OJ-178-2014 — Maintaining environmental participation and publicity in highway trust projectMantener participación y publicidad ambiental en proyecto de fideicomiso vial

Opinión Jurídica : 178 - J   del 10/12/2014   



10 de diciembre de 2014




OJ-178-2014




 




Licenciada




Marcy Ulloa Zúñiga




Encargada Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Cartago




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Me refiero a su atento oficio N. CEI-19205-120-2014 de 26 de noviembre último, por
medio del cual comunica que la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Cartago acordó
consultar el criterio de la Procuraduría respecto del Proyecto de Ley intitulado Ley de Desarrollo
de Obra Pública, Corredor Vial San José-Cartago mediante fideicomiso, que tramita bajo el Expediente
N. 19280.




 



 De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite
no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una solicitud de una Comisión Legislativa
Permanente y no de un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se
plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio
corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud
como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia
de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.




 



             Como indica la Exposición de Motivos de este Proyecto, la propuesta tiene como modelo
el primer texto sustitutivo presentado al proyecto de Ley de Desarrollo de Obra Pública, Corredor
Vial San José-San Ramón mediante fideicomiso, tramitado bajo el expediente N. 18.887. En relación
con ese expediente la Procuraduría ha emitido tres pronunciamientos. El primero de ellos, la Opinión
Jurídica N. OJ-072-2014 de 14 de julio de 2014, relativa al texto original. La segunda en relación
con el primer texto sustitutivo, Opinión Jurídica N. 098-2014 de 29 de agosto siguiente y más
recientemente, la Opinión Jurídica N. 165-2014 de 20 de noviembre del presente año, relativa a un
nuevo texto sustitutivo. Consecuentemente, el criterio que ahora se emite se funda en dichos
pronunciamientos; en especial en la OJ-098-2014.




 




            Al respecto, corresponde hacer las siguientes observaciones:




 




ARTICULO 1:




 



 El proyecto de  Ley no dispondría que el contrato de fideicomiso y los contratos que este realice
para la construcción y desarrollo del proyecto deben ser  sometidos al refrendo de la Contraloría
General de la República. No debe dejarse de lado que los recursos con que se va a financiar el
proyecto (el flujo derivado de los peajes y otras formas de financiamiento) constituyen fondos
públicos. Es por ello que desde la Opinión Jurídica OJ-072-2014 de cita hemos indicado que deben
someterse al control de dicho Órgano.




 




ARTICULO 3:




 



             Al autorizar a diversos organismos para invertir recursos en el fideicomiso, la ley no
precisa los mecanismos financieros por medio de los cuales se realizará la inversión. Antes bien, se
refiere a los mecanismos “que se estimen necesario”. El punto es que entre otros los autorizados se
incluye a los fondos de pensión. Puesto que no se diferencia la situación de estos fondos respecto
de otros autorizados, tendríamos que estos fondos podrían invertir mediante los mecanismos
financieros que estime necesario. Dado que la Ley de Protección al Trabajador contiene disposiciones
en orden a la inversión de los recursos de los fondos, que no son patrimonio de las operadoras de
pensiones sino de los trabajadores afiliados, consideramos que debería precisar si el texto
propuesto permitiría que las inversiones de los fondos en el fideicomiso  no se ajusten a lo
dispuesto en el Título IV de la Ley 7983.




 




ARTICULO 4:




 



             En la Opinión OJ-098-2014 se señaló respecto del artículo 4, que igualmente se refiere
al patrimonio del fideicomiso:




 



 “Como aporte al patrimonio del fideicomiso se propone incluir los flujos generados por
arrendamientos de espacios y áreas comerciales adyacentes. Debería precisarse a qué espacios se
refiere, particularmente si se está considerando el derecho de vía y el financiamiento de esas áreas
comerciales adyacentes.




 



 El carácter demanial del derecho de vía es afirmado tanto por la Ley de Tránsito por Vías Públicas
Terrestres y Seguridad Vial como por la Ley General de Caminos Públicos. Al fideicomiso se puede
trasferir el derecho de uso de la vía y del derecho de vía y ello en el tanto en que sea necesario
para la concreción del proyecto. No obstante, cabe recordar el artículo 15 de la Ley de
Expropiaciones permite al expropiador dar en arrendamiento la totalidad o parte del bien expropiado
a condición de que no lo necesite de inmediato, en cuyo caso deberá dar preferencia al expropiado en
igualdad de condiciones”.




 



             Consideramos que en relación con los flujos por concepto de peajes debería autorizarse
expresamente a CONAVI para que ceda los derechos de cobro y recaudación de las tarifas de peaje al
fideicomiso.




 




ARTICULO 7:




 



             Se propone que las tasas de peaje sean fijadas por el fideicomiso. No obstante, la
propuesta y estructura tarifaria, los parámetros de ajuste tarifario y de evaluación de la calidad
del servicio serán consultados con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.  Luego, se
establece que la ARESEP tendrá 10 días para que resuelva la gestión. No queda claro en qué consiste
la consulta. Si esta es una verdadera consulta no podría hablarse de resolución de gestión. Tampoco
se indica cuál es la eficacia de la consulta. Solo se deduce que ARESEP puede hace objeciones, pero
no se indica cuál es el efecto de esas objeciones.




 



 Para el texto similar presente en el artículo 7 del proyecto de ley Corredor San José-San Ramón
indicamos en la OJ-098-2014 en lo atinente:




 



 “... Así, el artículo propuesto crea duda sobre cuál es el alcance y efecto de la competencia de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, así como la razón de ser del plazo que se
establece.  De ese modo, no se regula cuál es el efecto jurídico de las observaciones  que ARESEP
formule: ¿deberá el fiduciario modificar las tarifas que fijó conforme esas observaciones?”.




