C-029-2015 — Lot segregation within a development does not modify the Official Map and requires municipal and INVU approvalSegregación de lotes en urbanización no modifica el Mapa Oficial y requiere visado municipal e INVU

Dictamen : 029 del 19/02/2015   



19 de febrero de 2015




C-029-2015




 




Sr. Melvin Villalobos Arguello




Alcalde Municipal




Municipalidad San Isidro de Heredia




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio No. MSIH-
AM-098-2014 donde se plantean las siguientes interrogantes:




 



 1. ¿Implica la segregación de un lote dentro de un proyecto urbanístico una modificación del Mapa
Oficial de la urbanización, o los Mapas Oficiales únicamente hacen constar las áreas de dominio
público así como los diferentes usos a dar a las distintas áreas de la urbanización?




 



 2. ¿La segregación de un lote dentro de un proyecto urbanístico debe llevar a cabo trámite alguno
ante el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo?




 



 Se aportó como criterio legal el oficio MEM-DL-056-2014, que cita el dictamen C-001-2013 y las
competencias del gobierno local y el INVU en materia de aprobación y fraccionamiento de proyectos
urbanísticos conforme al artículo 79 inciso a) del Reglamento a la Ley de Catastro, Decreto No.
34331; así como el Plan Regulador de ese cantón (La Gaceta No. 242 de 15 de diciembre de 2005) y la
normativa de permisos para el visado de urbanizaciones y fraccionamientos (La Gaceta No. 120 de 24
de junio de 2002).  Sobre la definición de Mapa Oficial refiere los artículos 1 de la Ley de
Planificación Urbana y IV.6.4 del Reglamento de Construcciones del INVU.  Estima que se ha aceptado
como mapa oficial el conjunto de planos de una urbanización al momento en que el muncipio acepta las
obras y áreas públicas, determinándose así las áreas de dominio público y el uso de los lotes
privados que debe respetarse como una limitación legítima a la propiedad privada (dictamen
C-017-2010). Agrega que el fraccionamiento de lotes con fines urbanísticos no es una modificación
del uso previsto en el Mapa Oficial, sino únicamente del área y que requiere el visado municipal y
del INVU conforme al Reglamento a la Ley de Catastro Nacional para un nuevo plano general de la
urbanización.




 



 Por oficio AAA-666-2014, sin efectos vinculantes, se confirió audiencia a la Junta Directiva del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo pero no fue atendida.




I.- Sobre la Planificación Urbana




 



 Las municipalidades como entes descentralizados que administran los servicios e intereses locales
han de sujetar la planificación urbana al derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y
a la normativa que lo desarrolla (artículos 50, 168, 169 y 170 párrafo 1° constitucionales; 1, 15,
74, 87-89 y 96 de la Ley de Construcciones; 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana; 3, 4 y 13
inciso p) del Código Municipal; sentencias constitucionales 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93,
5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96,
1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04,
14404-04, 1915-04, 1923-04, 9439-04, 4002-05 y 7516-05; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección
II, No. 116-08; Sección III, Nos. 791-02, 175-09, 416-10, 126-11, 239-11, 47-2013 y 246-2013).



 Las funciones urbanísticas comprenden la elaboración y aprobación del plan regulador y regulaciones
complementarias como el Reglamento de Zonificación, Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones,
Mapa Oficial y Reglamento de Renovación Urbana; el otorgamiento de permisos de fraccionamiento,
urbanización, construcción; y o el ámbito sancionatorio (Ley 4240, artículos 10 inciso 1, 15, 16,
17, 21, 24, 32; Ley de Construcciones, artículos 15, 87-89 y 96; sentencia constitucional No.
11900-2007; criterios OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005, C-093-2007, C-029-2009,
C-091-2010, C-256-2011, C-001-2013 y C-333-2014).




 



             El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana establece como plan regulador “el
instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y
cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para
distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos,
facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. En tanto, el
artículo 21 ibídem enumera los principales reglamentos de desarrollo urbano a saber: los reglamentos
de zonificación para uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, el Mapa Oficial, el de
renovación urbana y el de construcciones, entre otros.




 



 La utilización del suelo se enmarca dentro de la planificación y regulación urbana a cargo de la
municipalidad y en forma subsidiaria del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la
Dirección de Urbanismo, que ejerce la función de coordinar los intereses locales con los regionales
y nacionales.  Y, cuando las municipalidades no tienen plan regulador, esa Dirección ejerce la
potestad reglamentaria sobre la zonificación para usos de la tierra con el Reglamento para el
Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones (Ley de Planificación Urbana, artículo 21 y
Transitorio II; dictámenes C-062-1994 y C-032-2010).




II.- La competencia municipal en materia de fraccionamientos




 



 El derecho de edificación y del fraccionamiento urbano se ejerce con apego a la ley, reglamentos y
el plan regulador.  Esa zonificación vincula a los habitantes del cantón y a la propia autoridad
local (dictámenes C-020-2009 y C-001-2013).  El control de la autoridad municipal sobre el
cumplimiento del régimen urbanístico se concreta en los procesos de urbanización y fraccionamiento
(Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, No. 126-11 considerando V; dictamen C-001-2013).



