensu, as "the power or authority that the State has to govern, to put into execution the laws and apply them," or to "act with authority" (Dictionary of the Real Academia de la Lengua Española) over the passersby and goods that cross the border line toward or from the neighboring country.


Del Valle Gálvez, Professor of International Law, University of Cádiz, regroups the functions that borders fulfill in international practice into three categories: to serve as a limit, place of control, and reason for cooperation.


The border limits the territorial competencies of the State, while ensuring territorial integrity and inviolability, a basic principle of International Law.


Secondly, it is a site where state controls are exercised for the admission or departure of persons and objects from or to other States, with the application of rules relating to matters of security, foreign affairs and immigration, public health, commercial (customs, fiscal), etc.


Coincidence between the border-line and border-place of control is not necessary. States can carry out border controls on the very line of the border or at another nearby point within the national territory that ensures its effectiveness.


Lastly, the (land) border-line can be a reference point for the practice of cooperation between neighboring States, to resolve problems that arise in various sectors: communications, exploitation of natural resources, public services, etc. (DEL VALLE GÁLVEZ, Alejandro. Las fronteras de la Unión: El modelo europeo de fronteras. Revista de Derecho Comunitario Europeo No. 6. Madrid. Year 6-2002, pgs. 305 to 308 and 329 to 336).




II.2) PRECEDENT LEGISLATION


It is erroneous to affirm that the inalienability of the border strip began with Law 2825. Previously, several laws were enacted, without discontinuity, that excluded the possibility of reducing it to private property, thereby reserving it to the state public domain:




1) DECREE No. 3 of 29 October 1914 (ratified as a law of the Republic)


"Sole Article.- A zone fifty kilometers wide along the definitive border with the Republic of Panama is declared non-denunciable (indenunciable)."




2) Law No. 2 of 29 March 1915

Granted the force of law to Decree 3/1914, among others, from the day on which it came into effect, because the Executive Branch had promulgated it using the extraordinary powers conferred on it by the Constitutional Congress in Decree No. 60 of 8 August 1914, due to the First World War of 1914.


3) Law No. 11 of 22 October 1926


Its article 1 amended several provisions of the Código Fiscal, so that, for what is of interest, it reads as follows:


"Article 510.- The alienations permitted by the preceding article shall never fall upon the following lands, which are, to their full extent, inalienable: (…)




4° Those comprised within the zone of five kilometers wide along the border with Panama".


Article 10 of Law 11/1926 maintained the non-denunciability (indenunciabilidad) of lands from Law No. 3 of 29 October 1914.


(The Ley General de Terrenos Baldíos, in article 73, repealed article 1 of Law 11 of 1926 and articles 508 through 533 of the Código Fiscal).




4) Law No. 29 of 3 December 1934


"Article 23.- This law does not repeal article 510 of the Código Fiscal as amended by Decrees No. 11 of 22 October 1926 and No. 149 of 16 August 1929".


(Law No. 149 reformed subsection 5 of article 510 of the Código Fiscal, and declared inalienable the lands of the zone eight kilometers wide along the border with Nicaragua).




5) LEY GENERAL SOBRE TERRENOS BALDÍOS (Law 13 of 10 January 1939)


"Article 10.- The lands comprised within a zone of two kilometers wide, along the border with Nicaragua and with Panama, are likewise inalienable."




(Law 13/1939 was repealed by the Ley de Tierras y Colonización, 2825/1961, article 184).




Article 73 of the Ley de Terrenos Baldíos, provided:


"Those laws previously enacted that deal with the same matters as this law are also repealed or amended in the corresponding part, in all that which this law opposes or contradicts them."




6) Law No. 1455 of 6 June 1952


Its article 1 amended numeral 9 of the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 of 14 July 1941, as follows:




"Article 9.- (…)

The lands declared non-denunciable (indenunciables) or not alienable by the general law of baldíos lands or other special laws may not be the object of possessory information...".




II.3) CURRENT LEGISLATION


The Ley de Tierras y Colonización, number 2825 of 14 October 1961, regulates the question raised in article 7:


"As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Instituto de Tierras y Colonización, taking into account reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its domain, the following lands shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement (denuncio) or possession, except for those that were under private domain, with legitimate title:




(…)


f) Those comprised within a zone of 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and with Panama".


In sum, the border strip is the zone comprised between the line of the borders with Nicaragua and Panama, and another drawn parallel at a distance of two kilometers.