 



 El último párrafo del artículo que nos ocupa establecería que “para ese análisis, se deberá definir
una metodología orientada a garantizar el servicio al costo, en atención a la inversión de la obra y
su operatividad”.  Cabe señalar que no queda claro quién debe elaborar la metodología, si esta se
aplicará tanto para efectos de la propuesta y estructura tarifaria como para las observaciones que
haga ARESEP.




 




ARTICULO 9: Partes



             La propuesta tiene como fiduciario exclusivamente a un banco del Sistema Bancario 
Nacional, propiedad  estatal o una entidad aseguradora pública. La regulación del mercado de seguros
deriva de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros. Conforme dicha regulación la entidad aseguradora
se rige por el principio de especialidad, lo que implica que solo debe dedicarse a la actividad
aseguradora. Lo que se explica porque la aseguradora es una empresa que actúa profesionalmente, de
manera habitual y técnica en la actividad aseguradora; pero sobre todo, porque el respeto del objeto
social de la aseguradora constituye una protección para los asegurados frente a los riesgos que
podrían derivarse del ejercicio de otras actividades distintas del aseguramiento para la solvencia
de la empresa.




 




ARTICULO 11:




 



             En las diversas opiniones rendidas respecto del proyecto de Ley del Corredor San José-
San Ramón hemos enfatizado en la necesidad de que el contrato de fideicomiso y los contratos que
este realice para la construcción y desarrollo del proyecto sean sometidos al control de la
Contraloría General de la República. No debe dejarse de lado que los recursos con que se va a
financiar el proyecto (el flujo derivado de los peajes y otras formas de financiamiento) constituyen
fondos públicos y por ende, deben someterse al control de dicho Órgano.




 



             Además, en relación con el recurso que se prevé en la OJ-165-2014 se indicó sobre el
llamado principio de doble instancia:




 



 “Las partes fundamentales de un fideicomiso son el fideicomitente, el fiduciario y el
fideicomisario, a los cuales se le agregan otras partes dependiendo de la clase de fideicomiso de
que se trate.  Pareciera que el proyecto de ley parte de que sobre estos existe un órgano superior:
el encargado de fiscalizar y supervisar. No de otra manera puede entenderse  el que se establezca
que este actúa como un órgano de doble instancia, correspondiéndole conocer recurso de revisión
sobre las adjudicaciones que haga el fideicomiso”.




 




            Criterio que debe reiterarse ante la propuesta que nos ocupa.




 




ARTICULO 13:



             La potestad expropiatoria es una potestad de imperio de carácter ablatorio, que
corresponde a la Administración Pública. De la redacción de este artículo se desprende que la
potestad expropiatoria se otorga al  fideicomiso. Así se deriva de expresiones como “llevar el
trámite de adquisición al proceso jurisdicción de expropiación por parte del fideicomiso”; a que se
atribuye la facultad de valorar los bienes y derechos a personal del fideicomiso, y, además, se
dispone que la unidad ejecutora del fideicomiso se encarga directamente de todas las actuaciones
preparatorias para “el dictado de los actos administrativos que le competen a la unidad ejecutora”.
En el último párrafo se especifica cuáles son las actuaciones preparatorias: elaboración de estudios
técnicos, de planos catastrados, dictámenes jurídicos, valoraciones sociales, gestoría vial,
avalúos, estudios socioeconómicos. Resulta, entonces, claro que los “actos administrativos” que
dictaría la unidad técnica refieren a otro tipo de actos y, en particular, a actos de contenido
declarativo. Por lo que tendríamos una unidad ejecutora de un fideicomiso asumiendo función
administrativa en relación con una potestad de imperio que es propia del Poder Ejecutivo y de otros
entes públicos.




 



 Al evacuar una consulta del Consejo Nacional de Concesiones sobre su competencia en materia de
expropiación de bienes inmuebles, la Procuraduría emitió el dictamen C-255-2005 de 15 de julio de
2005, en el que manifestamos:




 



 “La potestad expropiatoria es una potestad de imperio que permite a su titular, normalmente el
Estado como representante del interés general, privar de un derecho a otra persona, pública o
privada. Consiste en “el poder que permite  dirigir la expropiación contra otros sujetos” García
Enterría, Curso de Derecho Administrativo, II, Editorial Civitas, Madrid, 1998, p. 210. Una función
que tiende a imponer un sacrificio al patrimonio de la persona expropiada. En efecto, la
expropiación es un procedimiento que obliga a una persona privada a ceder a una persona pública la
propiedad de un inmueble o a renunciar a otro derecho real inmobiliario en virtud de las exigencias
del interés público y mediante el pago de una justa y previa indemnización. Su efecto primario es la
transferencia forzada, la privación de la propiedad de un inmueble. Una necesidad que no puede
intervenir si no es por interés público. Es la utilidad pública lo que justifica que una persona
privada, sea despojada, contra su voluntad, de su derecho de propiedad sobre un inmueble. En ese
sentido, el interés o la utilidad pública es la causa de la expropiación. La jurisprudencia
constitucional señala al efecto:




 



 “... Es importante recordar que la expropiación únicamente es posible, en tanto tiene como
fundamento la actuación administrativa que busca satisfacer el interés general y procede sólo cuando
el interés público así lo exija; sólo en estos supuestos es que la propiedad privada puede ser
sometida al poder de imperio del Estado y ser destinada a servir a los intereses superiores, desde
luego mediante la cesión imperativa del propio derecho de propiedad previo pago de la indemnización
plena y justa...”. Sala Constitucional, resolución N° 10.466-2000 de 10:17 hrs. de 24 de noviembre
de 2000.