 El artículo 1° de la Ley 4240 define como fraccionamiento la división de cualquier predio con el
fin de vender, traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas
resultantes; incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de
derechos indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en
urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los
bienes inmuebles.  Además, entiende por urbanización el fraccionamiento y habilitación de un terreno
para fines urbanos, con apertura de calles y provisión de servicios públicos (alumbrado público, red
telefónica, áreas verdes y facilidades comunales, acueductos y electricidad, recolección y
tratamiento de basura, evacuación de aguas negras, y el cobro de cánones y tributos: bienes
inmuebles, construcción y patentes).  Lo expuesto se complementa con los controles de los ordinales
33, 34 y 40 ibídem para evitar que las segregaciones en distritos urbanos y demás áreas sujetas a
control urbanístico escapen de las regulaciones de la ley, entre ellas, la cesión para áreas verdes
y facilidades comunales cuando se fracciona un terreno para crear un desarrollo urbano, sea crea un
complejo habitacional, comercial o industrial (sentencia constitucional No. 4205-96).




 



 La competencia para controlar los fraccionamientos, sea con propósitos urbanizadores o no, es parte
de la planificación, haya o no plan regulador. De manera que se fiscaliza que el desarrollo sea
acorde a la licencia concedida y las regulaciones ambientales concomitantes (Tribunal Contencioso
Administrativo, Sección II, voto 116-08 considerando VI; Sección III, No. 716-10 considerando IX). 




 



 El fraccionamiento simple no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de
las parcelas resultantes porque el legislador parte de que en éstos los fundos cuentan con accesos y
áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Cuando una determinada área se
encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a
los fundos, parques y facilidades comunales (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, Nos.
175-09 considerando IX; 416-10 considerando VII; 4254-10 considerando IV; 126-11 considerando VI; y
185-12 considerando VI).



 El visado de planos es una competencia que se encuentra dentro del ámbito de la Alcaldía Municipal
(dictamen C-028-2010) y el funcionario municipal encargado de otorgarlos debe ser un profesional en
agrimensura o topografía, debidamente incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de
Costa Rica (dictamen C-014-2013), el cual corrobora que se cumpla la normativa, en especial, el
tamaño y acceso del lote resultante.  Ese visado de planos es un acto reglado, tipo específico de
autorización por medio de la cual la municipalidad comprueba que la segregación o fraccionamiento
cumple con la normativa urbanística, y autoriza la facultad de enajenación que ostentan los
titulares del derecho de propiedad (dictamen C-220-2004).  Los municipios han de negar ese visado a
los planos que no cumplan la normativa urbanística, y el Registro Público debe suspender la
inscripción de documentos sobre fraccionamientos en distritos urbanos sin dicho visado, no
pudiéndose inscribir la segregación que el fraccionamiento supone (Ley 4240, artículo 34; dictámenes
C-69-2003, C-172-2008, C-32-2010, C-1-2013 y C-19-2014).




 



 Sobre los efectos del visado de planos, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, en
voto No. 47 de 11:30 hrs. del 8 de febrero de 2013, señala:




 



 “VI.-Sobre los efectos del visado municipal y el uso del suelo. Ahora bien, para la correcta
solución de esta causa, debe aclararse a la parte, que el visado tiene el efecto de autorizar el
fraccionamiento, según lo dispone la Ley de Planificación Urbana, en el numeral 33, y su consecuente
catastro e inscripción registral. Sus efectos se dirigen, entonces, a la autorización de
fraccionamiento según los requisitos técnicos al respecto y permiten el nacimiento de una nueva
finca tanto a nivel material como formal (registral). A eso se limitan los derechos adquiridos de la
parte apelante, no pudiendo entenderse que por el hecho de ostentar la propiedad, con plano visado y
catastrado, existe un correlativo derecho a usarlo para el fin deseado por el propietario. Por el
contrario, en lo que se refiere al destino del inmueble, su uso no está definido ni por lo que
indica el plano, ni por lo que registralmente quede consignado, menos aún por el visado obtenido.
Tal y como se enunció líneas atrás, el uso se determina en la normativa de zonificación vigente…”




 



 Ahora bien, conforme al numeral 34 de la Ley 4240, el municipio no debe otorgar la licencia de
construcción (Ley de Construcciones, artículo 74), si con anterioridad no se ha otorgado el visado
previsto en su artículo 33 (dictámenes C-069-2003 y C-333-2014). Tenemos entonces la etapa de
preparación y planeamiento que comprende desde la presentación de los planos preliminares del
proyecto de fraccionamiento o urbanización, hasta el visado municipal de los planos constructivos.
La etapa de habilitación consiste en la aceptación o recepción de obras y áreas públicas de los
proyectos, y el visado municipal de segregación.  En la ejecución y construcción se otorgan las
licencias constructivas.  Finalmente, el uso y disfrute coincide con la venta y goce de los
inmuebles resultantes afectos a las restricciones urbanísticas (dictamen C-279-2007).




III.- Sobre lo consultado




 



 Se consulta si la segregación de un lote en un proyecto urbanístico implica una modificación del
Mapa Oficial de la urbanización, o los Mapas Oficiales únicamente hacen constar las áreas de dominio
público, así como los diferentes usos a dar a las distintas áreas de la urbanización, y si dicha
segregación lleva algún trámite ante el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.




