OJ-020-2015 — Criminal legality of understory clearing and timber transport without proof of originLegalidad penal de la socola y transporte de madera sin acreditar origen

Opinión Jurídica : 020 - J   del 05/03/2015   



05 de marzo de 2015




OJ-20-2015




 




Señora




Hannia M. Durán




Jefe de Área




Comisión Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al
Oficio transmitido por fax, en el que se nos consulta el proyecto denominado “Ley para evitar la
movilización ilegal de productos forestales e impedir la destrucción de bosques mediante la reforma
de los artículos 56 y 61 y la adición de un artículo 57 bis a la Ley Forestal N° 7575”, expediente
N° 17.969.




 




            Al respecto, se hacen los siguientes comentarios:




 




            I.-  ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO




 



             La asesoría jurídica que da la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa
lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante.  Lo anterior, en virtud de tratarse de otro
Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles vía dictamen.




 



 Se reitera la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el Proyecto consultado ante una
eventual falta de respuesta, efecto que no atribuye la legislación en el caso. Asimismo, la
Procuraduría General de la República no está comprendida dentro de los órganos y entidades  a que
alude el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.




 




II.-  MOTIVACIÓN DEL PROYECTO




 



 Conforme a su Exposición de Motivos, el Proyecto tiende a solventar deficiencias de la Ley Forestal
en punto a la socola en bosques y áreas de protección, así como en lo relativo al transporte de
productos forestales sin autorización, con independencia de donde provenga. Ello para una mejor
tutela del ambiente, comprensivo de los recursos forestales, así como de velar por su uso adecuado y
racional, en beneficio de las generaciones presentes y futuras.




 




III.-MODIFICACIONES LEGALES PROPUESTAS




 



 El Proyecto propone la reforma a los artículos 56 y 61 de la Ley Forestal, e introduce un nuevo
texto con el número 57 bis. En el 56 se suprime la exigencia acerca del origen de la madera en el
delito de trasiego de ésta sin permisos y sanciona a las personas jurídicas que lo contravengan, en
el 57 bis. En el 61 se amplía el tipo penal con otras conductas delictivas: la realización de
socolas; almacenar y mantener en su poder productos forestales incumpliendo los requisitos de ley, y
se cambia de lugar la regulación sobre el decomiso de productos forestales. 




 




III.1) DELITO DE TRASIEGO O MOVILIZACION DE MADERA SIN PERMISO




 



 La Ley Forestal, art. 56, prohíbe movilizar o transportar madera (en trozas, escuadrada y
aserrada), proveniente de bosque y plantación, si no se cuenta con la documentación respectiva. Y
sanciona a quien lo contraviene, en el art. 63, inciso a, con prisión de un mes a un año.



 En el Proyecto se explica que esos numerales presentan el inconveniente de que para poder
aplicarlos las autoridades  de Policía, y también las administrativas que ostentan ese carácter y
las judiciales, deben tener por demostrado que la madera proviene del bosque o plantación forestal.
Lo que les pone en desventaja, porque en muchas ocasiones es difícil de comprobar esa procedencia,
en razón de que el lugar donde se detecta el transporte ilegal es muy distante del área donde se
taló.  A lo que se une que quien transporta la madera no está obligado a indicar la procedencia de
la carga.  Ello deja impune el delito y es aprovechado por los madereros ilegales para continuar
devastando los bosques, en perjuicio de los recursos naturales. Con el fin de solucionar el
problema, el Proyecto recomienda eliminar la frase “proveniente de bosque ni de plantación” en el
artículo 56.



 Ciertamente, el origen de la madera es una cuestión principal que ha de acreditarse en el ilícito
de transporte ilegal de la misma. En la Opinión Jurídica O. J.-005-2003 expresamos:



 “Para la jurisprudencia penal, la Ley Forestal 7575, arts. 56 y 63 inciso a), en relación con el 28
ibid, sólo sanciona como delito el transporte de madera "sin la documentación respectiva" cuando
ésta proviene de bosque o plantación, elemento del tipo penal.



             De ahí que sea imprescindible esclarecer su procedencia.  Incurre en vicio de falta de
fundamentación la sentencia condenatoria que omite referirse a este aspecto, toda vez que debe
contener una relación clara, precisa y circunstanciada de los hechos. 



             El defecto es motivo de casación por la forma. Provoca la anulación del fallo y del
debate que le sirvió de base, e impide conocer el fondo del asunto y determinar si se hizo debida
aplicación de las normas sustantivas. Arts. 395 inciso 3°, 482, pfo final, y 483 del Código Procesal
Penal. (TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL, resoluciones números 418-F-97, de las 15 horas 30 minutos del 19
de mayo de 1997; 610 del 31 de octubre de 1997, 45-F-98, de las 14 horas 20 minutos del 26 de enero
de 1998; 368-F-98, de las 11 horas 20 minutos del 25 de mayo de 1998; 641 de 25 de setiembre de
1998; 2000-541, de 14 de julio del 2000; 2002-0454 de las 12 hrs. del 20/6/2002)”.



             En esa Opinión Jurídica (O. J.-005-2003, pto IV.6) dijimos que había en trámite
legislativo un Proyecto de Ley con el objeto de corregir la situación:



             “Para la apertura del tipo, en la corriente legislativa se halla presentada una reforma
al artículo 56 de la Ley Forestal 7575, que se tramita bajo el expediente N° 13.868, cuyo texto
diría. "No se podrá movilizar madera en trozas, escuadrada ni aserrada, sino se cuenta con la
documentación respectiva". (El expediente 13868 fue archivado con el número 11382). 



             La enmienda suprime el requisito de que la madera provenga de bosque o plantación y
pretende penalizar, con el reenvió que hace el artículo 63, inciso a) ibid, el transporte de madera
omitiendo la documentación requerida, sin importar su origen.



             En realidad, no hay razón objetiva aparente que justifique el distinto trato apreciable
en el artículo 56 de comentario, el que podría contener una discriminación negativa violatoria del
artículo 33 constitucional, en tanto excluye del transporte ilícito de madera el que tiene otros
orígenes, diversos del bosque o plantación forestal. Por lo que se recomienda la reforma del texto
para equiparar todos las situaciones similares”.



             El Proyecto que nos ocupa está en sintonía con esos antecedentes. En similar sentido es
la propuesta que hacen otros dos Proyectos  de Ley. El sustitutivo de la Ley Forestal, expediente
16.169, en el artículo 93, inciso b, impone prisión de uno a tres años a quien “Transporte madera en
troza, escuadrada o aserrada, sin cumplir con los requisitos establecidos en esta Ley”. Y el
Proyecto 17318, que busca reformar el artículo 56 de la Ley Forestal, para exigir la documentación
respectiva a quien movilice recursos forestales, indistintamente de su origen.




III.2) RESPONSABILIDAD PENAL ATRIBUIDA A LAS PERSONAS JURIDICAS



 El artículo 57 de la Ley Forestal en el caso de los actos ilícitos comprendidos en ésta, cuando se
trate de personas jurídicas, extiende a sus representantes la responsabilidad civil. Tanto las
personas físicas, como las jurídicas, son responsables civiles por el daño ecológico causado, de
acuerdo con el artículo 1045 del Código Civil. Está en relación con el 106 del Código Penal,
relativo a la solidaridad de los partícipes, que hace solidaria con los autores, la acción de los
partícipes del hecho punible, al pago de daños y perjuicios, entre los que enumera: las personas
jurídicas cuyos gerentes, administradores o personeros legales, resulten responsables de los hechos
punibles; las personas jurídicas cuyos gerentes, administradores o personeros legales, resulten
responsables de los hechos punibles; los que por título lucrativo participaren de los efectos del
hecho punible, en el monto en que se hubieren beneficiado; y los que señalen leyes especiales (incs.
2, 4 y 5). La solidaridad obligacional puede resultar de la Ley (Código Civil, art. 638).



 El artículo 2° del Proyecto adiciona una nueva norma, con el número 57 bis, e impone una
responsabilidad penal a la persona jurídica que infrinja el artículo 56 de esa Ley (transporte
ilegal de madera), y la sanciona “con una multa equivalente a diez salarios base del puesto de
auxiliar administrativo I, de la relación de puestos del Poder Judicial.” (Sobre el concepto de
salario base para delitos especiales del Código Penal, vid. Ley 7337/1993).




 



 La adición no se recomienda, sin perjuicio de la responsabilidad subjetiva del representante de la
persona jurídica, por lo siguiente:




 



 1) Las infracciones a la Ley Forestal, de acuerdo con su Título VI, Capítulo II, “constituyen
delitos” (vid. artículo 57).