The following aspects stand out from the text:




II.3.1) THE BORDER STRIP AS PUBLIC PROPERTY OF THE STATE


In relation to the material provision (art 7 sub f; Law 2825), the SALA CONSTITUCIONAL (votes 1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, among others) has established that the border strip, with Panama or Nicaragua, is a public domain asset (bien de dominio público). Likewise, the SALA PRIMERA in judgment number 233-F-2005, the TRIBUNAL AGRARIO in votes numbers 432-F-2007 and 729-F-03, and the PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA in opinion C-066-98 and Legal Opinions O. J.-020-95, O. J.-139-2001, O. J.-027-2005 and O. J.-032-2007.


Its public character is manifest by its state ownership and the qualifier of inalienable, reinforced by the fact that it cannot be acquired by denouncement (denuncio) or possession.




II.3.2) PRINCIPLE OF INALIENABILITY


The inalienability of public domain assets withdraws them from commerce or private legal traffic, with the consequent legal prohibition of alienating the domain or constituting other real rights through the procedures of Civil Law.


The extra-commercial character of public domain dependencies makes them unsuitable for private appropriation to satisfy individual interests. Therefore, they cannot be the object of legal acts or contracts that imply transfer of property to private individuals. They would violate their nature and public purpose. (Cf: Opinion C-128-99).


The principle protects against unlawful actions by the administered and the reckless acts of Administration officials themselves.




II.3.3) NOT SUSCEPTIBLE TO ACQUISITION BY POSSESSION


No private individual may claim possession rights over the inalienable lands of the border strip with Panama—and Nicaragua. (SALA CONSTITUCIONAL, votes numbers 3085-92, 3712-93, 6189-93, 1653-97, 4868-97, 2006-10900. SALA PRIMERA DE LA CORTE, vote 733-F-2000 and TRIBUNAL AGRARIO vote No. 116-F-06). Being invalid, administrative eviction (desalojo administrativo) proceeds. (SALA CONSTITUCIONAL, votes 2000-01105 and 2003-12638).


Public domain character (demanialidad) "...means that no right over this type of asset is acquired by the passage of time, not ownership nor even mere possession." (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 2005-012129, cons. IV and X; 2006-10097, cons. III).




The dominant doctrine concurs on this point. By way of example, some authors are cited:


"The destiny of public things prevents there being possession or tenure thereof by private individuals or private persons, who would dispose of them according to their exclusive interests (...). "If the public domain serves for public use, it cannot fall into private possession nor be the object of prescription". (BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor. Buenos Aires. 1956, pgs 403 and 411. VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo. Tomo IV. Topográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1952, pgs. 127-128).




(See analogous thesis in vote 332-2000 of the TRIBUNAL AGRARIO).




Regarding this topic, opinion C-321-2003 expressed:

"IMPEDIMENT OF PRIVATE INDIVIDUALS TO EXERCISE POSSESSION WITH ANIMUS OF OWNERS OVER PUBLIC DOMAIN ASSETS

As we noted on another occasion, the inalienability of public domain assets makes their transfer, partial or total, voluntary or forced, and possession in the terms of private law impossible. Multiple resolutions of the SALA CONSTITUCIONAL reaffirm that public domain assets 'cannot be the object of private possession' and that 'administrative action replaces the possessory actions (interdictos) to recover the domain' (or possession). Votes 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, among many.

Possession animus domini by private individuals, or the power to subject a thing to the power and will of a person to exercise exclusive acts of use and enjoyment over it, as if one were the owner, is incompatible with the purposes that the legislator imparts to the public domain (SALA DE CASACIÓN judgment 9:30 hrs. of 6/6/1936).

This criterion is endorsed by various resolutions of the Higher Courts, which attribute possession iuris over the public domain to the owning public entity, exercised 'per se as long as the dedication (afectación) of the asset lasts.' 'Private individuals do not exercise possession over those things, since neither in fact, nor in law, do they have them under their power and will,' nor can they claim ownership. (TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolutions numbers 9282 of 1987, and of 1988 resolutions numbers 10019, 10166 and 10418. From the Tribunal Superior Contencioso Administrativo resolution 1851 of 1976 and from the Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera No. 910 of 1987)".


II.3.2) IMPRESCRIPTIBILITY


Unless covered by a legitimate private property title, if land is located "within the zone of two thousand meters along the border with Panama (...) it is public domain, inalienable and imprescriptible". (TRIBUNAL AGRARIO, vote No. 432-F-2007).