 



             Ante ello, cabe observar lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 4240: “Para los fines
de esta ley se entenderá que: Mapa Oficial, es el plano o conjunto de planos en que se indica con
exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios
comunales.”  




 




El numeral 21 ibídem señala:




 




“Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano serán:




1) El de Zonificación, para usos de la tierra;




2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos;



 3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías
públicas y áreas comunales;



 4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en
estado de deterioro; y




5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.” ([1])




 



 El artículo 42 de la misma Ley agrega que el reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas
sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas,
edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al
servicio público y de las demarcadas sólo preventivamente.  El numeral 43 establece que el Mapa
Oficial junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro fehaciente sobre
propiedad y afectación demanial de los terrenos entregados ya al uso público.




 



 El ordinal 44 de la Ley 4240 señala que el dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas,
jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese uso y
puede prescindirse de su inscripción si consta en el Mapa Oficial. Añade que el Registro Público
pondrá último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en concepto de
fraccionador, ceda al municipio, si en el documento inscribible consta el destino público que se le
da al inmueble y el Notario da fe del acuerdo municipal que aprueba la cesión y lo entrega a ese
destino.




 



 Por último, el artículo 45 dispone que los inmuebles previstos en artículo 44, ambos de la Ley
4220, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme al Plan Regulador; mas si tuvieren
destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.




 



 Así, los mapas oficiales u otros reglamentos de desarrollo urbano que adopte el gobierno local
deben observar los planes reguladores, y estos últimos acatar los lineamientos de carácter nacional
emitidos por el INVU o el Ministerio de Planificación (Ley 4240, artículos 2, 4, y 7; Ley 7554,
numeral 28).




 



 En este caso, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de San Isidro describe cada una de
las zonas del Plan Regulador del Cantón, e incluye la advertencia de que los usos permitidos para
cada zona se establecen sin detrimento de regulaciones adicionales y específicas que no lo
contradigan.  Dicho Reglamento en el artículo 69 dispone:




 



 “Los usos permitidos establecidos para la ZMRC, deberán cumplir con las siguientes regulaciones
mínimas, sin detrimento de regulaciones adicionales que no contradigan las establecidas en este
artículo, que pueda adoptar la DDU, vía acuerdo municipal, con el objetivo de hacer cumplir el Plan
Regulador. Asimismo, deberán aplicarse todas las regulaciones específicas establecidas en otras
leyes y reglamentos vigentes.” (La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2005, p. 52).




 



 Sobre la primer pregunta, hay que señalar que la segregación de un inmueble particular dentro de
una urbanización no puede modificar el uso previsto por el Mapa Oficial, que conforme al bloque de
legalidad podrá estar integrado por el plan regulador, su reglamento de zonificación y cada uno de
los mapas o conjunto de planos que describan las diversas urbanizaciones localizadas en la
circunscripción territorial de un cantón. El visado municipal que se otorgue previamente con ese
propósito privativo tampoco puede comprender espacios para vías públicas, usos y servicios
comunales, por ser áreas del domino público municipal. 




 



 Respecto a la segunda interrogante, relativa a si ese tipo de segregación lleva algún trámite ante
el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, cabe agregar que el Reglamento a la Ley de Catastro
Nacional, Decreto 34331 de 29 de noviembre de 2007 (La Gaceta No. 41 de 27 de febrero de 2008),
sobre los visados dispone:




 



 “Artículo 79.- Visados. El Catastro sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones
de la ley. (…) La autorización o visado de un plano de agrimensura, cuando sea requerida, deberá ser
previa a la inscripción en el Catastro. Los visados de casos especiales se regirán de la siguiente
forma:



 a.  Para urbanizaciones el visado requerido será el del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
y de la Municipalidad respectiva.



 b.  Para fraccionamientos, el visado requerido, es el de la municipalidad respectiva
independientemente, si el fraccionamiento está ubicado en distrito urbano o rural…” (La negrita es
nuestra).




 



 El artículo 81 ibídem, reformado por el numeral 1° del Decreto 34763 del 16 de setiembre de 2008,
señala que para el ejercicio de las competencias previstas en la Ley de Planificación Urbana,
corresponde a las municipalidades la verificación y responsabilidad sobre el cumplimiento de
requisitos para cada tipo de fraccionamiento, principalmente en lo relativo a aquéllos con fines de
urbanización.  Agrega el citado numeral en su inciso b) que cuando se trate de urbanizaciones, el
Catastro Nacional solicitará un plano general firmado por el ingeniero topógrafo u otro profesional
debidamente autorizado por el Colegio de Ingenieros Topógrafos en su calidad de responsable de los
trabajos topográficos de la urbanización, visado por el INVU y la respectiva municipalidad que
indique: la distribución de los lotes, con su correspondiente numeración y toda la información
necesaria que permita en forma clara y concreta el replanteo de cada uno de los lotes de la
urbanización. Además, debe indicarse el nombre oficial de la urbanización.




 



 Además, sobre el plano general de la urbanización y sus lotes, los artículos 83 y 84 del mismo
Reglamento a la Ley de Catastro establecen:




 



 “Artículo 83.-Lotes en urbanización. Los planos individuales de cada uno de los lotes de la
urbanización además de los requisitos estipulados en el presente capítulo, indicarán:




a.   El número de plano catastrado de la finca madre;




b.  Los números de cada uno de los lotes adyacentes; y



 c.   El diseño de sitio de la urbanización con su respectivo nombre oficial, a una escala
técnicamente adecuada, donde se muestre el lote que se presenta en el plano.”