 



 En la resolución N° 4878-2002 de 14:53 hrs. de 22 de mayo de 2002, la Sala Constitucional califica
a la expropiación como:




 



 “... una potestad de adquisición coactiva de un bien, quien lo dispone por situación de generalidad
y a efectos de satisfacer exigencias de utilidad pública reconocida por la ley y a indemnizar a su
propietario, su régimen jurídico es publicista y como tal es una institución esencialmente de
derecho público, por cuanto implica un acto unilateral del Estado en ejercicio del ius imperio”




 



 El carácter de poder que tiene la potestad expropiatoria está presente en el artículo 1 de la Ley
de Expropiaciones, al preceptuar:




“Artículo 1.-   Objeto.



 La presente Ley regula la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente comprobado.
La expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la Administración Pública y
comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una
indemnización que represente el precio justo de lo expropiado”.




 




Agregándose:




 



 “Conforme lo expuesto, el órgano competente para apreciar que un determinado bien satisface el
interés público, así como para emitir el acuerdo de expropiaciones es el Poder Ejecutivo, integrado
para los efectos que nos interesa por el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas
y Transportes. Compete al Poder Ejecutivo apreciar si en cada caso concurren las condiciones y
motivos necesarios para que proceda la expropiación”.




 



             Consideraciones que son válidas en el tanto en que se pretenda que el fiduciario asuma
el ejercicio de esas potestades.




 




ARTICULO 17




 



             Respecto de una disposición en el mismo sentido presente en el texto sustitutivo del
proyecto  N. 18.887, indicamos en la OJ-098-2014 de repetida cita:



 “Se autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad “para brindar servicios en la construcción
de esta obra mediante su estructura técnica constructiva y de logística.



 La Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones,
N. 8660 de 8 de agosto de 2008, autoriza al ICE y sus Empresas a vender servicios de asesoría,
consultoría, capacitación y cualquier otro producto o servicio “afín a sus competencias”, a
condición de que esa venta “no impida el cumplimiento oportuno de los objetivos institucionales”.
 Competencia que es definida en el artículo 6 de esa misma Ley: generación, instalación, operación
de redes, prestación, adquisición y comercialización de productos y servicios de electricidad,
telecomunicaciones e infocomunicaciones, otros servicios de información y en convergencia y ser
agente del mercado eléctrico centroamericano”. 



             El ICE está autorizado, artículo 8, para suscribir cualquier forma de asociación
empresarial con otros entes públicos o privados que desarrollen actividades de de inversión, de
capital, comerciales, de investigación, desarrollo tecnológico,  prestación de servicios y otras
relacionadas con las actividades del ICE y sus empresas. Así, como para vender servicios de
asesoramiento, consultoría, capacitación y cualquier otro producto o servicio afín a sus
competencias, artículo 9. De modo que si la decisión es que el ICE venda servicios en la
construcción de la obra deben considerarse las otras regulaciones en orden a la competencia técnica
del Instituto y las relativas a la actividad financiera y administrativa; en especial lo dispuesto
en los numerales 13, 14 y 18 de la Ley 8660.




 




 




 ARTICULO 14: Evaluación de impacto ambiental y viabilidad ambiental.




 




            Reiteramos lo indicado en la OJ-098-2014 sobre el homólogo de este numeral:   




 



             “Si bien se indica que todas las actividades, obras y el proyecto como un todo deben
cumplir la evaluación de impacto ambiental, lo cierto es que la propuesta no está redactada en
términos que respeten los fines que justifican la aplicación de este instrumento.




 



             El proyecto de construcción de obra pública por sí mismo es de alto impacto. Es por
ello que el artículo 59 de la Ley de Contratación Administrativa sienta como principio que el
“inicio del procedimiento de contratación de una obra pública siempre estará precedido, además de
los requisitos establecidos en esta Ley y sus reglamentos, por un estudio de impacto ambiental que
defina los efectos de la obra”. Dicha disposición Obliga a incluir en los proyectos “las previsiones
necesarias para preservar o restaurar las condiciones ambientales, cuando puedan deteriorarse”.




 



 Los plazos que se establecen son sumamente cortos por lo que exceden las posibilidades de la
SETENA, máxime que se le obliga a colaborar con la redacción de instrumentos de evaluación
ambiental, a requerimiento del fideicomiso. Cabe recordar que ha sido criterio reiterado de la
Procuraduría que:




 



 ”en ningún caso la desregulación hecha con propósito de simplificar y racionalizar los trámites
administrativos, puede ir en menoscabo de la protección del ambiente como fin impuesto al Estado por
el artículo 50 constitucional”. Opinión Jurídica N. OJ-009-2001 de 29 de enero del 2001, que retoma
la  Opinión Jurídica 113  del 11 de octubre de 2000.



             Además, se pretende excepcionar a este fideicomiso del pago de los servicios de la
SETENA, así como de la publicación dispuesta en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente. El
artículo 22 dispone:



 “Expediente de la evaluación. Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el
derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del
proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los
interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final.



 Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya
jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa
divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su
consideración”.




            En tanto que en el 23 se establece:



 “Artículo 23.- Publicidad de la información. La información contenida en el expediente de la
evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por
cualquier persona u organización.



 No obstante, los interesados podrán solicitar que se mantenga en reserva información integrada al
estudio, si de publicarse afectare derechos de propiedad industrial”.