Imprescriptibility is a direct consequence of the principle of inalienability. It is implicit in the non-commercial nature of the public domain. Since it cannot be the object of private possession and domain, there is a legal impossibility of acquiring it by adverse possession (usucapión). (VILLEGAS BASABILBASO, ob cit., pgs. 128 and 129, 145 to 147. BIELSA, Ob cit., pgs. 409 and 410. ESCOLA, Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. Vol II. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1984, pg 991. ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Editorial. Barcelona. 1970, pg. 407, among others).


The imprescriptibility of public domain assets denotes "the non-susceptibility of being acquired through the passage of time under the legal figure of adverse possession (usucapión), since the possession exercised by private individuals generates no right of property whatsoever, no matter the time during which it has been possessed." (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, judgment No. 7 of 1993).


Acquisitive prescription, it is known, is a means of acquiring the ownership of private assets belonging to another through the passage of time and the continuous exercise of possession, under the title—or quality—of owner, with the other conditions required by civil legislation. The possession thus exercised is an indispensable requirement, sine qua non, for it to produce the acquisitive effect. Since real property of the public domain cannot be appropriated by administered parties, adverse possession (usucapión) could not occur.


"Since these are assets that are outside of commerce, useful possession cannot be exercised over them, which is the indispensable basis for prescription, so prescription is also not possible." (ESCOLA. Ob cit, pg 991). Only possession that is acquired and enjoyed as owner can serve as a title to acquire private domain. A private individual could never exercise possession in the capacity of owner and in good faith over a public domain parcel, nor allege the presumption of legitimacy of the title by which they possess it to found an acquisitive prescription, which is not legally possible. (BIELSA, Ob. Cit., pgs. 409 and 410).

In opinion C-321-2003, pts. VII.2 and VII.3, we addressed extensively the inadmissibility of adverse possession (usucapión) and titling against the public domain and the imprescriptibility of the action for nullity of the title regarding that type of asset.

Their abusive and prolonged detention by private individuals produces no acquisitive effects, nor does the tolerance or delay by the Administration in repelling the illicit actions grant any right to the occupants. (SALA CONSTITUCIONAL, votes numbers 6758-93 and 6192-95, among others).


II.3.5) NON-DENUNCIABILITY OF LAND




II.3.5.1) DENOUNCEMENT (DENUNCIO) OF BALDÍOS


In the Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of 10 January 1939, the denouncement (denuncio) was a means of acquiring the private property of a piece of land—up to thirty hectares—that formed part of the national baldíos, for the purpose of cultivating it. Once the formalities and procedures before the Juzgado Civil de Hacienda were fulfilled, the latter, if there was no legal impediment, decreed the adjudication, ordered its registration in the Public Registry, with limitations or reservations, and issued the corresponding executory decree (ejecutoria). (Arts. 2 and 20 et seq. On the "denouncement (denuncio)" or "denouncer (denunciante)", cf.: arts. 2, 5, 20 sub b, 29, 33, 34 and 35).


In order to prevent the concentration and speculation of baldías lands or their acquisition by persons who did not meet the required conditions, contracts for transfer of property, real encumbrance—except pledges on harvests or fruits—, administration or tenancy of said farms or similar acts were subject to the approval of the Secretaría de Fomento during the ten years after the registration of the original title, with non-compliance sanctioned by nullity of the act or contract and the reversion of the land to the domain of the State, with its improvements. (Arts. 39 to 42).


(In the Código Fiscal of 1885, the denouncement (denuncio) of baldíos was subject to a judicial auction, with payment of a price. See arts. 524 to 529, repealed by the Ley General de Terrenos Baldíos, art 73. In the latter, it was contemplated as a benefit, under the obligation to cultivate the land. Cf.: arts 22, 23 sub b, 34 and 39).


Although the denouncement (denuncio) of lands ceased to be in force when the Ley General de Terrenos Baldíos was repealed by the Ley de Tierras y Colonización, article 184, the cases governed by the Transitory Provisions of the latter, articles 1 and 2, survived.


(The Código de Minería of 1953, Law 1551 of 20 April 1953, introduced the figure of the denouncement (denuncio) of mineral deposits, with a different connotation (Chapter III, article 8).




II.3.5.2) NON-DENUNCIABILITY (INDENUNCIABILIDAD) OF THE BORDER STRIP

The public domain lands of the zone of two thousand meters wide along the borders with Panama and Nicaragua are intangible for the purposes of denouncement (denuncio).


