C-019-2014 — Municipal approval of survey plans over properties that include maritime-terrestrial zone landVisado municipal de planos sobre terrenos que incorporan zona marítimo terrestre

Dictamen : 019 del 17/01/2014   



17 de enero de 2014




C-019-2014




 




Sr. Luis Gerardo Castañeda Díaz




Alcalde Municipal de Liberia




 




Estimado señor:




                                                                                             



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio No. ALDE-
CM-1111-2010, relativo a la posibilidad de brindar el visado de planos de agrimensura a una
propiedad inscrita a nombre de una persona que posee un derecho privado y que incorpora terrenos de
la zona marítimo terrestre lindantes con los cincuenta metros de la zona pública.




 



 Cabe recordar que nuestra labor de carácter técnico-jurídico es para evacuar consultas generales
con abstracción del caso específico a resolver por la Administración activa (Ley Orgánica nuestra,
artículos 1, 2 y 4).  Por ello, el artículo 5 ibídem excluye el conocimiento y el trámite de los
asuntos propios de los entes y órganos administrativos con competencias fijadas por ley, supuesto
donde se hallan los casos pendientes de resolver sin involucrarnos en la decisión de esas
situaciones concretas por parte de la Administración activa, y a la gestión de los particulares
interesados (Ley General de la Administración Pública, artículo 66 inciso 1; Ley Orgánica nuestra,
artículos 1 y 2; pronunciamientos C-178-79, C-7-92, C-158-98, C-230-01 y OJ-210-2003, entre otros).




 



 Al oficio No. ALDE-CM-1111-2010, se adjuntó el criterio jurídico PSJ-134-2010, suscrito por la
Licda. Cristina Gutiérrez Chaves, que refiere a la distinción entre cosas privadas y públicas, y la
titularidad del bien para determinar su naturaleza y el régimen jurídico aplicable, observando el
principio de legalidad. 




 



 Agrega que la propiedad privada tiene sustento en el artículo 45 Constitucional, el Código Civil,
los precedentes constitucionales que informan el derecho de propiedad (sentencias 565-94, 3617-94,
4205-96), así como el artículo 6 de la Ley 6043, en relación con el Transitorio III de la Ley 4558,
34 Constitucional y 142.1 de la Ley General de la Administración Pública.  Trae a colación la
problemática derivada de inscripciones indebidas en la zona marítimo terrestre, y el aparente
conflicto entre la declaratoria de demanialidad y los principios de legitimidad, fe pública
registral, efectos de la información posesoria aprobada en el sede judicial y los actos propios de
la Administración.




 



             Indica que el Reglamento a la Ley de Catastro, artículo 29, exige para la presentación
de planos la firma del profesional, constancia de pago de aranceles, aprobación de la fiscalía del
colegio y los visados de ley. En caso de planos para información posesoria y en zona marítimo
terrestre, adicionalmente ha de observarse el capítulo III del citado Reglamento, donde destaca el
artículo 78, concerniente al visado del Instituto Geográfico Nacional sobre la delimitación de la
zona pública en los planos para concesiones.  Sobre fincas inscritas que incorporan terrenos de la
zona marítimo terrestre, procede la registración de planos siembre que no consten en los asientos de
Registro Público marginales de advertencia o inmovilizaciones que cuestionen la validez y eficacia
de los mismos, y se verifique que el plano se ajusta al plano catastrado utilizado en el origen del
título.




 



             Conforme al artículo 79 del mismo Reglamento señala que tratándose de fincas inscritas
o distritos no urbanos no es aplicable la Ley de Planificación Urbana.  En caso de fraccionamientos
es requerido el visado municipal, independientemente si el distrito es urbano o rural.  Cita la
sentencia constitucional No. 3964-2001 sobre el visado municipal como requisito para la inscripción
de un plano en el Catastro, a fin de garantizar que las segregaciones y urbanizaciones sean acordes
a la ley y las normas reguladoras locales.  Transcribe el artículo 33 de la Ley de Planificación
Urbana, relativo al visado municipal del plano para el fraccionamiento de terrenos o inmuebles
situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas al control urbanístico, y lo califica de
autorización o mecanismo de control a priori.  Así como el 34 ibídem, que establece la suspensión de
los documentos a inscribir para fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos urbanos sin la
constancia del citado numeral 33, y sobre el tema menciona el dictamen C-069-2003.