 2) La multa “tiene un carácter estrictamente sancionatorio” (TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL, sentencias
00433/2004 y 00467/2005, entre otras). En el caso, la multa sería una pena impuesta como
consecuencia de un delito (Código Penal, doctrina de los arts. 50, inc. 1°, 53 y 84, inc. 2°. Código
Procesal Penal, art. 30, inc. c). 




 



 “En nuestro sistema penal, no se ha reconocido la responsabilidad penal de las personas jurídicas,
sino solamente de las personas físicas, dándose diversos argumentos teóricos para ello, como, por
ejemplo, la imposibilidad de acción u omisión y la incapacidad de afirmar un juicio de culpabilidad.
Así se ha establecido que aunque penalmente no puede responsabilizarse a las personas jurídicas, sí
pueden ser responsabilizados aquellos que actúen a nombre de la persona jurídica”. (TRIBUNAL DE
CASACIÓN PENAL, sentencia 00183/2005). Sea que “cuando se trata de exigir responsabilidad de
carácter penal, los actos procesales no pueden encausarse directamente contra las personas
jurídicas, porque estas no realizan ´acciones´ en sentido jurídico-penal. Como bien indica la
doctrina, el concepto de acción a que debe acudirse para estos efectos es el de acción humana, o
sea, la conducta realizada por una persona física, como manifestación externa, activa o pasiva, de
una voluntad derivada de la situación de consciencia de un individuo concreto. Semejantes
características no se dan en las operaciones, acuerdos o resoluciones de las personas jurídicas.
(Cfr. Luzón Peña, Diego-Manuel: Curso de Derecho Penal. Parte General I, Editorial Universitas S.A.,
Madrid, 1996, p. 290)”. (TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL, sentencia: 01016/2003).  La responsabilidad
penal se fundamenta en que la conducta que realiza el imputado y reúne los caracteres de típica,
antijurídica y culpable (Mismo Tribunal, sentencia 00852/2000, entre muchas). La culpabilidad
conlleva una actuación dolosa o culposa, propia del libre albedrío de la persona física.




 




3) Es de dudosa constitucionalidad porque:



 3.1) Crea una disparidad de trato, sin aparente justificación razonable, respecto del artículo 63,
inciso a), ibid, que reprime con prisión a quien contraviene –en general- lo dispuesto en el
artículo 56 ibid. 




 



 Teniendo en cuenta que la Sala Constitucional (votos 1054/1994, 1781/1997, 5446/1997 y 5646/1997,
entre otros) declaró inconstitucional la conversión de multa en prisión, si no se cancela dentro del
plazo que otorga el Tribunal (contrario al principio de no prisión por deudas), habría una escala
punitiva distinta (deuda pecuniaria, menor rigurosidad, vs. privación de libertad, mayor contenido
aflictivo y endurecimiento de la reacción penal) para el mismo hecho.  Hay inadecuación entre las
penas y el bien protegido en ambos casos. La multa es un régimen sancionador propio de las
contravenciones o de acciones ilícitas que protegen bienes jurídicos de menor importancia. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 5646/1997, cons. IV). Se daría una desproporcionalidad en ambos casos
entre el delito y la pena.   




 



 En sentido inverso, ha estimado la Sala Constitucional que se viola el principio de igualdad por
cuanto “El contraventor no tiene acceso al beneficio de la libertad condicional (art. 64 Código
Penal) o al indulto (art. 90 C. Penal), pues estos fueron concebidos únicamente para los condenados
por delito” (sentencia 5646/1997); derechos de los que se priva al condenado a multa. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 01020/1997). 



 3.2)  La rigidez de la sanción. Es una multa fija; no se establece dentro de límites mínimo y
máximo para el delito que tipifica.



 La SALA CONSTITUCIONAL ha señalado que es violatoria del principio de proporcionalidad la
existencia de una sanción fija, que no permita al juez individualizarla a la situación particular,
de conformidad con las reglas que determina el artículo 71 del Código Penal: fijar la pena a imponer
de acuerdo con los límites fijados y las circunstancias concretas en cada delito.  Así, en la
sentencia 08015/1999 declaró inconstitucional el artículo 7° de la Ley 7633/1996, que prevé una
multa fija, equivalente a  doce salarios base.  “En el plano legislativo, dijo, más que
individualización, lo que hace el legislador es fijar parámetros en cuanto al monto de la pena a
imponer y los motivos de atenuación o agravación de la misma, a los cuales debe adecuar el juez su
actuación”. La norma objetada “no establece para el juez, la posibilidad de contar con parámetros
claros y precisos para la aplicación de la sanción toda vez que, por el contrario, el juez se topa
con una norma que tiene una sanción fija, por lo cual deberá imponer una sanción que consiste en una
multa equivalente a doce salarios base, sin que se contemple en la norma la posibilidad de que el
Juez pueda escoger entre diferentes niveles de multa con lo cual no existe un margen de escogencia
atendiendo a las circunstancias del hecho concreto que se pretende sancionar”.  En el artículo 7°
cuestionado, “el legislador omitió cumplir con la exigencia de crear leyes garantistas de los
derechos fundamentales y ello es así por cuanto, en materia sancionatoria, el legislador debe fijar
parámetros en cuanto al monto de la pena a imponer y los motivos de atenuación o agravación de la
misma, a los cuales debe adecuar el juez su actuación, toda vez que es éste quien verdaderamente
individualiza la pena en la sentencia condenatoria y es quien determina cual es la pena justa y
equitativa que le corresponde al sujeto en los casos concretos sometidos a su conocimiento, lo que
hace a partir de los elementos que le brinda la norma. Sin embargo, en el caso concreto, el juez no
cuenta con posibilidad alguna de realizar una acertada individualización de la pena y no puede
utilizar su potestad valorativa por cuanto el legislador no le dejó posibilidad toda vez que la
norma le impone un único monto que se debe imponer como sanción…”.




 



             En la sentencia 08861/2002 la SALA CONSTITUCIONAL declaró inconstitucional el artículo
21 de la Ley 7451/1994, por quebrantar los principios constitucionales de debido proceso, igualdad,
tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad,  en virtud de que impone una sanción fija, de multa
equivalente a cuatro salarios mínimos mensuales para reprimir distintas conductas ilícitas, y no
permite una individualización de la pena, según la culpabilidad del infractor. En los ilícitos
penales, indicó la Sala, “necesariamente debe preverse la posibilidad de graduar la sanción entre un
mínimo y un máximo fijado por el legislador, tomando en consideración que el juez tiene que valorar
aspectos tales como la calidad de los motivos determinantes, las condiciones personales del sujeto
activo que hubieren influido en la comisión del delito, la conducta del agente posterior al delito,
las características psicológicas, psiquiátricas, sociales, educativas, antecedentes, circunstancias
agravantes y atenuantes, la consumación o no del ilícito; así como a principios propios del proceso
penal, tales como la solución del conflicto en procura de contribuir la armonía social de sus
protagonistas, entre otros”.  Si la norma “contempla una sanción de multa equivalente a cuatro
salarios mínimos mensuales", la  “rigidez de la sanción no permite que el juez pueda individualizar
el monto de la multa a imponer, de acuerdo a los parámetros que se indican en el artículo 53 del
Código Penal, el cual señala que el importe del día multa se deberá determinar de acuerdo con la
situación económica del condenado, atendidos especialmente su caudal, rentas, medios de
subsistencia, nivel de gastos u otros elementos de juicio que el Juez considere apropiados. Tampoco
podrá valorar los demás elementos y circunstancias particulares que rodearon la comisión del hecho”.




           




III.3) ALMACENAR O MANTENER EN SU PODER PRODUCTOS FORESTALES




 



 La reforma estima necesario ampliar el artículo 61 de la Ley Forestal con un inciso b, que incluya
como ilícito penal la acción de almacenar o mantener en su poder productos forestales “sin cumplir
con los requisitos establecidos en esta Ley”. Al parecer, es una medida complementaria en el control
de la corta de árboles no autorizados.




 



 Un aspecto que merece tomarse en consideración es la amplitud del concepto de “producto forestal”,
que da, no la Ley Forestal, sino su Reglamento (Decreto 25721; art. 2°), y es muy amplio: “Es toda
troza, madera en bloc, enchapados, aglomerados, fósforos, pulpa, paletas, palillos, astillas,
muebles, puertas, marcos de ventanas y molduras”. De donde se sigue que cualquier persona podría
incurrir en delito si tiene en su poder o almacena productos forestales, de la índole que sea, y no
logra demostrar el cumplimiento de requisitos para su tenencia o almacenamiento que, por lo demás el
artículo 55 los circunscribe a la madera en troza, escuadrada o aserrada. Con lo cual, los productos
forestales distintos  carecen de requisitos para almacenamiento o mantenimiento lícito. Lo correcto
es subsanar la omisión.




