OJ-135-2015 — Protection of the San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí and Banano River BasinsProtección de las cuencas de los ríos San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí y Banano

Opinión Jurídica : 135 - J   del 04/12/2015   



OJ-135-2015




4 de diciembre de 2015




 




 




Sra. Hannia M. Durán Barquero




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al
oficio AMB-491-2015 de 9 de noviembre de 2015, donde se consulta el proyecto “La protección de las
cuencas de los ríos San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí y Banano”, expediente legislativo No.
19515 (La Gaceta No. 127 de 2 de julio de 2015).




 



             La iniciativa pretende declarar monumento natural  las cuencas de los ríos San Carlos,
Savegre, Pacuare, Sarapiquí y Banano, para proteger sus valores históricos, culturales, bellezas
escénicas y biodiversidad (artículos 1-2), otorgando su administración a las municipalidades
(artículo 3). También propone comisiones de cuenca por cada cantón que atraviesen esos ríos
(ordinales 4-6, 7 y 10), las cuales emitirían criterios previos al otorgamiento de licencias,
permisos de uso de suelo o concesiones para proyectos de mediano y alto impacto ambiental (numeral
7); así como Consejos de Cuenca integrados “por las representaciones de las comisiones de cuenca que
ostenten la presidencia” (artículos 8 y 9); y convenios de cooperación entre los municipios y con
otros organismos (ordinales 11-12).




 



 Además, prohíbe el desarrollar proyectos hidroeléctricos a filo de agua o que impliquen
modificación sustancial de las corrientes de los ríos que integren la cuenca, y cualquier otra
actividad cuyo impacto ambiental sobre los afluentes disminuya las características que permiten su
declaratoria como monumento natural (numeral 13).




 



 Sin efectos vinculantes emitimos una opinión jurídica para colaborar en la importante función de
promulgar las leyes.  Recordamos que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto en los
términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues este Despacho no está
comprendido dentro de los órganos y entidades en él previstas.  Dentro de esta óptica, hacemos las
siguientes observaciones.




 




I.- Monumentos naturales y requisitos para su creación




 



 La Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de
América, Ley 3763 de 19 de octubre de 1966, artículo 1, aparte 3, define los monumentos naturales
como:




 



 “Las regiones, los objetos o las especies vivas de animales o plantas de interés estético o valor
histórico o científico, a los cuales se les da protección absoluta. Los Monumentos Naturales se
crean con el fin de conservar un objeto específico o una especie determinada de flora o fauna
declarando una región, un objeto o una especie aislada, monumento natural inviolable excepto para
realizar investigaciones científicas debidamente autorizadas, o inspecciones gubernamentales.”




 



 El numeral 2 de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley 5980 de 16
de noviembre de 1976, los cataloga Patrimonio Natural:




 



 “Artículo 2º.-A los efectos de la presente convención, se considerarán "Patrimonio Natural": Los
monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas
formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico.



 Las formaciones geológicas o fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que constituyen el
hábitat de especies animal y vegetal amenazadas, que tengan un valor universal excepcional desde el
punto de vista estético o científico.



 Los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor
universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservación de la belleza
natural.”




 



 Sobre la prohibición de actividades que perturben los monumentos naturales, dispone la sentencia
constitucional 10484-2004, considerando V:




 



 “Si bien los parques nacionales y monumentos naturales están destinados no solamente a la
conservación, sino también a la recreación y educación ambiental, en tales sitios se deben permitir
únicamente actividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos.”




 



 La Ley Orgánica del Ambiente define a los monumentos como áreas silvestres protegidas y encarga su
administración a los municipios:




 



 “Artículo 33.- Monumentos naturales. Se crean los monumentos naturales como áreas que contengan uno
o varios elementos naturales de importancia nacional. Consistirán en lugares u objetos naturales
que, por su carácter único o excepcional, su belleza escénica, o su valor científico, se resuelva
incorporarlos a un régimen de protección. Los monumentos naturales serán creados por el Ministerio
del Ambiente y Energía y administrados por las municipalidades respectivas.”




 



 Es acorde con los principios de razonabilidad e idoneidad que los órganos técnicos para su manejo y
planificación sean los que administren las áreas silvestres protegidas. Por ende, si se sustrae del
Ministerio de Ambiente y Energía la administración de esas áreas silvestres protegidas se podría
contravenir el artículo 50 Constitucional (opinión jurídica OJ-038-2006).




 



 Las áreas silvestres protegidas integran el Patrimonio Natural del Estado (artículos 39 inciso i)
de la Ley Forestal; 38 de la Ley Orgánica del Ambiente; sentencias constitucionales 5399-1993,
4587-1997 considerando IV, 2777-1998, 9158-1998 considerando I d), 2988-1999, 8945-2005, 2063-2007,
16975-2008, entre otras), reservado por ley para labores de investigación, capacitación y ecoturismo
(numeral 18 de la Ley Forestal; pronunciamientos C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002, C-351-2006 y
OJ-069-2008).




 



 Nuestras categorías de manejo, a saber: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales,
reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales, son
declaradas por ley o decreto (ordinales 1 párrafo 2°, 3 inciso i) de la Ley Forestal; 32 de la Ley
Orgánica del Ambiente; 22 y 58 de la Ley de Biodiversidad; 3 incisos d) y f) de la Ley del Servicio
de Parques Nacionales, en relación con la Ley Orgánica del MINAE y su Reglamento; 82 inciso a) de la
Ley de Conservación de la Vida Silvestre), y para crearlas deben cumplirse los requisitos del
artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, en relación con el 58 de la Ley de Biodiversidad, sobre
la justificación técnica de la categoría de manejo idónea para el área propuesta (sentencias
constitucionales 6393, 6394, 6488, del 2001 y 1599-2002; opinión jurídica OJ-069-2008):




 



 “Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad
del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente
con lo siguiente:



 a) estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que las
justifiquen;




b) definición de objetivos y ubicación del área;




c) estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra;




d) financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla;




e) confección de planos y




f)  emisión de la ley o decreto respectivo.” (Ley Orgánica del Ambiente).




 



 “ARTÍCULO 58.-Áreas silvestres protegidas Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas
delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales
por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la
repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas
áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico,
los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la
clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la
Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las
personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están
determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto
de 1977. Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres
protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y
justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área
propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en
cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras
personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella.” (Ley de Biodiversidad).




 



 Sin embargo, el proyecto carece de la información y los documentos de respaldo a que aluden los
numerales 36 de la Ley 7554 y 58 de la Ley 7788 necesarios para comprobar su factibilidad económica
y ambiental, desatendiendo el principio de razonabilidad y las reglas de la ciencia y la técnica. 
En similar sentido, ver opinión jurídica OJ-080-2008.




 



 Ante ello, cabe recordar que la ausencia de discusión sobre la base de un criterio técnico
suficiente ([1]), apareja eventuales vicios de inconstitucionalidad:




 



 “IV.-…Se trata de la existencia de "estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica
y socioeconómicos, que la justifiquen", en el caso del establecimiento, y de "estudios técnicos que
justifiquen", en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la superficie bajo el
referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea Legislativa,
cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas, y
detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las disposiciones
transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a pronunciamiento, la
Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie de una zona
protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha actuación deviene
contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad constitucional en
relación con los artículos 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política…



 De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la
Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos
específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para
su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la
realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se
transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles
de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto
implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área
silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos
suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en
peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de
razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se
dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún
cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este
Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente
No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben
realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación
del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.”  (Sentencia constitucional
7294-1998).




 



             El proyecto no explica si las coordenadas descritas en el artículo 1 abarcan únicamente
al cauce de los ríos o a toda la cuenca hidrográfica.  Esas coordenadas son tan genéricas que en el
caso del río San Carlos comprenden 25 hojas cartográficas: Cutris, Infiernito, San Jorge, Guatuso,
Miravalles, Tierras Morenas, Arenal, Monterrey, Tres Amigos, Chaparrón, Río Cuarto, Aguas Arcas,
Fortuna, Tilarán, Cañas, Abangares, Juntas, San Lorenzo, Quesada, Poás, Barva, Naranjo, Miramar,
Chapernal y Berrugate, comprendiendo incluso sectores que no tienen relación con dicha cuenca. 