In our Law, the character of non-denunciable (indenunciable) has been intrinsic to public domain assets. (Doctrine of article 7, subsection i, Law 2825. SALA CONSTITUCIONAL, vote No. 2007-02408, SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, judgments numbers 7-1993, 030-F-1999, 597-F-2000, 733-F-2000. TRIBUNAL AGRARIO, vote No. 116-F-06).






II.3.6) THE EXCEPTION OF LANDS THAT WERE UNDER LEGITIMATE PRIVATE DOMAIN




Some comments are made here:


II.3.6.1) POTENTIAL PRIVATE PROPERTY TITLES


The public domain of the State over the border strip exists without prejudice to those real properties included within it that had legitimately entered the private sphere before being declared inalienable or non-denunciable (indenunciable).


Regarding titling, the declaration of public domain character (demanialidad) "prevents possession after the dedication (afectación) from counting, and prevents the requirements of adverse possession (usucapión) from being met if at that time the right has not been acquired, that is, if the ten years of possession apt for usucapion with the conditions established by law have not elapsed." (SALA CONSTITUCIONAL, vote 4587-97, cons. IV),


In opinions C-066-1998, C-139-2001 and Legal Opinion O. J.-027-2005 it was stated that the lands that could be titled in the border strip are those that, at the start of the public regime, were already the object of ten-year possession ad usucapionem.




II.3.6.2) PREVALENCE OF PUBLIC OWNERSHIP AND THE EXCEPTIONAL PRIVATE REGIME

Although Law 2825, article 7, subsection f, respects lands legitimately subject to private domain, public ownership is prevalent.

By virtue of the inalienability and non-denunciability (indenunciabilidad) that the border strip with Panama has had since ancient times, the enclaves of lawful private property within it constitute an exceptional regime, and the burden falls on whomever invokes it to demonstrate the existence of their title in strict adherence to the regulations that authorized it. And to be opposable to third parties (requirement of effectiveness against third parties), the registration procedure must be completed. (Código Civil, articles 267, 455 and 459, subsection 1).

In accordance with the principle of the burden of proof, if the private individual does not prove the alleged ownership, the real property shall be deemed of public nature by legal imperative. (For related public assets, see opinions C-138-91, C-102-93, C-128-99 and 154-2001, among others).

A similar doctrine was established by the Ley General de Terrenos Baldíos, article 3: "Any person who possesses national assets must have a legal title that authorizes them, and is obliged to exhibit it, when required by competent authority."

II.3.6.3) LEGAL PUBLICITY OF THE PUBLIC DOMAIN. NULLITY AND NON-VALIDATING EFFECTS OF UNLAWFUL REGISTRATION

Public domain assets are governed by the principle of inmatriculation; they do not need registry inscription. (SALA CONSTITUCIONAL, votes Nos. 846-95 and 3145-96. SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment No. 12 of 1995, considerandos I, V and VI. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Vote 5579-82. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, opinions C-068-87, C-097-95, C-019-96, C-228-98 and C-128-99).

Registry ownership operates on the basis of the private property regime, to make public knowledge of the existence of registrable real rights, with their creation, modification, extinction and legal traffic. The institution of the Property Registry was not conceived around the public domain, which does not forcibly require that protective mechanism.

The effectiveness of the public domain regime is per se. Its existence and publicity occurs autonomously from the Registry, without it being possible for the registered owner to allege lack of knowledge as a means of distorting it and counteracting the dedication (afectación). The principles that characterize the public domain prevent the figure of the protected third party (tercero registral) from being wielded against it to consolidate private property illicitly withdrawn from that regime.

The public domain has legal publicity. The condition of being a public domain asset affects a third party, even if that quality does not appear from the Property Registry.

The Registry does not cure the nullity of the title. The exclusion of the object from legal traffic makes it completely unsuitable to reduce it to private property, as long as it retains that quality.

The unlawful registration of a real property that by legal provision is not suitable for private property, ineffective, does not validate the ownership.

By the principles of presumption of legitimacy and public registry faith, the registration of the spurious title hinders the exercise of public domain administration and self-protection powers over the respective property until it is annulled. (Opinion C-128-98).




III) ADMINISTRATIVE TITLING IN THE SOUTHERN BORDER STRIP. RESPONSE TO THE CONSULTATION




III.1) TITLING OF REAL PROPERTY




Beforehand, it is necessary to clarify that the term titling is understood in the strict sense.


