OJ-077-2013 — Analysis of the Integrated Water Resource Management BillAnálisis del proyecto de Ley para la gestión integrada del recurso hídrico

Opinión Jurídica : 077 - J   del 29/10/2013   



29 de octubre de 2013




OJ-077-2013




 




Señora




Hannia Durán




Jefe de Área




Comisión Permanente Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su
solicitud para conocer nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley para la gestión integrada del
recurso hídrico”, expediente legislativo No. 17.742; no sin antes expresarle nuestras disculpas por
el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debido al alto volumen de trabajo asignado a esta
Procuraduría.




 



 Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa
requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis
no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto
administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27
de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se
da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que
prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 



             De acuerdo a su exposición de motivos, la iniciativa legal busca constituirse en un
instrumento legal moderno para promover una gestión integrada, participativa, socialmente equitativa
y ambientalmente sostenible del agua, ante una problemática cada vez mayor que se manifiesta en
comunidades afectadas por la escasez, la sobreexplotación y la contaminación de ese recurso, amén
del cambio climático.




 



             El proyecto introduce de forma novedosa en nuestra legislación el acceso al agua como
derecho humano fundamental (artículo 2°, inciso a). En nuestra Constitución Política no se encuentra
tutelado expresamente tal derecho; aunque la Sala Constitucional lo ha derivado de otras normas
constitucionales:




 



 V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua
potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente sano, a la
alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos
internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la
Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la
Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional
sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del
Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se
encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales ("Protocolo de San Salvador" de 1988), el cual dispone que:



 “Artículo 11. Derecho a un medio ambiente sano 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio
ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos”.




 



 Además, recientemente, el Comité de Derechos Económicos, Culturales y Sociales de la ONU reiteró
que disponer de agua es un derecho humano que, además de ser imprescindible para llevar una vida
saludable, es un requisito para la realización de todos los demás derechos humanos.




 



 VI.- Del anterior marco normativo se deriva una serie de derechos fundamentales ligados a la
obligación del Estado de brindar los servicios públicos básicos, que implican, por una parte, que no
puede privarse ilegítimamente de ellos a las personas, pero que, como en el caso del agua potable,
no puede sostenerse la titularidad de un derecho exigible por cualquier individuo para que el Estado
le suministre el servicio público de agua potable, en forma inmediata y dondequiera que sea, sino
que, en la forma prevista en el mismo Protocolo de San Salvador, esta clase de derechos obligan a
los Estados a adoptar medidas, conforme lo dispone el artículo primero del mismo Protocolo:



 “Los Estados Partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la
cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos
disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de
conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el
presente Protocolo”.




 



 De esto tampoco puede interpretarse que ese derecho fundamental a los servicios públicos no tenga
exigibilidad concreta; por el contrario, cuando razonablemente el Estado deba brindarlos, los
titulares del derecho pueden exigirlo y no pueden las administraciones públicas o, en su caso, los
particulares que los presten en su lugar, escudarse en presuntas carencias de recursos, que ha sido
la secular excusa pública para justificar el incumplimiento de sus cometidos.” (Voto No. 4654-2013
de 15 horas 44 minutos de 27 de mayo de 2003).




 



   Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida
posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de
1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de
la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico
de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo
33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos). La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado
provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones.
Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una
obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para
el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes
no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de
personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por
uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar,
para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas
(desarrollo sostenible), por lo que las necesidades del presente deben ser satisfechas sin
comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo,
1972). En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado,
puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica,
comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de
actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales
-uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.”.



 Adicionalmente, los artículos primero, tercero, cuarto y quinto de la Declaración Latinoamericana
del Agua reafirman la vinculación incontestable entre el cuidado y vigilancia de los recursos
hídricos y el respeto de los derechos fundamentales de las presentes, pero, además, de las futuras
generaciones, pues, es claro, este no es un tema momentáneo, sino que tiene hondas repercusiones en
los pobladores futuros de nuestro planeta. Al respecto, esta declaración prescribe:



 “Primero El derecho al agua es un derecho fundamental, inherente a la vida y dignidad humanas. La
población de la región latinoamericana es titular del derecho fundamental al agua en adecuada
cantidad y calidad.



 Tercero El agua de la región es patrimonio común de las presentes y futuras generaciones de América
Latina. Su conservación y uso sostenido es una obligación compartida de los Estados, las
colectividades y la ciudadanía.



 Cuarto El cuidado de las aguas y su provisión es un asunto de justicia ambiental. Los y las
latinoamericanos tienen derecho a una pronta y efectiva justicia ambiental, con el propósito de
garantizar el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales y ambientales.



 Quinto La población Latinoamericana tiene derecho a participar en los proyectos, obras y decisiones
que afecten o puedan afectar a los cuerpos de agua y sistemas hídricos a nivel local, nacional e
internacional. La consulta ciudadana debe ser procedimiento obligatorio en estos casos. ”.



 Desde esa perspectiva, queda claro que, en efecto, existe una vinculación evidente entre la
protección de los recursos hídricos y la tutela de los derechos fundamentales, no únicamente con el
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sino, también, con los derechos a la vida y
la salud, entre otros.” (Voto No. 12556-2010 de 12 horas 30 minutos de 23 de julio de 2010).



             El reconocimiento de este derecho fundamental en el proyecto legislativo es loable, y
puede servir como precedente para su inclusión dentro del texto constitucional (ya existen varias
propuestas en tal sentido; véanse entre las más recientes las desarrolladas en los expedientes
legislativos Nos. 17946 y 18468).




 



             Sí debe corregirse el artículo 2° del proyecto en consulta, denominado “Principios
generales”, para indicar que los que allí se enuncian son los principios a tomar en cuenta para la
aplicación de esa ley, y no como se señala que son los que fundamentan la tutela del recurso
hídrico; ya que algunos de ellos no motivan esa tutela, sino que más bien son consecuencia de ella.
En todo caso, algunos deben modificarse por cuanto no constituyen principios, sino deberes, sobre
todo institucionales, en punto a la protección del recurso hídrico.




 



             Dentro de estos principios, cabría revisar el dispuesto en el inciso k); por cuanto
parece dar a entender, leído a contrario sensu, que cuando se produzca un daño al recurso hídrico o
a los ecosistemas asociados a éste, si se reponen a su estado anterior por el responsable, no cabrá
la compensación o indemnización por daños y perjuicios a terceros o a la sociedad. Consideramos que
la indemnización siempre es procedente aunque se reponga el recurso, por cuanto la existencia de
daños y perjuicios podría permanecer aún bajo este supuesto (de hecho, el artículo 149 del proyecto
así lo prevé).




 



             También es relevante la mención que se hace al final del artículo 2° al principio de no
regresión en materia ambiental cuando se expresa que “las disposiciones contenidas en esta Ley se
interpretarán de acuerdo con los principios generales formulados y no podrán en ningún caso
menoscabar o disminuir los parámetros de protección ambiental vigentes a la fecha de su entrada en
vigor”; aunque pudo haberse incluido directamente dentro de la lista de principios. Sobre él se ha
manifestado la Sala Constitucional en los siguientes términos:




 



 “V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio
de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2
del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo
de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus
posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial
consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de
múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del
principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas
en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34
de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios
o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este
caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se
ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin
justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este
principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones
nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan
negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo
nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen
obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y
proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional
ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO
REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales.
Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a
la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por
medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de
proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho
al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente
conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de
la Sala Constitucional Nº 18702-10). (Voto No. 13367-2012 de las 11  horas 33 minutos del 21 de
setiembre de 2012).



             En el artículo dedicado a las definiciones (numeral tercero), el proyecto introduce los
conceptos de aguas continentales y aguas marinas. Nos parece que esta distinción carece de
relevancia para efectos prácticos de la ley y más bien tiende a ser confusa con las definiciones de
aguas interiores, mar territorial y zona económica exclusiva que establece el Convenio de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, aprobado mediante Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992 y
nuestra propia Constitución Política. Lo recomendable, si es que se desea hacer una distinción, es
ajustar la normativa propuesta a dichos instrumentos normativos, para evitar ambigüedades en su
aplicación.




 



             Tampoco está por demás indicar que la definición de “aguas continentales” del proyecto
es más amplia que la establecida en la Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 de 1° de marzo de 2005,
artículo 2°, inciso 5°, al incluir también las aguas marinas interiores, que esa última Ley
contempla por aparte; por lo que se podrían generar hacia futuro problemas de interpretación de
aprobarse el texto en los términos actuales.




 



             Si se presta atención al resto del proyecto de ley, realmente el concepto a definir no
es el de “aguas marinas”, que no se utiliza, sino el de “agua marina” que es usado en la Sección
III, Aprovechamiento del Recurso Hídrico Marino, del Capítulo III del Título IV, no como una franja
de mar, sino como un elemento natural susceptible de ser aprovechado.




 



             Dentro del mismo artículo de las definiciones no se incluye la de “vaso”, no obstante
que sí se utiliza más adelante (artículo 4°, inciso a). El artículo 69 de la Ley de Aguas actual,
No. 276 de 27 de agosto de 1942, define “vaso de un lago, laguna o estero, el depósito de la
capacidad necesaria para contener las aguas de las mayores crecientes ordinarias”.




 



             El artículo 4° del capítulo II, denominado “Bienes integrantes del dominio público”,
presenta una grave inconveniente y es que, en su inciso c), declara como parte del dominio público
“aquellas que han sido declaradas como tales por la Ley de aguas No. 276 de 27 de agosto de 1942”.
Sin embargo, el artículo 169, inciso a), del proyecto deroga precisamente esa Ley, con lo que se
quedaría sin contenido normativo dicho inciso c), y con ello, eventualmente la afectación a dominio
público de varios de los bienes enunciados en la actual Ley de Aguas. Llama la atención, asimismo,
que los bienes descritos en el inciso a) también se encuentran en la Ley de Aguas, por lo que no se
entiende, entonces, la diferencia que se hace entre éstos y los que de manera genérica se hace en el
inciso c). Lo más apropiado, si es que se mantiene la derogatoria de la totalidad de la Ley de
Aguas, sería transcribir en el artículo 4° del proyecto todos los bienes afectados al dominio
público por este último cuerpo normativo, a fin de no desprotegerlos. 




 



             Para dar una idea de las graves implicaciones que podría traer la desaparición de esta
normativa valga citar el caso de las playas, cuya regulación como bien demanial en la Ley de Aguas
es esencial para mantener su carácter público dentro de las ciudades litorales:




 



 “No obstante lo dicho, es criterio de esta Procuraduría, que aunque el artículo 6º y el Transitorio
VI de la Ley Nº 6043 eximen a Jacó de aplicarle las disposiciones de esa Ley, no menos cierto es que
otro tipo de regulaciones siguen manteniendo su vigencia. Tal sería el caso de la Ley de Aguas, Nº
276 de 27 de agosto de 1942, que en su artículo 3º define a las playas como áreas de dominio público
(…) Resulta claro que el legislador no pudo nunca haber pretendido que los costarricenses nos
quedáramos sin playas tan concurridas como lo son, por ejemplo, Puntarenas o Jacó, permitiendo que
los particulares se apropiasen de ellas hasta donde rompieran las olas.  La lógica impone pensar que
deben respetarse -por lo menos- las zonas de playa y aplicar a ellas un régimen similar al de la
zona pública de la zona marítimo terrestre común, destinándolas al libre tránsito y uso público (ver
en sentido análogo Dictamen Nº C-004-80 de 3 de enero de 1980).” (Dictamen No. 105-96 de 1° de julio
de 1996).




 



             Sugerimos se incorpore en este mismo capítulo el contenido del artículo 72 de la actual
Ley de Aguas, que estipula la obligación que tienen los jueces de incluir en los títulos de
propiedad que se extiendan, como son las informaciones posesorias, la reserva de dominio público
sobre las aguas que los atraviesan:



 “Artículo 72.- Los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre tierras baldías o no
tituladas, deberán hacer la reserva consiguiente en cuanto a las aguas, álveos o cauces y vasos de
las aguas que sean de dominio público, haciéndolo constar en la sentencia de adjudicación de las
tierras y debiendo el Registro Público tomar nota de esas reservas nacionales. La omisión de ese
requisito no confiere derecho alguno al denunciante o poseedor sobre esos bienes.”