 



 Se sugiere incluir en el artículo 3° ibd una definición de productos forestales a los fines del
tipo penal.




 



 Atina la Directora del SINAC de entonces (Oficio 1766; f. 80 del expte), cuando recomienda, por
razones de jerarquía normativa y para superar posibles conflictos de tipicidad, incluir en la Ley
Forestal una definición de productos forestales, con la letra “o”, de manera que no incluya los
productos de segunda transformación, y un inciso “p”, para la definición de “troza”.



 La transformación primaria de la madera se realiza, principalmente, en aserraderos. La industria
forestal secundaria estaría constituida por fábricas de muebles, puertas, ventanas, artesanías de
madera, palilleras, etc. (Documentos de la FAO. Dpto. de Montes. Informe de la Subregión
centroamericana. Industria forestal. Evolución y situación actual del sector forestal.
http://www.fao.org/docrep/009/j7354s/j7354s07.htm)



 Por último, es importante que se valore la posibilidad de corregir el concepto limitante de
“bosque” contenido en la Ley Forestal, artículo 3, inciso d, acerca de lo cual, la Procuraduría, al
rendir informe en la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 33957, expediente No.
07-13975-0007-CO, indicó:




 



 “La definición restrictiva de bosque contenida en la Ley Forestal ( [1]) excluye valiosos
ecosistemas forestales, como se pone de manifiesto en las críticas de especialistas del sector: (…).
La Ley Forestal considera bosque “sólo aquellas áreas que tengan más de dos hás. [sic], que tengan
más de 70% de cobertura de dosel, y tengan más de 60 árboles/há>15cms., de DAP”. El “gran porcentaje
del bosque fragmentado, y la importancia que tienen estos fragmentos para la flora y la fauna,
especialmente su influencia como aportadores de semillas de especies que ya no se encuentran en
amplias áreas del país, genera una mayor vulnerabilidad para futuros esfuerzos de recuperación de
zonas con bosques secundarios.”




 



 “(…) cualquier pedazo de bosque natural, remanente del bosque primario o bosque secundario, aún los
de menos de 2 ha (que nuestra legislación forestal menosprecia) tienen valor, en un sistema
integrado de fragmentos y corredores biológicos.” (…) La restricción de la definición de bosque
limita fuertemente la protección de los bosques, el fomento de los mismos y limita el ámbito de
competencia de las instituciones que se ocupan de los bosques… De igual manera la restricción de la
definición de bosque, limita la función esencial que tiene los bosques en la sociedad.”




 




III.4) DECOMISO DE PRODUCTOS




 



 No se recomienda la modificación propuesta al artículo 61 de la Ley Forestal consistente en
refundir en el inciso c el d,  que “En los casos anteriores” ordena el decomiso de los productos y
la puesta a la orden de la autoridad judicial competente.  Ello por cuanto el inciso c sólo reprime
como delito la realización de actividades que impliquen cambio en el uso de la tierra, en contra de
lo estipulado en el artículo 19 de la esa Ley. Mientras que el inciso d vigente ordena el decomiso
cuando se realicen las conductas que tipifican y sancionan los tres primeros incisos (a, b y c). Se
sugiere mantener el texto actual, para que abarque los tres ilícitos descritos.




 



 El artículo 54 ibid faculta a los funcionarios de la Administración Forestal, a los que confiere el
carácter de autoridad de policía, a decomisar “la madera y los demás productos forestales
aprovechados o industrializados ilícitamente y secuestrar, en garantía de una eventual sanción, el
equipo y la maquinaria usados en el acto ilícito”.  También les autoriza a decomisar el “medio de
transporte que sirva como instrumento o facilitador para la comisión del delito, previo
levantamiento del acta respectiva. Todo lo anterior deberá ponerse a la orden de la autoridad
judicial competente, en un plazo no mayor de tres días”.  Los artículos 62 y 63 ibid prevén el
decomiso y puesta a la orden de la autoridad judicial competente, del equipo utilizado y productos
forestales en los ilícitos ahí previstos. (Sobre el protocolo del decomiso, custodia y disposición
en materia forestal, cfr.: Política de persecución penal ambiental. Circular 01-2005. Fiscalía
General de la República. Edit MarViva, pto 46.1).




 




III.5) REALIZACIÓN DE SOCOLAS




 



 La propuesta considera necesario prohibir la socola del bosque y áreas de protección. Para ello,
introduce en el artículo 61 de la Ley Forestal un nuevo inciso, con la letra “e”, que la tipifica
como conducta delictiva.




 




III.5.1) CONCEPTO                                   




 



 Hay escasas referencias normativas a la socola. Una se halla en el Reglamento a la Ley Forestal,
Decreto 25721-MINAE, artículo 2°, inciso k, reformado por el 26429-MINAE, que excluye los “bosques
socolados” de la Combinación de Especies Forestales, referente definitorio de los sistemas
agroforestales (Ley Forestal, art. 3° inc h; su Reglamento, art 2°, voz Combinación de especies).
También dos Decretos, 30763-MINAE (pto. 6.1.6), sustituido por el 34559/2008 (pto. 3.3.1),
Estándares de Sostenibilidad para Manejo de Bosques Naturales, entre los indicadores ambientales del
plan de manejo forestal, incluyen el hecho de que en éste “no hay eliminación del sotobosque
(socola)”, dirigida al cambio al cambio de uso.




 



 En el Proyecto de Ley, socola es la corta paulatina de vegetación menor de las áreas boscosas, para
aislar los árboles de mayor diámetro y afectar la dinámica de los ecosistemas. Coincide con el
significado que suele darse de ese término: eliminación sistemática del sotobosque, o “corta
progresiva de árboles y arbustos para ir creando claros cada vez más grandes hasta llegar a tener un
terreno que ya no califica como bosque, de acuerdo con la definición de la Ley Forestal”.
(Contraloría General de la República, Informe No. DFOE-PGAA-7-2008).




 



 En otro Proyecto de Ley Forestal, expediente 16.169 (La Gaceta N° 114 del 14 de junio de 2006),
artículo 3°, se define como Socola la “Acción humana que implica la eliminación total o parcial del
sotobosque”. (inciso 39). Y “Sotobosque: Estrato inferior del bosque conformado por plantas leñosas
y no leñosas de todas las especies” (inciso 40).




 



 Es acertada la sugerencia de la Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación
(Oficio SINAC-DE-1766; f. 80 del expte), en el sentido de agregar en el artículo 3° de la Ley
Forestal, un inciso “n”, con la definición de Socola: “Acción humana que implica la eliminación
total o parcial del sotobosque; entendiéndose éste como el estrato inferior del bosque, conformado
por todas las plantas no leñosas y las especies leñosas con diámetros inferiores a los 15
centímetros, medidos a 1,30 del suelo”.




 



 En afán proteccionista, el Proyecto extiende la prohibición de socolar a las áreas de protección. 
Se sugiere valorar si el ilícito para las áreas de protección duplica el tipo penal de invasión a
esas áreas, que contempla el artículo 58, inciso a, de la Ley Forestal.




 



 Si en la Exposición de Motivos del Proyecto se dice que la socola es  la “corta de vegetación menor
ubicada en áreas de bosque”, con el fin de eliminarlas, poco a poco, en forma sistemática, no parece
correcto que el nuevo inciso e del art. 61 reprima a quien realice socola “para la eliminación de
vegetación menor en áreas de bosque o en áreas de protección…”, puesto que la socola es lo mismo que
la eliminación de vegetación menor.  Esta última no es el fin de aquella.




 




Para evitar excesos, se recomienda definir lo que ha de entenderse por vegetación menor.




 




III.5.2) LA SOCOLA COMO PRÁCTICA QUE PROPICIA EL CAMBIO DE USO DE SUELO




 



 La Ley Forestal, 7575/1996, artículo 19, prohíbe el cambio de uso de suelo en terrenos boscosos de
propiedad privada.




 



 El Proyecto, con cita del documento Mitos y Realidades de la Deforestación en Costa Rica (SINAC-
MINAE), señala que informes oficiales reconocen que en país se socolan los bosques para convertirlos
en sistemas agroforestales forzados, por ser más fácil y económica la obtención de un permiso de
aprovechamiento en un área sin bosque, a través de un inventario, que un permiso en un bosque
mediante un plan de manejo.