 



 Cita el dictamen C-128-99 que apunta: “La declaratoria de afectación genérica a uso público de esa
faja litoral no puede tener efectos retroactivos en demérito de los derechos de propiedad que
entraron legítimamente al patrimonio de sus titulares. La modificación de ese estado dominial
requeriría del trámite de expropiación, compensando su valor económico, para hacer ingresar al
dominio público esos espacios territoriales. La eficacia de la legislación derogada no desaparece
para proteger los derechos que nacieron a su abrigo.”  Más adelante el mismo dispone: “En tanto el
asiento o inscripción no sea anulado o cancelado, la Municipalidad estaría inhibida para dar
concesiones y autorizaciones demaniales sobre la parcela en cuestión, la que deberá respetar como
propiedad privada -formal, al menos-. Y si, por desapercibimiento, hubiere iniciado los trámites de
concesión sobre el inmueble deberá suspenderlos, lo mismo cuando surja disputa, fundada, sobre su
carácter privado, hasta que se dirima el asunto en vía ordinaria.”  Este dictamen refiere a la
sentencia de la Sala Primera No. 53-1994, donde sostiene que la inscripción "da una especie de
presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos en el asiento registral, mientras no se
demuestre lo contrario en vía judicial".



 Ante ello, el dictamen C-128-99 estima que: “…la inscripción hace inoperante la actuación de la
potestad de reintegro de oficio del bien (art. 13; Ley 6043). Lo que equivale a decir que la
posesión del inmueble no puede recobrarse administrativamente, sino que ha de acudirse a los
Tribunales de Justicia, haciendo las impugnaciones de rigor. La singular protección que el Registro
de la Propiedad otorga al titular inscrito, apuntan GARCIA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ,
constituye un límite de la autotutela administrativa y, por ende, a "las facultades
reinvindicatorias de la Administración, que en cualquier caso resulta gravada con la carga de
impugnar (destruir o invalidar la protección) judicialmente la presunción de la legitimidad que
deriva de la inscripción en el Registro (artículos 1 y 38 de la Ley Hipotecaria)." 




 



 En similar sentido, menciona la opinión jurídica OJ-120-2005: “La inscripción invierte la posición
de la Administración, antes con el privilegio de tutela para hacer valer por sí misma la titularidad
demanial.”




 




Las conclusiones de la opinión jurídica OJ-120-2005 son las siguientes:




 



 “1) Las instituciones y órganos estatales tienen el deber de proteger la zona marítimo terrestre,
de dominio público (bien medioambiental), en su integridad jurídica y material, conforme a las
respectivas competencias, contra los actos ilegales o dañosos. (Arts. 50 de la Constitución, 1° y 4
in fine de la Ley 6043).




 



 En lo que respecta al Catastro Nacional y del Registro Público, ese deber de tutela se manifiesta
en el estricto control que han de ejercer para impedir que ante ambas Oficinas se inscriban
documentos (instrumentos públicos o planos) que de manera ilegal incluyan áreas de ese bien, cuya
ilicitud pueda detectarse durante el trámite de calificación, con base en la legislación en vigor,
los antecedentes registrales o catastrales que con él se relacionan y el documento presentado. 




 



 2) Por disposiciones expresas, de orden público e imperativas, sujeta a control registral, los
administrados tienen prohibición absoluta de disponer de la zona marítimo terrestre, de dominio
público.




 



 Configura un defecto insubsanable que impide la inscripción en el Registro Público o Catastro
Nacional y produce su nulidad absoluta, por tratarse de un objeto que está fuera del comercio,
prohibido por ley.




 



 3) La posición del Registro acerca de la pretendida incompetencia de la Procuraduría para
pronunciarse en materia registral es reiterativa de la que  fue analizada y desechada en nuestro
dictamen C-038 del 2002, con audiencia al entonces Director del Registro de Bienes Inmuebles.  Ahí
se señaló que: 




 



 “La interpretación de normas jurídicas que deben aplicarse en la calificación e inscripción de
documentos registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría.  Sí está
inhibida para asumir o suplantar al Registro en la calificación o inscripción de un documento
concreto, o indicarle la forma en que debe hacerlo.  Mas no para delimitar en abstracto y de manera
genérica, los alcances que tienen las normas a aplicar en el trámite de calificación puntual de los
documentos, y así lo ha hecho, entre otros en los dictámenes C-200-92, C-128-99.  De oficio, se
hacen estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a los que el mismo cita”.  (Dictamen C-038-2002,
pgs. 33 a 35).




 




4)  A modo de consideraciones generales, se hacen las siguientes:




 



 4.1) El dominio público, en el caso marítimo terrestre, tiene existencia y publicidad legal
prevalente, con autonomía del Registro Público.




 



 4.2) La rigurosidad que ha de tener la calificación de documentos registrales que incorporen
indebidamente porciones de la zona marítimo terrestre también la evidencian los efectos de la
inscripción.  




 



 Una vez inscrito el título, entran en juego los principios de legitimidad y fe pública registral,
que hacen inoperantes las potestades de administración y autotutela para recuperar el bien en vía
administrativa.




 



 4.3) El carácter autónomo que tiene el Registrador opera en el ejercicio de la función calificadora
de un documento concreto ingresado para su inscripción, pero en la práctica del acto y en todo su
actuar ha de ceñirse al ordenamiento jurídico y, por tanto, a criterios vinculantes, como son por
ejemplo los emanados de la Sala Constitucional o de la Procuraduría, interpretativos o de aplicación
de normas con incidencia en la función calificadora, que es completa, obligatoria y responsable.