 



 Para el río Sarapiquí lo descrito en el precepto comprende 15 hojas cartográficas: Infiernito, Tres
Amigos, Aguas Zarcas, Quesada, Naranjo, Barva, Poás, Río Cuarto, Chaparrón, Cutris, Trinidad,
Chirripó Atlántico, Río Sucio, Guápiles y Carrillo.  En tanto lo previsto para el río Pacuare abarca
10 hojas cartográficas: Guácimo, Parismina, Matina, Barbilla, Chirripó, Matama, Cuericí, Pejivaye,
Tucurrique y Bonilla. Y, en el caso del río Banano, la hoja cartográfica del mismo nombre y en parte
la hoja Estrella.




 



             Las coordenadas propuestas para el río Savegre no están en esa cuenca pues se ubican en
el océano Pacífico al sur de la península de Osa.




 



 El proyecto tampoco se ocupa de la situación jurídica de los bienes particulares que estarían
comprendidos dentro de las amplias extensiones contenidas en el numeral 1, pues el texto parte de la
afectación a monumentos naturales que crea, y que constituirían áreas silvestres protegidas. La
omisión es grave en relación con las previsiones del artículo 45 Constitucional.




 




II.- Administración de las cuencas hidrográficas




 



 La rectoría ([2]) en materia de recurso hídrico la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía
(opinión jurídica OJ-119-2015). En ese orden, la Ley 7152 de 5 de junio de 1990, designa al Jerarca
de dicha Cartera como rector de recursos naturales, energía y minas, y con ello del agua (dictamen
C-019-98).  Asimismo, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de
agosto de 1996, reformó varios artículos de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942,
otorgándole al MINAE atribuciones del entonces Servicio Nacional de Electricidad, entre ellas,
“disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las
aguas de dominio público” (artículo 17); y, las trasladó al Departamento de Aguas al MINAE
(Transitorio V).




 



 Por su parte, el Reglamento Orgánico del MINAE, Decreto 35669 de 4 de diciembre de 2009, establece
la Dirección de Agua con estas funciones:




 



 “Artículo 41.-De las funciones de la Dirección de Agua. Serán funciones de la Dirección de Agua las
siguientes:




a. Formular, proponer y dar seguimiento a las políticas de gestión de los recursos hídricos.




b. Elaborar el Balance Hídrico Nacional.



 c. Elaborar, promover al Ministro el Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y
el seguimiento a su implementación.




d. Elaboración y actualización del Reglamento de Clasificación de Cuerpos de Agua Superficial.



 e. Realizar la Clasificación Nacional de Acuíferos y Áreas de Recarga Acuífera del país y el
inventario de todos los acuíferos, áreas de recarga y nacientes del país.



 f. Elaborar y mantener actualizado el inventario de fuentes de contaminación y sistema de monitoreo
de la calidad de agua.




g. Operar y mantener actualizado el Sistema Nacional de información sobre el recurso.



 h. Admitir, tramitar y emitir las recomendaciones al Ministro sobre solicitudes de concesión de
aprovechamientos de aguas.




i. Admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de obra en cauce y drenaje agrícola.



 j. Admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de permisos de perforación del subsuelo para la
exploración y explotación de aguas subterráneas y asignar el número de pozo respectivo.



 k. Admitir, tramitar y pronunciarse sobre las gestiones de tipos fuentes de cuerpos de agua y tipo
de flujo.



 l. Atender las denuncias y controversias en materia de recurso hídrico, resolverlas conforme lo
dispuesto en la legislación.




m. Control y seguimiento de las concesiones de aprovechamiento de aguas y otras autorizaciones.




n. Control y seguimiento de las empresas perforadoras y permisos de perforación.




o. Apoyo y asesoría a los Inspectores Cantonales de Agua.




p. Mantener y operar el Registro Nacional de Concesiones y Aprovechamiento de Aguas y Cauces.




q. Mantener y operar el registro de Sociedades de Usuarios de Agua y el de Empresas Perforadoras.   



 r. Coordinar con otras instituciones según corresponda, la elaboración de los estudios técnicos
para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de regulación del
aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de agua, zonas de
recarga y descarga acuífera así como formular y proponer al Ministro el decreto ejecutivo para la
declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas.




s. Desarrollar investigación en materia de recurso hídrico tanto superficial como subterráneo.




t. Elaborar las normas técnicas para la asignación del recurso y el aprovechamiento de los cauces.



 u. Promover y coordinar según corresponda, los programas de monitoreo para la evaluación
hidrológica del recurso hídrico superficial y subterráneo.



 v. Realizar la gestión de cobro de los instrumentos económicos como el canon de aprovechamiento de
aguas, el canon ambiental por vertidos y otros que se promulguen.



 w. Elaborar, ejecutar y evaluar su presupuesto anual con recursos provenientes de cánones,
presupuesto nacional y otras fuentes.



 x. Elaborar con el apoyo de otras unidades del MINAE, los informes financieros y administrativos
que soliciten las autoridades competentes.




y. Llevar a cabo el control financiero del gasto.




z. Las que la Ley de Aguas Nº 276 y otras normas legales atribuyan.”




 



 Adicionalmente, el ordinal 22 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998 (La
Gaceta No. 101 de 27 de mayo de 1998), confiere al Sistema Nacional de Áreas de Conservación “la
protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”.




 



             Por su parte, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (La Gaceta No. 97 de 21 de
mayo de 1998), prevé la planificación por áreas según el criterio de cuenca hidrográfica; y el
artículo 6 de su Reglamento, Decreto 29375 de 8 de agosto del 2000 (La Gaceta No. 57 de 21 de marzo
de 2001), la define como:




 



 "…el área geográfica cuyas aguas superficiales vierten a un sistema de desagüe o red hidrológica
común, confluyendo a su vez en un cauce mayor, que puede desembocar en un río principal, lago,
pantano, marisma, embalse o directamente en el mar. Está delimitada por la línea divisoria de aguas
y puede constituir una unidad para la planificación integral del desarrollo socioeconómico y la
utilización y conservación de los recursos agua, suelo, flora y fauna."




 



 Conforme a los compromisos adquiridos por la adhesión a la Red Latinoamericana de Cooperación
Técnica en Manejo de Cuencas Hidrográficas, por Decreto 29238 de 20 de noviembre de 2000 (La Gaceta
No. 18 de 25 de enero de 2001), se creó la Red Nacional de Cuencas Hidrográficas, integrada por
diversas instituciones y una Secretaría Ejecutiva coordinada por el MINAE, para aumentar la
capacidad de gestión en manejo de cuencas, el intercambio de experiencias y conocimientos, y
proponer políticas, procurando el uso de recursos técnicos propios.  El Decreto 30480 de 5 de junio
de 2002 (La Gaceta No. 112 de 12 de junio de 2002), establece los Principios que regirán la política
nacional en materia de Gestión de Recursos Hídricos. Y, los Decretos 31176, 32868, 34431 y 36332 han
regulado los cánones por vertidos y aprovechamiento de aguas.




 



 Actualmente, la Gerencia de Ordenamiento Territorial y Cuencas Hidrográficas del MINAE dirige,
coordina, da seguimiento y monitorea la protección y conservación de cuencas hidrográficas y
sistemas hídricos, ordenamiento territorial, sistemas de información geográfica, corredores
biológicos y educación ambiental.



             También compete al MINAE, previa consulta al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y otros entes
competentes en materia de aguas, delimitar las áreas de recarga acuífera (Ley Forestal, artículo 3
inciso l), adicionado por el 114 de la Ley de Biodiversidad). Sobre la coordinación entre las
instituciones que intervienen en esa delimitación, el dictamen C-019-98 señaló:




 



 "…la mejor forma de garantizar el recurso natural “agua” es coordinando la  actividad que sobre él
ostentan tanto el A. y A. como otros repartos de la Administración...Igual línea de razonamiento es
aplicable a lo dispuesto en los  artículos  33  de  la  Ley Forestal...en cuanto a las obligaciones
que ostenta el A. y A. con respecto a las áreas de recarga acuífera...se concluye que la
interven­ción del Instituto en el establecimiento de las áreas de recarga acuífera no es una
competencia que haya sido trasladada exclusivamente al MINAE, de donde la coordinación y ejecución
de tareas atendiendo a la especialidad y recursos con que cuenten cada uno de ellos se torna en
indispensable para la consecución del fin público que subyace en las normas (protección del
ambiente).”