            Sobre este numeral hemos indicado:




 



 “El del artículo 72 de la Ley de Aguas, es un caso más de las llamadas “reservas demaniales” y que
consiste en una “técnica por la que la Administración conserva o retiene en exclusiva la utilización
de ciertos bienes de dominio público, por razones de interés público y para garantizar el
cumplimiento de determinadas necesidades sociales. Por la exclusión del uso a los particulares y el
régimen que tal técnica comporta, la declaratoria de reservas dominiales por la Administración
requiere fundamento en una ley ordinaria y el respeto a los límites que ésta fije” (pronunciamiento
No. OJ-017-2001 del 7 de marzo del 2001). De modo pues que esa reserva de dominio debe ser entendida
como la demanialidad pública de los bienes a los que se refiere (pronunciamiento OJ-064-2002 de 30
de abril del 2002. “El fundamento jurídico de la reserva estriba, por tanto, en la titularidad
dominical que corresponde a la Administración sobre los bienes de dominio público” Ballbé, Manuel,
op.cit., p.79).




 



 La norma tiene un sentido práctico y es que en el cuerpo de los planos catastrados que se aportan a
los procesos de información posesoria se incluye dentro de los límites de los terrenos a inscribir
los cauces de ríos, quebradas, arroyos, etc. cuando estos los atraviesan, en vista de que no resulta
lógica la presentación de múltiples planos para describir por separado cada sector de una propiedad
cuando cada uno de estos se encuentra separado de otro por uno de esos cauces.




 



 Bajo esas condiciones, el precepto del artículo 72 de la Ley de Aguas viene a ser como una especie
de recordatorio o advertencia de que, aunque esos cauces atraviesen los inmuebles titulados y que
incluso consten dentro de sus linderos en los planos catastrados, su régimen es de dominio público,
y por lo tanto, no son de propiedad particular, ni con anterioridad lo fueron:




 



          “Por ello la reserva no es ningún acto constitutivo de los derechos de aprovechamiento de
la Administración, sino meramente declarativo de sus potestades dominicales; no crea, en rigor, a su
favor un derecho a la utilización de la cosa: solamente lo reconoce o constata.”  (Dictamen No.
C-053-2006 de 14 de febrero del 2006)




 



             El artículo 73 de la Ley de Aguas, por su parte, si bien no está relacionado
exclusivamente con el tema dominical, sí guarda relación con la posibilidad de establecer una
servidumbre de uso público para la limpieza de álveos o cauces:



 “Artículo 73.- Las riberas de los ríos no navegables, y las márgenes de canales, acueductos o
atarjeas, aun cuando sean de dominio privado, están sujetas en toda su extensión a la servidumbre de
uso público en favor de los concesionarios de aguas de predios inferiores exclusivamente para la
vigilancia y limpieza de los álveos o cauces, y previo aviso en cada caso al propietario o encargado
del fundo.”



             Si bien esta norma se retoma en el numeral 68 del proyecto, se eliminó de su texto
inexplicablemente “las márgenes de canales, acueductos o atarjeas”, lo que limita su aplicación a
las riberas de los ríos únicamente.




 



             En caso de que se decidiera retomar el contenido de estos dos últimos numerales (72 y
73 de la Ley de Aguas) a efectos del proyecto de ley, deberá hacerse la respectiva reforma en la Ley
de Informaciones Posesorias que remite a ellos:




 



 “Artículo 19.- Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes
reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la resolución:




(...)



 b) A las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de
dominio público o privado, en su caso; y (…)”



             Cabe agregar que pueden existir otros cuerpos normativos que contemplen también la
demanialidad de terrenos asociados al recurso hídrico y que podrían ser incorporados al artículo 4°
del proyecto. Tal es el caso de la Ley de Tierras y Colonización:




 



 “Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional,
no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado,
con título legítimo, los siguientes:




(…)



 b) Los comprendidos en una zona marítimo-terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las
costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, así como los comprendidos en una zona de
cincuenta metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables;




 



 c) Los terrenos de las islas, los situados en las márgenes de los ríos, arroyos y, en general, de
todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que
tengan sus orígenes o cabeceras cualesquiera cursos de agua de los cuales se surta alguna población,
o que convenga reservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño declive se considerará
inalienable una faja de doscientos metros a uno y otro lados de dichos ríos, manantiales o arroyos;
y en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de terreno de trescientos metros a uno y otro lados
de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;



 d) Los terrenos comprendidos en las dos orillas del Río Banano, diez kilómetros arriba, en una
extensión de quinientos metros de cada lado, protegiendo así las fuentes que surtan o puedan surtir
en lo futuro la cañería de Limón;




(…)




g) Los terrenos indispensables para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas;



 h) Los terrenos que se anegan durante la estación lluviosa o como consecuencia del desbordamiento
de los ríos y que conservan agua durante el verano, aprovechable como abrevadero, cuando tales
terrenos constituyan el único recurso hídrico del lugar, utilizable como abrevadero para el ganado
de los vecinos del lugar. Si para ese uso fuere necesario establecer servidumbres sobre predios de
particulares, el Instituto compensará a éstos equitativamente; (…)”




            O el artículo 2° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 de 18 de setiembre de 1953:




 



 “Artículo 2º.- Son del dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras
Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública, consideren indispensables para construir o para
situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para
asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesario de las mismas.(…)”  (De conformidad
con el artículo 2°, inciso h), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, es competencia de ese Instituto hacer cumplir la
Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto tal entidad se considerará como el organismo sustituto
de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley.)



             Por otro lado, el artículo 4° de la Ley No. 276 de 27 de agosto de 1942 determina
cuáles aguas pueden ser consideradas de dominio privado, y por lo tanto, pertenecen a su dueño. El
proyecto es omiso en cuanto a este extremo, por lo que se estaría generando una laguna normativa en
cuanto a este tipo de aguas, salvo que se estime que tal categoría debe desaparecer del esquema
normativo:



 “I.- Las aguas pluviales que caen en su predio mientras discurran por él. Podrá el dueño, en
consecuencia, construir dentro de su propiedad, estanques, pantanos, cisternas o aljibes donde
conservarlas al efecto, o emplear para ello cualquier otro medio adecuado, siempre que no cause
perjuicio al público ni a tercero;



 II.- Las lagunas o charcos formados en terrenos de su respectivo dominio, siempre que no se esté en
el caso previsto en la Sección II del artículo 1º. Los situados en terrenos de aprovechamiento
comunal, pertenecen a los pueblos respectivos;




III.- Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos; y



 IV.- Las termales, minerales y minero-medicinales, sea cual fuere el lugar donde broten. Dichas
aguas quedarán bajo el control de la Secretaría de Salubridad cuando sean declaradas de utilidad
pública.”



             Igualmente el artículo 4° del proyecto viene a regular situaciones por desviación de
corrientes de agua que también hace la Ley de Aguas (artículos 78 y 79); pero no se retoman otro
tipo de situaciones contempladas en esta última, que también quedarían sin normar en caso de que
efectivamente se derogue; entre ellas, las siguientes:



 “Artículo 71.- Las playas y vasos que contienen las aguas determinadas en el artículo 5º,
pertenecen al propietario del terreno, así como los álveos o cauces en que discurran esas aguas
dentro del mismo terreno hasta el lindero del predio siguiente.”



 “Artículo 81.- Cuando la corriente de un arroyo, torrente o río, segrega de su ribera una porción
conocida de terreno, y la trasporta a las heredades colindantes o a las inferiores, el dueño de la
finca que orillaba la ribera segregada conserva la propiedad de la porción de terreno trasportado,
siempre que no haya confusión con terrenos de aquellas heredades.”



 “Artículo 82.- Si la porción conocida de terrenos segregados de una ribera queda aislada en el
cauce, continúa perteneciendo incondicionalmente al dueño del terreno de cuya ribera fue segregada.




Lo mismo sucederá cuando dividiéndose un río en arroyo, circunde y aísle algunos terrenos.”



 “Artículo 84.- Salvo lo dicho en el artículo 81, pertenece a los dueños de los terrenos confinantes
con los arroyos, torrentes, ríos y lagos, el acrecentamiento que reciban paulatinamente por la
accesión o sedimentación de las aguas.”



 “Artículo 85.- Cualquiera puede recoger y salvar los animales, maderas, frutos, muebles y otros
productos de la industria, arrebatados por las corrientes de las aguas públicas o sumergidos en
ellas, presentándolos inmediatamente a la autoridad local, la que dispondrá su depósito o su venta
en pública subasta cuando no puedan conservarse. Se anunciará en seguida el hallazgo; y si dentro de
un año hubiere reclamación por parte del dueño, se le entregará el objeto o su precio, previo abono
de los gastos de conservación y el derecho de salvamento, el cual consistirá en un diez por ciento.
Transcurrido aquel plazo sin haber reclamado el dueño, perderá este su derecho, y se devolverá todo
a quien lo salvó.”



 “Artículo 86.- Las brozas, ramas y leñas que vayan flotando en las aguas o sean depositadas por
ellas en el cauce o en terrenos de dominio público, son del primero que las recoja; las dejadas en
terrenos de dominio privado, son del dueño de las fincas respectivas.”



 “Artículo 87.- Los árboles arrancados y transportados por la corriente de las aguas pertenecen al
propietario del terreno donde vinieren a parar, si no los reclaman dentro de un mes sus antiguos
dueños quienes, previamente a la entrega, deberán abonar los gastos ocasionados en recoger los
árboles o ponerlos en lugar seguro.”



 “Artículo 88.- Los objetos sumergidos en los cauces públicos siguen perteneciendo a sus dueños;
pero si en el término de un año no los extrajesen, serán de las personas que verifiquen la
extracción, previo elpermiso de la autoridad. Si los objetos sumergidos ofreciesen obstáculo a las
corrientes o al tránsito, se concederá por la autoridad un término prudente a los dueños; si
transcurrido éste los dueños no hiciesen uso de su derecho, se procederá a la extracción como de
cosa abandonada.



 El dueño de objetos sumergidos en aguas de propiedad particular solicitará del dueño de éstas el
permiso para extraerlos; y en el caso de  que éste los negase, concederá el permiso la autoridad
política del lugar, previa fianza de daños y perjuicios que rendirá ante ésta.”



 En la conformación del sector hídrico a que alude el artículo 7° del proyecto de ley debe incluirse
al Ministerio de Salud por las especiales competencias que la Ley General de Salud, No. 5395 de 30
de octubre de 1973 le concede en temas como suministro de agua potable, evacuación de aguas
(servidas, negras y pluviales), contaminación de afluentes, o aprobación de anteproyectos
constructivos. Nótese que incluso en el mismo proyecto el Ministerio de Salud forma parte Consejo
Consultivo del Sector Hídrico (artículo 9°).




 



 Debe corregirse en el artículo 6° que el Ministro rector del recurso hídrico y del sector hídrico
es el Ministro de Ambiente y Energía, y no el de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por la
modificación hecha por vía de la Ley de Traslado del Sector Telecomunicaciones del Ministerio de
Ambiente, Energía y Telecomunicaciones al Ministerio de Ciencia y Tecnología, Ley No. 9046 de 25 de
junio de 2012, artículo 11. Igual corrección deberá implementarse en el resto del proyecto
legislativo al citar a aquel Ministerio.




 



  Mediante los artículos 11 a 15 del proyecto de ley se crea la Dirección Nacional del Recurso
Hídrico como un órgano técnico, de gestión institucional del Ministerio de Ambiente y Energía,
desconcentrado en grado máximo con personería jurídica instrumental para administrar el patrimonio
que la mismo Ley le encargaría. Siendo que algunas de sus funciones son similares o iguales a las
establecidas para el actual Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía (ver Decreto
No. 26635 de 18 de diciembre de 1997), cabría interpretar que este último estaría desapareciendo de
la actual organización administrativa del citado Ministerio (en el Transitorio VI del proyecto se
ordena el traslado de los funcionarios y recursos [físicos, tecnológicos y financieros] de ese
Departamento a aquella Dirección); sin embargo, algunas de las funciones actuales del Departamento
de Aguas (artículo 3° del Decreto No. 26635) no aparecen en las detalladas en el artículo 12 para la
Dirección Nacional del Recurso Hídrico  por lo que convendría hacer una revisión del tema a fin de
que no existan vacíos en cuanto al ejercicio de competencias legales.