 



 4.4) Pese a que la obligatoriedad de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría es tema
distinto de las materias exceptuadas de aplicación de la Ley General de la Administración, no debe
afirmarse una exclusión absoluta de ésta en el ámbito registral.




 



 Las excepciones procedimentales del artículo 367.2 LGAP y Decretos 8979-P y 9469-P se circunscriben
al Libro Segundo.  Las reglas del Libro Primero tienen plena vigencia a los procedimientos
administrativos de todo órgano de la Administración.  Sin embargo, el Libro Segundo de la Ley
General, como normativa rectora del procedimiento administrativo común o uniforme a los
procedimientos especiales exceptuados, es de aplicación supletoria a estos, para llenar lagunas, la
incompleta regulación o resguardar el debido proceso.




 



 4.5) El interés de simplificar y acelerar los trámites de inscripción de documentos en el Registro
Nacional se liga a los títulos válidos, ajustados a Derecho.  Para los que incorporen en forma
ostensible e ilegal áreas de dominio público, marítimo terrestre por ejemplo, se impone su rechazo.




 



 La celeridad de los trámites registrales no debe traducirse en una festinación de estos, en
perjuicio del demanio costero, ni en un abandono de los procedimientos de control administrativo,
pues ha de conjugarse con el interés público de evitar la ilícita inscripción de bienes de dominio
público marítimo terrestre.




 



 4.6) Si bien las decisiones del Registrador relativas a la calificación de documentos no impide la
discusión y declaratoria judicial sobre la validez o nulidad del título, ello no equivale a una
eximente para inscribir todo tipo de documentos que se presenten al Registro sin el debido filtro
calificador, relegando a la sede contenciosa la discusión de su legalidad.




 




El criterio del Registrador sólo determina si el título puede o no inscribirse.




 



 4.7) La concordancia entre la información del Registro Público y la del Catastro Nacional es
principio rector de la materia registral.




 



 La verificación de la necesaria correspondencia que debe haber entre los datos registrales y
catastrales de un inmueble privado puede ser decisiva para determinar la indebida inclusión de áreas
demaniales de la zona marítimo terrestre.




 



 4.8) La inscripción registral de un inmueble privado dentro de la zona marítimo terrestre no afecta
los derechos del Estado en tanto se practique válidamente, al amparo de una legislación
desafectatoria. Sí los perjudica cuando es ilegal.




 



 El Transitorio III de la Ley 4558 prohibió titular la franja inalienable de cincuenta metros a
partir de la línea de pleamar ordinaria, tierra adentro, la que reservó a uso común.  Rigió desde el
12 de mayo de 1970 hasta el 4 de octubre de 1971, fecha en que lo derogó la Ley 4847. Las
informaciones posesorias debían promoverse ante los juzgados y las presentadas fuera de ese plazo
tendrían un vicio de nulidad absoluta.




 



 Los Títulos de la Corona no constituyen una desafectación de la normativa nacional.  A lo sumo, se
trataría de una supervivencia del Derecho preconstitucional, anterior a la formación del Estado
costarricense.  Aun cuando la Procuraduría no ha emitido pronunciamiento en torno a este tema, es
claro que ningún título de dominio –así sea una simple titularidad formal- es eficaz y oponible a
terceros si no llenó en su momento el trámite de inscripción en el Registro Público de la Propiedad.




 



 La Norma Centésima (de la Ley N° 6406 del 18 de diciembre de 1979) es de carácter presupuestario
(presupuesto para 1980), de dudosa constitucionalidad.




 



 En  punto a las ciudades litorales (Ley 6043, art. 6°), nos remitimos a lo externado en el dictamen
C-022-99 y las Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003 y O. J.-172-2004, entre otros.



 5) Las circulares de mérito no cumplen la finalidad de proteger el demanio costero contra las
posibles apropiaciones indebidas de los administrados, con un riguroso control administrativo de
legalidad en la calificación de los títulos. 




 



 Nada disponen de las cautelas que se tomarán al calificar los documentos sobre la prohibición
absoluta de apropiarse y legalizar por los particulares los terrenos de la zona marítimo terrestre,
de dominio público, contemplada en el artículo 7° de la Ley 6043, que afecta los actos dispositivos
en contrario y la validez de los títulos, en conexidad con la normativa y precedentes judiciales
reseñados en los puntos I.1) y 1.2), en lo aplicable.




 




En consecuencia, lo propio es revisar las dos Circulares y modificarlas en lo pertinente.




 



 6)  Ha de tenerse en cuenta la diversidad de bienes que conforman el dominio público marítimo
terrestre.”