 



 Ello es así porque ante la interdisciplinariedad que caracteriza la materia, ha de imperar el
principio de coordinación para que los repartos administrativos ejerzan sus competencias singulares
en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público, especialmente tratándose del
derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 50 y 121 inciso 14)
Constitucionales; 6 del Código Municipal; sentencias constitucionales 5445-1999, 6503-2001,
6195-2007, 17552-2007, 14093-2008, 139-2009, 151-2012, 12974-2013 y 11342-2014; pronunciamientos
OJ-013-2009, C-145-2009, C-171-2009, C-138-2010, C-052-2014, C-209-2014, OJ-082-2014, OJ-064-2015,
C-308-2015, entre otros).




 



             En consecuencia, la creación de nuevas comisiones y consejos que prevé el proyecto
(artículos 4-9) debe realizarse un análisis de costo beneficio sobre la conveniencia o no de crear
más dependencias sobre el manejo de las citadas cuencas hidrográficas, observando que estos fines ya
están contemplados en las tareas de los órganos técnicos existentes (artículos 17 y 177 de la Ley
276; 2 de la Ley 2726; 3 inciso e) y 4 de la Ley 6877; 35 de la Ley 7554; 22 de la Ley 7788),
evitándose la duplicidad de funciones, evaluándose en su lugar si sería más beneficioso un abordaje
integral (opiniones jurídicas OJ-10-2015 y OJ-101-2015).




 



 Sobre la inconveniencia de la fragmentación sectorial institucional y duplicidad de competencias,
por debilitar los esfuerzos para la gestión integral del recurso hídrico y crear órganos cuyo ámbito
de acción sea una cuenca en particular, también cabe tomar en cuenta el oficio DFOE-AE-0358 de 12 de
julio de 2013 de la Contraloría General de la República relativo al proyecto 18664.



             Asimismo, en los proyectos 18664 y 18695, el dictamen negativo de mayoría consideró que
éste tipo de propuestas individuales no resuelve de manera eficaz el problema integral del manejo de
cuencas, al no contemplar acciones para cumplir los objetivos planteados ni medidas correctivas, la
posible invasión de competencias, por generar una conformación tan compleja; además de omitir la
relación con normativa atinente, entre otras, a planes reguladores (Leyes 4240 y 6043); planes de
manejo, conservación y recuperación de suelos por áreas (Ley 7779); planes de manejo en áreas
silvestres protegidas (Ley 7554); las disposiciones sobre emergencias y prevención de riesgos (Ley
8488); y, sobre comunidades indígenas (Convenio 169 de la OIT) (Comisión Permanente Especial de
Ambiente, acta de sesión ordinaria No. 9 de 23 de julio de 2015).




 



 El proyecto 19515 tampoco delimita las funciones de las municipalidades, las comisiones y los
consejos de cuenca, respecto a la administración de los monumentos naturales por crearse, ni sus
efectos sobre las competencias de otras instituciones con injerencia en la materia. Sobre la
necesidad de regulaciones claras y concretas en este campo expresó la sentencia constitucional
10466-2000:




 



 "La ley marco que ha señalado como posible en esta materia, debe tener regulaciones claras,
concretas sobre la concesión a otorgar, pues se trata de la explotación de bienes de la Nación; no
por casualidad el propio constituyente estableció que la ley debía ocuparse de ‘condiciones y
estipulaciones‘, que no son otra cosa que un marco normativo detallado en razón del bien
involucrado. Resulta importante, a los efectos de esta sentencia, indicar que el concepto de ley
marco resulta acorde con el Derecho de la Constitución. El desarrollo jurisprudencial de esta Sala
permite sostener que la ley marco que se echa de menos, no podría ser similar a la Ley No. 258 del
18 de agosto de 1941 y sus reformas, ni a la vigente Ley de Aguas, pues esos ‘marcos’ resultarían
insuficientes para lograr la adecuada regulación de la explotación racional del recurso hídrico. No
basta con establecer que una determinada cuenta tiene potencial hidroeléctrico, como lo exigía la
derogada Ley del SNE, es necesario planificar la instalación de este tipo de proyectos de manera
que, entre otros aspectos a considerar, se tome en cuenta que no se impida a las futuras
generaciones –cuyos derechos se encuentran tutelados por el Derecho de la Constitución- disfrutar
del recurso hídrico y los demás recursos naturales, como por ejemplo, para la preservación de la
fauna, los ecosistemas, el clima, garantizar la navegación y el disfrute escénico y artístico entre
otro. La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo del 14 de junio de 1992
establecieron como principio tercero ‘ el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que
responda equitativamente a las necesidades del desarrollo y ambientales de las generaciones
presentes y futuras’; el cuarto principio dispone "A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la
protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no
podrá considerarse en forma aislada’.”  (La negrita es nuestra).




 



 La propuesta omite referirse a la vigencia de los instrumentos técnicos de planificación ya
elaborados por las instituciones públicas, como por ejemplo, estudios hidrogeológicos, mapas de
vulnerabilidad y la Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación
de acuíferos para la protección del recurso hídrico (sentencia constitucional 8892-2012).




 



 En las opiniones OJ-077-2013 y OJ-082-2014 acotamos la necesidad de atender los criterios para la
conservación y el uso sostenible del agua que elenca el artículo 51 de la Ley Orgánica del Ambiente,
por ordenarlo el numeral 52 ibídem:




 



 “Artículo 51.- Criterios. Para la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre
otros, los siguientes criterios:



 a) Proteger, conservar y, en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que
intervienen en el ciclo hidrológico.




b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico.



 c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas
hidrográficas.




 



 Artículo 52.- Aplicación de criterios. Los criterios mencionados en el artículo anterior, deben
aplicarse:




a) En la elaboración y la ejecución de cualquier ordenamiento del recurso hídrico.



 b) En el otorgamiento de concesiones y permisos para aprovechar cualquier componente del régimen
hídrico.




c) En el otorgamiento de autorizaciones para la desviación, el trasvase o la modificación de cauces.



 d) En la operación y la administración de los sistemas de agua potable, la recolección, la
evacuación y la disposición final de aguas residuales o de desecho, que sirvan a centros de
población e industriales.”




 



 También debe analizarse si las coordenadas del numeral 1 abarcan Patrimonio Natural del Estado:
reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales
de vida silvestre, humedales, y si hay sobreposición en esas áreas y su forma de administración a
cargo del SINAC (Ley 7575, artículos 1, 13, 14, 15  y 18; Ley 7788, artículo 52).




 



 Por ejemplo, el Parque Nacional Manuel Antonio, Ley 5100 de 15 de noviembre de 1972 (Colección de
Leyes y Decretos, año 1972, semestre 2, tomo 3, p. 1190, y Decreto 29177 de 17 de noviembre de 2000
(La Gaceta No. 243 de 19 de diciembre de 2000); el Humedal Nacional Cariari, Decreto 23253 de 23 de
abril de 1994 (La Gaceta No. 95 de 18 de mayo de 1994); la Zona Protectora Río Banano ([3]), Decreto
20043 de 25 de agosto de 1990 (Colección de leyes y decretos, 1990, semestre 2, tomo 2, p. 429); la
Zona Protectora Río Pacuare, Decreto 16815 de 10 de enero de 1986 (Colección de leyes y decretos,
1986, semestre 1, tomo 2, p. 85); la Zona Protectora La Selva, Decreto 13495 de 31 de marzo de 1982
(Colección de leyes y decretos, 1982, semestre 1, tomo 2, p. 292); la Reserva Forestal de Río Macho,
Decreto 3417 de 3 de diciembre de 1973 (Colección de leyes y decretos, año 1973, semestre 2, tomo 4,
p. 1570).