             La audiencia, el acceso al expediente y la publicidad de la información tienden a
concretar los principios de publicidad y transparencia, pero sobre todo a garantizar el derecho
fundamental de todo habitante del país a la participación pública en orden a las decisiones que
afecten el ambiente. Sobre este tema, ha indicado la Sala Constitucional:



 “IV.-Por otro lado, este Tribunal ha potenciado el derecho que tiene la población de participar en
aquellos asuntos que sean de su interés y que involucren la afectación al ambiente. Sobre el
particular se ha indicado, que la participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos
puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan
causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva
participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no solo
debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca
(ver sentencias número 2001-10466, 2003-6322 y 2010-6922). Así, resulta de gran importancia que sea
puesta a disposición de los interesados la información que en la materia tengan en las oficinas
públicas, relativa a los estudios de impacto ambiental a cargo de la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental, por ejemplo”. Sentencia N. 9795-2013 de las 10:00 horas del 19 de julio de 2013




 



 “En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política
obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley
Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos,
participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por
deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato
constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo,
sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones
políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.
Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado
para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán
importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como
los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las
facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo
razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que
se dé oportuna resolución a determinada gestión.  




 



 En conclusión, la audiencia pública dentro de los procedimientos tramitados por SETENA a efectos de
otorgar o no viabilidad ambiental a determinado proyecto, se convierte en una manifestación clara
del derecho constitucional al gobierno participativo, entronizado en el artículo 9 de nuestra
Constitución Política, el cual ha sido potenciado por este Tribunal Constitucional en su
jurisprudencia; de ahí que la Sala esté llamada a garantizarlo en el sub judice, con todas las
prerrogativas y derechos para ambas partes”. Resolución N. 17305-2013 de 11:32 hrs. de 20 de
diciembre de 2013.




 



 En concreto, el artículo 22 permite un proceso de retroalimentación entre las personas físicas o
jurídicas, públicas y privadas y la Secretaría Técnica Ambiental. Las primeras tienen el derecho a
expresar sus opiniones “en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la
obra o proyecto”, observaciones que deben ser valoradas en el informe final. Pero, a su vez, SETENA
debe comunicar a las municipalidades del cantón donde se realizará la obra la evaluación de impacto
ambiental y divulgarla ampliamente, permitiendo al público el conocimiento de lo proyectado y de los
impactos que tendrá. Por ende, poder expresar su opinión. La Procuraduría ha manifestado sobre esa
publicidad:



 “Como fácilmente se desprende de su contexto normativo, la trascendencia que tiene el hecho de que
la SETENA remita un extracto de las evaluaciones de impacto ambiental recibidas por ella a las
municipalidades en cuya jurisdicción se realizarán las obras, las actividades o el proyecto a que se
refieren, es que tales corporaciones municipales puedan hacer las observaciones que estimen
oportunas dentro de los expedientes administrativos en que se analizan tales evaluaciones, a fin de
que sean valoradas por la propia SETENA.



             Con ese mismo objetivo, pueden las municipalidades poner en conocimiento de las
comunidades involucradas la existencia de tales evaluaciones, con el propósito de que las personas
que así lo estimen conveniente se apersonen ante la misma municipalidad o bien directamente ante la
SETENA en defensa de sus intereses locales.



             Al efecto, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental
(EIA), Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, enlista una serie de
mecanismos para ser escuchados ante la SETENA que van desde la presentación de escritos hasta la
realización de audiencias privadas y públicas (artículo 55). En el caso de estas últimas, el
artículo 57 obliga a la SETENA a comunicar a las municipalidades de que se van a llevar a cabo.



             De conformidad con el mismo artículo 22 referido, las municipalidades, como entidades
públicas que son, tienen derecho a ser escuchadas por la SETENA en cualquier etapa del proceso de
evaluación y sus observaciones serán incluidas y valoradas para el informe final (ver, en igual
sentido, el artículo 55 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental).
Esto quiere decir que sí está obligada la SETENA a considerar las manifestaciones que le presenten
las municipalidades en los expedientes de evaluaciones de impacto ambiental, pero no se encuentra
vinculada por ellas. En todo caso, se recuerda, las resoluciones que emita la SETENA deben ser
fundadas y razonadas (artículo 19 de la Ley No. 7554)”. Dictamen N. C-136-2009 de 15 de mayo de
2009.



             Por consiguiente, se recomienda que en la evaluación de impacto ambiental del proyecto
se mantenga la aplicación de los artículos 22 y 23 de la Ley Orgánica del Ambiente, de conformidad
con el derecho de participación y los principios de publicidad y transparencia.




ARTICULO 19: Reforma al artículo 61, inciso 5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional:   



             Reiteramos lo indicado en la OJ-070-2014 en cuanto al financiamiento a las
municipalidades:



 “Es necesario advertir que la reforma propuesta eliminaría la excepción que el texto vigente
establece en relación con los créditos para las municipalidades. Esta excepción, producto de la Ley
N° 9108 del 19 de diciembre del 2012, excepciona los créditos para la ampliación de servicios
municipales que se presten a cambio de una tasa o precio, así como la infraestructura municipal, a
condición de que se demuestre de dónde se obtendrán los ingresos para cubrir el servicio de crédito.
Créditos que, de aprobarse la reforma que nos ocupa, se englobarían en el límite fijado por el
artículo 61, inciso 5. Las municipalidades tendrían que recurrir al fideicomiso para ser
excepcionadas del límite del artículo 61”



             Procede señalar que el texto sustitutivo que se conoció mediante la OJ-165 superaba
esta observación.