 



 El criterio jurídico PSJ-134-2010 indica que en caso de existir asientos registrales que incorporan
la zona marítimo terrestre, ha de verificarse que el plano de agrimensura se ajuste al plano
catastrado utilizado en el origen del título, que no consten en los asientos del Registro Público
marginales de advertencia o de inmovilización u otro motivo legal que lo impida, y proceder al
otorgamiento visado municipal advirtiendo al gestionante sobre los efectos del mismo en el evento de
instaurarse el proceso tendiente a declarar la nulidad del título.  También, refiere a las demandas
para cancelar o rectificar asientos registrales, así como a los mandamientos judiciales de anotación
provisional cuando se cuestiona la validez y eficacia de dichos asientos (Código Civil, artículo
468), observando lo dispuesto en el dictamen C-128-99, del cual reseña sus conclusiones 1, 2, 3, 5 y
8.




 




Las conclusiones del dictamen C-128-99 son las siguientes:




 



 “1) La Municipalidad debe respetar las propiedades situadas en la zona marítimo terrestre que los
particulares demuestren fehacientemente estar inscritas a su nombre, con sujeción a la Ley.




 



 2) Dichas propiedades, en tanto se mantenga la inscripción en el Registro Público, están excluidas
de la administración municipal y de la defensa administrativa directa que establece el artículo 13
de la Ley 6043. La Municipalidad debe abstenerse de todo trámite de concesión sobre las mismas.




 



 3) Por configurar un régimen excepcional a la afectación de dominio público que tiene la zona
marítimo terrestre, es al particular a quien incumbe probar la existencia de su titularidad privada,
siendo insuficiente la simple invocación.




 



 4) Cuando un particular alegue ante la Corporación Municipal propiedad privada sobre un terreno
comprendido en la zona marítimo terrestre, sin comprobarla, lo propio es que le confiera un plazo
prudencial para que la demuestre, mediante certificación o documento auténtico, apercibido que de no
hacerlo, se tendrá el inmueble como de dominio público, para todos los efectos legales. Sin que esto
sea óbice a las constataciones que pueda efectuar el Ayuntamiento, cuando hubiere duda razonable,
con miras a esclarecer la verdad real. La ubicación del inmueble dentro de la zona marítimo
terrestre ha de quedar debidamente acreditada, hasta con prueba técnica oficial si fuere necesario.




 



 5) El Registro no subsana ni convalida los vicios de nulidad absoluta que contengan los títulos de
propiedad dentro de la zona marítimo terrestre. Tal declaratoria podrá solicitarla el Estado a los
Tribunales en cualquier tiempo, con la reivindicación del bien y otros extremos que sean
pertinentes; proceso en que conviene pedir la anotación de la demanda en el Registro para alertar y
afectar a terceros.




 



 6) La indebida inscripción de la propiedad, mientras subsista, inhibe el despliegue de las
potestades de administración y autotutela demanial en el inmueble de que es objeto, pero no elimina
el deber del Estado y la Municipalidad de instar los actos correctivos o de impugnación que prevé la
ley, según el caso, en procura del reconocimiento -por los órganos competentes- de la legítima
condición de dominio público y prevalencia de su publicidad legal sobre la inscripción registral
ilícita.




 



 7) En esa hipótesis, la Municipalidad, cuando tuviere conocimiento de los actos puede -y debe-: a)
solicitar la anulación de la información posesoria, del título e inscripción registral obtenidos en
contravención de la Ley 6043, y posibles resarcimientos; o, b) poner los hechos en conocimiento de
la Procuraduría General de la República -con las pruebas que tuviere-, para que ejerza la acción
reivindicatoria y de nulidad concomitante; c) siempre que concurran los presupuestos necesarios,
podrá denunciar ante el Ministerio Público cualquier delito de acción pública en que haya podido
incurrirse para obtener el título o su inscripción, si no estuviere extinguida; d) gestionar ante el
Registro de la Propiedad la consignación de una nota marginal de advertencia -como medida cautelar-
y e), promover -en los supuestos que el ordenamiento faculta- una Gestión Administrativa para la
subsanar errores o vicios que deriven del acto de inscripción, en cuanto perjudiquen el régimen de
dominio público de la zona marítimo terrestre.




 



 8) Los principios de legitimidad y fe pública registral, así como la naturaleza reglada de las
licencias, impedirían a la Municipalidad denegar permisos de construcción o fraccionamiento que se
ajusten a las disposiciones legales, ante sospechas de ilicitud en la inscripción del inmueble
situado en la zona marítimo terrestre, o condicionarlos a la renuncia de derechos o del ejercicio de
acciones patrimoniales futuras si sobreviniere la anulación del título. Pero al otorgarlos, debe
advertir al interesado, por escrito y junto a la aprobación, su cuestionamiento acerca la licitud de
la inscripción, expresando de manera suscinta las razones, advirtiéndole que los trabajos y obras
autorizados los hará bajo su exclusiva responsabilidad, dentro del principio de buena fe que ha de
regir su relación con la Administración y sujeto a las resultas del proceso que se llegue a
instaurar sobre la nulidad del título.