 



 “Artículo 84.-Plano general de urbanización. El Catastro Nacional no registrará ningún plano de
lotes de urbanización que afecte el plano general de la misma, presentado y visado por el INVU y la
municipalidad, cualquier variación en ese sentido implicará un nuevo visado del plano a inscribir o
en el plano general, con los cambios efectuados en la disposición de los lotes.”




 



 Por ende en los visados para fraccionamiento de urbanizaciones, además de la intervención del
municipio, precisan el visado de la Dirección de Urbanismo, con apego a la Ley 4240, artículos 7
inciso 4), 10 inciso 2), 36 inciso b), 58 incisos 1) y 2), y 77 y el Reglamento para el Control
Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, numerales 1 y 2, y han de observar el plano general
de la urbanización que identifica sus lotes, pues es parte del conjunto de mapas que integran la
normativa urbana vigente y no es posible desaplicarla para un caso concreto (preceptos
constitucionales 11, 28 y 33; Ley 6727, numerales 11 y 13).




 



 En ese sentido, cabe tomar en cuenta que las diversas administraciones públicas no solo han de
someter sus decisiones a lo previsto en la ley y el plan regulador, sino también a cualquier otra
disposición urbana local:




 



 “El visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional
y para su inscripción registral y ha sido previsto para garantizar que las segregaciones y
urbanizaciones que se produzcan sean conformes con las leyes de orden público y las normas
reguladoras locales, pero en todo caso, al menos con lo que dispone la Ley en sentido genérico.”
(Sentencia constitucional No. 3964-2001, considerando VI).



 “IV.-El visado es un acto típico de autorización mediante el cual los gobiernos locales, en el uso
de las potestades-deberes que le asigna el artículo 169 de la Constitución Política, controlan que
las acciones de disposición sobre los bienes inmuebles, se ajusten o adecuen a la normativa
reguladora de la planificación y ordenamiento del territorio, que está integrada por las leyes y
reglamentos relativos a la materia ambiental, la materia de salud, la materia constructiva, la
materia de dominio público y, por supuesto, los Planes Reguladores de cada cantón y demás normativa
técnica emitida por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo…Esto quiere decir que siempre que
un particular quiera realizar una segregación en cualquier terreno, sin importar cuál sea la
finalidad que persigue con ella, previamente la Municipalidad competente debe dar su autorización
mediante el acto de visado, lo que supone, a su vez, que el ente local en el ejercicio de sus
deberes, comprobó materialmente que ese fraccionamiento resultaba acorde con el ordenamiento
jurídico. Cabe apuntar que el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y
Urbanizaciones, analizado en armonía con la Ley de Planificación Urbana, contiene una serie de
regulaciones que dejan claro que el acto de segregación tiene un necesario vínculo con el destino
que se le dará a la tierra, lo cual queda evidenciado, inclusive, en el mismo plano, en donde el
profesional responsable anota la naturaleza o destino del inmueble fraccionado.



 V.-…Aquí es importante señalar que el control en materia urbanística inicia a partir de toda acción
de fraccionamiento que se pretenda realizar, y no a partir del momento en que se solicita la
licencia de construcción, dado que sola (sic) división de la tierra está sometida a una serie de
limitaciones legítimas que establecen los planes reguladores, y la demás normativa aplicable, como
lo es en este caso el Reglamento para el Control de Control Nacional de Fraccionamientos y
Urbanizaciones y el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana. En cambio, la
licencia constructiva se expide sobre la base de planos constructivos, una vez verificadas las
aprobaciones de las diferentes instancias públicas que tienen competencia fiscalizadora en esta
materia, como por ejemplo el INVU, por citar alguna…” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección
III, No. 185 de 15 hrs. de 18 de mayo de 2012).



 Por ende,  los visados que otorguen el municipio y la Dirección de Urbanismo para efectos de
urbanización, no pueden implicar una segregación privativa de mayor densidad a la prevista en el
mapa o plano original de la urbanización, pues se requeriría modificarlo con intervención de los
órganos y entes competentes, con base en estudios técnicos previos sobre la capacidad de la
infraestructura del proyecto habitacional y la necesaria observancia de las áreas mínimas de los
lotes fijadas por el plan regulador vigente.




            Atentamente,




 




Lic. Mauricio Castro Lizano                                              Lic. Omar Rojas Valverde



                   Procurador                                                        
             Área Agraria Ambiental     




           




                         




 




C:            Junta Directiva




Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo




 




 




MCL/ORV




 




 




 




 




 




 




 




 




 





 ([1]) El artículo 8 del Reglamento para el Trámite de revisión de los Planos para la Construcción,
No. 36550 del 28 de abril de 2011, dispone: “Los requisitos técnicos que se deberán cumplir para
proyectos de urbanizaciones conjuntos residenciales y condominios de fincas filiales primarias
individualizadas, son los establecidos en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos
y Urbanizaciones, y sus reformas, aprobado en sesión Nº 3391 del 13 de diciembre de 1982, de la
Junta Directiva del INVU. 