 



 Informes oficiales y expertos en el tema han atribuido, en porcentaje significativo, el posible
origen del cambio de uso del suelo en los bosques a la socola o eliminación subrepticia de la
cubierta forestal que hacen los propietarios o poseedores, para convertir el terreno en pastizal
arbolado, con siembra de  pastos (“potrerización de los bosques”), o de cultivos agrícolas. El
permiso de aprovechamiento forestal en terrenos o áreas sin bosque, que no constituyen sistemas
agroforestales (SAF), a través de un inventario forestal (más de diez árboles), es de menor
rigurosidad y costo respecto del que se requiere en áreas boscosas: plan de manejo, elaborado por un
regente forestal, responsable de su ejecución y aprobado por la Administración Forestal del Estado,
contentivo del impacto que pueda ocasionar sobre el ambiente, criterios de sostenibilidad, etc. Amén
de que en el primer caso la actividad no es sostenible. Los bosques socolados, se reitera, no se
incluyen dentro de la Combinación de Especies Forestales, caracterizante de los Sistemas
Agroforestales.




 



 (Sobre el tema, ver Ley Forestal, arts. 3 incs d y h, 20, 21, 27 –Directriz N° 528-2010, a los
jerarcas de los órganos del MINAE- y 28. Decreto 25721, arts. 14, 15, 16, 17, 20, 22 ss. y 85, 86,
89, 90 y 91. Decretos 27998/1999 y 34559/2008. Cfr., entre otros: MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGIA.
SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN. Estrategia para el control de la tala ilegal 2002 – 2007,
Pto. II. 2. 6. CAMPOS ARCE, JOSÉ JOAQUÍN  y otros. La Tala Ilegal en Costa Rica. Un análisis para la
discusión. Octubre 2001. Informe elaborado por el Centro Agronómico Tropical de Investigación y
Enseñanza (CATIE), a solicitud de la Comisión de Seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo
Forestal. Pto. 3. http://www.fao.org/forestry/12916-07ab84f47d392fcba7c7ffacd75758870.pdf.
MINISTERIO DEL AMBIENTE. Deforestación en Costa Rica, Mitos y Realidades. 2002. Documento elaborado
con la colaboración de FUNDECOR. http://www.fundecor.org/sites/default/files/mitos_y_realidades_de_l
a_deforestacion_en_costa_rica-2005.pdf. NAVARRO, MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGÍA, SISTEMA NACIONAL
DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN. Estrategia para la sostenibilidad de la producción bienes y servicios de
bosques y plantaciones forestales en terrenos privados en Costa Rica 2007-2010, Octubre, 2007, pto.
2.3. http://www.sirefor.go.cr/Documentos/Bosques/2007_SINAC_Estrategia_Sost_Ec_Forestales.pdf.
GUILLERMO, THIEL, HANS, Y CAMPOS JOSÉ JOAQUÍN. Madera legal. Verificación y gobernanza en el sector
forestal. Marzo 2007.  Capítulo 6, pto. 6.3.http://www.bosquesflegt.gov.co/publicaciones/Traduccin%2
0de%20%209%20Captulos%20Libro%20Legal%20Timber.pdf. ARCE BENAVIDES, HÉCTOR, Y BARRANTES RODRÍGUEZ,
ALFONSO. La madera en Costa Rica. Situación Actual y Perspectivas. Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal. Oficina Nacional Forestal. Octubre 2006, pto 2.2 http://onfcr.org/media/uploads/cyclope_ol
d/adjuntos/MADERAENCOSTARICASITUACIONACTUALYPERSPECTIVAS2006kr06123.pdf ESPINOZA, AIMARÁ. 
Producción y demanda de madera en Costa Rica. Ambientico N° 180/2008, pg. 4
http://www.ambientico.una.ac.cr/pdfs/ambientico/180.pdf. MORALES, David, y KLEINN, Cristoph.
Consultores FAO. Estado actual de la información sobre árboles fuera del bosque.
http://www.fao.org/docrep/006/ad400s/AD400s04.htm.



 DECIMOTERCER INFORME ESTADO DE LA NACIÓN EN DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE.  Bosque, cobertura y uso
forestal. Sostenibilidad de la producción forestal: aspectos ecológicos
http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estado-de-la-
nacion/ponencias/681-informe-xiii-bosque. CONTRALORÍA A GENERAL DE LA REPÚBLICA. Informe No. DFOE-
PGAA 7-2008, 30 de mayo, 2008, ptos. 2.3.1 y 2.3.2).




 



 La implementación de ciertas medidas y herramientas tecnológicas modernas  por la AFE han sido
instrumentos eficientes para la detección de procesos de cambio de uso de la tierra, con mejora del
control en la aprobación de los permisos de aprovechamiento de árboles en potreros o inventarios
forestales. Como ejemplos, se citan la Estrategia 2002-2007, el empleo de la georeferenciación y
sobreposición de datos en el mapa o imagen de cobertura boscosa de Costa Rica 2000 y 2005 en el
trámite de solicitudes de aprovechamiento forestal; el SIG-UMF, Sistema de Información Geo-espacial
de las Unidades de Manejo,  etc.  (DECIMOQUINTO INFORME ESTADO DE LA NACIÓN en Desarrollo Humano
Sostenible. Bosque, cobertura y recursos forestales 2008, pto. 6. Informe No. DFOE-PGAA
7-2008.http://www.sirefor.go.cr/Documentos/Bosques/Calvo_Estado_Nacion_Bosques_2008.pdf. Decretos
31632-MINAE-MP/2004, cons. 7°, y 36818-MINAET/2011, que oficializó el uso de los mapas de cobertura
boscosa de los años 2000 y 2005, así como la obligatoriedad de utilizar la georeferenciación (GPS,
Sistema de Posicionamiento Global) por todas las Oficinas de las Áreas de Conservación del SINAC).




 



 Sin embargo, ello no soluciona per se el problema de la socola de los bosques. Múltiples sentencias
revelan que es práctica frecuente en distintas zonas del país: véanse las números 524/2001,
9458/2001, 5159/2006, 007467/2006, 1822/2007, 3923/2007, 7772/2007, 13329/2007, 13482/2007,
15850/2007, 185/2008, 4232/2008, 4565/2008, 8317/2008, 9690/2008, 11852/2008, 12109/2008, 601/2009,
9022/2009, 15374/2009, 6285/2010,  6922/2010, 3848/2011, 6556/2011, 8388/2012, 8960/2012,
14773/2012, 15813/2012 y 4619/2013 de la SALA CONSTITUCIONAL; 83/1993, 971-F-S1-2011 y
1364-F-SI-2012 de la SALA PRIMERA DE LA CORTE; 01134/2009 de la SALA TERCERA DE LA CORTE;
143-2012-II del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEGUNDA; 0063/2009,
 01482/2009, 2589-2010, 4413/2010 y 46/2013 del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA,
107/2011-VII del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SÉTIMA;  478-F-04, 985-F-05, 355/2008,
160-F-07, 184-F-07, 0454-C-07, 555-F-07, 630-F-07, 783-F-07, 77-F-08, 106-F-08, 262-F-08, 795-F-08,
355-2008, 0369-F-10, 651-F-10, 937-F-10, 990-F-10, 1085-F-11, 1317-F-11, 305-F-12 y 0679-F-12 del
TRIBUNAL AGRARIO; 46/12 del TRIBUNAL DE APELACIÓN DE SENTENCIA EN FUNCIONES DE CASACIÓN PENAL,
SECCIÓN PRIMERA; 2007-0557, 2011-0339 y 2011-0404 del TRIBUNAL DE CASACION PENAL. SEGUNDO CIRCUITO
JUDICIAL DE SAN JOSÉ; 2012-00085 del TRIBUNAL DE APELACIÓN DE SENTENCIA DEL TERCER CIRCUITO JUDICIAL
DE ALAJUELA, SECCIÓN TERCERA. San Ramón; 2009-0253, 2010-341 y 2011-021 TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL
DE CARTAGO.