 



 9) En forma colateral al proceso contencioso que esta entidad interponga para la nulidad del título
y cancelación de la indebida inscripción, se recomienda coordinar, con la necesaria celeridad, la
solicitud de adopción de las adecuadas medidas precautorias que procedan a fin de evitar lesiones
graves a los bienes e interés público implicados.”




 



 De acuerdo al informe de la asesora municipal, que cita nuestros pronunciamientos, se tiene clara
la normativa aplicable y las eventuales reservas a adoptar en el ejercicio de la competencia para el
visado de planos de agrimensura, por lo que a modo de consideraciones generales se adicionan las
siguientes:




 



 1) El visado de planos es una competencia que se encuentra dentro del ámbito de la Alcaldía
Municipal (dictamen C-028-2010). En ese ámbito, el funcionario municipal encargado de otorgar el
visado de los planos de agrimensura y topografía, previsto en los artículos 33 y 34 de la Ley de
Planificación Urbana, debe ser un profesional en la rama de la agrimensura o de la topografía,
debidamente incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica (dictamen
C-014-2013).




 



 2) El visado municipal de planos es un acto reglado, tipo específico de autorización, por medio de
la cual la municipalidad respectiva comprueba que la segregación o fraccionamiento cumple con la
normativa urbanística, y autoriza la facultad de enajenación que ostentan los titulares del derecho
de propiedad (dictamen C-220-2004).



 3) Con el otorgamiento o negación del visado, las municipalidades ejercen sus competencias de
control urbanístico en relación con los fraccionamientos con propósitos urbanizadores o no. El
control se da para que se cumpla la normativa urbanística, caso contrario, aquéllas deben denegar el
visado, sin el cual no podrá inscribirse registralmente la segregación que el fraccionamiento supone
(dictámenes C-069-2003, C-172-2008 y C-032-2010).




 



 4) Corresponde al Concejo Municipal declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un
visado municipal, y también designar previamente el órgano director del procedimiento necesario para
ese efecto (dictamen C-248-2009).




Atentamente,




 




 




 




Lic. Mauricio Castro Lizano                                           MSc. Silvia Quesada Casares



          Procurador                                                                 Área Agraria y
Ambiental




MCL/SQC

Opinion: 019 of 01/17/2014



January 17, 2014


C-019-2014


Mr. Luis Gerardo Castañeda Díaz
Mayor of Liberia

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter No. ALDE-CM-1111-2010, regarding the possibility of providing the approval (visado) of surveying plans (planos de agrimensura) for a property registered in the name of a person who holds a private right and which incorporates lands of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) bordering the fifty meters of the public zone (zona pública).

It should be recalled that our technical-legal work is to resolve general consultations, abstracting from the specific case to be resolved by the active Administration (our Organic Law, articles 1, 2, and 4). Therefore, article 5 thereof excludes the knowledge and processing of matters pertaining to administrative entities and bodies with competences fixed by law, a situation which includes cases pending resolution without involving us in the decision on those specific situations by the active Administration, and the management of interested private parties (General Law of Public Administration, article 66, subsection 1; our Organic Law, articles 1 and 2; pronouncements C-178-79, C-7-92, C-158-98, C-230-01, and OJ-210-2003, among others).

Attached to official letter No. ALDE-CM-1111-2010 was legal opinion PSJ-134-2010, signed by Licda. Cristina Gutiérrez Chaves, which refers to the distinction between private and public things, and the ownership of the property to determine its nature and the applicable legal regime, observing the principle of legality.

It adds that private property is supported by Constitutional article 45, the Civil Code, the constitutional precedents that inform property law (rulings 565-94, 3617-94, 4205-96), as well as article 6 of Law 7575, in relation to Transitional Provision III of Law 4558, Constitutional article 34, and article 142.1 of the General Law of Public Administration. It brings up the problems arising from improper registrations in the maritime-terrestrial zone, and the apparent conflict between the declaration of public domain status (demanialidad) and the principles of legitimacy, public faith in the registry (fe pública registral), the effects of possessory information (información posesoria) approved in the judicial venue, and the Administration's own acts.

It indicates that the Regulation to the Cadastre Law, article 29, requires for the submission of plans the signature of the professional, proof of payment of fees, approval of the professional association's inspection office (fiscalía del colegio), and the approvals (visados) required by law. In the case of plans for possessory information and in the maritime-terrestrial zone, additionally, Chapter III of the aforementioned Regulation must be observed, where article 78 stands out, concerning the approval of the National Geographic Institute (IGN) regarding the delimitation of the public zone on plans for concessions. Regarding registered properties (fincas inscritas) that incorporate lands of the maritime-terrestrial zone, the registration of plans is appropriate provided that marginal warning entries (marginales de advertencia) or immobilizations (inmovilizaciones) that question their validity and effectiveness do not appear in the Public Registry entries, and it is verified that the plan conforms to the cadastral plan used at the origin of the title.