 



             Sobre los Consejos de Unidad Hidrológica que define el artículo 17 del proyecto como
órganos de participación intersectorial que velarán por la adecuada aplicación de la ley y su
reglamento en la respectiva unidad hidrológica, debería fijarse en el propio texto de ley la forma
en que serán integrados y la composición exacta de sus miembros, así como el modo de su elección; no
parece apropiado hacerlo vía reglamentaria. Lo mismo vale decir de los comités auxiliares de unidad
hidrológica (artículo 19).




 



             En el artículo 22 del proyecto sobre la planificación hídrica nacional deben incluirse
los criterios para la conservación y el uso sostenible del agua que enlista el artículo 51 de la Ley
Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, por ordenarlo así el numeral 52 de ese
mismo cuerpo legal:




 



 “Artículo 51.- Criterios. Para la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre
otros, los siguientes criterios:



 a) Proteger, conservar y, en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que
intervienen en el ciclo hidrológico.




b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico.



 c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas
hidrográficas.



 Artículo 52.- Aplicación de criterios. Los criterios mencionados en el artículo anterior, deben
aplicarse:




a) En la elaboración y la ejecución de cualquier ordenamiento del recurso hídrico.



 b) En el otorgamiento de concesiones y permisos para aprovechar cualquier componente del régimen
hídrico.




c) En el otorgamiento de autorizaciones para la desviación, el trasvase o la modificación de cauces.



 d) En la operación y la administración de los sistemas de agua potable, la recolección, la
evacuación y la disposición final de aguas residuales o de desecho, que sirvan a centros de
población e industriales.”



             El artículo 31 del proyecto establece el principio de que la protección del recurso
hídrico, los ecosistemas asociados y las áreas de protección del territorio nacional, son de interés
público y tendrán carácter prioritario en cualquier ordenamiento territorial que se realice. Le
otorga a la Dirección Nacional del Recurso Hídrico la posibilidad de pedir la revisión de los
instrumentos de planificación territorial cuando sus disposiciones entre en conflicto con el Plan
Hídrico Nacional o no contribuyan con la protección de los cuerpos de agua, o pongan en riesgo su
sostenibilidad. Pensamos que el procedimiento para la revisión de los instrumentos de planificación
no debe dejarse al reglamento de la ley, sino que debe normarse en ésta.




 



             El capítulo II sobre Planificación Hídrica da una explicación de algunos instrumentos
de la planificación hídrica nacional (Plan Hídrico Nacional, Balance hídrico nacional, planes
hídricos y balances hídricos de las unidades hidrogeológicas, clasificación nacional de los cuerpos
de agua superficial, clasificación de los acuíferos, áreas de recarga y manantiales del país, planes
de ordenamiento territorial, planes reguladores por cantones, planes de gestión de cuencas y planes
marino-costeros); pero omite la de otros (políticas y planes sectoriales nacionales, Estrategia y
Plan Nacional de Cambio Climático, inventario de cuerpos de agua que incluya los parámetros de
cantidad y calidad, planes de reducción de la contaminación y sistemas de monitoreo, Programa
Nacional de Monitoreo de la calidad y cantidad de las aguas superficiales y subterráneas),
recomendándose el desarrollo de estos últimos para una mayor claridad normativa.




 



             En el Capítulo I del Título III se desarrolla el tema de las áreas de protección que
merece unos comentarios aparte.




 



             El inciso a) del artículo 34 declara como áreas de protección las áreas de recarga y
descarga acuíferas declaradas por decreto ejecutivo como vulnerables por el Ministerio, por su
importancia para la conservación y sostenibilidad de los acuíferos previa realización del estudio
técnico correspondiente. Esta disposición podría resultar contraria a los artículo 50 y 69 de
nuestra Carta Magna si se interpreta que tales áreas de recarga y descarga acuíferas sólo podrán ser
creadas, y por ende, tuteladas, si se establecieron mediante decreto ejecutivo. Al respecto cabe
recordar el precedente de Sala Constitucional que anuló las palabras “creación y” del artículo 7° de
la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, por considerar que
implicaban una desprotección de nuestros humedales:



 “Además, el Estado se encuentra en la obligación actuar preventivamente evitando -a través de la
fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y
en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación. Lo anterior obliga
no apenas a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además a utilizar todos los medios material
y jurídicamente válidos para su protección contra los ataques de que pueda ser objeto. En virtud de
que los daños al entorno suelen ser irreparables, la fiscalización preventiva de la administración y
la celeridad de las medidas que adopte, incide directamente en la magnitud de la lesión al ambiente.
En razón de lo anterior, el principio precautorio ha sido reconocido por la  jurisprudencia de esta
Sala, otorgándole rango constitucional, entre otras, en la sentencia N. 2219-99 de las 15:18 horas
del 24 de marzo de 1999. Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado
del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales". Esta
Sala -en  diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la
utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales,
tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio
al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso
sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se
obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio
ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio. De
todo lo anterior se deriva la obligación del Estado de proteger los humedales, procurando el uso
sostenible de tales recursos naturales, y por consiguiente su modificación o eliminación debe ser
evitada a toda costa. De manera que la norma impugnada también contraviene los artículos 50 y 69 de
la Constitución Política, pues al establecer que los humedales serán creados por Decreto Ejecutivo,
excluye a los que no lo han sido de la tutela y fiscalización preventiva que pretende su utilización
racional en beneficio de las generaciones presentes y futuras. (Voto No. 14288-2009 de 15 horas 19
minutos del 9 de setiembre del 2009).




 



             No se pierda de vista que el artículo 31 de la Ley de Aguas tiene como reserva de
dominio a favor de la Nación la zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en
que se produce la infiltración de aguas potables.




 



             También podría resultar inconstitucional el inciso f) del mismo artículo por
transgresión al principio de no regresión en materia ambiental al fijar un área de protección menor
(quince metros) que la actual (cincuenta metros, artículo 33, inciso c), de la Ley Forestal) en caso
de embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Tampoco queda claro a cuáles
regulaciones contenidas en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre hace alusión este inciso cuando
indica que no las modifica (de existir alguna debería especificarse cuál).




 



             En el párrafo último del artículo 34 debe aclararse que los terrenos que resulten
incluidos en las áreas de protección mantendrán el régimen de dominio público o privado con las
limitaciones establecidas. Lo anterioridad por cuanto podría interpretarse erradamente que al ser
las áreas de protección limitaciones de interés social estaría dándose una reforma tácita del
régimen demanial cuando éste fuera el existente (piénsese, por ejemplo, en las áreas contiguas a las
nacientes de las cuales se surta de agua potable alguna población o que convenga reservar con igual
fin a que alude el inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y que debe seguir siendo de dominio
público).




 



             Las áreas de protección contiguas a manantiales permanentes y que se destinen a
abastecimiento poblacional definidas en el inciso d) del mismo artículo 34 incluyen la coletilla de
que las distancias serán de aplicación en zona rural y urbana. Esta misma frase no se usa en las
definidas en el inciso c) por lo que queda la duda de si también son de aplicación en ambas zonas
(rurales y urbanas).




 



             La determinación del área de protección en el caso de los ríos, arroyos o quebradas
dispuesta en el inciso e) para los casos en que el terreno colindante tenga una pendiente promedio
superior al cuarenta por ciento, requiere ser precisada a fin de evitar confusiones al momento de
aplicarse.




 



             El párrafo tercero del numeral 35 (“Los alineamientos correspondientes serán
establecidos por la Dirección Nacional de Recurso Hídrico.”) debería ir al principio del artículo y
no al final, para que quede claro que los alineamientos que hace esa Dirección son los de todas las
áreas de protección, y no solo los de las áreas de protección modificadas cuando medie un estudio
técnico a que alude el párrafo primero. Téngase presente que este alineamiento lo realiza hoy en día
el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo de acuerdo al artículo 34 de la Ley Forestal vigente.




 



             En este mismo artículo 35 debería hacerse mención a la posibilidad de aumentar las
áreas de protección a que se refiere el artículo 39 cuando haya motivos de riesgo o amenaza de
inundaciones, desbordamientos o deslizamientos registrados o previsibles (artículo 49 del proyecto).




 



             El artículo 38 de la propuesta de ley mejora el deber establecido en el artículo 148 de
la Ley de Aguas de reforestar las áreas contiguas a cuerpos de agua, al pasar de tan solo cinco
metros a toda el área de protección, lo que es loable.




 



             En el artículo 39 del proyecto debe aclararse que la expropiación de los terrenos donde
se declare un área de recarga acuífera de protección absoluta sólo cabrá si no existen de por medio
terrenos previamente declarados de dominio público como los normados en el artículo 7°, inciso c),
de la Ley de Tierras y Colonización, el mismo artículo 31 de la Ley de Aguas y no se esté dentro de
los supuestos de reserva establecidos en los ordinales 7° de la Ley General de Caminos Públicos y 19
de la Ley de Informaciones Posesorias. Sobre estos últimos ha indicado recientemente la Sala
Constitucional:




 



 “A efectos de resolver esta consulta, debe aclararse que la Sala parte de la premisa de que los
inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado, como expresamente regula el
artículo 486 del Código Civil. De esta forma, el ordenamiento jurídico ha estatuido una presunción a
favor del Estado en el sentido que este es propietario de todos aquellos inmuebles no reducidos a
propiedad particular. Todo lo anterior es acorde con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de
Tierras y Colonización, en el cual se establece que “Mientras no se pruebe lo contrario, pertenecen
al Estado en carácter de reservas nacionales: …b) Los que no estén amparados por la posesión
decenal”. Por lo que resulta más que evidente que los inmuebles inscritos posteriormente mediante
información posesoria, soportan la reserva a favor del Estado, que si bien permite su titulación,
para garantizar el acceso a la propiedad agraria, también el legislador ha dejado claro que quedan
afectos a los fines de utilidad pública de carácter general. Por consiguiente, no existen bienes
inmuebles susceptibles de ser categorizados como “res nullius”, pues lo no reducido a propiedad
particular es del Estado. (…) Emana entonces del mencionado numeral un dominio primigenio estatal,
anterior a cualquier detentación de particulares. Esta característica faculta al Estado a imponer
condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público. De esta
forma, cuando el Estado permite a un particular prescribir positivamente un bien inmueble, lo hace
bajo el entendido que una porción del 12% se encuentra afectada a dominio público y es
imprescriptible. (…)



 A partir de ese panorama histórico y la evolución que ha sufrido la actual Ley General de Caminos
Públicos, se puede decir que el artículo 7, inciso b), aquí consultado hace referencia a la potestad
del Estado de apropiarse de hasta un 12% de determinado tipo de terrenos para proyectos de utilidad
pública, sin necesidad de indemnización. Esos tipos de terreno que enumera taxativamente la norma
comparten un denominador común: han sido otorgados por el Estado a particulares a título de
concesión y otras modalidades en las que el Estado continúa siendo el titular de tales terrenos, por
ello puede disponer las reservas que estime necesarias, ya que siguen siendo fincas de su propiedad
y como titular puede dar en concesión con las restricciones que considere debidas. Como lo aclara la
Procuraduría en el dictamen Nº 053 del 14 de febrero de 2006, los casos contenidos propiamente en el
artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos en la actualidad (“terrenos otorgados por el Estado
o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia,
colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o
concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”), se trata de
terrenos que presuponen un acto dispositivo del ente público sobre un bien que previamente es de su
propiedad, respecto del cual es factible reservarse a futuro una porción de terreno para realizar
obras de interés público.