The procedure of ordinary titling of real property is carried out before the Courts, through the proceedings of possessory information. "This," we said in opinion C-321-2002, "constitutes a non-contentious activity, whose object is to provide a registrable title in the Public Property Registry for a non-registered, privately owned farm, to someone who lacks one, does not have it registered, acquired the asset by adverse possession (usucapión) and fulfills the legal requirements and procedures. Ley de Informaciones Posesorias, article 1 et seq. (Excepted is the case of the precarious possessor, who may resort to these proceedings to register their right, under the terms of article 92 of the Ley de Tierras y Colonización, even if the land is registered in the name of a third party in the Public Registry).


Useful and effective possession must be demonstrated for more than ten years, under the conditions indicated in article 853 of the Código Civil, namely, in the capacity of owner, in a continuous, public and peaceful manner. Additionally, article 853 ibid. requires the transfer of domain title, which is different from possession (SALA PRIMERA DEL A CORTE, judgment 856-F-2000) and good faith. (SALA CONSTITUCIONAL, votes 04587-97 and 2001-00247, which adopts, in part, the vote of the SALA PRIMERA DE LA CORTE No. 094-F-90).


Additional requirements must be met to title farms that have forest outside protected wildlife areas and are not part of the natural heritage of the State. (Ley de Informaciones Posesorias, article 7).


Adverse possession (usucapión) is a mode of acquiring domain and other possessable real rights, while titling is the procedure through which, once the requirements of the former are verified, the registrable property title is granted. "The Ley de Informaciones Posesorias is not a means of acquisition of property, but rather a procedure for obtaining a registrable title" (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment No. 11 of 1988 and same resolutions noted before).


In opinion C-128-99, pg. 5, we emphasized the declarative, not constitutive, character of the resolution that approves the information. "It is nourished by a de facto situation sufficient to generate property in accordance with the law." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgments numbers 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 and 96-94).




III.2) DISTINCTION BETWEEN TITLING AND PARCELIZATION

"Titling or procedure to obtain a registrable domain title, founded on the exercise of possession ad usucapionem, with the requirements enumerated by law, is distinct from parcelization (parcelación) and colonization. These latter contractual, derivative modes of acquiring property from the agrarian public entity are based on other premises. And colonization, inclusively, may have land tenure regimes that are not in property, such as leasing, with or without purchase option, sharecropping or usufruct (Law 2825, article 83 and 49 to 91).

Adjudication is inherent to contracts for parcelization (parcelación) or allocation of lands, and colonization, which may have that among its immediate purposes. (Law 2825, arts. 49 sub. c and 55. On the agricultural colony, cf. opinion C-027-87).

"The Instituto de Desarrollo Agrario adjudicates assets to campesinos through the land allocation contract, pursuant to articles 49 to 91 of the Ley de Tierras y Colonización." SALA PRIMERA DE LA CORTE, votes 649-C-2001, cons. V, and TRIBUNAL AGRARIO No. 395-2002.


The judgment of the SALA PRIMERA DE LA CORTE No. 229-90 and TRIBUNAL AGRARIO votes 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 and 542-2002 associate "adjudication" with the land parcelization contract. Law 2805 makes this link in articles 60, 64, 65, 68, subsection 4 and 69, among others. (Opinion C-321-2003).

The CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), in judgment No. 2007-02063, upon annulling the Regulation for Titling in National Reserves (Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales), approved by the Board of Directors of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario) on September 10, 2002, noted that Law 2825 in no way authorizes that Institute to carry out titling (titulación) projects in national reserves, but rather to promote "land tenure for exclusively agricultural purposes (article 1 of the Land and Colonization Law), through land adjudication contracts, as this Chamber indicated in judgment number 2006-1806, of fourteen hours and fifty-five minutes on February fifteenth of the current year. In this regard, it is striking that the procedure provided for the titling of these reserves is similar to that of possessory information proceedings (informaciones posesorias) (articles 10 to 17), and not to the land adjudication contract provided for in the Land and Colonization Law, which supposedly gives life to this regulation" and "evidences the excess in the exercise of the regulatory authority of this autonomous institution" (Recital XV).


The aforementioned IDA Regulation defined titling (titulación) as a procedure for granting the respective registrable public instrument to applicants who, lacking one, demonstrated having exercised stable and effective acts of possession (posesión), as owners, in a continuous, public, and peaceful manner for more than ten years, over the land to be titled from the national reserves and, consequently, had acquired the right to full ownership (Article 3, subsections g, h, i).