 




            III.5.3) VACÍO LEGAL




 



 Entre los vacíos de la Ley Forestal que se han anotado  en diversos informes técnicos oficiales y
que el Proyecto pretende corregir, está el hecho de que omite tipificar y sancionar como delito la
socola o corta del sotobosque. (MINAE-SINAC. Mitos y realidades de la deforestación en Costa Rica.
Doc. en colaboración con FUNDECOR. Campos Arce, José J. y otros. La tala ilegal en Costa Rica. Un
análisis para la discusión. Oct. 2001, pto. 7.7. Informe elaborado por el CATIE, a solicitud de la
Comisión de Seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo Forestal. MINAE-SINAC. Estrategia para el
Control de la Tala Ilegal. 2002-2007. San José, Costa Rica, pto. 2.3. Proyecto  Fortalecimiento
Institucional para la Ejecución de la Estrategia Nacional de Control de la Tala Ilegal de Recursos
Forestales en Costa Rica. SINAC-FAO- TCP/COS/3003.  2005, pto. 4.2).



             El tipo penal de cambio ilegal de uso de la tierra (Ley Forestal, artículo 61, inciso
c) hace reenvío a otra norma: “en contra de lo estipulado en el artículo 19 de esta ley”, que
prohíbe “cambiar el uso del suelo” y establecer plantaciones forestales “en terrenos cubiertos de
bosque”. El artículo 3°, inc. d, ibid especifica las características que debe tener el ecosistema
para la configuración del concepto legal de bosque.



             El cambio de uso sobreviene a la tala, al menos parcial, del bosque. Puede ser
cualquier otro uso diferente: agrícola, ganadero, etc.: numerus apertus. (Política de Persecución
Penal Ambiental. Circular 01-2005. Fiscalía General de la República.  Ministerio Público. Poder
Judicial. Editorial IPECA S.A.)



 Para llenar el vacío, se han dado algunos criterios en el sentido de subsumir la acción de socolar
dentro del ilícito de cambio de uso de suelo. (Así, cfr. el documento recién citado, pto. 10.2.
TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL, sentencias 319-F-96, 143-F-97, 572/2002, 51/2004, 339/2011 y 404/2011.
TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL DE CARTAGO, sentencias 2009/253, 341/2010 y 21/2011). Sin embargo, como
el punto queda sujeto a interpretaciones, si lo que se pretende es reprimir esa acción, lo propio es
regularlo en forma expresa.



 Ha de tenerse presente que también el Proyecto sustitutivo de la Ley Forestal, expediente 16.169,
en el artículo 93, inciso b, impone prisión de uno a tres años a quien “realice socola del bosque”;
o “Corte, elimine o aproveche árboles u otros productos forestales en propiedad privada o terrenos
estatales dentro o fuera del Patrimonio Forestal del Estado sin contar con el permiso de la
Administración Forestal del Estado, o aunque contando con él no se ajuste a lo autorizado” (inciso
a).




 




CONCLUSION




 



 Por  lo expuesto, si bien la aprobación o no de un proyecto de ley compete en exclusiva a ese Poder
de la República, con el debido respeto, se solicita a los señores Diputados valorar las sugerencias
hechas, para la enmienda y mejora del articulado propuesto.




 




De usted, atentamente,




 




 




 




José J. Barahona Vargas                                   Yamileth Monestel Vargas




Procurador Asesor                                             Abogada de Procuraduría

Legal Opinion: 020 - J of 03/05/2015

March 5, 2015

OJ-20-2015

Mrs.
Hannia M. Durán
Area Head
Special Environmental Commission
Legislative Assembly

Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to the official communication transmitted by fax, in which we are consulted on the bill entitled “Law to prevent the illegal mobilization of forest products and impede the destruction of forests through the reform of Articles 56 and 61 and the addition of an Article 57 bis to the Forest Law No. 7575,” expediente No. 17.969.

In this regard, the following comments are made:

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

The legal advisory provided by the Attorney General's Office to the members of the Legislative Assembly is in the nature of a non-binding legal opinion. The foregoing, by virtue of it being a matter concerning another Branch of the Republic, whose functions cannot be substituted via an opinion.

The impropriety of assuming our conformity with the consulted Bill in the event of a lack of response is reiterated, an effect that the legislation does not attribute in this case. Likewise, the Attorney General's Office of the Republic is not included among the organs and entities to which Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly alludes.

II.- MOTIVATION OF THE BILL

According to its Statement of Motives, the Bill tends to resolve deficiencies in the Forest Law regarding understory clearing (socola) in forests and protection areas, as well as regarding the transport of forest products without authorization, regardless of their origin. This is for better protection of the environment, inclusive of forest resources, as well as to ensure their adequate and rational use, for the benefit of present and future generations.

III.- PROPOSED LEGAL MODIFICATIONS

The Bill proposes the reform of Articles 56 and 61 of the Forest Law, and introduces a new text with the number 57 bis. In Article 56, the requirement concerning the origin of the wood in the crime of trafficking wood without permits is suppressed and it sanctions legal entities that contravene it, in Article 57 bis. In Article 61, the criminal offense is broadened with other criminal conducts: carrying out understory clearing (socolas); storing and keeping in one's possession forest products without complying with the requirements of the law, and the regulation on the confiscation of forest products is relocated.

III.1) CRIME OF TRAFFICKING OR MOBILIZING WOOD WITHOUT A PERMIT

The Forest Law, Art. 56, prohibits mobilizing or transporting wood (in logs, squared, and sawn), originating from a forest and plantation, if the respective documentation is not held. And it sanctions whoever contravenes it, in Art. 63, subsection a, with imprisonment from one month to one year.

The Bill explains that these numerals present the drawback that in order to apply them, the Police authorities, and also the administrative authorities that hold that status and the judicial authorities, must have it demonstrated that the wood originates from the forest or forest plantation. This puts them at a disadvantage, because on many occasions it is difficult to verify that provenance, given that the place where the illegal transport is detected is very distant from the area where it was felled. To which is added that the person transporting the wood is not obliged to indicate the provenance of the load. This leaves the crime unpunished and is exploited by illegal loggers to continue devastating the forests, to the detriment of natural resources. To solve the problem, the Bill recommends eliminating the phrase “originating from a forest nor from a plantation” in Article 56.

Certainly, the origin of the wood is a main issue that must be accredited in the illicit act of illegal transport of the same. In Legal Opinion O. J.-005-2003 we stated:

“For criminal jurisprudence, Forest Law 7575, arts. 56 and 63 subsection a), in relation to 28 ibid, only punishes as a crime the transport of wood ‘without the respective documentation’ when it originates from a forest or plantation, an element of the criminal offense.

Hence, it is essential to clarify its provenance. A conviction that omits referring to this aspect incurs the defect of lack of reasoning, since it must contain a clear, precise, and detailed account of the facts.

The defect is grounds for cassation for form. It causes the annulment of the judgment and the debate that served as its basis, and prevents knowing the merits of the matter and determining if the substantive norms were duly applied. Arts. 395 subsection 3°, 482, final paragraph, and 483 of the Criminal Procedure Code. (CRIMINAL CASSATION COURT, resolutions numbers 418-F-97, at 15:30 hours on May 19, 1997; 610 of October 31, 1997, 45-F-98, at 14:20 hours on January 26, 1998; 368-F-98, at 11:20 hours on May 25, 1998; 641 of September 25, 1998; 2000-541, of July 14, 2000; 2002-0454 at 12 hrs. on 6/20/2002)”.

In that Legal Opinion (O. J.-005-2003, point IV.6) we said that there was a Bill in the legislative process with the object of correcting the situation:

“For the opening of the offense, a reform to Article 56 of Forest Law 7575 is presented in the legislative stream, processed under expediente No. 13.868, whose text would read: ‘Wood may not be mobilized in logs, squared, or sawn, unless the respective documentation is held.’ (Expediente 13868 was archived with number 11382).

The amendment suppresses the requirement that the wood originates from a forest or plantation and intends to penalize, with the referral made by Article 63, subsection a) ibid, the transport of wood omitting the required documentation, regardless of its origin.

In reality, there is no apparent objective reason that justifies the different treatment appreciable in Article 56 under discussion, which could contain a negative discrimination violative of constitutional Article 33, insofar as it excludes from the illegal transport of wood that which has other origins, diverse from the forest or forest plantation. Therefore, the reform of the text is recommended to equate all similar situations.”

The Bill that concerns us is in tune with those antecedents. The proposal made by two other Bills is in a similar sense. The substitute text of the Forest Law, expediente 16.169, in Article 93, subsection b, imposes imprisonment from one to three years on whoever “Transports wood in logs, squared or sawn, without complying with the requirements established in this Law.” And Bill 17318, which seeks to reform Article 56 of the Forest Law, to require the respective documentation of whoever mobilizes forest resources, irrespective of their origin.