CONCLUSIÓN:




 




Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:




 



 1-. Dada la presencia de fondos públicos (el flujo derivado de los peajes), se reitera la necesidad
de que el contrato de fideicomiso se sujete a refrendo de la Contraloría General de la República.




 



 2-. Debe precisarse si los mecanismos financieros por medio de los cuales los recursos de los
fondos de pensiones pueden ser invertidos para efecto del Corredor Vial San José-Cartago se sujetan
o no a lo dispuesto por la Ley de Protección al Trabajador. Precisión que contribuirá a dar claridad
a la ley y mejoraría la técnica legislativa.




 



 3-. Se debe autorizar expresamente a CONAVI para que ceda los derechos de cobro y recaudación de
las tarifas de peaje al fideicomiso.




 




4-. Debería aclararse cuáles son los efectos de la consulta de las tarifas a ARESEP.




 



 5-. Ante la propuesta de que una empresa aseguradora pública sea fiduciaria, se recuerda que las
aseguradoras están sujetas al principio de especialidad, lo que implica que solo deben dedicarse a
la actividad aseguradora.




 



 6-. La potestad expropiatoria es una potestad de imperio de carácter ablatorio, que corresponde a
la Administración Pública. Por lo que resulta improcedente que se atribuya dicha potestad al
fiduciario.




 



 7-. Respecto de la posibilidad de que el Instituto Costarricense de Electricidad venda servicios de
construcción para esa obra, deben considerarse las otras regulaciones en orden a la competencia
técnica del Instituto y las relativas a la actividad financiera y administrativa, según lo dispuesto
en la Ley 8660.



             8-. Se recomienda que en la evaluación de impacto ambiental del proyecto se mantenga la
aplicación de los artículos 22 y 23 de la Ley Orgánica del Ambiente, de conformidad con el derecho
de participación y los principios de publicidad y transparencia.



 Con las observaciones anteriores, se deja contestada la audiencia sobre el proyecto de Ley de
Desarrollo de Obra Pública Corredor Vial San José-Cartago mediante fideicomiso, expediente N. 19280.




 




Atentamente,




 




 




 




 




Dra. Magda Inés Rojas Chaves




PROCURADORA GENERAL ADJUNTA




 




 




 




MIRCH/gap

Legal Opinion: 178 - J of 12/10/2014

December 10, 2014

OJ-178-2014

Licenciada
Marcy Ulloa Zúñiga
Head of the Special Investigative Commission of the Province of Cartago
Legislative Assembly

Dear Madam:

I refer to your official communication N. CEI-19205-120-2014 of November 26th of this year, through which you inform that the Special Investigative Commission of the Province of Cartago agreed to consult the opinion of the Office of the Attorney General regarding the Bill entitled Law for the Development of Public Works, San José-Cartago Road Corridor by means of a trust, which is processed under File N. 19280.

Prior to addressing the substance of the bill, it is pertinent to clarify that the advisory opinion being issued is not binding, given that the request comes from a Permanent Legislative Commission and not from an organ of the Public Administration, in accordance with the provisions of Article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic. Moreover, the consultation is raised regarding a bill that is a manifestation of legislative power, the exercise of which corresponds exclusively to the Legislative Assembly. Nevertheless, we proceed to analyze your request as a demonstration of collaboration by this Body with the Legislative Branch, due to the transcendence of the legislative function constitutionally attributed to it.

As indicated in the Statement of Motives for this Bill, the proposal is modeled on the first substitute text presented for the Bill for the Law for the Development of Public Works, San José-San Ramón Road Corridor by means of a trust, processed under file N. 18,887. In relation to that file, the Office of the Attorney General has issued three pronouncements. The first, Legal Opinion N. OJ-072-2014 of July 14, 2014, related to the original text. The second, in relation to the first substitute text, was Legal Opinion N. 098-2014 of August 29th following, and more recently, Legal Opinion N. 165-2014 of November 20th of this year, related to a new substitute text. Consequently, the opinion now being issued is based on said pronouncements, especially on OJ-098-2014.

In this regard, the following observations are pertinent:

ARTICLE 1:

The Bill would not provide that the trust agreement and the contracts entered into by it for the construction and development of the project must be submitted for approval (refrendo) by the Office of the Comptroller General of the Republic. It must not be overlooked that the resources with which the project will be financed (the flow derived from tolls and other forms of financing) constitute public funds. For this reason, since the cited Legal Opinion OJ-072-2014, we have indicated that they must be subjected to the control of said Body.

ARTICLE 3:

By authorizing various entities to invest resources in the trust, the law does not specify the financial mechanisms through which the investment will be made. Rather, it refers to the mechanisms "deemed necessary." The point is that among others, pension funds are included in those authorized. Since the situation of these funds is not differentiated from other authorized entities, we would have that these funds could invest through the financial mechanisms they deem necessary. Given that the Law for the Protection of Workers contains provisions regarding the investment of fund resources, which are not assets of the pension operators but of the affiliated workers, we consider that it should specify whether the proposed text would allow investments by the funds in the trust not to comply with the provisions of Title IV of Law 7983.

ARTICLE 4:

In Opinion OJ-098-2014, it was noted regarding Article 4, which also refers to the trust assets:

"As a contribution to the trust assets, it is proposed to include the flows generated from the leasing of adjacent commercial spaces and areas. It should be specified which spaces are being referred to, particularly if the right-of-way and the financing of those adjacent commercial areas are being considered.