 



 Así como contemplar el estudio de otras disposiciones normativas que conllevan afectaciones
asociadas a las cuencas del proyecto, como acontece con la zona marítimo terrestre contigua a las
rías (numerales 20 párrafo 2° de la Ley de Aguas No. 11 de 26 de mayo de 1884; 3 inciso I y 69
párrafo 2° de la Ley de Aguas No. 276 de 27 de agosto de 1942; 9 y 10 de la Ley 6043, en relación el
2 incisos f) y h) de su Reglamento); los 50 m inalienables contiguos a las márgenes de los ríos
navegables ([4]) (artículos 53 de la Ley de Aguas; 7 inciso b) in fine y 9 de la Ley de Tierras y
Colonización; Decretos Nos. 4 de 23 de febrero de 1966; 22 de 19 de setiembre de 1967, artículo 6;
4365 de 28 de noviembre de 1974), donde prevalece la impronta demanial con las características de
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad; los terrenos adyacentes a fuentes
surtidoras de agua potable o que puedan llegar a serlo (artículos 31 de la Ley de Aguas; 7 inciso c)
de la Ley de Tierras y Colonización, 2 de la Ley General de Agua Potable, 1 incisos f) y g) de la
Ley 2726); la declaratoria de dominio público de los terrenos comprendidos en las dos riberas del
río Banano, 10 km aguas arriba, en una extensión de 500 m a cada lado, protegiendo las fuentes que
surtan o puedan surtir la cañería de Limón (Ley de Tierras y Colonización, artículo 7 inciso d), en
relación con el inciso c) ibídem, antes, artículo 8 de la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de
enero de 1939); el Plan de Ordenamiento Ambiental, Decreto 29393 (Alcance 34 a La Gaceta 92 de 15 de
mayo de 2001); por citar algunos.




 



 Asimismo, la Salvaguarda ambiental para el cauce principal de los Ríos Pacuare y Savegre, Decreto
39199 de 29 de agosto de 2015 (La Gaceta No. 191 de 1 de octubre de 2015); el Acuerdo del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 253 de 22 de junio de 2015 (Alcance 55 a La
Gaceta No. 141 de 22 de julio de 2015), que declara área definida por el derrotero que deben ser
protegidos y conservado para asegurar el abastecimiento de agua potable para el proyecto denominado
"Agua para Limón"; el acuerdo del INCOPESCA, No. 237 de 12 de junio de 2015 (La Gaceta No. 171 de 2
de setiembre de 2015), que establece período de veda para la pesca deportiva y turística del pez
Bobo Joturus Picharde Poey 1860 en la cuenca del Río Pacuare durante el mes de octubre de todos los
años; el Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Maquenque, Decreto 32405 de 23 de mayo de 2005 (La
Gaceta No. 113 de 13 de junio de 2005); la Comisión Manejo Cuencas de los Ríos Bananito, Banano y
Estrella, Decreto 27997 de 18 de junio de 1999 (Alcance 53 a La Gaceta No. 146 de 28 de julio de
1999); Reglamento Operativo de la Comisión para el Manejo de las Cuencas de los Ríos Bananito,
Banano y Estrella (La Gaceta de 6 de enero de 2000 y No. 219 de 15 de noviembre de 2000).




 



 Para la cuenca del río Pacuare ha de considerarse la existencia de la Reserva Indígena Cabécar de
Chirripó (Duchii), Decreto 21905 de 7 de enero de 1993 (Alcance 15 a La Gaceta No. 92 de 14 de mayo
de 1993) y la Reserva Indígena Cabécar de Barbilla-Dantas y Cabécar de Awari, Decreto 16059 de 3 de
diciembre de 1984 (La Gaceta No. 54 de 18 de marzo de 1985). Y, para el río Banano, la cercanía de
la Reserva Indígena Cabécar de Bajo Chirripó, Decreto 21904 de 26 de diciembre de 1992 (La Gaceta
No. 90 de 12 de mayo de 1993), recordando el deber de consultar a los pueblos interesados mediante
procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, cuando se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente (Convenio 169 sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes, Ley 7316 de 3 de noviembre de 1992, artículo 6).




 




III.- Dominio público sobre las fuerzas de las aguas y los ríos




 



 Conforme al artículo 121 inciso 14) Constitucional, las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas
no pueden salir definitivamente del dominio del Estado y sólo podrán ser explotadas por la
Administración Pública o los particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial
otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la
Asamblea Legislativa. En este sentido, señala la sentencia constitucional 5386-1993:




 



 "Para un elenco de bienes, servicios y recursos han sido constitucionalmente definidos los límites
del mercado y del tráfico económico. La Constitución no establece una uniforme intensidad de
demanialidad ni de reserva al sector público de servicios o recursos esenciales. Según el artículo
121 inciso 14, el que ahora nos ocupa, los servicios inalámbricos [al igual que las fuerzas que
puedan obtenerse de las aguas del dominio público] "no podrán salir definitivamente del dominio del
Estado". Pública es la titularidad; han sido constitucionalmente vinculados a fines públicos y su
régimen es exorbitante del derecho privado. No obstante, cabe la explotación por la administración
pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo
limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa".




Infiérese entonces:



 a) Una reserva de ley. La explotación por particulares o por las administraciones públicas requiere
sea concesión especial, cuando procediere, sea una ley que concursalmente permita a los particulares
esa explotación, siempre sin pérdida de la titularidad y de la vinculación a fines públicos.




b) La propia Constitución califica a ciertos bienes como del dominio público ...



 c) La actividad económica -los servicios que explotan esos bienes- es reservada al Estado, con
previsión de un régimen de explotación por parte de los particulares.



 El servicio público de telefonía, los yacimientos petroleros, las fuerzas que puedan obtenerse de
las aguas del dominio público y otros bienes y actividades son "propios de la Nación"; se los
designa, ciertamente, también como "dominio del Estado", pero el giro del Constituyente conlleva que
a aquel son encomendados ciertos bienes porque la Nación carece de personificación jurídica. El
Estado viene a ser una suerte de fiduciario de la Nación, fórmula coherente con las reivindicaciones
que históricamente justifican la demanialidad constitucionalmente declarada que examinamos..."




 



 En el dictamen C-445-2007 se apuntó que la explotación por particulares de las fuerzas de las aguas
para fines hidroeléctricos está condicionada al otorgamiento de concesión por la Asamblea
Legislativa o la Administración Pública con base a la ley que regule de qué modo jurídica y
técnicamente podrá autorizarse esa explotación:




 



 “La Constitución Política otorga una protección especial a un bien de dominio público: las fuerzas
que pueden derivarse de las aguas públicas, protección que se brinda incluso para antes de que esas
fuerzas hayan sido explotadas y convertidas en energía hidroeléctrica. Se protegen las aguas
públicas en cuanto pueden producir fuerzas y particularmente energía. Esa fuerza del agua no puede
ser aprovechada por los particulares, salvo que medien los requisitos establecidos
constitucionalmente.



 En efecto, las fuerzas de las aguas públicas no pueden ser utilizadas en la generación eléctrica si
no se cuenta con una concesión otorgada por la Asamblea Legislativa o “de acuerdo” con una ley que
establezca las condiciones y especificaciones a que se sujetarán la Administración Pública y los
particulares.



 Es por ello que reiteradamente se ha indicado que los particulares sólo pueden producir energía
eléctrica a partir de las fuerzas de las aguas públicas si gozan de una concesión especial, otorgada
por la Asamblea Legislativa, o bien, si la Administración les otorga concesión con base en una ley
marco que determine sus condiciones y especificaciones y, por ende, cómo podrá el interesado devenir
concesionario del bien jurídicamente protegido. Interesa resaltar, desde ya, que sólo la Asamblea
Legislativa, sea directamente a través de la concesión especial, sea indirectamente a través de la
regulación marco que establezca, puede determinar las condiciones y especificaciones de una
concesión para explotación de energía hidroeléctrica. La reserva de ley implica que el legislador ha
de establecer por sí mismo la regulación, sin posibilidad de que ésta se remita al reglamento. La
concesión debe encontrar su normación en la ley:



 “La reserva de ley, por tanto, no puede degradarse mediante una deslegalización que conduciría, por
abdicación de la ley, al mismo resultado que si la reserva no existiese: a la regulación de la
materia reservada por normas infralegales. Y la razón de ello es bien clara: con la reserva de ley
no se concede al legislador la facultad de decidir cuál será el rango de las normas que regulen el
asunto de que se trate; lo que se pretende es que la regulación de la materia quede vedada a quien
no sea el legislador mismo, que sólo los representantes de los ciudadanos puedan dictar las normas
correspondientes. El efecto de la reserva es que la potestad legislativa resulta irrenunciable en la
materia reservada. Por ello se dice en ocasiones que las reservas de ley son, vistas donde el
aspecto institucional, reserva de Parlamento, atribuciones de la materia al órgano parlamentario.



 La razón de que la reserva haya de interpretarse no sólo como ventaja para la ley sino también como
prohibición de que ésta remita a otras normas radica en que sólo con este contenido resulta
explicable la existencia de reservas de ley en un Estado estructurado sobre el principio
democrático”. Ignacio de Otto: Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes, Ariel Derecho, 1988, p.
152.” (Sobre el tema de los bienes demaniales véase voto n. º 5386-93 del 26 de octubre de 1993, de
la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).”