III.3) INVALIDITY OF THE TITLINGS (TITULACIONES)

In response to the question posed in the consultation, the invalidity of titling properties in peasant settlements (asentamientos campesinos) within the inalienable lands of the southern border strip, whose property title had not been consolidated before their creation, is clear.

An IDA Manual defines the Peasant Settlement (Asentamiento Campesino) as the "Predial unit delineated in space, in consideration of the number of families it may comprise and the characteristics of the place and the use of natural resources." (Article 6, subsection h, of the Procedures Manual for the Elaboration and Presentation of the Edaphological Study, approved by the IDA Board of Directors, in session No. 015-03, Agreement No. 3).


Other authors highlight in the peasant settlement (asentamiento campesino) the series of processes that follow land acquisition: selection of beneficiaries, characteristics of the endowment, infrastructure, project models, objectives, technical assistance, etc. (Alberto Franco. Agrarian Reform. IICA of the OAS. Turrialba. 1972, pg 122 to 142. Brevis, Omar and Jolly, A. Agricultural Business Administration Manual. The Settlement (El Asentamiento). Santiago de Chile. ICIRA. 1970).


The titling (titulación) of properties forming part of the public domain (demanio), according to the CONSTITUTIONAL CHAMBER in judgment No. 2007-02063, Recital XII, disregards the essential characteristics of those assets and violates the provisions of article 262 of the Civil Code, which mean that their "possession, sale, or encumbrance is absolutely impossible, without having first been declassified (desafectado)."

Due to their public domain nature, the private individual, "in the event of an illegitimate registration, acquires no right over the asset, since the act is absolutely null." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes numbers 1975-91 and 6170-98. Along the same lines, from the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE see judgment 104-96 and from the THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, vote 7407-98).


III.4) ADMINISTRATIVE INHIBITION TO DECLASSIFY (DESAFECTAR)

By the principle of formal parallelism of competences, the cessation of the public domain character of the assets and their disassociation from the public purposes they serve would require a normative act of contrary content and effect, of equal rank. In this case, an ordinary, express, and specific law. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 2000-10466)".

The administrative entity is inhibited from declassifying them and evading the public domain regime in its actions.

The legal classification as public domain invalidates administrative acts of alienation. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 3789-92).

III.5) LACK OF AUTHORIZING LEGAL TEXT FOR ADMINISTRATIVE TITLINGS (TITULACIONES). SUBJECTION TO THE PRINCIPLE OF LEGALITY

The Administration must act subject to the legal system and may only perform the acts or provide the public services that it authorizes, in accordance with the hierarchical scale of its sources. (General Law of Public Administration, article 11). Any violation of the legal system is grounds for illegality (article 1.2 ibid).

Public officials are mere depositaries of authority and cannot arrogate powers that the law does not grant them (article 11 of the Constitution). This entails the possibility of judicial review of administrative actions and liability when they are illegal (arts. 9 and 49 ibid).

Therefore, by the principle of legality, an essential condition for the validity of the Administration's acts or conduct, especially if they affect the rights of private individuals, is that they are authorized by the legal system or body of legality. (The competence attributing sovereign powers must be regulated by law. General Law of Public Administration, article 59.1).

In this case, in addition to contravening the rules of inalienability and imprescriptibility that protect the public domain, there is no legal text that enables the Agrarian Development Institute to grant supplementary real property titles through administrative titlings (titulaciones) or possessory information proceedings (informaciones posesorias), upon prior processing and approval.

Therefore, those acts would be completely outside the law and are not permitted to it (negative limit of the principle of legality).


This follows the unconstitutionalities declared by the Constitutional Chamber of the following norms:


a) Article 8 of Law 7599 (judgment 2988-99).

b) Law 7559 in its entirety, on Titling of Lands Located in National Reserves (judgment 8560-2001).

c) Regulation for Titling in National Reserves (Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales), approved by the Board of Directors of the Development Institute in session No. 55-02 (judgment 2007-02063).

d) Related executive decrees that transferred areas of national reserves to the IDA for titling purposes (judgment 8457-07).


III.6) DEFECTS CAUSING ABSOLUTE NULLITY

A defect of the administrative act is the lack or defect of a requirement demanded by the legal system. Any substantial discrepancy or violation thereof is a cause of invalidity (General Law of Public Administration, art. 158). There is absolute nullity when one or more of its constitutive elements is missing, in fact or in law, (competence, will, motive, content or purpose, procedure, etc.), or when they contain defects or imperfections that prevent the achievement of the purpose. (Arts 166 and 167 ibid. FIRST CHAMBER No. 91 of 1995. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, FOURTH SECTION, No. 62-2005).