The public domain nature of the right-of-way is affirmed by both the Law of Transit on Public Land Routes and Road Safety and the General Law of Public Roads. The right to use the road and the right-of-way can be transferred to the trust, to the extent necessary for the realization of the project. However, it is worth recalling that Article 15 of the Expropriations Law allows the expropriating authority to lease all or part of the expropriated property on the condition that it is not needed immediately, in which case it must give preference to the expropriated party under equal conditions."

We consider that, in relation to the flows from tolls, CONAVI should be expressly authorized to assign the rights to collect and receive toll fees to the trust.

ARTICLE 7:

It is proposed that the toll rates be set by the trust. However, the rate proposal and structure, the parameters for rate adjustments, and the evaluation of service quality will be consulted with the Regulatory Authority for Public Services (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos). Subsequently, it is established that ARESEP will have 10 days to resolve the matter. It is not clear what the consultation consists of. If this is a true consultation, one could not speak of a resolution of a matter. Nor is the efficacy of the consultation indicated. It is only deduced that ARESEP can raise objections, but the effect of those objections is not indicated.

Regarding the similar text present in Article 7 of the San José-San Ramón Corridor bill, we indicated in OJ-098-2014 concerning the matter:

"... Thus, the proposed article creates doubt about the scope and effect of the competence of the Regulatory Authority for Public Services, as well as the rationale for the established timeframe. In this way, the legal effect of the observations that ARESEP makes is not regulated: must the trustee modify the rates it set in accordance with those observations?"

The last paragraph of the article in question would establish that "for that analysis, a methodology must be defined aimed at guaranteeing service at cost, taking into account the investment in the work and its operation." It should be noted that it is not clear who must develop the methodology, or if it will be applied both for the purposes of the rate proposal and structure and for the observations made by ARESEP.

ARTICLE 9: Parties

The proposal exclusively designates as trustee a bank of the National Banking System, state-owned, or a public insurance entity. The regulation of the insurance market derives from the Regulatory Law of the Insurance Market. In accordance with said regulation, the insurance entity is governed by the principle of specialty, which implies that it must only dedicate itself to the insurance activity. This is explained because the insurer is a company that acts professionally, habitually, and technically in the insurance activity; but above all, because respect for the corporate purpose of the insurer constitutes protection for the insured against risks that could arise from the exercise of activities other than insurance for the solvency of the company.

ARTICLE 11:

In the various opinions rendered regarding the San José-San Ramón Corridor Bill, we have emphasized the need for the trust agreement and the contracts it enters into for the construction and development of the project to be subjected to the control of the Office of the Comptroller General of the Republic. It must not be overlooked that the resources with which the project will be financed (the flow derived from tolls and other forms of financing) constitute public funds and therefore, must be subjected to the control of said Body.

Furthermore, in relation to the recourse provided for in OJ-165-2014, the following was indicated regarding the so-called principle of double instance:

"The fundamental parties of a trust are the settlor, the trustee, and the beneficiary, to which other parties are added depending on the type of trust in question. It would seem that the bill assumes that there is a superior body over these: the entity responsible for supervision and oversight. There is no other way to understand the establishment that this body acts as a double-instance body, being responsible for hearing review appeals on the awards made by the trust."

A criterion that must be reiterated regarding the proposal before us.

ARTICLE 13:

The expropriation power is a power of eminent domain of an ablative nature, which corresponds to the Public Administration. The wording of this article reveals that the expropriation power is granted to the trust. This is derived from expressions such as "conducting the acquisition process for the expropriation jurisdictional process by the trust"; attributing the authority to value the assets and rights to trust personnel, and, furthermore, it is provided that the executing unit of the trust is directly responsible for all preparatory actions for "the issuance of the administrative acts that correspond to the executing unit." The last paragraph specifies what the preparatory actions are: preparation of technical studies, cadastral maps, legal opinions, social assessments, road management, appraisals, socioeconomic studies. It is, therefore, clear that the "administrative acts" that the technical unit would issue refer to another type of act and, in particular, to acts of a declarative nature. Thus, we would have an executing unit of a trust assuming an administrative function in relation to a power of eminent domain that is proper to the Executive Branch and other public entities.

When responding to a consultation from the National Council of Concessions regarding its competence in matters of expropriation of real estate, the Office of the Attorney General issued opinion C-255-2005 of July 15, 2005, in which we stated:

"The expropriation power is a power of eminent domain that allows its holder, normally the State as the representative of the general interest, to deprive another person, public or private, of a right. It consists of 'the power that allows directing expropriation against other subjects' García Enterría, Administrative Law Course, II, Editorial Civitas, Madrid, 1998, p. 210. A function that tends to impose a sacrifice on the assets of the expropriated person. Indeed, expropriation is a procedure that obliges a private person to cede ownership of a property to a public person or to renounce another real estate right by virtue of the demands of public interest and through the payment of fair and prior compensation. Its primary effect is forced transfer, the deprivation of ownership of a property. A necessity that cannot intervene except for public interest. It is the public utility that justifies a private person being dispossessed, against their will, of their property right over a property. In that sense, public interest or utility is the cause of expropriation. Constitutional jurisprudence notes to that effect:

'... It is important to remember that expropriation is only possible to the extent that it is based on administrative action seeking to satisfy the general interest and proceeds only when the public interest so requires; it is only under these assumptions that private property can be subjected to the power of eminent domain of the State and be destined to serve superior interests, of course through the mandatory transfer of the property right itself upon prior payment of full and fair compensation...'. Constitutional Chamber, Resolution N° 10,466-2000 of 10:17 a.m. on November 24, 2000.