 



 El aprovechamiento del recurso hídrico, incluido el desarrollo de fuerzas hidráulicas o
hidroeléctricas, debe ser previamente autorizado (artículos 121 inciso 14) Constitucional; 4 del
Código de Minería), pues el agua, los ríos y sus cauces son bienes nacionales de dominio público
(Ley de Aguas, artículos 1 inciso IV y 3 inciso III; Código de Minería, artículo 4; Ley Orgánica del
Ambiente, artículo 50); sentencias constitucionales 1923-2004, 18051-2006 y 5606-2006), sobre los
que subyacen fines de interés nacional garantizados por el artículo 50 Constitucional, de manera que
las relaciones del ser humano con el ambiente sean sostenibles para satisfacer las necesidades
presentes y futuras (dictamen C-004-98).




 



 Entonces, la propuesta al otorgar a las municipalidades la administración de los monumentos
naturales que crea sobre las cuencas de los ríos San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí y Banano
(artículos 1-3), con la intervención de comisiones de cuenca por cada cantón que atraviesen esos
ríos, que emitirán criterios previos al otorgamiento de licencias, permisos de uso de suelo o
concesiones para proyectos de mediano y alto impacto ambiental (ordinales 4-6, 7 y 10), conlleva una
modificación del régimen de administración del recurso hídrico no justificada técnicamente.




 



             Sobre la prohibición del artículo 13 para desarrollar “proyectos hidroeléctricos a filo
de agua o aquellos que impliquen una modificación sustancial de las corrientes de los ríos que
integran la cuenca”, ha de valorarse la política de energía y planificación de las distintas fuentes
energéticas, competencia del Poder Ejecutivo a través del MINAE, que elabora la normativa sobre el
uso racional y la protección de los recursos naturales y las energías, y propicia su uso en el marco
del desarrollo sostenible (artículos 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía; 2 de
la Ley Orgánica del Ambiente; 1 y 2 de la Ley de Regulación del Uso Racional de la Energía; 5 de la
Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; dictamen C-165-2015). 




 



 La Política Energética Nacional a cargo de la Dirección Sectorial de Energía del MINAE, propone
asegurar el abastecimiento energético y reducir la vulnerabilidad externa, fomentando el uso de
fuentes de energía renovable y alterna, con la participación de empresas públicas y privadas que
efectúen inversiones competitivas, ambientalmente sostenibles y socialmente viables
(http://www.dse.go.cr/es/03
Publicaciones/01PoliticaEnerg/VI_Plan_Nacional_de_Energia_2012-2030.pdf).




 



 En similar sentido, la Contraloría General de la República, en informe No. AE-IF-01-2012 de 7 de
mayo de 2012: “Evaluación acerca de los desafíos que enfrenta el Estado costarricense en el diseño
del modelo de producción y comercialización de energía eléctrica a nivel nacional y regional”, ante
la variabilidad de las precipitaciones que enfrenta el país, señaló la importancia de conocer la
disponibilidad de los recursos de generación de energía eléctrica y planificar su uso, así como la
necesidad de incentivar y modernizar la infraestructura eléctrica, sustentada en su mayor parte en
la hidroelectricidad, y fomentar el uso y equilibrio de fuentes renovables de energías limpias y
asegurar la satisfacción de la demanda eléctrica con un servicio de calidad y la menor afectación
posible al ambiente. Dicho informe generó una serie de recomendaciones entre las que destacan:




 



 “a) Valorar la pertinencia de promulgar instrumentos legales que aborden el acceso y uso razonable
y proporcional de los recursos naturales bajo un esquema de priorización, para lograr el desarrollo
de la generación eléctrica con fuentes renovables acorde con las necesidades de la demanda; ello en
virtud del límite del potencial de explotación al 2033 que estiman los especialistas y técnicos en
la materia y las proyecciones de demanda eléctrica y el crecimiento anual en términos reales. Es
conveniente que el análisis del tema se realice en el marco de desarrollo sostenible y de los
principios y presupuestos constitucionales y legales establecidos para garantizar a la sociedad
costarricense un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.



 Es conveniente que los esfuerzos en este sentido, procuren reducir al máximo el impacto de la
explotación de los recursos, el balance de la matriz energética eléctrica con nuevas fuentes de
generación a largo plazo, la incorporación de parámetros y regulaciones sobre el equilibrio y
priorización en el uso de las fuentes renovables dentro de la matriz eléctrica, particularmente en
la fuente hídrica, que contrarresten los posibles efectos climáticos.



 b) Es conveniente que para el análisis de los proyectos de ley relacionados con el subsector de
energía eléctrica, se considere los ajustes estructurales requeridos y la congruencia de éstos con
el modelo de mercado de energía eléctrica que llegare a establecer esa Asamblea Legislativa. En ese
sentido, es viable analizar la solidez del diseño institucional requerido para satisfacer la demanda
eléctrica a futuro; los niveles de especialización, competencia, coordinación y comunicación de los
actores públicos y privados que interactúan en el mercado interno y el regional, en temas de
rectoría, planificación, oferta y financiamiento, regulación, producción, comercialización, consumo,
control y supervisión de la operación del mercado. Además, la pertinencia y suficiencia de
instrumentos de evaluación y seguimiento a los resultados de las actividades del subsector.



 c) Considerar la congruencia de los ajustes al marco normativo que regula la operación del modelo
eléctrico nacional con: i. el derecho al acceso efectivo y solidario del servicio eléctrico, en
condiciones transparentes, objetivas y no discriminatorias, en respeto de los principios
constitucionales y legales de universalidad y solidaridad de los servicios públicos; ii. el acceso
de los actores del mercado a las fuentes de financiamiento para el desarrollo de la infraestructura
eléctrica; para ello conviene valorar la funcionalidad de los instrumentos contenidos en la
regulación del mercado de valores, sin dejar de lado la protección del inversionista y de la
Administración Publica, así como el manejo del riesgo por parte de la banca local.”




 



 También el Órgano Contralor en el oficio DFOE-AE-0085 de 4 de marzo de 2013, en relación con el
proyecto 17680, recomendó adoptar instrumentos legales tendentes al desarrollo de la generación
eléctrica con fuentes renovables, dentro del marco de desarrollo sostenible y el derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reducir al máximo el impacto de la explotación de los
recursos, el balance de la matriz energética eléctrica con nuevas fuentes de generación a largo
plazo, la incorporación de parámetros y regulaciones sobre el equilibrio y priorización en el uso de
las fuentes renovables dentro de la matriz eléctrica, y la valoración del cambio climático.




 



 Asimismo, los alcances de la citada prohibición del numeral 13 han de analizarse con respecto a la
Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de Fuerzas Hidráulicas para la Generación Eléctrica,
No. 8723 de 22 de abril de 2009 (La Gaceta No. 87 de 7 de mayo de 2009), que otorga competencia al
MINAE para otorgar las concesiones de aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas, y contiene el
marco regulatorio para controlar y fiscalizar las concesiones, los plazos, el procedimiento para
otorgarlas, la vigencia, extinción y régimen de tarifas y cánones, las obligaciones y los derechos
de los concesionarios, así como las causas de cese y las faltas administrativas que facultarían a
abrir un procedimiento administrativo en contra del concesionario (opiniones jurídicas OJ-079-2008 y
OJ-119-2008).




 



 El estudio igualmente ha de comprender los efectos sobre la concesión especial y genérica de
explotación de las aguas públicas del Instituto Costarricense de Electricidad (artículos 1 y 2 de su
Ley de Creación, Decreto-Ley 449 de 8 de abril de 1949; dictámenes C-009-2000 y C-288-2000),
reiterada por la Ley 8723 y ampliada para cubrir a sus empresas (opinión jurídica OJ-115-2014),
tomando en cuenta que dicho Instituto no está obligado a solicitar permisos de construcción para las
instalaciones de generación hidroeléctrica, aunque debe comunicarlo con anticipación al municipio
respectivo (artículos 74 de la Ley de Construcciones; 6 y 7 del Código Municipal; sentencia
constitucional 1661-2006; dictamen C-171-2009).