   Empero, como también se dijo en el considerando anterior, resulta del todo plausible la
conclusión de que este inciso b) en realidad lo que contempla es una reserva de dominio público, la
cual no se constituye con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de la
información posesoria) ni tampoco cuando el titulante cumple diez años de posesión sobre el terreno
objeto de las diligencias, sino desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original
comenzó a detentar el inmueble. Desde ese primer momento, existe la posibilidad de que el Estado
destine una franja del terreno afectado de hasta un 12% a fin de construir alguna obra de evidente
utilidad pública: caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros,
aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas,
construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento
de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad
pública. Como señala el mencionado numeral:



 “Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando
obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento
inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste
no constan dichas restricciones y cargas”



   Al tratarse de una reserva de dominio público, se entiende que la franja de terreno que se afecta
(12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente,
sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma; de tal forma que esa porción de
terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Ahora
bien, como señala la Procuraduría, partiendo de la concepción esbozada, mientras la franja sujeta no
sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite que su detentador la
ocupe, y aún que la incluya dentro del área descrita en el plano catastrado con base en el cual se
tramitan diligencias de información posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área
total inscrita). En otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita
registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona a cuyo
nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca
ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva. Un caso similar se aplicaría
a las reservas de aguas, según se explicará más adelante (los cauces de agua incluidos en los planos
catastrados, aunque forman parte del cálculo del área inscrito total, no pertenecen al particular
propietario de la finca inscrita por tratarse de bienes demaniales). (…)



 Bajo esa inteligencia, como el Estado se reservó -ab initio- ese 12% del total del terreno inscrito
mediante información posesoria, para constituir una reserva de dominio público, no sería válido
sostener que deba indemnizarse al propietario (antiguo usucapiente) por la utilización que haga el
Estado de una franja de terreno que siempre ha sido dominio público y, por ende, nunca ingresó
efectivamente al patrimonio del propietario que adquirió bajo la figura de la usucapión. Bajo ese
entendido no sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones
Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por el procedimiento de información posesoria
a las reservas de dominio público que indica el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos
Públicos. (…)



 IX.- Por último, esta Sala considera necesario aclarar que si bien el Estado ostenta la posibilidad
de utilizar el 12% de terreno que dispone el artículo 7, inciso b, de la Ley General de Caminos
Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, sin la debida indemnización (en los términos que se ha
explicado en esta sentencia); ciertamente, lo que la Administración puede utilizar sin indemnizar es
la porción de terreno que requiera para realizar el proyecto de utilidad pública que esté autorizado
según la normativa legal. Es decir, todos los otros rubros cuantificados, que no tengan relación
directa con el valor de la porción de terreno a emplear, deberán ser necesariamente indemnizadas por
el Estado (v.gr., lo relativo a mejoras, cultivos, construcciones, o gastos derivados de
segregaciones, entre otros), toda vez que la reserva de dominio público analizada en el sub examine
recae exclusivamente sobre la porción de terreno a utilizar para fines públicos, y no sobre los
demás elementos accesorios que tenga esa porción del fundo.” (Voto No. 16629-2012 de las 16 horas 31
minutos de 28 de noviembre de 2012).




 



             De otra parte, deben definirse las “zonas de amortiguamiento” que se mencionan en el
artículo 44 del proyecto, particularmente su extensión; en tanto de esta última dependerá si en un
determinado caso debe presentarse o no la viabilidad ambiental para la realización de las obras que
la norma desarrolla.




 



             En el artículo 46 convendría aclarar a qué rectificaciones registrales o catastrales
hace referencia para cada una de las áreas de protección en terrenos públicos (la mayoría supone
solamente limitaciones a la propiedad). Tómese en cuenta que realizar este trabajo en algunos casos
(como por ejemplo, las áreas silvestres protegidas) podría resultar muy oneroso.




 



             Debe especificarse en la redacción del párrafo segundo del artículo 47 cuál es el
Ministerio que coordinará con el Ministerio de Salud el desarrollo e implementación de un plan de
manejo, o si se trata de un error, corregirlo, ya que en el párrafo precedente a quien alude es a
las municipalidades.




 



             En el capítulo III sobre la calidad de los cuerpos de agua, sería conveniente se
detalle aún más en qué consiste la clasificación nacional de los cuerpos de agua y los parámetros
para establecer cada clase. Los sistemas y procedimientos de control y fiscalización, por la
implicancia que tienen en la esfera de los particulares, debería hacerse por ley, y no por
reglamento.




 



             El inciso d) del artículo 62 del proyecto, relativo a la debida disposición de las
aguas residuales, obliga a demostrar que las condiciones hidrogeológicas del suelo, subsuelo y la
vulnerabilidad de los cuerpos de agua así lo permiten, de tal forma que no se ponga en riesgo la
calidad de las aguas. Recomendamos la discusión de esta norma en especial la pertinencia de su
aplicación a pequeños propietarios que deseen construir su vivienda y usar tanque séptico, por lo
oneroso que puede significar un estudio como el propuesto.




 



             Dentro del Capítulo I del Título IV, relativo a Servidumbres, se sugiere aclarar que el
tema de las servidumbres forzosas que en ella se regulan no es de aplicación a las que deban
establecer los organismos o entidades públicas, las que se seguirán rigiendo por la Ley de
Expropiaciones, No. 7495 de 3 de mayo de 1995, o la respectiva ley, como la Ley de adquisiciones,
expropiaciones y servidumbres del ICE, No. 6313 de 4 de enero de 1979; salvo que sea de interés de
los legisladores que ahora todas las servidumbres de este tipo se normen en un mismo cuerpo legal.
El punto es de interés porque en el artículo 70 se establece un listado de servidumbres a favor del
Estado, lo que puede llevar a confusión.




 



             En cuanto al procedimiento para la imposición de la servidumbre, el proyecto no
presenta una redacción precisa. En el artículo 69 se dice que es el Ministerio (que entendemos es el
Ministerio de Ambiente y Energía) quien realizada el proceso de imposición de la servidumbre, con el
apoyo de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico; sin embargo, al revisar el artículo 71, ya no se
menciona a ese Ministerio, y aparece la Dirección como el órgano ante el cual se realiza todo el
procedimiento y el que emite la correspondiente resolución administrativa.




 



             Tampoco se comprende por qué debe aparecer la Dirección Nacional del Recurso Hídrico
como beneficiario en el expediente ni a quién se refiere con la palabra “mismo” cuando señala que
“el gravamen se inscribirá a favor de un fundo servido propiedad del mismo”.




 



             Dentro del procedimiento dispuesto en el artículo 71, no es claro quién debe notificar
la petición al propietario del predio sobre el que pesará la imposición de la servidumbre (la
redacción parece apuntar al interesado; pero lo lógico sería que fuese la Dirección Nacional del
Recurso Hídrico). En el inciso c), es confusa la forma que define para hacer el avalúo, en tanto se
habla de una escogencia que no se sabe quién realiza, pero que en caso de no mediar comunicación, la
hará de oficio la Dirección Nacional del Recurso Hídrico. Curiosamente, el procedimiento no incluye
la propia resolución donde se impone la servidumbre forzosa; sólo la que ordena el pago de la
indemnización o compensación económica por la limitación a la propiedad.




 



             Los artículos 72 y 73 estipulan las mismas causales para la caducidad que para la
extinción de las servidumbres forzosas, careciendo de sentido hacer entonces la distinción entre
ambos institutos jurídicos. El artículo 121 de la Ley de Aguas regula estos extremos de la siguiente
forma:



 “Artículo 121.- La concesión de la servidumbre legal de acueducto sobre los predios ajenos,
caducará si dentro del plazo que se hubiere fijado no hiciese el concesionario uso de ella después
de haber sido satisfecha la valoría al dueño de cada predio sirviente.




La servidumbre ya establecida se extinguirá:



 I.- Por consolidación, o sea cuando se reúnan en una sola persona el dominio de las aguas y de los
terrenos afectos a la servidumbre;




II.- Por expirar el plazo de seis años fijados en la concesión de la servidumbre temporal; y



 III.- Por el no uso durante el tiempo de diez años, ya por imposibilidad o negligencia de parte del
dueño de la servidumbre, ya por actos del fundo sirviente contrarios a ella, sin contradicción del
del dominante.”



             En el artículo 85 del proyecto relativo a la declaratoria de déficit temporal del
recurso hídrico, cabría determinar si tales declaratorias se hacen a nivel nacional, o si pueden
hacerse también a nivel local, es decir, en determinadas regiones del país. Lo anterior por cuanto
el recurso hídrico presenta variables climatológicas, de relieve, etc. que hacen que los cuerpos de
agua no se comporten igual en todo el país en las diferentes épocas del año.




 



             En el artículo 86 se utiliza la frase “concesiones destinadas a riesgo”, cuando a lo
que parece referirse es a las concesiones destinadas a riego; por lo que se sugiere su corrección.




 



             La posibilidad de otorgar concesiones de agua en áreas silvestres protegidas (con
excepción de aquellas bajo protección absoluta) se estatuye en el numeral 91 del proyecto; siempre
que existan razones de interés público declarado para el abastecimiento poblacional. Por los
intereses ambientales en juego debería especificarse cuál es el acto administrativo mediante el cual
se declarará el interés público y las razones que motivan la declaratoria (decreto, resolución
administrativa, etc.) Consideramos, además, que esta norma debe ser cuidadosamente analizada ya que
tal posibilidad de otorgamiento de concesiones en la práctica podría llevar a consolidar de hecho
situaciones precarias de invasión no toleradas dentro de nuestro régimen de áreas silvestres
protegidas.




 



             En los artículos 125 y 126 se regulan las sociedades de usuarios de agua para el uso
colectivo de las aguas y abastecimiento de sus socios únicamente para uso agropecuario; pero no se
menciona que deberán contar con una concesión para el aprovechamiento de las aguas, lo que parece
fundamental, a efectos de un mayor control sobre la utilización del recurso.




 



              Respecto del tema de las sanciones administrativas (capítulo I del Título VI), el
proyecto debe ser más específico en cuanto a las sanciones que conoce la Dirección Nacional del
Recurso Hídrico y las que impone el Tribunal Ambiental Administrativo, a fin de que no se den roces
de competencia. Extraña, por ejemplo, que si la aplicación de las sanciones es de conocimiento del
Tribunal Ambiental Administrativo (artículo 140), aquella Dirección sea la que emite la
certificación que constituye título ejecutivo para su cobro en sede judicial (artículo 148); o que
exista un procedimiento sancionador que se tramita ante la Dirección Nacional del Recurso Hídrico
(artículo 151).




 



             Otro aspecto del proyecto a tomar en cuenta es que en varios de sus artículos (art 113,
119, 125, 145, Transitorio II) se menciona un Registro de Aprovechamiento de Aguas y de los Cauces
que nunca se explica en qué consiste. Sería pertinente incluir un capítulo o sección destinado a ese
efecto y a detallar qué sujetos o actividades se encuentran sometidos a dicho Registro.




 



             Valga comentar de igual modo que el proyecto de ley viene a derogar en su totalidad la
Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, por lo que se recomienda hacer un análisis exhaustivo
de ésta para discernir si efectivamente se busca dejar sin efecto todas sus normas (recuérdese lo ya
expresado aquí sobre los bienes sometidos a dominio público y otras situaciones particulares que
podrían estar quedando sin regulación), ya sea porque se consideran desfasadas de la realidad,
innecesarias o porque ya se contemplan en el propio proyecto o en otros cuerpos normativos. Igual
observación cabe hacer respecto de la Ley marco de concesión para el aprovechamiento de las fuerzas
hidráulicas para la generación hidroeléctrica, No. 8723 de 22 de abril de 2009, que contiene
disposiciones muy concretas para este tipo de aprovechamientos, y que, de aprobarse la iniciativa de
ley, también estarían quedando derogadas.




 



             En cuanto al apartado de modificaciones a leyes anteriores, los inciso c) y o) del
artículo 170 consignan de forma errónea el número de la Ley Orgánica del Ambiente que es la No.
7554  y no la 7593; y la redacción que se le da al párrafo adicionado al artículo 31 de la Ley de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no es clara (inciso h).




 



             Debe revisarse los tipos penales del artículo 162 del proyecto y el que se le incluye
al delito de usurpación de aguas del Código Penal, por cuanto parecen normar la misma situación
jurídica, dándose dos supuestos delictivos iguales con pena distinta:




 




  “Artículo 162.- Aprovechamiento ilícito de las aguas




 



   Será sancionado con pena de prisión de seis (6) meses a seis (6) años o con multa de dos a
ochenta salarios base, a quien extraiga o aproveche aguas subterráneas o superficiales sin el
permiso de uso o la concesión exigidos por esta Ley, o habiendo caducado estos, sin contar con la
prórroga respectiva.”