According to article 79 of the same Regulation, it points out that in the case of registered properties or non-urban districts, the Urban Planning Law is not applicable. In the case of subdivisions (fraccionamientos), municipal approval is required, regardless of whether the district is urban or rural. It cites constitutional ruling No. 3964-2001 on municipal approval as a requirement for the registration of a plan in the Cadastre, in order to ensure that segregations and urbanizations are in accordance with the law and local regulatory norms. It transcribes article 33 of the Urban Planning Law, relating to the municipal approval of the plan for the subdivision of lands or properties located in urban districts and other areas subject to urban control, and qualifies it as an authorization or a priori control mechanism. As well as article 34 thereof, which establishes the suspension of documents to be registered for the subdivision of properties included in urban districts without the certification of the cited section 33, and on the subject mentions opinion C-069-2003.

It cites opinion C-128-99 which points out: "The declaration of general designation for public use (afectación genérica a uso público) of that coastal strip cannot have retroactive effects to the detriment of the property rights that legitimately entered the patrimony of their holders. The modification of that domain status would require the expropriation process, compensating its economic value, to bring those territorial spaces into the public domain. The effectiveness of the repealed legislation does not disappear to protect the rights that arose under its shelter." Further on, the same provides: "As long as the entry or registration is not annulled or canceled, the Municipality would be inhibited from granting public domain concessions and authorizations on the plot in question, which it must respect as private property —at least formally—. And if, due to oversight, it had initiated concession procedures on the property, it must suspend them, likewise when a well-founded dispute arises about its private nature, until the matter is resolved in ordinary court." This opinion refers to ruling No. 53-1994 of the First Chamber (Sala Primera), where it holds that the registration "grants a kind of presumption of truth regarding the data contained in the registry entry, as long as the contrary is not demonstrated judicially."

In view of this, opinion C-128-99 considers that: "...the registration renders inoperative the exercise of the ex officio recovery power (potestad de reintegro de oficio) of the property (art. 13; Law 7575). Which is equivalent to saying that possession of the property cannot be recovered administratively, but rather one must resort to the Courts of Justice, filing the rigorous challenges. The singular protection that the Property Registry grants to the registered holder, point out GARCIA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, constitutes a limit on administrative self-enforcement (autotutela administrativa) and, therefore, on 'the recovery faculties (facultades reinvindicatorias) of the Administration, which in any case is burdened with the charge of judicially challenging (destroying or invalidating the protection) the presumption of legitimacy that derives from the registration in the Registry (articles 1 and 38 of the Mortgage Law).'"

In a similar vein, it mentions legal opinion OJ-120-2005: "The registration inverts the Administration's position, formerly with the privilege of enforcement (tutela) to assert by itself the public domain ownership."

The conclusions of legal opinion OJ-120-2005 are the following:

"1) State institutions and bodies have the duty to protect the maritime-terrestrial zone, of public domain (an environmental asset), in its legal and material integrity, in accordance with their respective competences, against illegal or damaging acts. (Arts. 50 of the Constitution, 1 and 4 in fine of Law 7575).

Regarding the National Cadastre and the Public Registry, that duty of protection is manifested in the strict control they must exercise to prevent documents (public instruments or plans) that illegally include areas of that asset from being registered before both Offices, whose illegality may be detected during the qualification process, based on the legislation in force, the registry or cadastral background related to it, and the submitted document.

2) By express provisions, of public order and mandatory, subject to registry control, administered parties have an absolute prohibition on disposing of the maritime-terrestrial zone, of public domain.

It constitutes an irremediable defect (defecto insubsanable) that prevents registration in the Public Registry or National Cadastre and produces its absolute nullity, as it is an object that is outside commerce, prohibited by law.

3) The Registry's position regarding the alleged lack of competence of the Attorney General's Office to pronounce on registry matters is reiterative of that which was analyzed and dismissed in our opinion C-038 of 2002, with a hearing of the then Director of the Real Estate Registry. There it was pointed out that:

'The interpretation of legal norms that must be applied in the qualification and registration of registry documents is part of the advisory matter under the responsibility of the Attorney General's Office. It is inhibited from assuming or supplanting the Registry in the qualification or registration of a specific document, or indicating the manner in which it must do so. But not from delimiting in the abstract and generically the scope of the norms to be applied in the specific qualification process of documents, and it has done so, among others in opinions C-200-92, C-128-99. Ex officio, these clarifications are made to opinion C-189-97 and those cited therein.' (Opinion C-038-2002, pp. 33 to 35).

4) By way of general considerations, the following are made:

4.1) Public domain, in the maritime-terrestrial case, has a prevalent legal existence and publicity, autonomous from the Public Registry.

4.2) The rigor that must characterize the qualification of registry documents that improperly incorporate portions of the maritime-terrestrial zone is also evidenced by the effects of registration.

Once the title is registered, the principles of legitimacy and public faith in the registry come into play, rendering the powers of administration and self-enforcement inoperative for recovering the asset administratively.