 




 




Conclusión




 



 Con fundamento en las razones expuestas, estimamos que el proyecto presenta eventuales problemas de
inconstitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa, por lo que respetuosamente solicitamos no
adoptarlo en los términos propuestos, observando que su aprobación o no es un asunto de política
legislativa.




 




            Cordialmente,




 




 




 




MSc. Silvia Quesada Casares




Procuradora




 




SQC/hmu




 




 




 




 




 





 ([1]) Sobre la necesaria presentación de estudios técnicos pueden verse además: la Convención para
la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, Ley 3763
de 19 de octubre de 1966, artículo 3; Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 de 24 de
agosto de 1977, artículo 13; Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas, No. 6794
de 25 de agosto de 1982, artículo 2; Ley Orgánica del Ambiente, numeral 38; sentencias
constitucionales 5399-93, 7294-98, 2998-99, 5975-06, 2408-07, 11155-07, 1056-09 y 13367-12). Estos
estudios son la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente
(sentencia constitucional 11397-2003).



 ([2]) El Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, Decreto 38536 de 25 de julio de 2014 (La Gaceta
No. 159 de 20 de agosto de 2014), define rectoría como “la potestad que tiene el Presidente de la
República conjuntamente con la o el ministro del ramo para coordinar, articular y conducir las
actividades de cada sector y asegurarse que éstas sean cumplidas conforme a las orientaciones del
Plan Nacional de Desarrollo” (artículo 4). También se contempla como sector la “agrupación de
instituciones públicas centralizadas y descentralizadas con acciones afines y complementarias entre
sí en áreas del quehacer público, regido por una o un Ministro Rector establecido con el fin de
imprimir un mayor grado de coordinación, eficacia y eficiencia en la Administración Pública”
(artículo 2). Y establece funciones generales atinentes a cada ministro rector en cuanto a
estrategias y políticas sectoriales (artículo 6).




 



 El Sector Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial está conformado por el MINAE, MIVAH,
MAG, MOPT, ICT, ICE, AyA, INVU, INDER, INCOPESCA, RECOPE, CNE, el Servicio Nacional de Guardacostas
y SENARA (artículo 15 inciso f), y Decreto 38997 de 19 de mayo de 2015). Y, en la opinión jurídica
OJ-077-2013, para la conformación del sector hídrico, se recomendó incluir al Ministerio de Salud
por las especiales competencias que la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973, le
concede en el suministro de agua potable, evacuación de aguas (servidas, negras y pluviales),
contaminación de afluentes, o aprobación de anteproyectos constructivos.



 ([3]) Las zonas protectoras son áreas silvestres protegidas cuyo fin primordial es la protección
del recurso suelo y el régimen hidrológico (nacientes, zonas de infiltración, cuencas hidrográficas,
etc.), aunque pueden tener otros objetivos concomitantes (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32;
dictamen C-016-2002).




 



 ([4]) El artículo 9 de la Ley 2825 de 14 de octubre de 1961, considera ríos navegables “aquellos
que pueden ser surcados, en cualquier época del año, con o sin el concurso de la marea, por las
embarcaciones regulares de cabotaje entre los puertos de mar y los de río. Entre los ríos que
desembocan al Lago de Nicaragua se considerarán navegables los que pueden ser surcados por las
embarcaciones regulares de cabotaje entre los puertos de lago y los de río. Para los efectos de esta
ley, la navegabilidad de un río puede extenderse por mejoras introducidas por el hombre, como
dragados, exclusas, embalses y obras similares. El Instituto Geográfico Nacional, después de
investigaciones para determinar la longitud de la navegación y su límite aguas arriba, presentará un
informe al Poder Ejecutivo para que se emita el correspondiente decreto.”




 



 Asimismo, el artículo 10 de la Ley de Aguas establece el libre uso de los ríos navegables para
navegar, pescar, embarcar, desembarcar, fondear y otros actos semejantes, conforme a las
prescripciones legales o reglamentarias, siempre que ese uso no haya sido objeto de una concesión
particular o reserva del Estado.

Legal Opinion : 135 - J of 12/04/2015

OJ-135-2015

December 4, 2015

Mrs. Hannia M. Durán Barquero
Area Chief
Special Permanent Environmental Commission
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official communication AMB-491-2015 of November 9, 2015, which inquires about the bill "The protection of the watersheds of the San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí and Banano rivers," legislative file No. 19515 (La Gaceta No. 127 of July 2, 2015).

The initiative seeks to declare the watersheds of the San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí and Banano rivers as a natural monument, to protect their historical, cultural values, scenic beauties, and biodiversity (Articles 1-2), granting their administration to the municipalities (Article 3). It also proposes watershed commissions for each canton that these rivers cross (articles 4-6, 7 and 10), which would issue criteria prior to the granting of licenses, land-use permits, or concessions for projects of medium and high environmental impact (article 7); as well as Watershed Councils composed "of the representations of the watershed commissions that hold the presidency" (Articles 8 and 9); and cooperation agreements between the municipalities and with other bodies (articles 11-12).

Furthermore, it prohibits the development of run-of-the-river hydroelectric projects or those that involve substantial modification of the currents of the rivers that make up the watershed, and any other activity whose environmental impact on the tributaries diminishes the characteristics that allow its declaration as a natural monument (article 13).

Without binding effects, we issue a legal opinion to collaborate in the important function of enacting laws. We recall that it is not appropriate to assume our conformity with the bill under the terms of Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, since this Office is not included among the bodies and entities provided for therein. From this perspective, we make the following observations.

I.- Natural monuments and requirements for their creation

The Convention for the Protection of Flora, Fauna and Scenic Beauties of the American Countries, Law 3763 of October 19, 1966, Article 1, paragraph 3, defines natural monuments as:

"The regions, the objects or the living species of animals or plants of aesthetic interest or historical or scientific value, to which absolute protection is given. Natural Monuments are created for the purpose of conserving a specific object or a determined species of flora or fauna, declaring a region, an object or an isolated species, an inviolable natural monument except for the performance of duly authorized scientific investigations, or government inspections."

Article 2 of the Convention for the Protection of the Cultural and Natural Heritage, Law 5980 of November 16, 1976, classifies them as Natural Heritage:

"Article 2.- For the purposes of this Convention, the following shall be considered as 'Natural Heritage': Natural monuments consisting of physical and biological formations or groups of such formations which are of outstanding universal value from the aesthetic or scientific point of view. Geological or physiographical formations and precisely delineated areas which constitute the habitat of threatened species of animals and plants of outstanding universal value from the point of view of science or conservation. Natural sites or precisely delineated natural areas of outstanding universal value from the point of view of science, conservation or natural beauty."

Regarding the prohibition of activities that disturb natural monuments, Constitutional Judgment 10484-2004, Considering V, states:

"Although national parks and natural monuments are intended not only for conservation, but also for recreation and environmental education, only activities that in no way disturb the natural life present in them should be permitted in such sites."

The Environmental Organic Law defines monuments as protected wild areas and entrusts their administration to the municipalities:

"Article 33.- Natural monuments. Natural monuments are created as areas that contain one or more natural elements of national importance. They shall consist of natural places or objects that, due to their unique or exceptional character, their scenic beauty, or their scientific value, it is resolved to incorporate into a protection regime. Natural monuments shall be created by the Ministry of Environment and Energy and administered by the respective municipalities."

It is in accordance with the principles of reasonableness and suitability that the technical bodies for their management and planning are those that administer the protected wild areas. Therefore, if the administration of these protected wild areas is removed from the Ministry of Environment and Energy, it could contravene Article 50 of the Constitution (legal opinion OJ-038-2006).

Protected wild areas form part of the Natural Heritage of the State (Article 39 subsection i) of the Forestry Law; 38 of the Environmental Organic Law; Constitutional Judgments 5399-1993, 4587-1997 Considering IV, 2777-1998, 9158-1998 Considering I d), 2988-1999, 8945-2005, 2063-2007, 16975-2008, among others), reserved by law for research, training, and ecotourism activities (article 18 of the Forestry Law; pronouncements C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002, C-351-2006 and OJ-069-2008).