 Adicionalmente, los proyectos de condominios, urbanizaciones, conjuntos residenciales y condominios
de fincas filiales primarias individualizadas, deberán cumplir con los requisitos técnicos
establecidos en la Reglamentación Técnica para Diseño y Construcción de Urbanizaciones, Condominios
y Fraccionamientos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, aprobado en sesión
Nº 2006-730 del 22 de febrero del 2007, publicado en el Alcance Nº 8 a La Gaceta Nº 55 del 19 de
marzo del 2007 y sus reformas; Reglamento de Construcciones, publicado en el Diario Oficial La
Gaceta Nº 56, Alcance Nº 17 del 22 de marzo de 1983 y sus reformas; en el Manual de Disposiciones
Técnicas Generales al Reglamento sobre Seguridad Humana y Protección Contra Incendios (versión 2007
y sus reformas, Memorándum Resolutivo 2007-2320 del 1º de agosto del 2007) y lo señalado en la "Guía
de Trámites para el Registro de la Responsabilidad Profesional" del CFIA, publicado en el Diario
Oficial La Gaceta Nº 93 del 15 de mayo del 2008; y en el plan regulador respectivo.” (Así reformado
por el artículo 1° del Decreto 38441 de 25 de abril de 2014).

Opinion : 029 of 02/19/2015

February 19, 2015

C-029-2015

Mr. Melvin Villalobos Arguello
Mayor
Municipalidad San Isidro de Heredia

Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, we refer to official letter No. MSIH-AM-098-2014, which poses the following questions:

1. Does the segregation of a lot within an urban development project imply a modification of the Official Map (Mapa Oficial) of the subdivision (urbanización), or do Official Maps only record the public domain areas as well as the different uses to be assigned to the distinct areas of the subdivision (urbanización)?

2. Must the segregation of a lot within an urban development project undergo any procedure before the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo?

Official letter MEM-DL-056-2014 was provided as a legal opinion, which cites opinion C-001-2013 and the competencies of the local government and the INVU regarding the approval and subdivision (fraccionamiento) of urban development projects pursuant to Article 79, subsection a) of the Reglamento a la Ley de Catastro, Decreto No. 34331; as well as the Plan Regulador of that canton (La Gaceta No. 242 of December 15, 2005) and the regulations on permits for the approval (visado) of subdivisions (urbanizaciones) and subdivisions (fraccionamientos) (La Gaceta No. 120 of June 24, 2002). Concerning the definition of Official Map (Mapa Oficial), it refers to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana and IV.6.4 of the Reglamento de Construcciones of the INVU. It is considered that the set of plans for a subdivision (urbanización) has been accepted as the official map at the time the municipality accepts the public works and areas, thus determining the public domain areas and the use of the private lots, which must be respected as a legitimate limitation on private property (opinion C-017-2010). It adds that the subdivision (fraccionamiento) of lots for urban development purposes is not a modification of the use provided for in the Official Map (Mapa Oficial), but only of the area, and that it requires municipal approval (visado) and INVU approval (visado) in accordance with the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional for a new general plan of the subdivision (urbanización).

By official letter AAA-666-2014, without binding effect, a hearing was granted to the Junta Directiva of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, but it was not attended.

I.- On Urban Planning

Municipalities, as decentralized entities that administer local services and interests, must subject urban planning to the right to a healthy and ecologically balanced environment and to the regulations that develop it (constitutional articles 50, 168, 169, and 170, paragraph 1; 1, 15, 74, 87-89, and 96 of the Ley de Construcciones; 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana; 3, 4, and 13, subsection p) of the Código Municipal; constitutional rulings 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93, 5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96, 1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04, 14404-04, 1915-04, 1923-04, 9439-04, 4002-05, and 7516-05; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, No. 116-08; Sección III, Nos. 791-02, 175-09, 416-10, 126-11, 239-11, 47-2013, and 246-2013).

Urban planning functions include the preparation and approval of the plan regulador and complementary regulations such as the Reglamento de Zonificación, Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, Official Map (Mapa Oficial), and Reglamento de Renovación Urbana; the granting of permits for subdivision (fraccionamiento), subdivision (urbanización), and construction; and/or the sanctioning scope (Ley 4240, articles 10, subsection 1, 15, 16, 17, 21, 24, 32; Ley de Construcciones, articles 15, 87-89, and 96; constitutional ruling No. 11900-2007; legal criteria OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005, C-093-2007, C-029-2009, C-091-2010, C-256-2011, C-001-2013, and C-333-2014).

Article 1 of the Ley de Planificación Urbana establishes the plan regulador as “the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.” Meanwhile, Article 21 ibid lists the main urban development regulations, namely: land-use zoning regulations, the subdivision (fraccionamiento) and subdivision (urbanización) regulation, the Official Map (Mapa Oficial), the urban renewal regulation, and the construction regulation, among others.

Land use is framed within the urban planning and regulation under the responsibility of the municipality and, in a subsidiary manner, of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, through the Dirección de Urbanismo, which exercises the function of coordinating local interests with regional and national interests. And, when municipalities do not have a plan regulador, that Dirección exercises the regulatory power over land-use zoning through the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones (Ley de Planificación Urbana, Article 21 and Transitorio II; opinions C-062-1994 and C-032-2010).