In Resolution N° 4878-2002 of 2:53 p.m. on May 22, 2002, the Constitutional Chamber qualifies expropriation as:

'... a power of compulsory acquisition of a property, which is provided for by a situation of generality and for the purpose of satisfying requirements of public utility recognized by law, and to compensate its owner. Its legal regime is under public law and, as such, is an institution essentially of public law, since it involves a unilateral act of the State in the exercise of ius imperium'"

The character of power that the expropriation power possesses is present in Article 1 of the Expropriations Law, which prescribes:

"Article 1.- Purpose.
This Law regulates compulsory expropriation for reasons of legally verified public interest. Expropriation is agreed upon in the exercise of the power of eminent domain of the Public Administration and encompasses any form of deprivation of private property or legitimate patrimonial rights or interests, whoever their holders may be, upon prior payment of compensation representing the just price of what is expropriated."

Adding:

"In accordance with the foregoing, the competent body to appreciate that a specific property satisfies the public interest, as well as to issue the expropriation agreement, is the Executive Branch, composed, for the purposes that interest us, by the President of the Republic and the Minister of Public Works and Transport. It is the responsibility of the Executive Branch to assess whether, in each case, the necessary conditions and reasons concur for the expropriation to proceed."

Considerations that are valid to the extent that it is intended that the trustee assume the exercise of those powers.

ARTICLE 17

Regarding a provision with the same purpose present in the substitute text of Bill N. 18,887, we indicated in the repeatedly cited OJ-098-2014:

"The Costa Rican Institute of Electricity is authorized 'to provide services in the construction of this work through its technical construction and logistics structure.'

The Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, N. 8660 of August 8, 2008, authorizes ICE and its Companies to sell advisory, consulting, training services, and any other product or service 'related to their competencies,' provided that such sale 'does not impede the timely fulfillment of institutional objectives.' A competence that is defined in Article 6 of that same Law: generation, installation, network operation, provision, acquisition, and commercialization of electricity, telecommunications, and infocommunications products and services, other information services and in convergence, and being an agent of the Central American electricity market.

ICE is authorized, Article 8, to enter into any form of business association with other public or private entities that carry out investment, capital, commercial, research, technological development, service provision, and other activities related to the activities of ICE and its companies. As well as to sell advisory, consulting, training services, and any other product or service related to their competencies, Article 9. Therefore, if the decision is for ICE to sell construction services for the work, the other regulations regarding the technical competence of the Institute and those relating to financial and administrative activity must be considered; especially the provisions in articles 13, 14, and 18 of Law 8660.

ARTICLE 14: Environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and environmental feasibility.

We reiterate what was indicated in OJ-098-2014 regarding the counterpart of this article:

"While it indicates that all activities, works, and the project as a whole must comply with the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), the truth is that the proposal is not drafted in terms that respect the purposes that justify the application of this instrument.

The public works construction project is, in itself, of high impact. That is why Article 59 of the Law on Public Procurement establishes as a principle that the 'start of the procurement procedure for a public work shall always be preceded, in addition to the requirements established in this Law and its regulations, by an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) that defines the effects of the work.' Said provision Obligates that projects include 'the necessary provisions to preserve or restore environmental conditions, when they may deteriorate.'

The established timeframes are extremely short, which exceeds the possibilities of SETENA, especially since it is obliged to collaborate with the drafting of environmental assessment (evaluación ambiental) instruments, at the request of the trust. It is worth recalling that it has been a reiterated criterion of the Office of the Attorney General that:

'in no case can the deregulation done with the purpose of simplifying and rationalizing administrative procedures undermine the protection of the environment as a purpose imposed on the State by Article 50 of the Constitution.' Legal Opinion N. OJ-009-2001 of January 29, 2001, which takes up Legal Opinion 113 of October 11, 2000.

Furthermore, it is intended to exempt this trust from the payment of SETENA's services, as well as from the publication provided for in Article 22 of the Organic Law of the Environment. Article 22 provides:

'Assessment file. Individuals or legal entities, public or private, shall have the right to be heard by the National Environmental Technical Secretariat, at any stage of the assessment process and during the operational phase of the work or project. The observations of interested parties shall be included in the file and evaluated for the final report.

Within five business days following the receipt of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), the National Environmental Technical Secretariat shall send an extract of it to the municipalities in whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. It shall also widely disseminate, through the mass media, the list of studies submitted for its consideration.'

While Article 23 establishes:

'Article 23.- Publicity of information. The information contained in the file of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) shall be of a public nature and shall be available for consultation by any person or organization.

However, interested parties may request that information integrated into the study be kept confidential if its disclosure would affect industrial property rights.'

The hearing, access to the file, and the publicity of information tend to realize the principles of publicity and transparency, but above all, to guarantee the fundamental right of every inhabitant of the country to public participation regarding decisions that affect the environment. On this topic, the Constitutional Chamber has indicated:

'IV.-On the other hand, this Tribunal has enhanced the population's right to participate in matters of their interest that involve environmental impact. Regarding this, it has been indicated that citizen participation in environmental matters encompasses two essential points: the right to information concerning environmental projects, or those that may cause harm to natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters. Therefore, the Costa Rican State must not only invite citizen participation but must promote and respect it when it occurs (see rulings number 2001-10466, 2003-6322, and 2010-6922). Thus, it is of great importance that the information related to environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) held in public offices be made available to interested parties, for example, those under the responsibility of the National Environmental Technical Secretariat.' Ruling N. 9795-2013 of 10:00 a.m. on July 19, 2013

'Regarding the participatory nature of the public hearing, the Political Constitution itself requires it, as with the reform effective since July 31, 2003, to Article 9 of the Fundamental Law, it was established that the Government of the Republic must be, among other aspects, participatory, which implies that the current government is an articulator of what is established by popular deliberation. In other words, in the current democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, no longer only the right to vote to exercise their right to participatory government but a variety of instruments of diverse nature to assist in political decision-making, which allows them to exert direct influence on major public decisions. This fundamental right of citizen participation establishes that the people must be empowered to express equally both majority and minority viewpoints. Thus, national participation mechanisms like the referendum or plebiscite will be as important as local ones. During the public hearing, participants must be granted every facility to be informed and to be heard, all within reason, as the hearing cannot become an obstacle or a recourse to prevent timely resolution of a specific matter.