 




  “Usurpación de aguas




 




  Artículo 226.- Se impondrá prisión de uno año a tres años, a quien, con propósito de lucro:




 




  (…)




 



 c) Haga uso del agua sin concesión o permiso de uso, excepto lo previsto sobre usos comunes en la
Ley para la gestión integrada del recurso hídrico.”




           



             El inciso m) del artículo 170, a su vez, introduce un artículo 10 bis a la Ley sobre la
Zona Marítimo Terrestre donde retoma de forma similar al artículo 74 de la Ley de Aguas actual, que
se estaría derogando, el tema del ensanchamiento de la zona marítimo terrestre por motivo de
accesiones o por retirarse el mar. No obstante, consideramos que dicho precepto quedaría mejor
integrado como adición al artículo 24 de la misma Ley No. 6043, donde se regula el fenómeno
contrario, es decir, el estrechamiento de aquella franja demanial por causas naturales que varían la
topografía del terreno.




 



             En relación con el inciso n) del mismo numeral 170, que reforma el artículo 26 del
Código de Minería, debería concretarse si los criterios emitidos por la Dirección Nacional del
Recurso Hídrico y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, al ser vinculantes,
podrían llevar incluso a la Dirección de Geología y Minas a denegar la concesión de explotación,
aunque se hubiesen cumplido con los demás requerimientos de ese Código y su Reglamento.




 



             Dentro de la reforma que se hace al artículo 82 de la Ley de Pesca y Acuicultura, No.
8436 de 1° de marzo de 2005, se recomienda incluir los dos últimos párrafos actuales de ese
artículo, a fin de que no se entienda que se están eliminando con la modificación propuesta
(suponemos que esa no es la intención del proyecto).




 



             La introducción del río prístino y escénico como una categoría de área protegida, de
acogerse esa iniciativa, debe incluirse como tal en la lista de categorías de manejo del artículo
32, por medio de un inciso más. Al ser administrada esta nueva categoría por el Ministerio de
Ambiente y Energía, la adición que propone el proyecto ha de hacerse a este artículo, y no al 33
destinado a los monumentos naturales bajo administración municipal. Nótese que el párrafo final del
artículo 32 señala que: “Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán
administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de
esta ley”.




 



             Para terminar, el transitorio IX señala que el Poder Ejecutivo reglamentará la Ley
dentro del término de un año, contado a partir de la fecha de su publicación y que la falta de
reglamentación no impedirá la aplicación de lo en ella dispuesto. Sin embargo, siendo que muchos de
los artículos del proyecto remiten a lo que disponga el reglamento, es de esperar que se produzca
una incertidumbre jurídica en dichos supuestos legales, desde la misma entrada en vigencia de la ley
y hasta que se dicte el respectivo reglamento, antes o después del año que se tiene previsto.




 



             A manera de ejemplo, el artículo 91 del proyecto indica que “toda solicitud de
concesión para el aprovechamiento del recurso hídrico deberá contener los requisitos generales y los
específicos propios de cada tipo de aprovechamiento que se establezcan en el Reglamento de esta Ley”
y que será en este mismo reglamento que se determinará el procedimiento aplicable para el
otorgamiento de las concesiones. Bajo esas condiciones, ¿qué sucederá con las solicitudes nuevas que
se presenten para obtener una concesión si no existe aún un reglamento que explicite los requisitos
a presentar y el procedimiento a cumplir? Como se ve, en estos casos no basta con indicar que la
falta de reglamentación no impedirá la aplicación de la ley, ya que es esta misma la que remite al
futuro reglamento para poder aplicarse.




 



             Estimamos relevante darle una solución a este período de transición legal para que no
se produzcan situaciones que paralicen la actuación administrativa o la tiendan a hacer ineficiente
o lesiva a los propios intereses que se buscan proteger con la iniciativa legal. Una posible
alternativa, sin que sea la única, sería la de que la nueva ley entre en vigencia un año después de
su publicación, mientras se redacta su reglamento y se organizan los diferentes repartos
administrativos.




CONCLUSIÓN




 



 Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de “Ley para la gestión
integrada del recurso hídrico”, que se tramita bajo el expediente No. 17.742, presenta eventuales
problemas de constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado,
se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya
esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.




 




 




            De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/hga

Legal Opinion: 077 - J of 10/29/2013

October 29, 2013

OJ-077-2013

Mrs.

Hannia Durán

Area Chief

Special Permanent Environmental Commission

Legislative Assembly

Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your request to know our opinion on the bill for the "Law for the integrated management of water resources," legislative file No. 17.742; but not before expressing our apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a "bill," our analysis does not constitute a binding legal opinion, typical of a response to a consultation from an administrative body, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the requester, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has already been indicated on other occasions, "...not being in the situations provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline that said article provides is not applicable to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to its explanatory memorandum, the legal initiative seeks to become a modern legal instrument to promote integrated, participatory, socially equitable, and environmentally sustainable water management, in the face of a growing problem manifested in communities affected by scarcity, overexploitation, and contamination of that resource, in addition to climate change.

The project innovatively introduces into our legislation access to water as a fundamental human right (article 2, subsection a). In our Political Constitution, such a right is not expressly protected; although the Constitutional Chamber has derived it from other constitutional norms:

V.- The Chamber recognizes, as part of the Constitution's Law, a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, a healthy environment, food, and decent housing, among others, as has also been recognized in international Human Rights instruments applicable in Costa Rica: thus, it explicitly appears in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); furthermore, it is stated in the International Conference on Population and Development in Cairo (principle 2), and is declared in numerous others of International Humanitarian Law. In our Inter-American Human Rights System, the country is particularly obligated in this matter by the provisions of article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights ("Protocol of San Salvador" of 1988), which provides that:

"Article 11. Right to a healthy environment 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services."

Furthermore, recently, the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights reiterated that having water is a human right that, besides being essential for leading a healthy life, is a prerequisite for the realization of all other human rights.

VI.- From the foregoing normative framework derives a series of fundamental rights linked to the State's obligation to provide basic public services, which imply, on the one hand, that people cannot be illegitimately deprived of them, but that, as in the case of drinking water, the ownership of a right enforceable by any individual for the State to supply them with the public service of drinking water, immediately and wherever they may be, cannot be sustained; rather, in the manner provided for in the same Protocol of San Salvador, this class of rights obligates States to adopt measures, as provided in article one of the same Protocol:

"The States Parties to this Additional Protocol to the American Convention on Human Rights undertake to adopt the necessary measures, both domestically and through cooperation among the States, especially economic and technical, to the maximum extent of available resources and taking into account their degree of development, in order to achieve progressively, and in accordance with domestic legislation, the full effectiveness of the rights recognized in this Protocol."

From this, it cannot be interpreted either that this fundamental right to public services lacks concrete enforceability; on the contrary, when the State reasonably must provide them, the holders of the right can demand it, and public administrations or, where applicable, private parties providing them in their stead cannot shield themselves behind alleged lack of resources, which has been the secular public excuse to justify the non-fulfillment of their duties." (Vote No. 4654-2013 of 3:44 p.m. on May 27, 2003).

In the same way, access to drinking water ensures the rights to life –"without water, no life is possible" states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968–, to people's health –indispensable for their food, drink, and hygiene– (article 21 of the Political Constitution) and, of course, is associated with the socio-economic development and growth of peoples to ensure each individual a decent well-being and quality of life (article 33 of the Political Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). The scarcity, lack of access or availability, and contamination of that precious liquid causes the impoverishment of peoples and limits social development in large proportions. Consequently, the protection and exploitation of underground water reservoirs is a strategic obligation to preserve the life and health of human beings and, of course, for the adequate development of any people. In 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants did not have access to drinking water, and it is calculated that by the year 2025, nearly 5.5 billion people will have water scarcity, with between 5 and 10 million people dying annually from the use of untreated water. In another line of thought, currently, the duty to preserve, for future generations, conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development) has been recognized, so that the needs of the present must be satisfied without compromising the capacity of future generations to do so with their own (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972). In essence, water, from an economic and ecological point of view, is a precious good, since it is indispensable for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transport route, support for recreational activities, and a constitutive element for the maintenance of natural ecosystems -use of non-polluting water or water compatible with the environment-."

Additionally, articles one, three, four, and five of the Latin American Water Declaration reaffirm the undeniable link between the care and monitoring of water resources and the respect for the fundamental rights of present, but also of future generations, since, clearly, this is not a momentary issue, but one that has profound repercussions on the future inhabitants of our planet. In this regard, this declaration prescribes:

"First The right to water is a fundamental right, inherent to human life and dignity. The population of the Latin American region is the holder of the fundamental right to water in adequate quantity and quality.

Third The water of the region is the common heritage of present and future generations of Latin America. Its conservation and sustained use is a shared obligation of the States, communities, and citizens.

Fourth The care of water and its provision is a matter of environmental justice. Latin Americans have the right to prompt and effective environmental justice, with the purpose of guaranteeing the full exercise of their fundamental and environmental rights.

Fifth The Latin American population has the right to participate in projects, works, and decisions that affect or may affect water bodies and water systems at the local, national, and international levels. Citizen consultation must be a mandatory procedure in these cases."

From that perspective, it is clear that, indeed, there is an evident link between the protection of water resources and the safeguarding of fundamental rights, not only with the right to a healthy and ecologically balanced environment but also with the rights to life and health, among others." (Vote No. 12556-2010 of 12:30 p.m. on July 23, 2010).

The recognition of this fundamental right in the legislative bill is laudable, and can serve as a precedent for its inclusion within the constitutional text (several proposals already exist in this sense; see among the most recent those developed in legislative files Nos. 17946 and 18468).

Article 2 of the bill under consultation, called "General Principles," should be corrected to indicate that those stated therein are the principles to be taken into account for the application of that law, and not, as indicated, that they are those that underpin the protection of water resources; since some of them do not motivate that protection, but rather are a consequence of it. In any case, some should be modified as they do not constitute principles, but duties, especially institutional ones, concerning the protection of water resources.

Within these principles, the one provided in subsection k) should be reviewed; as it seems to imply, read a contrario sensu, that when damage occurs to water resources or the ecosystems associated with them, if they are restored to their previous state by the responsible party, compensation or indemnification for damages and losses to third parties or society will not be applicable. We consider that indemnification is always appropriate even if the resource is restored, since the existence of damages and losses could persist even under this assumption (in fact, article 149 of the bill so provides).

The mention made at the end of article 2 to the principle of non-regression in environmental matters is also relevant, when it states that "the provisions contained in this Law shall be interpreted in accordance with the formulated general principles and may in no case diminish or reduce the environmental protection parameters in force as of the date of its entry into force"; although it could have been included directly within the list of principles. The Constitutional Chamber has addressed it in the following terms:

"V. On the principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to gradually increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially those which, like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. From the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regressivity or irreversibility of the benefits or protection achieved. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to nature itself, which negatively impact the achievements made up to then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In such cases, the Law of the Constitution and the principles under examination require justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of protection levels. In this sense, the Constitutional Chamber has expressed in its jurisprudence, regarding the right to health: '...in accordance with the PRINCIPLE OF NON-REGRESSIVITY, it is prohibited to take measures that diminish the protection of fundamental rights. Thus, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of openness to access to medicines, it cannot -and much less by means of an International Treaty- reduce such access and make it more restricted, under the excuse of protecting trade.' (Judgment of the Constitutional Chamber No. 9469-07). In relation to the right to the environment, it said: 'The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with the Law of the Constitution, which does not admit a regression to its detriment.' (Judgment of the Constitutional Chamber No. 18702-10). (Vote No. 13367-2012 of 11:33 a.m. on September 21, 2012)."

In the article dedicated to definitions (numeral third), the bill introduces the concepts of continental waters (aguas continentales) and marine waters (aguas marinas). It seems to us that this distinction lacks relevance for the practical purposes of the law and rather tends to be confusing with the definitions of internal waters, territorial sea, and exclusive economic zone established by the United Nations Convention on the Law of the Sea, approved by Law No. 7291 of March 23, 1992, and our own Political Constitution. It is advisable, if a distinction is desired, to adjust the proposed regulations to said normative instruments, to avoid ambiguities in their application.