III.2) CRIMINAL LIABILITY ATTRIBUTED TO LEGAL ENTITIES

Article 57 of the Forest Law, in the case of the illicit acts included therein, when dealing with legal entities, extends civil liability to their representatives. Both natural and legal persons are civilly liable for the ecological damage caused, in accordance with Article 1045 of the Civil Code. It is related to Article 106 of the Criminal Code, regarding the joint and several liability of participants, which makes the action of the participants in the punishable act jointly and severally liable with the authors for the payment of damages and losses, among which it enumerates: legal entities whose managers, administrators, or legal representatives are found responsible for the punishable acts; legal entities whose managers, administrators, or legal representatives are found responsible for the punishable acts; those who, through a lucrative title, participated in the effects of the punishable act, up to the amount in which they have benefited; and those designated by special laws (subsections 2, 4, and 5). Joint and several liability of obligations may result from the Law (Civil Code, Art. 638).

Article 2° of the Bill adds a new norm, with the number 57 bis, and imposes criminal liability on the legal entity that infringes Article 56 of said Law (illegal transport of wood), and sanctions it “with a fine equivalent to ten base salaries of the position of administrative assistant I, from the salary schedule of the Judicial Branch.” (On the concept of base salary for special crimes of the Criminal Code, see Law 7337/1993).

The addition is not recommended, without prejudice to the subjective liability of the representative of the legal entity, for the following reasons:

1) Infractions of the Forest Law, in accordance with its Title VI, Chapter II, “constitute crimes” (see Article 57).

2) The fine "has a strictly punitive character" (CRIMINAL CASSATION COURT, judgments 00433/2004 and 00467/2005, among others). In this case, the fine would be a penalty imposed as a consequence of a crime (Criminal Code, doctrine of arts. 50, subsec. 1°, 53 and 84, subsec. 2°. Criminal Procedure Code, Art. 30, subsec. c).

“In our criminal system, the criminal liability of legal entities has not been recognized, but only that of natural persons, various theoretical arguments being given for this, such as, for example, the impossibility of action or omission and the incapacity to affirm a judgment of culpability. Thus it has been established that although legal entities cannot be held criminally liable, those who act on behalf of the legal entity can be held liable.” (CRIMINAL CASSATION COURT, judgment 00183/2005). That is, “when it comes to demanding criminal liability, procedural acts cannot be directed directly against legal entities, because they do not perform ‘actions’ in the criminal-legal sense. As the doctrine correctly indicates, the concept of action that must be used for these purposes is that of human action, that is, the conduct carried out by a natural person, as an external, active or passive, manifestation of a will derived from the state of consciousness of a concrete individual. Such characteristics are not present in the operations, agreements, or resolutions of legal entities. (Cf. Luzón Peña, Diego-Manuel: Course on Criminal Law. General Part I, Editorial Universitas S.A., Madrid, 1996, p. 290).” (CRIMINAL CASSATION COURT, judgment: 01016/2003). Criminal liability is founded on the fact that the conduct carried out by the accused meets the characteristics of being typical, unlawful, and culpable (Same Court, judgment 00852/2000, among many). Culpability entails an intentional or negligent action, proper to the free will of the natural person.

3) It is of dubious constitutionality because:

3.1) It creates a disparity of treatment, without apparent reasonable justification, with respect to Article 63, subsection a), ibid, which punishes with imprisonment whoever contravenes –in general– the provisions of Article 56 ibid.

Taking into account that the Constitutional Chamber (votes 1054/1994, 1781/1997, 5446/1997 and 5646/1997, among others) declared unconstitutional the conversion of a fine into imprisonment, if it is not paid within the period granted by the Court (contrary to the principle of no imprisonment for debts), there would be a different punitive scale (pecuniary debt, lesser rigor, vs. deprivation of liberty, greater afflictive content and hardening of the penal reaction) for the same act. There is an inadequacy between the penalties and the protected legal interest in both cases. The fine is a sanctioning regime proper to contraventions or illicit actions that protect legal interests of lesser importance. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 5646/1997, cons. IV). A disproportionality would occur in both cases between the crime and the penalty.

Conversely, the Constitutional Chamber has considered that the principle of equality is violated because “The contravener does not have access to the benefit of parole (Art. 64 Criminal Code) or to pardon (Art. 90 Criminal Code), as these were conceived only for those convicted of a crime” (judgment 5646/1997); rights of which the person sentenced to a fine is deprived. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 01020/1997).

3.2) The rigidity of the sanction. It is a fixed fine; it is not established within minimum and maximum limits for the crime it typifies.

The CONSTITUTIONAL CHAMBER has indicated that the existence of a fixed sanction, which does not allow the judge to individualize it to the particular situation, is violative of the principle of proportionality, in accordance with the rules determined by Article 71 of the Criminal Code: to set the penalty to be imposed according to the fixed limits and the concrete circumstances in each crime. Thus, in judgment 08015/1999 it declared unconstitutional Article 7° of Law 7633/1996, which provides for a fixed fine, equivalent to twelve base salaries. “At the legislative level,” it stated, “more than individualization, what the legislator does is set parameters regarding the amount of the penalty to impose and the reasons for its mitigation or aggravation, to which the judge must adapt his or her action.” The objected norm “does not establish for the judge the possibility of having clear and precise parameters for the application of the sanction since, on the contrary, the judge encounters a norm that has a fixed sanction, for which reason a sanction must be imposed consisting of a fine equivalent to twelve base salaries, without the norm contemplating the possibility that the Judge may choose between different levels of a fine, whereby there is no margin of choice attending to the circumstances of the concrete act that is intended to be sanctioned.” In the questioned Article 7°, “the legislator omitted to comply with the requirement of creating laws that guarantee fundamental rights and this is so because, in sanctioning matters, the legislator must set parameters regarding the amount of the penalty to impose and the reasons for its mitigation or aggravation, to which the judge must adapt his or her action, since it is the judge who truly individualizes the penalty in the conviction and determines which is the just and equitable penalty that corresponds to the subject in the concrete cases submitted to his or her knowledge, which is done based on the elements provided by the norm. However, in the specific case, the judge does not have any possibility of carrying out a correct individualization of the penalty and cannot use his or her evaluative power because the legislator left no possibility since the norm imposes a single amount that must be imposed as a sanction…”.

In judgment 08861/2002 the CONSTITUTIONAL CHAMBER declared unconstitutional Article 21 of Law 7451/1994, for violating the constitutional principles of due process, equality, typicality, reasonableness, and proportionality, by virtue of the fact that it imposes a fixed sanction, a fine equivalent to four minimum monthly salaries, to repress different illicit conducts, and does not permit an individualization of the penalty, according to the culpability of the violator. In criminal illicit acts, the Chamber indicated, “the possibility must necessarily be foreseen of grading the sanction between a minimum and a maximum set by the legislator, taking into consideration that the judge has to assess aspects such as the quality of the determining motives, the personal conditions of the active subject that have influenced the commission of the crime, the conduct of the agent subsequent to the crime, the psychological, psychiatric, social, educational characteristics, antecedents, aggravating and mitigating circumstances, the consummation or not of the illicit act; as well as principles proper to the criminal process, such as the resolution of the conflict in pursuit of contributing to the social harmony of its protagonists, among others.” If the norm “contemplates a sanction of a fine equivalent to four minimum monthly salaries,” the “rigidity of the sanction does not allow the judge to individualize the amount of the fine to impose, according to the parameters indicated in Article 53 of the Criminal Code, which states that the amount of the day-fine shall be determined according to the economic situation of the convict, especially attending to their assets, income, means of subsistence, level of expenses, or other elements of judgment that the Judge deems appropriate. Nor may he or she assess the other elements and particular circumstances that surrounded the commission of the act.”

III.3) STORING OR KEEPING IN ONE'S POSSESSION FOREST PRODUCTS

The reform deems it necessary to broaden Article 61 of the Forest Law with a subsection b, that includes as a criminal illicit act the action of storing or keeping in one's possession forest products “without complying with the requirements established in this Law.” Apparently, it is a complementary measure in the control of unauthorized tree felling.

One aspect that deserves to be taken into consideration is the breadth of the concept of “forest product,” which is given, not by the Forest Law, but by its Regulations (Decree 25721; Art. 2°), and is very broad: “It is any log, block wood, veneers, agglomerates, matches, pulp, pallets, toothpicks, chips, furniture, doors, window frames, and moldings.” From which it follows that any person could incur a crime if they have in their possession or store forest products, of whatever nature, and cannot demonstrate compliance with the requirements for their possession or storage which, moreover, Article 55 circumscribes to wood in logs, squared, or sawn. Whereby, different forest products lack requirements for lawful storage or keeping. The correct approach is to correct the omission.