In conclusion, the public hearing within the procedures handled by SETENA for the purpose of granting or denying environmental feasibility (viabilidad ambiental) to a specific project becomes a clear manifestation of the constitutional right to participatory government, enshrined in Article 9 of our Political Constitution, which has been enhanced by this Constitutional Tribunal in its jurisprudence; hence, the Chamber is called upon to guarantee it in the sub judice case, with all the prerogatives and rights for both parties.' Resolution N. 17305-2013 of 11:32 a.m. on December 20, 2013.

Specifically, Article 22 allows a feedback process between natural or legal persons, public and private, and the National Environmental Technical Secretariat. The former have the right to express their opinions 'at any stage of the assessment process and during the operational phase of the work or project,' observations that must be evaluated in the final report. But, in turn, SETENA must communicate the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) to the municipalities of the canton where the work will be carried out and widely disseminate it, allowing the public knowledge of what is planned and the impacts it will have. Therefore, to be able to express their opinion. The Office of the Attorney General has stated regarding that publicity:

'As is easily deduced from its regulatory context, the significance of SETENA sending an extract of the environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) received by it to the municipalities in whose jurisdiction the works, activities, or project will be carried out is so that such municipal corporations can make the observations they deem appropriate within the administrative files in which such assessments are analyzed, so that they are evaluated by SETENA itself.

With that same objective, municipalities can make the existence of such assessments known to the involved communities, so that individuals who deem it appropriate may appear before the municipality itself or directly before SETENA in defense of their local interests.

To this effect, the General Regulation on Environmental Assessment Procedures (EIA), Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, lists a series of mechanisms for being heard before SETENA, ranging from the submission of briefs to the holding of private and public hearings (Article 55). In the case of the latter, Article 57 obligates SETENA to inform the municipalities that they are going to take place.

In accordance with the same referred Article 22, municipalities, as public entities that they are, have the right to be heard by SETENA at any stage of the assessment process, and their observations will be included and evaluated for the final report (see, similarly, Article 55 of the General Regulation on Environmental Assessment Procedures). This means that SETENA is obligated to consider the statements presented by municipalities within the environmental impact assessment (evaluaciones de impacto ambiental) files, but it is not bound by them. In any event, it is recalled that the resolutions issued by SETENA must be substantiated and reasoned (Article 19 of Law No. 7554).' Opinion N. C-136-2009 of May 15, 2009.

Therefore, it is recommended that in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of the project, the application of Articles 22 and 23 of the Organic Law of the Environment be maintained, in accordance with the right of participation and the principles of publicity and transparency.

ARTICLE 19: Reform to Article 61, subsection 5 of the Organic Law of the National Banking System:

We reiterate what was indicated in OJ-070-2014 regarding financing to municipalities:

"It is necessary to warn that the proposed reform would eliminate the exception that the current text establishes in relation to credits for municipalities. This exception, a product of Law N° 9108 of December 19, 2012, exempts credits for the expansion of municipal services provided in exchange for a fee or price, as well as municipal infrastructure, provided that it is demonstrated where the income to cover the credit service will come from. Credits that, if the reform in question is approved, would be encompassed within the limit set by Article 61, subsection 5. The municipalities would have to resort to the trust to be exempted from the limit of Article 61."

It is pertinent to note that the substitute text examined through OJ-165 overcame this observation.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the non-binding opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

1-. Given the presence of public funds (the flow derived from tolls), the need for the trust agreement to be subject to approval (refrendo) by the Office of the Comptroller General of the Republic is reiterated.

2-. It must be specified whether the financial mechanisms through which the resources of the pension funds can be invested for the purpose of the San José-Cartago Road Corridor are subject or not to the provisions of the Law for the Protection of Workers. A clarification that will contribute to giving clarity to the law and would improve legislative technique.

3-. CONAVI must be expressly authorized to assign the rights to collect and receive toll fees to the trust.

4-. The effects of the consultation on the rates to ARESEP should be clarified.

5-. In view of the proposal that a public insurance company act as trustee, it is recalled that insurers are subject to the principle of specialty, which implies that they must only dedicate themselves to the insurance activity.

6-. The expropriation power is a power of eminent domain of an ablative nature, which corresponds to the Public Administration. Therefore, it is improper to attribute said power to the trustee.

7-. Regarding the possibility of the Costa Rican Institute of Electricity selling construction services for this work, the other regulations regarding the technical competence of the Institute and those relating to financial and administrative activity must be considered, according to the provisions of Law 8660.

8-. It is recommended that in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of the project, the application of Articles 22 and 23 of the Organic Law of the Environment be maintained, in accordance with the right of participation and the principles of publicity and transparency.

With the preceding observations, the hearing on the Bill for the Law for the Development of Public Works, San José-Cartago Road Corridor by means of a trust, file N. 19280, is hereby answered.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves
ASSISTANT ATTORNEY GENERAL

MIRCH/gap