Our management categories, namely: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments, are declared by law or decree (articles 1 paragraph 2, 3 subsection i) of the Forestry Law; 32 of the Environmental Organic Law; 22 and 58 of the Biodiversity Law; 3 subsections d) and f) of the National Parks Service Law, in relation to the Organic Law of MINAE and its Regulations; 82 subsection a) of the Wildlife Conservation Law), and to create them, the requirements of Article 36 of the Environmental Organic Law must be met, in relation to Article 58 of the Biodiversity Law, regarding the technical justification of the suitable management category for the proposed area (Constitutional Judgments 6393, 6394, 6488, of 2001 and 1599-2002; legal opinion OJ-069-2008):

"Article 36.- Requirements to create new areas. To create protected wild areas owned by the State, whatever the management category it establishes, the following must be previously complied with:

a) preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify them;
b) definition of objectives and location of the area;
c) technical feasibility and land tenure study;
d) minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it;
e) preparation of maps; and
f) issuance of the respective law or decree." (Environmental Organic Law).

"ARTICLE 58.- Protected wild areas. Protected wild areas are delimited geographic zones, constituted by lands, wetlands, and portions of the sea. They have been declared as such because they represent special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, the repercussion on reproduction and other needs, and due to their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements, and mechanisms to establish or reduce these areas are determined in the Environmental Organic Law, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law of the Creation of the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977. During the process of fulfilling requirements to establish state protected wild areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. In any case, the establishment of areas and categories shall take into great account the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other natural or legal persons, subjacent or adjacent to it." (Biodiversity Law).

However, the bill lacks the information and supporting documents referred to in articles 36 of Law 7554 and 58 of Law 7788 necessary to verify its economic and environmental feasibility, disregarding the principle of reasonableness and the rules of science and technique. In a similar vein, see legal opinion OJ-080-2008.

In view of this, it should be remembered that the absence of discussion based on sufficient technical criteria ([1]) entails potential defects of unconstitutionality:

"IV.-… This concerns the existence of 'preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it,' in the case of establishment, and of 'technical studies that justify,' in the case that the intended measure is a reduction of the area under the referred regime. Both provisions are binding, including for the Legislative Assembly, co-holder, together with the Executive Branch, of the competence to create protected wild areas, and exclusive holder of the power to reduce their surface area. In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the specific case submitted for pronouncement, the Legislative Assembly cannot validly approve the reduction of the surface area of a protective zone without first having a technical study that justifies its decision. Said action becomes contrary to the Political Constitution for violation of the principle of constitutional reasonableness in relation to Articles 121, subsection 1), and 129 of the Political Charter…

In accordance with the foregoing, mutatis mutandi, if for the creation of a protective wild area the Legislative Assembly, by means of a law, established compliance with specific requirements, in order to determine if the affectation in question is justified, it is logical that, for its partial or total declassification, certain requirements must also be met - such as conducting environmental technical studies - to determine that with the declassification the content of Article 50 of the Constitution is not transgressed. In this sense, we can speak of levels of declassification. Thus, not every declassification of a protected zone is unconstitutional, as long as it implies impairment to the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wild area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will be endangered, and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms dictated on this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal norm that expressly established it. In the judgment of this Constitutional Chamber, the requirement contained in Article 38 of the Environmental Organic Law No. 7554, to the effect that to reduce a protected wild area by formal law, technical studies justifying the measure must be previously carried out, is nothing more than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection." (Constitutional Judgment 7294-1998).

The bill does not explain whether the coordinates described in Article 1 cover only the riverbed or the entire watershed. Those coordinates are so generic that in the case of the San Carlos River they comprise 25 map sheets: Cutris, Infiernito, San Jorge, Guatuso, Miravalles, Tierras Morenas, Arenal, Monterrey, Tres Amigos, Chaparrón, Río Cuarto, Aguas Arcas, Fortuna, Tilarán, Cañas, Abangares, Juntas, San Lorenzo, Quesada, Poás, Barva, Naranjo, Miramar, Chapernal and Berrugate, even including sectors that have no relationship with said watershed.

For the Sarapiquí River, what is described in the precept comprises 15 map sheets: Infiernito, Tres Amigos, Aguas Zarcas, Quesada, Naranjo, Barva, Poás, Río Cuarto, Chaparrón, Cutris, Trinidad, Chirripó Atlántico, Río Sucio, Guápiles and Carrillo. Meanwhile, what is provided for the Pacuare River covers 10 map sheets: Guácimo, Parismina, Matina, Barbilla, Chirripó, Matama, Cuericí, Pejivaye, Tucurrique and Bonilla. And, in the case of the Banano River, the map sheet of the same name and partly the Estrella sheet.

The coordinates proposed for the Savegre River are not in that watershed as they are located in the Pacific Ocean south of the Osa Peninsula.

The bill also does not address the legal situation of the private properties that would be included within the vast extensions contained in article 1, since the text starts from the affectation to natural monuments that it creates, and that would constitute protected wild areas. The omission is serious in relation to the provisions of Article 45 of the Constitution.

II.- Administration of watersheds

The stewardship ([2]) in matters of water resources is held by the Ministry of Environment and Energy (legal opinion OJ-119-2015). In that order, Law 7152 of June 5, 1990, designates the Head of said Ministry as steward of natural resources, energy, and mines, and thus of water (opinion C-019-98). Likewise, the Law of the Regulatory Authority for Public Services, No. 7593 of August 9, 1996, reformed several articles of the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, granting MINAE attributions of the then National Electricity Service, among them, "to dispose and resolve on the domain, use, utilization, governance or vigilance over public domain waters" (Article 17); and transferred them to the Department of Waters of MINAE (Transitory V).

For its part, the Organic Regulation of MINAE, Decree 35669 of December 4, 2009, establishes the Water Directorate with these functions:

"Article 41.- Functions of the Water Directorate. The functions of the Water Directorate shall be the following:

a. Formulate, propose, and follow up on water resources management policies.
b. Prepare the National Water Balance.
c. Prepare, promote to the Minister, the National Integrated Water Resources Management Plan and follow up on its implementation.
d. Preparation and updating of the Regulation for the Classification of Surface Water Bodies.
e. Carry out the National Classification of Aquifers and Aquifer Recharge Areas of the country and the inventory of all aquifers, recharge areas, and springs of the country.
f. Prepare and keep updated the inventory of contamination sources and water quality monitoring system.
g. Operate and keep updated the National Information System on the resource.
h. Admit, process, and issue recommendations to the Minister on applications for water use concessions.
i. Admit, process, and resolve on applications for works in riverbeds and agricultural drainage.
j. Admit, process, and resolve on applications for subsoil drilling permits for the exploration and exploitation of groundwater and assign the respective well number.
k. Admit, process, and rule on procedures concerning source types of water bodies and flow type.
l. Address complaints and controversies in matters of water resources, resolve them in accordance with the provisions of the legislation.
m. Control and follow-up of water use concessions and other authorizations.
n. Control and follow-up of drilling companies and drilling permits.
o. Support and advice to Cantonal Water Inspectors.
p. Maintain and operate the National Registry of Water and Watercourse Concessions and Uses.
q. Maintain and operate the registry of Water User Associations and that of Drilling Companies.
r. Coordinate with other institutions as appropriate, the preparation of technical studies for the determination and establishment of hydraulic reserves, zones for the regulation of groundwater and surface water use and protection, water reserve zones, aquifer recharge and discharge zones, as well as formulate and propose to the Minister the Executive Decree for the declaration and management policies of water resources in these zones.
s. Develop research on both surface and groundwater resources.
t. Prepare technical standards for the allocation of the resource and the use of watercourses.
u. Promote and coordinate, as appropriate, monitoring programs for the hydrological evaluation of surface and groundwater resources.
v. Carry out the collection management of economic instruments such as the water use fee, the environmental discharge fee, and others that are enacted.
w. Prepare, execute, and evaluate its annual budget with resources from fees, national budget, and other sources.
x. Prepare, with the support of other MINAE units, the financial and administrative reports requested by the competent authorities.
y. Carry out financial control of expenditure.
z. Those attributed by Water Law No. 276 and other legal norms."

Additionally, article 22 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998 (La Gaceta No. 101 of May 27, 1998), confers on the National System of Conservation Areas "the protection and conservation of the use of watersheds and water systems."

For its part, the Soil Use, Management and Conservation Law (La Gaceta No. 97 of May 21, 1998), provides for planning by areas according to the watershed criterion; and Article 6 of its Regulation, Decree 29375 of August 8, 2000 (La Gaceta No. 57 of March 21, 2001), defines it as:

"…the geographic area whose surface waters drain into a common drainage system or hydrological network, converging in turn into a larger channel, which may flow into a main river, lake, swamp, marsh, reservoir, or directly into the sea. It is delimited by the watershed divide and can constitute a unit for the comprehensive planning of socioeconomic development and the utilization and conservation of water, soil, flora, and fauna resources."