It is also not superfluous to point out that the definition of "continental waters (aguas continentales)" in the bill is broader than that established in the Law of Fisheries and Aquaculture, No. 8436 of March 1, 2005, article 2, subsection 5, by also including internal marine waters (aguas marinas interiores), which the latter Law contemplates separately; therefore, interpretation problems could arise in the future if the text is approved in its current terms.

If attention is paid to the rest of the bill, what is actually used is not the concept of "marine waters (aguas marinas)", but that of "marine water (agua marina)" which is used in Section III, Utilization of Marine Water Resources, of Chapter III of Title IV, not as a strip of sea, but as a natural element capable of being utilized.

Within the same article of definitions, the definition of "water body (vaso)" is not included, although it is used later (article 4, subsection a). Article 69 of the current Water Law, No. 276 of August 27, 1942, defines "water body (vaso) of a lake, lagoon, or estuary, the reservoir of the necessary capacity to contain the waters of the highest ordinary floods."

Article 4 of chapter II, called "Assets comprising the public domain," presents a serious drawback, which is that, in its subsection c), it declares as part of the public domain "those that have been declared as such by the Water Law No. 276 of August 27, 1942." However, article 169, subsection a), of the bill precisely repeals that Law, whereby said subsection c) would be left without normative content, and with it, eventually the classification of several of the assets stated in the current Water Law as public domain. It is also noteworthy that the assets described in subsection a) are also found in the Water Law, so the difference made between these and those generically referenced in subsection c) is not understood. The most appropriate course, if the repeal of the entire Water Law is maintained, would be to transcribe in article 4 of the bill all the assets classified as public domain by the latter regulatory body, so as not to leave them unprotected.

To give an idea of the serious implications that the disappearance of this regulation could bring, it is worth citing the case of beaches, whose regulation as a public domain asset in the Water Law is essential to maintain their public character within coastal cities:

"Notwithstanding the foregoing, it is the criterion of this Attorney General's Office that, although article 6 and Transitory Provision VI of Law No. 6043 exempt Jacó from having the provisions of that Law applied to it, it is no less true that other types of regulations remain in force. Such would be the case of the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, which in its article 3 defines beaches as public domain areas (...) It is clear that the legislator could never have intended for Costa Ricans to be left without busy beaches such as, for example, Puntarenas or Jacó, allowing private individuals to appropriate them up to where the waves break. Logic dictates that -at least- the beach areas must be respected and a regime similar to that of the public area of the common maritime-terrestrial zone applied to them, designating them for free transit and public use (see in an analogous sense Opinion No. C-004-80 of January 3, 1980)." (Opinion No. 105-96 of July 1, 1996).

We suggest incorporating into this same chapter the content of article 72 of the current Water Law, which stipulates the obligation of judges to include in the property titles that are issued, such as possessory information proceedings, the public domain reservation over the waters that cross them:

"Article 72.- The Judges in charge of issuing property titles over unclaimed or untitled lands must make the consequent reservation regarding waters, channels (álveos) or watercourses (cauces), and water bodies (vasos) of the waters that are in the public domain, recording it in the land adjudication ruling, and the Public Registry must take note of these national reservations. The omission of this requirement does not confer any right over these assets to the applicant or possessor."

Regarding this numeral, we have indicated:

"That of article 72 of the Water Law is one more case of the so-called 'public domain reservations' and which consists of a 'technique by which the Administration conserves or retains for its exclusive use certain public domain assets, for reasons of public interest and to guarantee the fulfillment of certain social needs. By excluding use by private parties and the regime that such technique entails, the declaration of public domain reservations by the Administration requires a basis in an ordinary law and respect for the limits it sets' (pronouncement No. OJ-017-2001 of March 7, 2001). Hence, this domain reservation must be understood as the public ownership of the assets to which it refers (pronouncement OJ-064-2002 of April 30, 2002. 'The legal basis of the reservation lies, therefore, in the domain title that corresponds to the Administration over public domain assets' Ballbé, Manuel, op.cit., p.79)."

The norm has a practical sense, and it is that in the body of the cadastral plans that are provided for possessory information proceedings, the watercourses (cauces) of rivers, streams, brooks, etc., are included within the boundaries of the lands to be registered when these cross them, given that it is not logical to present multiple plans to describe each sector of a property separately when each of these is separated from another by one of these watercourses (cauces).

Under these conditions, the precept of article 72 of the Water Law comes to be a kind of reminder or warning that, although these watercourses (cauces) cross the titled properties and are even included within their boundaries on the cadastral plans, their regime is that of the public domain, and therefore, they are not private property, nor were they so previously:

"Therefore, the reservation is not a constitutive act of the Administration's usage rights, but merely declaratory of its domain powers; it does not, strictly speaking, create a right in its favor to the use of the thing: it only recognizes or verifies it." (Opinion No. C-053-2006 of February 14, 2006)

Article 73 of the Water Law, for its part, while not exclusively related to the domain issue, does relate to the possibility of establishing a public use easement (servidumbre de uso público) for the cleaning of channels (álveos) or watercourses (cauces):

"Article 73.- The banks of non-navigable rivers, and the margins of canals, aqueducts, or conduits (atarjeas), even when they are privately owned, are subject in their entirety to the public use easement (servidumbre de uso público) in favor of the water concessionaires of lower-lying properties, exclusively for the surveillance and cleaning of the channels (álveos) or watercourses (cauces), and with prior notice in each case to the owner or person in charge of the property."

Although this norm is taken up again in numeral 68 of the bill, "the margins of canals, aqueducts, or conduits (atarjeas)" was inexplicably removed from its text, which limits its application to the banks of rivers only.

In the event that it is decided to take up the content of these last two numerals (72 and 73 of the Water Law) for the purposes of the bill, the respective reform must be made in the Law of Possessory Information that refers to them:

"Article 19.- The properties registered by means of this law shall be subject to the following reservations, without there being a need to indicate them in the resolution:

(...)

b) To the reservations indicated by the Water Law in its articles 72 and 73, when there are public or privately owned waters, as the case may be; and (…)"

It should be added that there may be other regulatory bodies that also contemplate the public ownership of lands associated with water resources and that could be incorporated into article 4 of the bill. Such is the case of the Law of Lands and Colonization:

"Article 7.- Until the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Lands and Colonization, taking into account reasons of national convenience, determines the lands that must be maintained under its domain, the following shall be considered inalienable and not subject to acquisition by claim or possession, except those that are under private domain, with legitimate title:

(...)

b) Those included in a maritime-terrestrial zone of two hundred meters in width along the coasts of both seas, from the ordinary high-water mark, as well as those included in a zone of fifty meters in width along both margins of navigable rivers;

c) The lands of the islands, those located on the margins of rivers, streams, and, in general, of all the springs (fuentes) that are in basins or watersheds in which springs (manantiales) flow, or in which any watercourses (cursos de agua) have their origins or headwaters from which any population is supplied, or that it is convenient to reserve for the same purpose. On flat lands or those with a slight slope, an inalienable strip of two hundred meters on one side and the other of said rivers, springs (manantiales), or streams shall be considered; and in the basins or watersheds, a strip of land of three hundred meters on one side and the other of the maximum depression, along the entire line, counting from the highest immediate elevation;

d) The lands included on the two banks of the Banano River, ten kilometers upstream, in an extension of five hundred meters on each side, thus protecting the springs (fuentes) that supply or may supply in the future the water pipeline of Limón;

(...)

g) The lands indispensable for the utilization of hydraulic forces;

h) The lands that are flooded during the rainy season or as a consequence of river overflow and that retain water during the summer, usable as a watering place, when such lands constitute the sole water resource of the place, usable as a watering place for the livestock of the local residents. If to serve this use it is necessary to establish easements (servidumbres) on private properties, the Institute shall compensate them equitably; (…)"

Or article 2 of the General Law of Drinking Water, No. 1634 of September 18, 1953:

"Article 2.- All those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health consider indispensable for constructing or situating any part or parts of the drinking water supply systems, as well as for ensuring the sanitary and physical protection and necessary flow of the same, shall be public domain. (...)" (In accordance with article 2, subsection h), of the Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, No. 2726 of April 14, 1961, it is the competence of that Institute to enforce the General Law of Drinking Water, for which purpose such entity shall be considered as the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law.)

On the other hand, article 4 of Law No. 276 of August 27, 1942, determines which waters can be considered privately owned, and therefore, belong to their owner. The bill is silent on this point, thus generating a regulatory gap regarding this type of water, unless it is considered that such a category should disappear from the normative scheme:

"I.- The rainwater that falls on their property while it runs across it. The owner may, consequently, build within their property, ponds, swamps, cisterns, or wells to conserve them for that purpose, or employ any other suitable means, provided that it does not cause harm to the public or a third party;

II.- The lagoons or puddles formed on lands of their respective domain, provided that the case provided for in Section II of article 1 is not present. Those located on lands of communal use belong to the respective towns;

III.- The underground waters that the owner obtains from their own land by means of wells; and

IV.- The thermal, mineral, and medicinal-mineral waters, wherever the place they spring. Said waters shall be under the control of the Secretariat of Health when they are declared of public utility."

Likewise, article 4 of the bill comes to regulate situations of water current deviation that the Water Law (articles 78 and 79) also addresses; but other types of situations contemplated in the latter, which would also be left unregulated in the event that it is indeed repealed, are not taken up; among them, the following:

"Article 71.- The beaches and water bodies (vasos) that contain the waters specified in article 5 belong to the landowner, as well as the channels (álveos) or watercourses (cauces) in which those waters run within the same land up to the boundary of the adjacent property."

"Article 81.- When the current of a stream, torrent, or river tears away a known portion of land from its bank and transports it to adjoining or lower-lying properties, the owner of the property that bordered the torn-away bank retains the ownership of the transported portion of land, provided there is no confusion with lands of those properties."

"Article 82.- If the known portion of land torn away from a bank remains isolated in the watercourse (cauce), it continues to belong unconditionally to the owner of the land from whose bank it was torn away. The same shall happen when, dividing a river into a stream, it surrounds and isolates some lands."

"Article 84.- Except as provided in article 81, the increase gradually received by the accession or sedimentation of waters belongs to the owners of the lands bordering the streams, torrents, rivers, and lakes."

Article 85.- Anyone may collect and save animals, timber, fruits, movable property, and other industrial products swept away by the currents of public waters or submerged in them, immediately presenting them to the local authority, which shall arrange their deposit or their sale at public auction when they cannot be preserved. The find shall be announced immediately; and if within one year there is a claim by the owner, the object or its price shall be delivered to him, upon prior payment of the conservation expenses and the salvage right, which shall consist of ten percent. Once that period has elapsed without the owner having claimed, he shall lose his right, and everything shall be returned to the one who salvaged it."

Article 86.- The brushwood, branches, and firewood floating in the waters or deposited by them in the channel or on public-domain lands belong to the first person who collects them; those left on private-domain lands belong to the owner of the respective properties.

Article 87.- Trees uprooted and transported by the current of the waters belong to the owner of the land where they come to rest, if their former owners do not claim them within one month, who, prior to delivery, must pay the expenses incurred in collecting the trees or placing them in a safe location.

Article 88.- Objects submerged in public channels continue to belong to their owners; but if within the term of one year they do not extract them, they shall belong to the persons who carry out the extraction, with prior permission from the authority. If the submerged objects present an obstacle to the currents or to transit, the authority shall grant a reasonable term to the owners; if after that term the owners have not exercised their right, extraction shall proceed as if of an abandoned thing.

The owner of objects submerged in privately owned waters shall request permission from the owner of those waters to extract them; and in the event that the latter denies it, the political authority of the locality shall grant the permission, upon prior bond for damages that shall be posted before that authority.

In the formation of the water sector referred to in Article 7 of the bill, the Ministry of Health must be included due to the special competencies that the General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, grants it on matters such as drinking water supply, evacuation of water (wastewater, blackwater, and stormwater), pollution of tributaries, or approval of preliminary construction projects. Note that even within the bill itself, the Ministry of Health forms part of the Advisory Council of the Water Sector (Article 9).