II.- Municipal Competence in Matters of Subdivisions (Fraccionamientos)

The right to construction and urban subdivision (fraccionamiento) is exercised in accordance with the law, regulations, and the plan regulador. That zoning binds the inhabitants of the canton and the local authority itself (opinions C-020-2009 and C-001-2013). The control of the municipal authority over compliance with the urban planning regime is concretized in the subdivision (urbanización) and subdivision (fraccionamiento) processes (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, No. 126-11, Considerando V; opinion C-001-2013).

Article 1 of Ley 4240 defines subdivision (fraccionamiento) as the division of any property for the purpose of selling, transferring, negotiating, distributing, exploiting, or using the resulting parcels separately; it includes both partitions resulting from judicial or extrajudicial adjudication, localizations of undivided rights, and mere segregations held by the same owner, as well as those located in subdivisions (urbanizaciones) or new constructions that are of interest for the control of the formation and urban use of real estate. Furthermore, it understands subdivision (urbanización) as the subdivision (fraccionamiento) and habilitation of land for urban purposes, with the opening of streets and provision of public services (public lighting, telephone network, green areas and community facilities, aqueducts and electricity, garbage collection and treatment, sewage disposal, and the collection of fees and taxes: real estate, construction, and licenses). The foregoing is complemented by the controls in sections 33, 34, and 40 ibid to prevent segregations in urban districts and other areas subject to urban planning control from escaping the law's regulations, among them, the transfer (cesión) for green areas and community facilities when land is subdivided to create an urban development, that is, creating a housing, commercial, or industrial complex (constitutional ruling No. 4205-96).

The competence to control subdivisions (fraccionamientos), whether for urbanization purposes or not, is part of the planning process, whether or not a plan regulador exists. Thus, it is verified that the development complies with the granted license and the concomitant environmental regulations (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, ruling 116-08, Considerando VI; Sección III, No. 716-10, Considerando IX).

A simple subdivision (fraccionamiento) does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the resulting parcels because the legislator assumes that in these cases, the estates already have access and green areas resulting from a prior urban development. When a specific area is already urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the estates, parks, and community facilities (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, Nos. 175-09, Considerando IX; 416-10, Considerando VII; 4254-10, Considerando IV; 126-11, Considerando VI; and 185-12, Considerando VI).

Plan approval (visado de planos) is a competence that falls within the scope of the Municipal Mayor's Office (Alcaldía Municipal) (opinion C-028-2010), and the municipal official in charge of granting them must be a professional in surveying (agrimensura) or topography, duly incorporated into the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica (opinion C-014-2013), who verifies compliance with the regulations, especially the size and access of the resulting lot. This plan approval (visado de planos) is a regulated act, a specific type of authorization through which the municipality verifies that the segregation or subdivision (fraccionamiento) complies with urban planning regulations and authorizes the power of disposal held by the property right holders (opinion C-220-2004). Municipalities must deny this approval (visado) to plans that do not comply with urban planning regulations, and the Public Registry must suspend the registration of documents concerning subdivisions (fraccionamientos) in urban districts without said approval (visado), and the segregation that the subdivision (fraccionamiento) entails cannot be registered (Ley 4240, Article 34; opinions C-69-2003, C-172-2008, C-32-2010, C-1-2013, and C-19-2014).

Regarding the effects of plan approval (visado de planos), the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, in ruling No. 47 of 11:30 a.m. on February 8, 2013, states:

“VI.- On the effects of municipal approval (visado municipal) and land use. Now, for the correct resolution of this case, the party must be made aware that the approval (visado) has the effect of authorizing the subdivision (fraccionamiento), as provided by the Ley de Planificación Urbana, in section 33, and its consequent cadastre (catastro) and registry inscription. Its effects are directed, then, toward the authorization of the subdivision (fraccionamiento) according to the respective technical requirements and allow the creation of a new property at both the material and formal (registral) level. The acquired rights of the appellant are limited to that, and it cannot be understood that, by the mere fact of holding the property, with an approved (visado) and cadastred plan, there is a correlative right to use it for the purpose desired by the owner. On the contrary, regarding the destination of the property, its use is defined neither by what the plan indicates, nor by what is recorded in the registry, still less by the obtained approval (visado). As stated above, the use is determined in the current zoning regulations…”

Now, in accordance with section 34 of Ley 4240, the municipality must not grant the construction license (Ley de Construcciones, Article 74) if the approval (visado) provided for in its Article 33 has not been previously granted (opinions C-069-2003 and C-333-2014). We thus have the preparation and planning stage, which extends from the submission of the preliminary plans for the subdivision (fraccionamiento) or subdivision (urbanización) project to the municipal approval (visado) of the construction plans. The habilitation stage consists of the acceptance or reception of the public works and areas of the projects, and the municipal approval (visado) for segregation. In the execution and construction stage, construction licenses are granted. Finally, the use and enjoyment stage coincides with the sale and enjoyment of the resulting properties, which are subject to urban planning restrictions (opinion C-279-2007).

III.- Regarding the Matter Inquired

The question posed is whether the segregation of a lot in an urban development project implies a modification of the Official Map (Mapa Oficial) of the subdivision (urbanización), or whether Official Maps only record the public domain areas, as well as the different uses to be assigned to the distinct areas of the subdivision (urbanización), and whether said segregation entails any procedure before the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

In light of this, it is pertinent to note the provisions of Article 1 of Ley 4240: “For the purposes of this law, it shall be understood that: Official Map (Mapa Oficial) is the plan or set of plans in which the exact position of the layouts of public roads and areas to be reserved for community uses and services is indicated.”