A null administrative act is not presumed legitimate, nor may its execution, validation, or correction (sanear) be ordered. Ordering its execution produces civil liability of the Administration, and civil, administrative, and eventually criminal liability of the public servant if execution were to take place. The declaration of nullity is mandatory, within the limitations of the law. (Arts. 169, 170, 172 and 174 of the General Law of Public Administration. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE No. 735-F-2007).

In addition to the foregoing, in the consulted situation, serious defects would occur regarding the competence, content, and motive of the act.


III.6.1) ABSOLUTE INCOMPETENCE

The knowledge of possessory information proceedings (informaciones posesorias) corresponds to Civil or Agrarian Judges, according to the subject matter. (Law of Possessory Informations, article 18, in harmony with 5, 8, 9, 10 and 11. Law of Agrarian Jurisdiction, art. 2 subsection d). The jurisprudence of the FIRST CHAMBER OF THE COURT, interpreting article 110 of the Organic Law of the Judicial Branch, has also assigned it to Contentious Administrative and Civil Treasury Judges when the adjoining property belongs to the State or its institutions and there is no public street in between (see resolutions 865-C-2005, 92-C-2006, 917-C-2006, 132-C-2007, 282-C-2007, 283-C-2007 and 318-C-2007).

By arrogating to itself the attribution of processing and approving land titlings (titulaciones) (administrative possessory information proceedings), the Agrarian Development Institute would invade the functions of those organs of the Judicial Branch, to which such power is reserved exclusively, in manifest violation of the rule of competence. The lack thereof is a substantial violation of the legal system, which vitiates the administrative act with absolute nullity, declarable ex officio. (Arts. 129, 166, 174 and 182 of the General Law of Public Administration. (FIRST CHAMBER OF THE COURT, vote 119-F-2005. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, FIRST SECTION, vote 35-2007).

"Any administrative act transferring public domain property legally classified as such is null and void ab initio, because it is performed by a manifestly incompetent organ and has impossible content." (Opinion C-321-2003).


III.6.2) UNLAWFUL AND IMPOSSIBLE CONTENT

The content of the administrative act must be lawful, possible, and encompass all questions of fact and law arising from the motive. (Art 132; General Law of Public Administration).

The administrative titlings (titulaciones) of inalienable lands in the border strip fall upon a legally impossible object (doctrine of article 631, subsection 1, of the Civil Code), of illegitimate, prohibited private appropriation.

"Public domain assets are inalienable and imprescriptible" and "any administrative decision to the contrary must be deemed null and void ab initio, as its object would be absolutely unlawful and radically impossible in legal terms." (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel and others. Public Assets (legal regime). Editorial Tecnos S. A. Madrid. 1997, pg 73).

"The alienation of a public domain asset is absolutely null due to total lack of object: alienating a public domain thing is legally as impossible as alienating a thing that does not and cannot exist..." (BIONDO BIONDI. Assets. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 to 347. SUPERIOR AGRARIAN TRIBUNAL, judgment No. 101 of 1995). It would have an irremediable defect, which produces its invalidation. (BRENES CÓRDOBA, Treaty on Assets, No. 297).

The legal impossibility of the object determines the lack and unlawfulness of the act's content and gives rise to its absolute nullity. The same defect results from its content being impossible due to the transgression of prohibitive and imperative norms, protective of the public interest. Acts and agreements that contravene them are null. (Arts. 129, paragraph 4 of the Political Constitution; 18.2 of the General Law of Public Administration. Doctrine of articles 19 and 262, of the Civil Code).

Law 2825, of public order (article 185), by declaring inalienable and not susceptible to acquisition by possession the lands of the two-thousand-meter-wide zone along the border with Panama (and Nicaragua), except those that were under private ownership (dominio privado) with legitimate title (article 7, subsection f), implicitly prohibits their titling. It would be an illegal form of declassifying them. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, judgment No. 230 of 1990).


When an act is prohibited, all those that are its consequence are understood to be prohibited.


III.6.3) LACK OF MOTIVE

The motive of the administrative act has been defined as "the set of factual and legal antecedents that determine the declaration of will, judgment, or knowledge of the respective Public Administration, which must exist and be legitimate." (General Law of Public Administration, article 133. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, THIRD SECTION, vote 128-2001).