 

A correction must be made in Article 6 establishing that the lead Minister for water resources and the water sector is the Minister of Environment and Energy, and not the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, due to the amendment made by way of the Law on the Transfer of the Telecommunications Sector from the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications to the Ministry of Science and Technology, Law No. 9046 of June 25, 2012, Article 11. The same correction must be implemented throughout the rest of the legislative bill when citing that Ministry.


 

By means of Articles 11 through 15 of the bill, the National Directorate of Water Resources (Dirección Nacional del Recurso Hídrico) is created as a technical body, for institutional management of the Ministry of Environment and Energy, deconcentrated to the maximum degree with instrumental legal personhood to administer the assets that the Law itself would entrust to it. Given that some of its functions are similar or identical to those established for the current Department of Water of the Ministry of Environment and Energy (see Decree No. 26635 of December 18, 1997), it could be interpreted that the latter would be disappearing from the current administrative organization of the cited Ministry (in Transitory Provision VI of the bill, the transfer of the officials and resources [physical, technological, and financial] of that Department to that Directorate is ordered); however, some of the current functions of the Department of Water (Article 3 of Decree No. 26635) do not appear among those detailed in Article 12 for the National Directorate of Water Resources, so a review of the subject would be advisable so that there are no gaps regarding the exercise of legal competencies.


 

Regarding the Hydrological Unit Councils defined by Article 17 of the bill as intersectoral participation bodies that shall ensure the proper application of the law and its regulations in the respective hydrological unit, the manner in which they will be formed and the exact composition of their members, as well as the mode of their election, should be set forth in the text of the law itself; it does not seem appropriate to do so via regulation. The same can be said of the auxiliary committees of hydrological unit (Article 19).


 

Article 22 of the bill on national water planning must include the criteria for the conservation and sustainable use of water listed in Article 51 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, as ordered by numeral 52 of that same legal body:


 

"Article 51.- Criteria. For the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied:

a) Protect, conserve, and, to the extent possible, recover aquatic ecosystems and the elements that intervene in the hydrological cycle.

b) Protect the ecosystems that allow regulation of the hydrological regime.

c) Maintain the equilibrium of the water system, protecting each of the components of the hydrographic basins.

Article 52.- Application of criteria. The criteria mentioned in the preceding article must be applied:

a) In the preparation and execution of any water resource management plan.

b) In the granting of concessions and permits to exploit any component of the hydrological regime.

c) In the granting of authorizations for the diversion, inter-basin transfer, or modification of channels.

d) In the operation and administration of drinking water systems, and the collection, evacuation, and final disposal of residual or waste waters, serving population centers and industrial ones."

Article 31 of the bill establishes the principle that the protection of water resources, associated ecosystems, and protection areas of the national territory are matters of public interest and shall have priority status in any territorial planning carried out. It grants the National Directorate of Water Resources the possibility of requesting the review of territorial planning instruments when their provisions conflict with the National Water Plan or do not contribute to the protection of water bodies, or put their sustainability at risk. We believe that the procedure for the review of planning instruments should not be left to the regulations of the law, but rather must be regulated within it.


 

Chapter II on Water Planning provides an explanation of some instruments of national water planning (National Water Plan, National Water Balance, water plans and water balances of the hydrogeological units, national classification of surface water bodies, classification of aquifers, recharge areas, and springs of the country, territorial planning plans, regulatory plans by cantons, basin management plans, and marine-coastal plans); but it omits that of others (national sectoral policies and plans, National Climate Change Strategy and Plan, inventory of water bodies that includes the parameters of quantity and quality, pollution reduction plans and monitoring systems, National Monitoring Program for the quality and quantity of surface and underground waters), and the development of the latter is recommended for greater regulatory clarity.


 

In Chapter I of Title III, the subject of protection areas is developed, which merits some separate comments.


 

Subsection a) of Article 34 declares as protection areas the aquifer recharge and discharge areas declared by executive decree as vulnerable by the Ministry, due to their importance for the conservation and sustainability of the aquifers, upon prior completion of the corresponding technical study. This provision could be contrary to Articles 50 and 69 of our Constitution if it is interpreted that such aquifer recharge and discharge areas may only be created, and therefore, safeguarded, if they were established by executive decree. In this regard, it is worth recalling the precedent of the Constitutional Chamber that annulled the words "creation and" from Article 7 of the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 30, 1992, for considering that they implied a lack of protection for our wetlands:

"Furthermore, the State is obligated to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and it has the correlative and equally inescapable prohibition against fostering its degradation. The foregoing requires not only recognizing the right to the environment but also using all materially and legally valid means for its protection against attacks to which it may be subject. Since damage to the environment is often irreparable, the preventive oversight of the administration and the speed of the measures it adopts directly affect the magnitude of the harm to the environment. By reason of the foregoing, the precautionary principle has been recognized by the jurisprudence of this Chamber, granting it constitutional rank, among others, in judgment No. 2219-99 of 15:18 hours on March 24, 1999. It is important to highlight the principle of rational use of resources, derived from Article 69 of the Constitution, which refers to the 'rational use of natural resources.' This Chamber—in various rulings—has established that environmental protection must be directed toward the adequate and intelligent use of its elements, and in their natural, sociocultural, technological, and political-order relationships (sustainable development), in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the sustainable use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains are obtained but above all a favorable development and evolution of the environment and natural resources with human beings, that is, without causing damage or harm. From all the foregoing derives the State's obligation to protect wetlands, ensuring the sustainable use of such natural resources, and consequently their modification or elimination must be avoided at all costs. Thus, the challenged norm also contravenes Articles 50 and 69 of the Political Constitution, since by establishing that wetlands shall be created by Executive Decree, it excludes those that have not been so created from the preventive oversight and protection that seeks their rational use for the benefit of present and future generations. (Voto No. 14288-2009 of 15 hours 19 minutes of September 9, 2009).


 

One should not lose sight of the fact that Article 31 of the Water Law establishes a domain reserve in favor of the Nation over the forest zone that protects or must protect the set of lands where the infiltration of potable waters occurs.


 

Subsection f) of the same article could also be unconstitutional for violating the principle of non-regression in environmental matters by setting a smaller protection area (fifteen meters) than the current one (fifty meters, Article 33, subsection c), of the Forest Law) in the case of artificial reservoirs built by the State and its institutions. Nor is it clear to which regulations contained in the Maritime-Terrestrial Zone Law this subsection alludes when it indicates that it does not modify them (if any exist, which one should be specified).


 

In the last paragraph of Article 34, it must be clarified that lands that become included in the protection areas shall maintain the public-domain or private-domain regime with the established limitations. The foregoing is because it could be erroneously interpreted that, since protection areas are limitations of social interest, a tacit reform of the public-domain regime would be occurring when such a regime existed (consider, for example, the areas contiguous to the springs from which some population supplies potable water or that it is convenient to reserve for the same purpose alluded to in subsection c) of the Land and Colonization Law and that must remain in the public domain).


 

The protection areas contiguous to permanent springs and destined for population supply defined in subsection d) of the same Article 34 include the proviso that the distances shall apply in rural and urban zones. This same phrase is not used in those defined in subsection c), so there remains the doubt as to whether they also apply in both zones (rural and urban).


 

The determination of the protection area in the case of rivers, streams, or creeks provided in subsection e) for cases in which the adjoining land has an average slope exceeding forty percent needs to be specified in order to avoid confusion at the time of application.


 

The third paragraph of numeral 35 ("The corresponding alignments shall be established by the National Directorate of Water Resources.") should go at the beginning of the article and not at the end, so that it is clear that the alignments made by that Directorate are those for all protection areas, and not only those for modified protection areas when there is a technical study as referred to in the first paragraph. Bear in mind that this alignment is currently carried out by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) in accordance with Article 34 of the current Forest Law.


 

In this same Article 35, mention should be made of the possibility of increasing the protection areas referred to in Article 39 when there are reasons of risk or threat of floods, overflows, or landslides recorded or foreseeable (Article 49 of the bill).


 

Article 38 of the proposed law improves the duty established in Article 148 of the Water Law to reforest areas contiguous to water bodies, by expanding it from just five meters to the entire protection area, which is commendable.


 

In Article 39 of the bill, it must be clarified that the expropriation of lands where an aquifer recharge area of absolute protection is declared shall only be appropriate if lands previously declared as public domain do not already exist in between, such as those regulated in Article 7, subsection c), of the Land and Colonization Law, and Article 31 of the Water Law itself, and if it is not within the reserve assumptions established in numerals 7 of the General Public Roads Law and 19 of the Possessory Information Law. Regarding the latter, the Constitutional Chamber has recently indicated:


 

"For the purpose of resolving this inquiry, it must be clarified that the Chamber proceeds from the premise that real property not reduced to private property belongs to the State, as expressly regulated by Article 486 of the Civil Code. In this way, the legal system has established a presumption in favor of the State in the sense that it is the owner of all those real properties not reduced to private property. All the foregoing is consistent with the provisions of Article 11 of the Land and Colonization Law, which establishes that 'Unless proven otherwise, the following belong to the State as national reserves: …b) Those not covered by ten-year possession.' It is thus more than evident that real properties subsequently registered through possessory information support the reserve in favor of the State, which, while allowing their titling to guarantee access to agrarian property, the legislator has also made clear that they remain affected for purposes of public utility of a general nature. Consequently, there are no real properties capable of being categorized as 'res nullius,' because that not reduced to private property belongs to the State. (…) There emanates, then, from the mentioned numeral a primordial state domain, preceding any possession by private individuals. This characteristic empowers the State to impose special conditions for usucapion, as in this case the public domain reserve. In this way, when the State allows a private individual to positively prescribe a real property, it does so under the understanding that a 12% portion is affected to the public domain and is imprescriptible. (…)

Based on that historical panorama and the evolution that the current General Public Roads Law has undergone, it can be said that Article 7, subsection b), consulted here, refers to the power of the State to appropriate up to 12% of a certain type of land for public utility projects, without the need for compensation. Those types of land that the norm exhaustively lists share a common denominator: they have been granted by the State to private individuals under concession and other modalities in which the State continues to be the titleholder of such lands; therefore, it can dispose the reserves it deems necessary, since they remain properties owned by it and, as titleholder, it can grant in concession with the restrictions it considers due. As the Attorney General's Office clarifies in Opinion No. 053 of February 14, 2006, the cases contained properly in Article 7 of the General Public Roads Law currently ('lands granted by the State or the Municipalities under concession, land exchange, vacant lands, grants of grace, agricultural colonies, adjudication of lots on vacant lands, and all those other rights or concessions granted by the State for any other cause on national vacant lands'), involve lands that presuppose a dispositive act by the public entity over a good that was previously its property, with respect to which it is feasible to reserve for the future a portion of land to carry out works of public interest.

However, as was also stated in the preceding whereas clause, the conclusion that this subsection b) in reality contemplates a public domain reserve is entirely plausible, which reserve is not constituted with the issuance of the registrable title (judgment approving the possessory information) nor when the titleholder completes ten years of possession over the land subject to the proceedings, but rather from the very moment in which the possessor or the original transferor began to hold the real property. From that first moment, the possibility exists that the State may destine a strip of the affected land of up to 12% for the purpose of constructing some work of evident public utility: roads of any nature with a width not exceeding twenty meters, exploitation of hydroelectric forces or for the passage of telegraphic or telephonic lines, construction of bridges or utilization of watercourses that are necessary for supplying populations, watering troughs for livestock or irrigation, or for any other purpose of public utility. As the mentioned numeral indicates:

'Such restrictions and burdens shall accompany the registration of the affected property, with the official responsible for granting the deed or signing the registrable order being obligated to leave a record of them. The Public Registry shall not register the title if said restrictions and burdens do not appear therein.'