4.3) The autonomous nature held by the Registrar operates in the exercise of the qualification function for a specific document submitted for registration, but in the practice of the act and throughout their actions, they must adhere to the legal system and, therefore, to binding criteria, such as, for example, those issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) or the Attorney General's Office, interpretative or applying norms with incidence on the qualification function, which is complete, mandatory, and responsible.

4.4) Although the binding nature of the opinions and pronouncements of the Attorney General's Office is a topic distinct from the matters excepted from the application of the General Law of Public Administration, an absolute exclusion of the latter in the registry field should not be affirmed.

The procedural exceptions of article 367.2 LGAP and Decrees 8979-P and 9469-P are limited to Book Two. The rules of Book One are fully in force for the administrative procedures of every Administration body. However, Book Two of the General Law, as the governing regulation for the common or uniform administrative procedure for excepted special procedures, is of supplementary application to these, to fill gaps, incomplete regulation, or safeguard due process.

4.5) The interest in simplifying and accelerating the procedures for registering documents in the National Registry is linked to valid titles, adjusted to Law. For those that ostentatiously and illegally incorporate public domain areas, maritime-terrestrial for example, their rejection is required.

The speed of registry procedures should not translate into a hastening (festinación) of these, to the detriment of the coastal public domain, nor into an abandonment of administrative control procedures, as it must be combined with the public interest of preventing the illicit registration of maritime-terrestrial public domain assets.

4.6) Although the Registrar's decisions relating to the qualification of documents do not prevent judicial discussion and declaration regarding the validity or nullity of the title, this is not equivalent to an exemption to register all types of documents presented to the Registry without the proper qualifying filter, relegating the discussion of their legality to the contentious venue.

The Registrar's criterion only determines whether or not the title can be registered.

4.7) Concordance between the Public Registry's information and that of the National Cadastre is a governing principle of registry matters.

The verification of the necessary correspondence that must exist between the registry and cadastral data of a private property can be decisive in determining the improper inclusion of public domain areas of the maritime-terrestrial zone.

4.8) The registry registration of a private property within the maritime-terrestrial zone does not affect the State's rights as long as it is validly carried out, under the protection of legislation releasing the land from public domain (legislación desafectatoria). It does harm them when it is illegal.

Transitional Provision III of Law 4558 prohibited the titling of the inalienable strip of fifty meters from the ordinary high-water mark, inland, which it reserved for common use. It was in effect from May 12, 1970, until October 4, 1971, the date on which Law 4847 repealed it. The possessory information had to be promoted before the courts, and those filed outside that term would have a defect of absolute nullity.

Crown Titles (Títulos de la Corona) do not constitute a release from public domain under national regulations. At most, it would be a survival of pre-Constitutional Law, prior to the formation of the Costa Rican State. Even though the Attorney General's Office has not issued a pronouncement on this topic, it is clear that no title of ownership—even a simple formal ownership—is effective and opposable to third parties if it did not at the time complete the registration procedure in the Public Property Registry.

The Hundredth Rule (of Law No. 6406 of December 18, 1979) is of a budgetary nature (budget for 1980), of dubious constitutionality.

Regarding coastal cities (Ley 7575, art. 6), we refer to what was expressed in opinion C-022-99 and Legal Opinions O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, and O. J.-172-2004, among others.

5) The circulars in question do not fulfill the purpose of protecting the coastal public domain against possible improper appropriations by administered parties, with rigorous administrative control of legality in the qualification of titles.

They contain no provisions regarding the precautions to be taken when qualifying documents concerning the absolute prohibition on private parties appropriating and legalizing the lands of the maritime-terrestrial zone, of public domain, contemplated in article 7 of Law 7575, which affects contrary acts of disposition and the validity of titles, in connection with the regulations and judicial precedents outlined in points I.1) and 1.2), where applicable.

Consequently, the proper course is to review the two Circulars and modify them as pertinent.

6) The diversity of assets that make up the maritime-terrestrial public domain must be taken into account."

Legal opinion PSJ-134-2010 indicates that should there be registry entries that incorporate the maritime-terrestrial zone, it must be verified that the surveying plan conforms to the cadastral plan used in the origin of the title, that no marginal warning entries (marginales de advertencia) or immobilization entries or other legal reason preventing it appear in the Public Registry entries, and to proceed with granting municipal approval, warning the applicant about the effects thereof in the event of a process being instituted to declare the nullity of the title. Also, it refers to lawsuits to cancel or rectify registry entries, as well as to judicial orders for provisional annotation (mandamientos judiciales de anotación provisional) when the validity and effectiveness of said entries are questioned (Civil Code, article 468), observing the provisions in opinion C-128-99, from which it outlines its conclusions 1, 2, 3, 5, and 8.

The conclusions of opinion C-128-99 are the following:

"1) The Municipality must respect the properties located in the maritime-terrestrial zone that private parties reliably prove are registered in their name, subject to the Law.