In the words of the FIRST CHAMBER OF THE COURT, vote 48 of 1995, the motive is the set of factual and legal circumstances that the Administration takes into account to adopt the act, which suffers from absolute nullity when that motive is lacking. Additionally, due to the necessary connection that must exist between motive, content, and purpose, the absence of the former frustrates the realization of the latter. (See Vote No. 40 of 1995 of the same Chamber).

Since it is not possible to exercise possession (posesión) as owner, with the necessary requirements for usucaption (usucapir), over the inalienable lands of the border strip and their titling is prohibited, the factual presuppositions and legal grounds justifying the titling acts by the IDA would also not be present, and this would cause their absolute nullity.


IV) FINAL CONSIDERATIONS


It is appropriate to make certain final remarks.

For the reasons set forth, it is evident that not only the titling (titulación), in the terms specified in points III.1 and III.2, of public domain properties located in the southern border strip would have a defect of absolute nullity, but also any act or contract transferring ownership that incorporates them. The Agrarian Development Institute must not perform them, nor those that are the object of public domain properties that make up the natural heritage of the State, composed of protected wilderness areas and forests or forest lands referred to in article 13, in relation to article 14, of the Forestry Law (Ley Forestal). (Opinion C-321-2003, among others).

Finally, one must bear in mind the standing that said Institute holds under Law 6735, subsection i, for the purpose of "filing reivindicatory actions (acciones reivindicatorias), before the competent authorities, to revert to the State illegally appropriated lands."


V) CONCLUSIONS


From the foregoing, it is concluded that:

1) Following the unconstitutionalities declared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER (judgments 2988-99, 8560-2001, 2007-02063 and 8457-07) of article 8 of Law 75599, Law 7599 in its entirety, the Regulation for Titling in National Reserves (Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales), and related executive decrees that transferred areas of national reserves to the IDA for titling purposes, there is no legal text that enables that Institute to grant supplementary real property titles through titlings (titulaciones) (in the precise meaning given to this term; points III.1 and III.2) or administrative possessory information proceedings (informaciones posesorias), which are not permitted to it.

2) Due to the foregoing, contravening the principles of inalienability and imprescriptibility, which protect the public domain regime of the border strip, and mediating a lack of competence, unlawful and legally impossible content, and lack of motive, any titlings (titulaciones) –understood with the stated meaning– carried out by the Agrarian Development Institute over public domain lands of the southern border strip, as well as any act or contract transferring ownership that comprises them or incorporates properties of the natural heritage of the State (protected wilderness areas and forests or forest lands referred to in articles 13 and 14 of the Forestry Law (Ley Forestal). Opinion C-321-2003), are absolutely null.

3) A null administrative act is not presumed legitimate, nor may its execution, validation, or correction (sanear) be ordered. Ordering its execution gives rise to civil liability of the Administration, and civil, administrative, and eventually criminal liability of the public servant if the execution were to take place. (General Law of Public Administration, arts. 169, 170 and 172).

4) Although Law 2825, article 7, subsection f), respects private ownership rights, with legitimate title, of the lands included within the border strip, it must be considered that several norms were previously issued, without interruption, which declared it inalienable and not subject to claim (indenunciable) (with a width of no less than two kilometers), and thus excluded the possibility of reducing it to private property, reserving it for the public domain of the State: Decree No. 3/1914, to which Law 2/1915 granted the status of law, Law 11/1926 (arts. 1 and 10), Law 29/1934 (art 23), Law 13/1939 (art.10) and Law 1455/1952 (art. 1)."


In the consultation made to us on that occasion, and because our Organic Law requires it so, no reference is made to specific cases, so we have no information on the number of titles that the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural) may have granted in the southern border strip.


We also do not know whether the Rural Development Institute, following what was indicated in our opinion, has proceeded to conduct studies of the particular situations of the involved farms and, according to the results, to file the corresponding actions to declare the nullity of the titles granted by that entity that so warrant it.


I do not omit to indicate that the Office of the Attorney General of the Republic has been named as a defendant or interested third party in agrarian or contentious administrative proceedings where the discussion involves possessory rights of private individuals in the southern border strip, with results favorable to state interests; but up to this moment we have not been given participation in lesivity proceedings filed by the Rural Development Institute to annul titles within that public domain strip.


Sincerely,


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney (Procurador Agrario)


VBC/hga