Since it is a public domain reserve, it is understood that the strip of land that is affected (12% of the total area to be registered) is not susceptible to possession capable of positively prescribing, but rather remains destined to the public purpose set forth in the norm; such that this portion of land is not susceptible to appropriation nor to entering the private assets of private individuals. Now, as the Attorney General's Office points out, starting from the sketched conception, as long as the subject strip is not materially required for the settled public purpose, the State permits its holder to occupy it, and even to include it within the area described in the cadastral map on the basis of which possessory information proceedings are processed over the rest of the possessed real property (88% of the total registered area). In other words, it must be understood that of the total area registered in the registry by means of the possessory information proceeding, 88% belongs to the person in whose name it appears registered, and the remaining 12% constitutes a public domain reserve, which never entered the private assets of that person by positive prescription. A similar case would apply to water reserves, as will be explained further on (the water channels included in the cadastral maps, although they form part of the computation of the total registered area, do not belong to the private owner of the registered property because they are public-domain assets). (…)

Under that understanding, since the State reserved—ab initio—that 12% of the total land registered through possessory information, to constitute a public domain reserve, it would not be valid to maintain that the owner (former usucapient) must be compensated for the use the State makes of a strip of land that has always been public domain and, therefore, never actually entered the assets of the owner who acquired under the figure of usucapion. Under that understanding, Article 19, subsection a), of the Possessory Information Law, which subjects certain properties registered through the possessory information procedure to the public domain reserves indicated in Article 7, subsection b), of the General Public Roads Law, would not be unconstitutional. (…)

IX.- Lastly, this Chamber considers it necessary to clarify that although the State holds the possibility of using the 12% of land that Article 7, subsection b, of the General Public Roads Law, No. 5060 of August 22, 1972, provides for, without due compensation (in the terms explained in this judgment); certainly, what the Administration may use without compensation is the portion of land it requires to carry out the public utility project that is authorized according to legal regulations. That is, all other quantified items not directly related to the value of the portion of land to be used must necessarily be compensated by the State (e.g., that related to improvements, crops, constructions, or expenses derived from segregations, among others), given that the public domain reserve analyzed in the sub examine falls exclusively on the portion of land to be used for public purposes, and not on the other accessory elements contained in that portion of the property." (Voto No. 16629-2012 of 16 hours 31 minutes of November 28, 2012).


 

On another note, the "buffer zones" mentioned in Article 44 of the bill must be defined, particularly their extent; insofar as whether or not an environmental feasibility assessment must be presented for carrying out the works developed in the norm will depend on the extent of that area.


 

In Article 46, it would be advisable to clarify which registry or cadastral rectifications are referred to for each of the protection areas on public lands (the majority involves only limitations on property). Take into account that carrying out this work in some cases (such as, for example, protected wild areas) could be very onerous.


 

The wording of the second paragraph of Article 47 must specify which Ministry will coordinate with the Ministry of Health the development and implementation of a management plan, or if it is an error, correct it, since in the preceding paragraph the reference is to the municipalities.


 

In Chapter III on the quality of water bodies, it would be convenient to further detail what the national classification of water bodies consists of and the parameters for establishing each class. The systems and procedures for control and oversight, due to the implication they have in the sphere of private individuals, should be done by law, and not by regulation.


 

Subsection d) of Article 62 of the bill, relating to the proper disposal of wastewater, requires demonstrating that the hydrogeological conditions of the soil, subsoil, and the vulnerability of the water bodies so permit, in such a way that the quality of the waters is not put at risk. We recommend discussing this norm, especially the relevance of its application to small landowners who wish to build their dwelling and use a septic tank, due to how costly a study such as the one proposed could be.


 

Within Chapter I of Title IV, relating to easements (servidumbres), it is suggested to clarify that the subject of forced easements (servidumbres forzosas) regulated therein does not apply to those that must be established by public bodies or entities, which shall continue to be governed by the Expropriations Law, No. 7495 of May 3, 1995, or the respective law, such as the Law on Acquisitions, Expropriations, and Easements of ICE, No. 6313 of January 4, 1979; unless it is the interest of the legislators that all easements of this type now be regulated in a single legal body. The point is of interest because Article 70 establishes a list of easements in favor of the State, which could lead to confusion.


 

Regarding the procedure for imposing the easement (servidumbre), the bill does not present precise wording. Article 69 states that it is the Ministry (which we understand to be the Ministry of Environment and Energy) that carries out the process of imposing the easement, with the support of the National Directorate of Water Resources; however, when reviewing Article 71, that Ministry is no longer mentioned, and the Directorate appears as the body before which the entire procedure is conducted and which issues the corresponding administrative resolution.


 

It is also not understood why the National Directorate of Water Resources must appear as the beneficiary in the file, nor to whom the word "same" refers when it indicates that "the encumbrance shall be registered in favor of a served parcel of land (fundo servido) owned by the same."


 

Within the procedure set forth in Article 71, it is not clear who must notify the petition to the owner of the property over which the imposition of the easement shall lie (the wording seems to point to the interested party; but the logical approach would be that it be the National Directorate of Water Resources). In subsection c), the manner defined for conducting the appraisal is confusing, insofar as it speaks of a selection that it is not known who carries out, but which, in the event that no communication is received, shall be done ex officio by the National Directorate of Water Resources. Curiously, the procedure does not include the resolution itself imposing the forced easement (servidumbre forzosa); only that ordering the payment of the compensation or economic compensation for the limitation on property.


 

Articles 72 and 73 stipulate the same grounds for expiration (caducidad) as for the extinction (extinción) of forced easements (servidumbres forzosas), making it senseless to distinguish between the two legal concepts. Article 121 of the Water Law regulates these matters in the following manner:

"Article 121.- The concession of the legal easement (servidumbre legal) of aqueduct over the lands of others shall expire if, within the period that had been set, the concessionaire has not made use of it after having satisfied the valuation to the owner of each servient parcel of land.

The easement already established shall be extinguished:

I.- By consolidation, that is, when the ownership of the waters and of the lands subject to the easement are reunited in a single person;

II.- By the expiration of the six-year term set in the concession of the temporary easement; and

III.- By non-use for a period of ten years, whether due to impossibility or negligence on the part of the owner of the easement, or due to acts by the servient parcel of land contrary to the easement, without opposition from the dominant one."

In Article 85 of the bill relating to the declaration of temporary deficit of water resources, it would be appropriate to determine whether such declarations are made at the national level, or whether they may also be made at the local level, that is, in specific regions of the country. The foregoing, because water resources present climatological variables, relief, etc., which cause water bodies not to behave the same throughout the country at different times of the year.


 

Article 86 uses the phrase "concessions destined for risk" when what it seems to refer to is concessions destined for irrigation; therefore, its correction is suggested.

The possibility of granting water concessions in protected wilderness areas (with the exception of those under absolute protection) is established in numeral 91 of the bill, provided that there exist declared public-interest reasons for population supply. Given the environmental interests at stake, the administrative act by which the public interest will be declared and the reasons motivating the declaration (decree, administrative resolution, etc.) should be specified. We consider, moreover, that this provision must be carefully analyzed, since the possibility of granting concessions could in practice lead to the de facto consolidation of precarious invasion situations not tolerated within our protected wilderness areas regime.

Articles 125 and 126 regulate water user associations (sociedades de usuarios de agua) for the collective use of waters and supply to their members solely for agricultural use, but they do not mention that they must hold a concession for the use (aprovechamiento) of the waters, which seems essential for greater control over the use of the resource.

Regarding the issue of administrative sanctions (Chapter I of Title VI), the bill should be more specific as to which sanctions are handled by the National Directorate of Water Resources (Dirección Nacional del Recurso Hídrico) and which are imposed by the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), so that jurisdictional conflicts do not arise. It is puzzling, for example, that while the application of sanctions falls within the purview of the Environmental Administrative Tribunal (Article 140), said Directorate is the one that issues the certification constituting an enforceable title (título ejecutivo) for its collection in court (Article 148); or that there exists a sanctioning procedure processed before the National Directorate of Water Resources (Article 151).

Another aspect of the bill to bear in mind is that several of its articles (Arts. 113, 119, 125, 145, Transitory Provision II) mention a Registry of Water Use and Watercourses (Registro de Aprovechamiento de Aguas y de los Cauces), but its nature is never explained. It would be pertinent to include a chapter or section for that purpose and to detail which subjects or activities are subject to said Registry.

It is also worth noting that the bill would entirely repeal the Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942; therefore, an exhaustive analysis of that law is recommended to discern whether the intention is indeed to render all its provisions without effect (recall what has been expressed here regarding assets subject to the public domain and other particular situations that could be left unregulated), whether because they are considered outdated, unnecessary, or because they are already contemplated in the bill itself or in other regulatory bodies. The same observation should be made regarding the Framework Law for Concession for the Use of Hydraulic Forces for Hydroelectric Generation (Ley marco de concesión para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas para la generación hidroeléctrica), No. 8723 of April 22, 2009, which contains very specific provisions for this type of use and which, if the legislative initiative were approved, would also be repealed.

As for the section on amendments to prior laws, subsections c) and o) of Article 170 erroneously state the number of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), which is No. 7554 and not 7593; and the wording given to the paragraph added to Article 31 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) is unclear (subsection h).

The criminal offenses in Article 162 of the bill and the one included for the crime of water usurpation (usurpación de aguas) in the Criminal Code should be reviewed, since they appear to regulate the same legal situation, creating two identical criminal scenarios with different penalties:

“Article 162.- Illicit use of waters
Shall be punished with imprisonment from six (6) months to six (6) years or with a fine of two to eighty base salaries, whoever extracts or uses (aproveche) groundwater (aguas subterráneas) or surface water (aguas superficiales) without the use permit (permiso de uso) or concession required by this Law, or, if these have expired, without having the respective extension.”

“Water usurpation
Article 226.- Imprisonment of one to three years shall be imposed on whoever, with intent to profit:
(…)
c) Makes use of water without a concession or use permit, except as provided for common uses in the Law for the Integrated Management of Water Resources.”

Subsection m) of Article 170, in turn, introduces an Article 10 bis to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), where, in a manner similar to Article 74 of the current Water Law—which would be repealed—it takes up the issue of the enlargement of the maritime-terrestrial zone due to accretion (accesiones) or the retreat of the sea. However, we consider that said provision would be better integrated as an addition to Article 24 of the same Law No. 6043, where the opposite phenomenon is regulated, that is, the narrowing of that public-domain strip due to natural causes that alter the topography of the land.

In relation to subsection n) of the same Article 170, which amends Article 26 of the Mining Code (Código de Minería), it should be specified whether the opinions issued by the National Directorate of Water Resources and the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), being binding, could even lead the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas) to deny the exploitation concession, even if all other requirements of that Code and its Regulations had been met.

Within the amendment made to Article 82 of the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura), No. 8436 of March 1, 2005, it is recommended to include the current final two paragraphs of that article, so that they are not understood to be eliminated by the proposed modification (we assume this is not the bill's intention).

The introduction of the pristine and scenic river (río prístino y escénico) as a protected area category, if this initiative is adopted, must be included as such in the list of management categories in Article 32, by means of an additional subsection. Since this new category would be administered by the Ministry of Environment and Energy, the addition proposed by the bill must be made to this article, and not to Article 33, which is for natural monuments under municipal administration. Note that the final paragraph of Article 32 states: “These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in Article 33 of this law.”

Finally, Transitory Provision IX states that the Executive Branch shall regulate the Law within one year from its publication date and that the lack of regulation shall not prevent the application of its provisions. However, given that many articles of the bill refer to the provisions of the regulation, it is to be expected that legal uncertainty will arise in these legal scenarios from the very entry into force of the law until the respective regulation is issued, whether before or after the year provided.

By way of example, Article 91 of the bill states that “every concession application for the use of water resources must contain the general requirements and the specific requirements for each type of use established in the Regulations of this Law,” and that the procedure applicable for granting concessions will be determined in these same regulations. Under these conditions, what will happen with new applications submitted to obtain a concession if no regulation yet exists that specifies the requirements to be submitted and the procedure to be followed? As can be seen, in these cases it is insufficient to state that the lack of regulation shall not prevent the application of the law, since the law itself refers to the future regulation in order to be applied.

We consider it important to provide a solution for this legal transition period so that situations do not arise that paralyze administrative action or tend to make it inefficient or harmful to the very interests the legal initiative seeks to protect. One possible alternative, though not the only one, would be for the new law to enter into force one year after its publication, while its regulation is drafted and the various administrative divisions are organized.

CONCLUSION

This technical advisory body considers that the text of the bill “Law for the Integrated Management of Water Resources,” processed under file No. 17.742, presents potential problems of constitutionality, substance, and legislative technique, which, with customary respect, it suggests resolving. In all other respects, its approval or rejection is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.

Respectfully,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

VBC/hga