Section 21 ibid states:

“The main Urban Development regulations shall be:

1) Zoning, for land uses;

2) Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization, on the urban division and habilitation of land;

3) Official Map (Mapa Oficial), which shall deal with the provision and conservation of spaces for public roads and community areas;

4) Urban Renewal, relating to the improvement or rehabilitation of areas in process or in a state of deterioration; and

5) Construction, concerning building works.” ([1])

Article 42 of the same Law adds that the Official Map (Mapa Oficial) regulation shall establish the rules on reserves, acquisition, use, and conservation of areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already dedicated to public service and those demarcated only preventively. Section 43 establishes that the Official Map (Mapa Oficial), together with the plans or the cadastre (catastro) that complements it, shall constitute reliable evidence of the ownership and public easement (afectación demanial) of the lands already delivered for public use.

Section 44 of Ley 4240 indicates that municipal domain over the areas of streets, plazas, gardens, parks, or other open spaces for general public use is constituted by that use and its inscription may be dispensed with if it is recorded in the Official Map (Mapa Oficial). It adds that the Public Registry shall enter the final closing entry for those properties, remainder lots, or lots that the owner, in their capacity as subdivider (fraccionador), cedes to the municipality, if the registrable document records the public purpose given to the property and the Notary attests to the municipal agreement that approves the transfer (cesión) and delivers it for that purpose.

Lastly, Article 45 provides that the properties foreseen in Article 44, both of Ley 4220, may be transferred to another public use, in accordance with the Plan Regulador; but if they have a purpose established by law, the change must be approved by the Asamblea Legislativa.

Thus, the official maps or other urban development regulations adopted by the local government must observe the plan regulador, and the latter must comply with the national guidelines issued by the INVU or the Ministerio de Planificación (Ley 4240, articles 2, 4, and 7; Ley 7554, section 28).

In this case, the Reglamento de Zonificación of the Municipalidad de San Isidro describes each of the zones of the Canton's Plan Regulador and includes the warning that the permitted uses for each zone are established without prejudice to additional and specific regulations that do not contradict it. Said Regulation in Article 69 provides:

“The permitted uses established for the ZMRC must comply with the following minimum regulations, without prejudice to additional regulations that do not contradict those established in this article, which the DDU may adopt, via municipal agreement, with the objective of enforcing the Plan Regulador. Likewise, all specific regulations established in other current laws and regulations must be applied.” (La Gaceta No. 242 of December 15, 2005, p. 52).

Regarding the first question, it must be noted that the segregation of a particular property within a subdivision (urbanización) cannot modify the use provided for by the Official Map (Mapa Oficial), which, in accordance with the body of law, may be composed of the plan regulador, its zoning regulation, and each of the maps or set of plans describing the various subdivisions (urbanizaciones) located within the territorial circumscription of a canton. The municipal approval (visado) previously granted for that private purpose also cannot encompass spaces for public roads, community uses, and services, as these are areas of municipal public domain.

Regarding the second question, concerning whether that type of segregation entails any procedure before the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, it should be added that the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, Decreto 34331 of November 29, 2007 (La Gaceta No. 41 of February 27, 2008), regarding approvals (visados), provides:

“Article 79.- Approvals (Visados). The Cadastre (Catastro) shall only register plans that comply with the provisions of the law. (…) The authorization or approval (visado) of a survey plan, when required, must be obtained prior to registration in the Cadastre (Catastro). Approvals (visados) for special cases shall be governed as follows:

a. For subdivisions (urbanizaciones), the required approval (visado) shall be that of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the respective Municipality.

b. For subdivisions (fraccionamientos), the required approval (visado) is that of the respective municipality, regardless of whether the subdivision (fraccionamiento) is located in an urban or rural district…” (Emphasis is ours).

Article 81 ibid, amended by section 1 of Decreto 34763 of September 16, 2008, states that for the exercise of the competencies provided for in the Ley de Planificación Urbana, the municipalities are responsible for verifying and ensuring compliance with requirements for each type of subdivision (fraccionamiento), mainly regarding those for urbanization purposes. The cited section adds in its subsection b) that, when dealing with subdivisions (urbanizaciones), the Catastro Nacional shall request a general plan signed by the surveying engineer (ingeniero topógrafo) or another professional duly authorized by the Colegio de Ingenieros Topógrafos, in their capacity as the person responsible for the topographic works of the subdivision (urbanización), approved (visado) by the INVU and the respective municipality, indicating: the distribution of the lots, with their corresponding numbering, and all necessary information that clearly and concretely allows for the setting-out (replanteo) of each of the lots of the subdivision (urbanización). Additionally, the official name of the subdivision (urbanización) must be indicated.

Furthermore, regarding the general plan of the subdivision (urbanización) and its lots, Articles 83 and 84 of the same Reglamento a la Ley de Catastro establish:

“Article 83.- Lots in a subdivision (urbanización). The individual plans for each of the lots in the subdivision (urbanización), in addition to the requirements stipulated in this chapter, shall indicate:

a. The cadastral plan number of the parent property (finca madre);

b. The numbers of each of the adjacent lots; and

c. The site design of the subdivision (urbanización) with its respective official name, at a technically adequate scale, showing the lot presented in the plan.”