It is suggested to include in Article 3° ibid a definition of forest products for the purposes of the criminal offense.

The then Director of SINAC is correct (Official Communication 1766; f. 80 of the expte.), when she recommends, for reasons of normative hierarchy and to overcome possible conflicts of typicality, including in the Forest Law a definition of forest products, with the letter “o,” such that it does not include secondary transformation products, and a subsection “p,” for the definition of “log.”

The primary transformation of wood is carried out, mainly, in sawmills. The secondary forest industry would consist of factories for furniture, doors, windows, wood crafts, toothpick factories, etc. (FAO Documents. Forestry Department. Report of the Central American Subregion. Forest Industry. Evolution and current situation of the forest sector. http://www.fao.org/docrep/009/j7354s/j7354s07.htm)

Finally, it is important that the possibility be assessed of correcting the limiting concept of “forest” contained in the Forest Law, Article 3, subsection d, regarding which, the Attorney General's Office, when rendering a report in the action of unconstitutionality against Decree 33957, expediente No. 07-13975-0007-CO, indicated:

“The restrictive definition of forest contained in the Forest Law ([1]) excludes valuable forest ecosystems, as is made manifest in the criticisms of specialists in the sector: (…). The Forest Law considers as forest ‘only those areas that have more than two hectares [sic], that have more than 70% canopy cover, and have more than 60 trees/ha >15 cms., DBH.’ The ‘large percentage of fragmented forest, and the importance that these fragments have for flora and fauna, especially their influence as contributors of seeds of species that are no longer found in extensive areas of the country, generates greater vulnerability for future recovery efforts in zones with secondary forests.’”

“(…) ‘any piece of natural forest, remnant of primary forest or secondary forest, even those of less than 2 ha (which our forest legislation disparages) have value, in an integrated system of fragments and biological corridors.’ (…) The restriction of the definition of forest strongly limits the protection of forests, their promotion, and limits the scope of competence of the institutions that deal with forests… In the same way, the restriction of the definition of forest limits the essential function that forests have in society.”

III.4) CONFISCATION OF PRODUCTS

The proposed modification to Article 61 of the Forest Law, consisting of merging subsection d into subsection c, which “In the previous cases” orders the confiscation of the products and placing them at the disposal of the competent judicial authority, is not recommended. This is because subsection c only punishes as a crime the carrying out of activities that involve a change in land use (cambio de uso del suelo), in contravention of the stipulations of Article 19 of said Law. Whereas the current subsection d orders confiscation when the conducts typified and sanctioned by the first three subsections (a, b, and c) are carried out. It is suggested to maintain the current text, so that it covers the three described illicit acts.

Article 54 ibid empowers officials of the Forest Administration, to whom it confers the status of police authority, to confiscate “the wood and other forest products illicitly harvested or industrialized and to sequester, as a guarantee of a possible sanction, the equipment and machinery used in the illicit act.” It also authorizes them to confiscate the “means of transport that serves as an instrument or facilitator for the commission of the crime, prior to drawing up the respective report. All the foregoing must be placed at the disposal of the competent judicial authority, within a period of no more than three days.” Articles 62 and 63 ibid provide for the confiscation and placing at the disposal of the competent judicial authority of the equipment used and forest products in the illicit acts foreseen therein. (On the protocol for confiscation, custody, and disposal in forest matters, cf.: Policy for environmental criminal prosecution. Circular 01-2005. Office of the Attorney General of the Republic. Edit MarViva, point 46.1).

III.5) CARRYING OUT UNDERSTORY CLEARING (SOCOLAS)

The proposal considers it necessary to prohibit understory clearing (socola) of the forest and protection areas. To this end, it introduces in Article 61 of the Forest Law a new subsection, with the letter “e,” that typifies it as a criminal conduct.

III.5.1) CONCEPT

There are scarce normative references to understory clearing (socola). One is found in the Regulations to the Forest Law, Decree 25721-MINAE, Article 2°, subsection k, reformed by 26429-MINAE, which excludes “cleared forests (bosques socolados)” from the Combination of Forest Species, a defining reference for agroforestry systems (Forest Law, Art. 3° subsec h; its Regulations, Art 2°, entry Combination of species). Also two Decrees, 30763-MINAE (point 6.1.6), replaced by 34559/2008 (point 3.3.1), Sustainability Standards for Management of Natural Forests, among the environmental indicators of the forest management plan (plan de manejo forestal), include the fact that in it “there is no elimination of the understory (socola),” aimed at land-use change.

In the Bill, understory clearing (socola) is the gradual cutting of minor vegetation from forested areas, to isolate the trees of greater diameter and affect the dynamics of the ecosystems. It coincides with the meaning usually given to that term: systematic elimination of the understory, or “progressive cutting of trees and shrubs to gradually create ever larger clearings until reaching terrain that no longer qualifies as forest, according to the definition of the Forest Law.” (Office of the Comptroller General of the Republic, Report No. DFOE-PGAA-7-2008).

In another Forest Law Bill, expediente 16.169 (La Gaceta No. 114 of June 14, 2006), Article 3°, Socola is defined as the “Human action that involves the total or partial elimination of the understory.” (subsection 39). And “Understory: Lower stratum of the forest formed by woody and non-woody plants of all species” (subsection 40).

The suggestion of the Executive Director of the National System of Conservation Areas (Official Communication SINAC-DE-1766; f. 80 of the expte.) is correct, in the sense of adding in Article 3° of the Forest Law, a subsection “n,” with the definition of Socola: “Human action that involves the total or partial elimination of the understory; the understory being understood as the lower stratum of the forest, formed by all non-woody plants and woody species with diameters less than 15 centimeters, measured at 1.30 meters from the ground.”

In a protectionist zeal, the Bill extends the prohibition of clearing understory (socolar) to protection areas. It is suggested to assess whether the illicit act for protection areas duplicates the criminal offense of invasion of those areas, contemplated in Article 58, subsection a, of the Forest Law.

If in the Statement of Motives of the Bill it is said that understory clearing (socola) is the “cutting of minor vegetation located in forest areas,” with the aim of eliminating them, little by little, in a systematic manner, it does not seem correct that the new subsection e of Art. 61 would punish whoever carries out understory clearing (socola) “for the elimination of minor vegetation in forest areas or in protection areas…,” since understory clearing (socola) is the same as the elimination of minor vegetation. The latter is not the purpose of the former.

To avoid excesses, it is recommended to define what is to be understood by minor vegetation.

III.5.2) UNDERSTORY CLEARING (SOCOLA) AS A PRACTICE THAT FOSTERS LAND-USE CHANGE

Forest Law 7575/1996, Article 19, prohibits land-use change (cambio de uso del suelo) on privately owned forested lands.

The Bill, citing the document Myths and Realities of Deforestation in Costa Rica (SINAC-MINAE), points out that official reports recognize that in the country forests are cleared (se socolan) to convert them into forced agroforestry systems, because it is easier and cheaper to obtain a harvesting permit in an area without forest, through an inventory, than a permit in a forest through a management plan (plan de manejo).

Official reports and experts on the subject have attributed, in a significant percentage, the possible origin of land-use change (cambio de uso del suelo) in forests to understory clearing (socola) or the surreptitious elimination of the forest cover (cobertura boscosa) carried out by owners or possessors, to convert the land into treed pastureland, by sowing pastures (“pasturization of forests”), or agricultural crops. The forest harvesting permit on lands or areas without forest, which do not constitute agroforestry systems (SAF), through a forest inventory (more than ten trees), is of less rigor and cost compared to that required in forested areas: a management plan (plan de manejo), prepared by a forest regent, responsible for its execution and approved by the State Forest Administration, containing the impact it may cause on the environment, sustainability criteria, etc. In addition to the fact that in the first case the activity is not sustainable. Cleared forests (bosques socolados), it is reiterated, are not included within the Combination of Forest Species, characteristic of Agroforestry Systems.