2) Said properties, as long as the registration in the Public Registry is maintained, are excluded from municipal administration and from the direct administrative defense established by article 13 of Law 7575. The Municipality must refrain from any concession procedure regarding them.

3) As it constitutes an exceptional regime to the public domain designation (afectación de dominio público) that the maritime-terrestrial zone has, it is incumbent upon the private party to prove the existence of their private ownership, a simple invocation being insufficient.

4) When a private party alleges before the Municipal Corporation private ownership of a land included in the maritime-terrestrial zone, without proving it, the proper course is to grant them a prudential period to demonstrate it, by means of certification or authentic document, warned that failure to do so will result in the property being considered as public domain, for all legal purposes. Without this being an obstacle to the verifications that the Town Hall can carry out, when there is reasonable doubt, with a view to clarifying the real truth. The location of the property within the maritime-terrestrial zone must be duly accredited, even with official technical proof if necessary.

5) The Registry does not cure or validate the defects of absolute nullity that the property titles within the maritime-terrestrial zone contain. Such a declaration may be requested by the State from the Courts at any time, with the recovery of the asset and other pertinent elements; a process in which it is advisable to request the annotation of the lawsuit in the Registry to alert and affect third parties.

6) Improper registration of the property, while it subsists, inhibits the deployment of public domain administration and self-enforcement powers on the property that is its object, but does not eliminate the duty of the State and the Municipality to promote the corrective or challenge acts provided by law, as the case may be, in pursuit of recognition —by the competent bodies— of the legitimate public domain condition and the prevalence of its legal publicity over the illicit registry registration.

7) In this hypothesis, the Municipality, when it becomes aware of the acts, can —and must—: a) request the annulment of the possessory information, the title, and the registry registration obtained in contravention of Law 7575, and possible compensation; or, b) bring the facts to the attention of the Attorney General's Office —with whatever evidence it has—, so that it may exercise the concomitant recovery action (acción reivindicatoria) and nullity action; c) whenever the necessary prerequisites concur, it may report to the Public Prosecutor's Office any public-action crime in which it may have been incurred to obtain the title or its registration, if it is not extinguished; d) request from the Property Registry the entry of a marginal warning note (nota marginal de advertencia) —as a precautionary measure— and e), promote —in the cases that the legal system empowers— an Administrative Procedure to correct errors or defects deriving from the registration act, insofar as they harm the public domain regime of the maritime-terrestrial zone.

8) The principles of legitimacy and public faith in the registry, as well as the regulated nature of licenses, would prevent the Municipality from denying construction or subdivision permits that conform to legal provisions, in the face of suspicions of illegality in the registration of the property located in the maritime-terrestrial zone, or conditioning them on the waiver of rights or the exercise of future patrimonial actions if the annulment of the title should occur. But upon granting them, it must warn the interested party, in writing and together with the approval, of its questioning about the lawfulness of the registration, briefly expressing the reasons, warning them that the authorized works and constructions will be carried out under their exclusive responsibility, within the principle of good faith that must govern their relationship with the Administration and subject to the outcome of any process that may be instituted regarding the nullity of the title.

9) Collateral to the contentious process that this entity files for the nullity of the title and cancellation of the improper registration, it is recommended to coordinate, with the necessary speed, the request for the adoption of the adequate precautionary measures (medidas precautorias) that are applicable in order to avoid serious damage to the assets and public interest involved."

According to the report of the municipal advisor, which cites our pronouncements, the applicable regulations and the eventual reservations to be adopted in the exercise of the competence for the approval of surveying plans are clear, so by way of general considerations the following are added:

1) The approval of plans is a competence that falls within the scope of the Municipal Mayor's Office (opinion C-028-2010). In this scope, the municipal official in charge of granting the approval of surveying and topographical plans, provided for in articles 33 and 34 of the Urban Planning Law, must be a professional in the field of surveying (agrimensura) or topography, duly incorporated into the Federated College of Engineers and Architects of Costa Rica (opinion C-014-2013).

2) Municipal plan approval is a regulated act, a specific type of authorization, through which the respective municipality verifies that the segregation or subdivision complies with urban planning regulations, and authorizes the power of alienation held by the holders of the property right (opinion C-220-2004).

3) By granting or denying approval, the municipalities exercise their urban control competences in relation to subdivisions, whether for development purposes or not. Control is exercised to ensure compliance with urban planning regulations; otherwise, they must deny the approval, without which the segregation implied by the subdivision cannot be registered in the registry (opinions C-069-2003, C-172-2008, and C-032-2010).

4) It is the Municipal Council's responsibility to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal approval, and also to previously designate the directing body for the procedure necessary for that purpose (opinion C-248-2009).

Sincerely,

Lic. Mauricio Castro Lizano MSc. Silvia Quesada Casares
Prosecutor Agrarian and Environmental Area

MCL/SQC