“Article 84.- General plan of the subdivision (urbanización). The Catastro Nacional shall not register any plan for lots of a subdivision (urbanización) that affects its general plan, as submitted and approved (visado) by the INVU and the municipality. Any variation in that regard shall imply a new approval (visado) of the plan to be registered or of the general plan, with the changes made to the layout of the lots.”

Therefore, in the approvals (visados) for the subdivision (fraccionamiento) of subdivisions (urbanizaciones), in addition to the intervention of the municipality, the approval (visado) of the Dirección de Urbanismo is required, in accordance with Ley 4240, articles 7, subsection 4), 10, subsection 2), 36, subsection b), 58, subsections 1) and 2), and 77, and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, sections 1 and 2, and they must observe the general plan of the subdivision (urbanización) that identifies its lots, as it is part of the set of maps that comprise the current urban planning regulations and it is not possible to disapply it for a specific case (constitutional precepts 11, 28, and 33; Ley 6727, sections 11 and 13).

In this sense, it must be considered that the various public administrations must not only subject their decisions to what is provided in the law and the plan regulador, but also to any other local urban provision:

“The municipal approval (visado) is an essential requirement for the registration of a plan in the Catastro Nacional and for its registry inscription, and it has been foreseen to guarantee that the segregations and subdivisions (urbanizaciones) that occur are in conformity with the laws of public order and the local regulating norms, but in any case, at least with what the Law provides in a generic sense.” (Constitutional ruling No. 3964-2001, Considerando VI).

“IV.- The approval (visado) is a typical act of authorization whereby local governments, in the use of the powers-duties assigned to them by Article 169 of the Constitución Política, control that the actions of disposal over real estate conform to or comply with the regulatory framework for territorial planning and land management, which is composed of the laws and regulations relating to environmental matters, health matters, construction matters, public domain matters, and, of course, the Planes Reguladores of each canton and other technical regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo… This means that whenever a private individual wishes to carry out a segregation on any land, regardless of the purpose pursued, the competent Municipality must previously grant its authorization through the approval (visado) act, which implies, in turn, that the local entity, in the exercise of its duties, materially verified that said subdivision (fraccionamiento) was in accordance with the legal system. It is worth noting that the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, analyzed in harmony with the Ley de Planificación Urbana, contains a series of regulations that clarify that the act of segregation has a necessary link with the destination to be given to the land, which is evidenced, even, on the plan itself, where the responsible professional notes the nature or destination of the subdivided property.

V.-…Here it is important to point out that control in urban planning matters begins from every subdivision (fraccionamiento) action that is intended to be carried out, and not from the moment when the construction license is requested, given that the mere division of the land is subject to a series of legitimate limitations established by the plan regulador, and the other applicable regulations, as is in this case the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones and the Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana. In contrast, the construction license (licencia constructiva) is issued based on construction plans, once the approvals from the different public instances that have oversight competence in this matter have been verified, such as, for example, the INVU, to name one…” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, No. 185 of 3:00 p.m. on May 18, 2012).

Therefore, the approvals (visados) granted by the municipality and the Dirección de Urbanismo for urbanization purposes cannot entail a private segregation of greater density than that provided for in the original map or plan of the subdivision (urbanización), as it would be necessary to modify it with the intervention of the competent bodies and entities, based on prior technical studies on the capacity of the infrastructure of the housing project and the necessary observance of the minimum lot areas established by the current plan regulador.

Sincerely,

Lic. Mauricio Castro Lizano                                              Lic. Omar Rojas Valverde
Procurador                                                           Agrarian Environmental Area

Cc:            Junta Directiva
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

MCL/ORV

([1]) Article 8 of the Reglamento para el Trámite de revisión de los Planos para la Construcción, No. 36550 of April 28, 2011, provides: “The technical requirements that must be met for projects of subdivision (urbanizaciones), residential complexes, and condominiums of individual primary subsidiary properties (condominios de fincas filiales primarias individualizadas) are those established in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, and its amendments, approved in session No. 3391 of December 13, 1982, of the Junta Directiva of the INVU.

Additionally, projects for condominiums, subdivisions (urbanizaciones), residential complexes, and condominiums of individual primary subsidiary properties (condominios de fincas filiales primarias individualizadas) must comply with the technical requirements established in the Reglamentación Técnica para Diseño y Construcción de Urbanizaciones, Condominios y Fraccionamientos of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, approved in session No. 2006-730 of February 22, 2007, published in Alcance No. 8 to La Gaceta No. 55 of March 19, 2007, and its amendments; Reglamento de Construcciones, published in the Official Gazette La Gaceta No. 56, Alcance No. 17 of March 22, 1983, and its amendments; in the Manual de Disposiciones Técnicas Generales al Reglamento sobre Seguridad Humana y Protección Contra Incendios (2007 version and its amendments, Memorándum Resolutivo 2007-2320 of August 1, 2007) and that indicated in the "Guía de Trámites para el Registro de la Responsabilidad Profesional" of the CFIA, published in the Official Gazette La Gaceta No. 93 of May 15, 2008; and in the respective plan regulador.” (As amended by Article 1 of Decreto 38441 of April 25, 2014).