(On the topic, see Forest Law, arts. 3 subsecs d and h, 20, 21, 27 –Directive No. 528-2010, to the heads of the organs of MINAE– and 28. Decree 25721, arts. 14, 15, 16, 17, 20, 22 et seq. and 85, 86, 89, 90, and 91. Decrees 27998/1999 and 34559/2008. Cf., among others: MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY. NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS. Strategy for the control of illegal logging 2002 – 2007, Point II. 2. 6. CAMPOS ARCE, JOSÉ JOAQUÍN et al. Illegal Logging in Costa Rica. An analysis for discussion. October 2001. Report prepared by the Tropical Agricultural Research and Higher Education Center (CATIE), at the request of the Follow-up Commission of the National Forest Development Plan. Point 3. http://www.fao.org/forestry/12916-07ab84f47d392fcba7c7ffacd75758870.pdf. MINISTRY OF THE ENVIRONMENT. Deforestation in Costa Rica, Myths and Realities. 2002. Document prepared with the collaboration of FUNDECOR. http://www.fundecor.org/sites/default/files/mitos_y_realidades_de_l a_deforestacion_en_costa_rica-2005.pdf. NAVARRO, MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY, NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS. Strategy for the sustainability of the production of goods and services from forests and forest plantations on private lands in Costa Rica 2007-2010, October, 2007, point 2.3. http://www.sirefor.go.cr/Documentos/Bosques/2007_SINAC_Estrategia_Sost_Ec_Forestales.pdf. GUILLERMO, THIEL, HANS, AND CAMPOS JOSÉ JOAQUÍN. Legal Timber. Verification and governance in the forest sector. March 2007. Chapter 6, point 6.3. http://www.bosquesflegt.gov.co/publicaciones/Traduccin%20de%20%209%20Captulos%20Libro%20Legal%20Timber.pdf. ARCE BENAVIDES, HÉCTOR, AND BARRANTES RODRÍGUEZ, ALFONSO. Timber in Costa Rica. Current Situation and Perspectives. National Forest Financing Fund. National Forest Office. October 2006, point 2.2 http://onfcr.org/media/uploads/cyclope_old/adjuntos/MADERAENCOSTARICASITUACIONACTUALYPERSPECTIVAS2006kr06123.pdf ESPINOZA, AIMARÁ. Production and demand for timber in Costa Rica. Ambientico No. 180/2008, pg. 4 http://www.ambientico.una.ac.cr/pdfs/ambientico/180.pdf. MORALES, David, and KLEINN, Cristoph. FAO Consultants. Current state of information on trees outside forests. http://www.fao.org/docrep/006/ad400s/AD400s04.htm.

THIRTEENTH REPORT ON THE STATE OF THE NATION IN SUSTAINABLE HUMAN DEVELOPMENT. Forest, cover, and forest use. Sustainability of forest production: ecological aspects http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estado-de-la-nacion/ponencias/681-informe-xiii-bosque. OFFICE OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC. Report No. DFOE-PGAA 7-2008, May 30, 2008, points 2.3.1 and 2.3.2).

The implementation of certain modern measures and technological tools by the AFE has been an efficient instrument for detecting land-use change (cambio de uso de la tierra) processes, with improved control over the approval of permits for tree harvesting in pastures or forest inventories. Examples cited include the 2002–2007 Strategy, the use of georeferencing and data overlay on the map or image of forest cover (cobertura boscosa) of Costa Rica 2000 and 2005 in processing forest harvesting applications; the SIG-UMF, Geographic Information System for Management Units, etc. (DECIMOQUINTO INFORME ESTADO DE LA NACIÓN en Desarrollo Humano Sostenible. Bosque, cobertura y recursos forestales 2008, point 6. Report No. DFOE-PGAA 7-2008.http://www.sirefor.go.cr/Documentos/Bosques/Calvo_Estado_Nacion_Bosques_2008.pdf. Decretos 31632-MINAE-MP/2004, cons. 7°, and 36818-MINAET/2011, which formalized the use of the forest cover maps of the years 2000 and 2005, as well as the obligation to use georeferencing (GPS, Global Positioning System) by all the Offices of the Conservation Areas of SINAC).

However, this does not per se solve the problem of forest socola. Multiple judgments reveal that it is a frequent practice in different areas of the country: see numbers 524/2001, 9458/2001, 5159/2006, 007467/2006, 1822/2007, 3923/2007, 7772/2007, 13329/2007, 13482/2007, 15850/2007, 185/2008, 4232/2008, 4565/2008, 8317/2008, 9690/2008, 11852/2008, 12109/2008, 601/2009, 9022/2009, 15374/2009, 6285/2010, 6922/2010, 3848/2011, 6556/2011, 8388/2012, 8960/2012, 14773/2012, 15813/2012 and 4619/2013 of the SALA CONSTITUCIONAL; 83/1993, 971-F-S1-2011 and 1364-F-SI-2012 of the SALA PRIMERA DE LA CORTE; 01134/2009 of the SALA TERCERA DE LA CORTE; 143-2012-II of the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEGUNDA; 0063/2009, 01482/2009, 2589-2010, 4413/2010 and 46/2013 of the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, 107/2011-VII of the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SÉTIMA; 478-F-04, 985-F-05, 355/2008, 160-F-07, 184-F-07, 0454-C-07, 555-F-07, 630-F-07, 783-F-07, 77-F-08, 106-F-08, 262-F-08, 795-F-08, 355-2008, 0369-F-10, 651-F-10, 937-F-10, 990-F-10, 1085-F-11, 1317-F-11, 305-F-12 and 0679-F-12 of the TRIBUNAL AGRARIO; 46/12 of the TRIBUNAL DE APELACIÓN DE SENTENCIA EN FUNCIONES DE CASACIÓN PENAL, SECCIÓN PRIMERA; 2007-0557, 2011-0339 and 2011-0404 of the TRIBUNAL DE CASACION PENAL. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ; 2012-00085 of the TRIBUNAL DE APELACIÓN DE SENTENCIA DEL TERCER CIRCUITO JUDICIAL DE ALAJUELA, SECCIÓN TERCERA. San Ramón; 2009-0253, 2010-341 and 2011-021 TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL DE CARTAGO.

III.5.3) LEGAL GAP

Among the gaps in the Ley Forestal that have been noted in various official technical reports and that the Bill seeks to correct is the fact that it fails to classify and punish socola or clearing of undergrowth (corta del sotobosque) as an offense. (MINAE-SINAC. Mitos y realidades de la deforestación en Costa Rica. Doc. in collaboration with FUNDECOR. Campos Arce, José J. and others. La tala ilegal en Costa Rica. Un análisis para la discusión. Oct. 2001, point 7.7. Report prepared by CATIE, at the request of the Comisión de Seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo Forestal. MINAE-SINAC. Estrategia para el Control de la Tala Ilegal. 2002-2007. San José, Costa Rica, point 2.3. Project Fortalecimiento Institucional para la Ejecución de la Estrategia Nacional de Control de la Tala Ilegal de Recursos Forestales en Costa Rica. SINAC-FAO- TCP/COS/3003. 2005, point 4.2).

The criminal offense of illegal land-use change (cambio ilegal de uso de la tierra) (Ley Forestal, article 61, subsection c) cross-references another provision: “contrary to the provisions of article 19 of this law,” which prohibits “changing land use (cambio del uso del suelo)” and establishing forest plantations “on land covered by forest.” Article 3°, subsection d, ibid specifies the characteristics that an ecosystem must have to meet the legal concept of forest.

Land-use change occurs after the clearing, at least partial, of the forest. It may be any other different use: agricultural, livestock, etc.: numerus apertus. (Política de Persecución Penal Ambiental. Circular 01-2005. Fiscalía General de la República. Ministerio Público. Poder Judicial. Editorial IPECA S.A.)

To fill the gap, some approaches have been taken to subsume the action of clearing undergrowth within the offense of land-use change. (Thus, cf. the document just cited, point 10.2. TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL, judgments 319-F-96, 143-F-97, 572/2002, 51/2004, 339/2011 and 404/2011. TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL DE CARTAGO, judgments 2009/253, 341/2010 and 21/2011). However, as the matter remains subject to interpretation, if the aim is to repress that action, the proper course is to regulate it expressly.

It must be borne in mind that also the replacement Bill for the Ley Forestal, file 16.169, in article 93, subsection b, imposes imprisonment of one to three years on anyone who “carries out socola of the forest”; or “Cuts down, eliminates or harvests trees or other forest products on private property or state land inside or outside the Patrimonio Forestal del Estado without the permit of the Administración Forestal del Estado, or even with it fails to comply with what was authorized” (subsection a).

CONCLUSION

For the foregoing reasons, although the approval or rejection of a bill is the exclusive purview of that Branch of the Republic, with due respect, the Honorable Deputies are requested to consider the suggestions made, for the amendment and improvement of the proposed articles.

Respectfully,

José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas
Procurador Asesor Attorney of the Procuraduría