In accordance with the commitments acquired by the adhesion to the Latin American Network for Technical Cooperation in Watershed Management, by Decree 29238 of November 20, 2000 (La Gaceta No. 18 of January 25, 2001), the National Watershed Network was created, composed of various institutions and an Executive Secretariat coordinated by MINAE, to increase management capacity in watershed management, exchange experiences and knowledge, and propose policies, seeking the use of own technical resources. Decree 30480 of June 5, 2002 (La Gaceta No. 112 of June 12, 2002), establishes the Principles that will govern the national policy on Water Resources Management. And, Decrees 31176, 32868, 34431 and 36332 have regulated the fees for discharges and water use.

Currently, the Territorial Planning and Watersheds Management of MINAE directs, coordinates, follows up, and monitors the protection and conservation of watersheds and water systems, territorial planning, geographic information systems, biological corridors, and environmental education.

It is also the responsibility of MINAE, after consulting the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service, and other competent entities in water matters, to delimit aquifer recharge areas (Forestry Law, Article 3 subsection l), added by Article 114 of the Biodiversity Law). Regarding the coordination among the institutions involved in this delimitation, opinion C-019-98 stated:

"…the best way to guarantee the natural resource 'water' is by coordinating the activity that both the A. y A. and other administrative departments hold over it... The same line of reasoning is applicable to the provisions of Articles 33 of the Forestry Law... regarding the obligations that the A. y A. holds with respect to aquifer recharge areas... it is concluded that the Institute's intervention in the establishment of aquifer recharge areas is not a competence that has been exclusively transferred to MINAE, hence the coordination and execution of tasks, attending to the specialty and resources that each one has, becomes indispensable for the achievement of the public purpose underlying the norms (environmental protection)."

This is so because given the interdisciplinarity that characterizes the matter, the principle of coordination must prevail so that the administrative departments exercise their unique competencies in a coordinated manner for the better satisfaction of the public interest, especially when dealing with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (Articles 50 and 121 subsection 14) of the Constitution; 6 of the Municipal Code; Constitutional Judgments 5445-1999, 6503-2001, 6195-2007, 17552-2007, 14093-2008, 139-2009, 151-2012, 12974-2013 and 11342-2014; pronouncements OJ-013-2009, C-145-2009, C-171-2009, C-138-2010, C-052-2014, C-209-2014, OJ-082-2014, OJ-064-2015, C-308-2015, among others).

Consequently, the creation of new commissions and councils provided for in the bill (Articles 4-9) requires a cost-benefit analysis on the advisability or not of creating more dependencies for the management of the aforementioned watersheds, noting that these purposes are already contemplated in the tasks of the existing technical bodies (Articles 17 and 177 of Law 276; 2 of Law 2726; 3 subsection e) and 4 of Law 6877; 35 of Law 7554; 22 of Law 7788), avoiding duplication of functions, evaluating instead whether a comprehensive approach would be more beneficial (legal opinions OJ-10-2015 and OJ-101-2015).

Regarding the inadvisability of sectoral institutional fragmentation and duplication of competencies, for weakening efforts for the integrated management of water resources and creating bodies whose scope of action is a specific watershed, official communication DFOE-AE-0358 of July 12, 2013, from the Comptroller General of the Republic, concerning bill 18664, should also be taken into account.

Likewise, in bills 18664 and 18695, the majority negative opinion considered that this type of individual proposals does not effectively resolve the comprehensive problem of watershed management, by not contemplating actions to achieve the stated objectives or corrective measures, the possible invasion of competencies, by generating such a complex composition; in addition to omitting the relationship with relevant regulations, among others, concerning zoning plans (Leyes 4240 and 6043); soil management, conservation, and recovery plans by areas (Ley 7779); management plans in protected wild areas (Ley 7554); provisions on emergencies and risk prevention (Ley 8488); and, on indigenous communities (Convention 169 of the ILO) (Special Permanent Environmental Commission, minutes of ordinary session No. 9 of July 23, 2015).

Bill 19515 also does not define the functions of the municipalities, the commissions, and the watershed councils, regarding the administration of the natural monuments to be created, nor its effects on the competencies of other institutions with involvement in the matter. Regarding the need for clear and concrete regulations in this field, Constitutional Judgment 10466-2000 stated:

"The framework law that has been indicated as possible in this matter must have clear, concrete regulations on the concession to be granted, as it concerns the exploitation of assets of the Nation; it is not by chance that the constituent power itself established that the law should deal with 'conditions and stipulations,' which are nothing other than a detailed normative framework due to the asset involved. It is important, for the purposes of this judgment, to indicate that the concept of a framework law is consistent with Constitutional Law. The jurisprudential development of this Chamber allows us to sustain that the framework law that is lacking could not be similar to Law No. 258 of August 18, 1941, and its reforms, nor to the current Water Law, because those 'frameworks' would be insufficient to achieve adequate regulation of the rational exploitation of water resources. It is not enough to establish that a certain watershed has hydroelectric potential, as required by the repealed SNE Law; it is necessary to plan the installation of this type of project so that, among other aspects to consider, it is taken into account not to prevent future generations –whose rights are protected by Constitutional Law– from enjoying water resources and other natural resources, such as, for example, for the preservation of fauna, ecosystems, climate, guaranteeing navigation and scenic and artistic enjoyment among others. The Rio Declaration on Environment and Development of June 14, 1992, established as Principle Three 'the right to development must be fulfilled so as to equitably meet developmental and environmental needs of present and future generations'; Principle Four states 'In order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process and cannot be considered in isolation from it.'" (The emphasis is ours).

The proposal omits to refer to the validity of the technical planning instruments already prepared by public institutions, such as, for example, hydrogeological studies, vulnerability maps, and the Land-Use Criteria Matrix according to Aquifer Contamination Vulnerability for the protection of water resources (Constitutional Judgment 8892-2012).

In opinions OJ-077-2013 and OJ-082-2014, we noted the need to address the criteria for the conservation and sustainable use of water listed in Article 51 of the Environmental Organic Law, as ordered by Article 52 ibidem:

"Article 51.- Criteria. For the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied:

a) Protect, conserve, and, insofar as possible, recover aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle.
b) Protect the ecosystems that regulate the water regime.
c) Maintain the balance of the water system, protecting each of the components of the watersheds.

Article 52.- Application of criteria. The criteria mentioned in the previous article must be applied:
a) In the preparation and execution of any planning of water resources.
b) In the granting of concessions and permits to use any component of the water regime.
c) In the granting of authorizations for diversion, transfer, or modification of channels.
d) In the operation and administration of potable water systems, the collection, evacuation, and final disposal of residual or waste water, serving population and industrial centers."

It must also be analyzed whether the coordinates in article 1 cover Natural Heritage of the State: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and if there is overlapping in those areas and their form of administration under the charge of SINAC (Ley 7575, articles 1, 13, 14, 15 and 18; Ley 7788, Article 52).

For example, Manuel Antonio National Park, Ley 5100 of November 15, 1972 (Colección de Leyes y Decretos, year 1972, semester 2, volume 3, p. 1190, and Decreto 29177 of November 17, 2000 (La Gaceta No. 243 of December 19, 2000); Cariari National Wetland, Decreto 23253 of April 23, 1994 (La Gaceta No. 95 of May 18, 1994); Río Banano Protective Zone ([3]), Decreto 20043 of August 25, 1990 (Colección de leyes y decretos, 1990, semester 2, volume 2, p. 429); Río Pacuare Protective Zone, Decreto 16815 of January 10, 1986 (Colección de leyes y decretos, 1986, semester 1, volume 2, p. 85); La Selva Protective Zone, Decreto 13495 of March 31, 1982 (Colección de leyes y decretos, 1982, semester 1, volume 2, p. 292); Río Macho Forest Reserve, Decreto 3417 of December 3, 1973 (Colección de leyes y decretos, year 1973, semester 2, volume 4, p. 1570).

As well as to contemplate the study of other regulatory provisions that entail affectations associated with the project's watersheds, as occurs with the maritime-terrestrial zone adjacent to the estuaries (rías) (paragraph 2 of numeral 20 of the Water Law No. 11 of May 26, 1884; subsection I of section 3 and paragraph 2 of section 69 of the Water Law No. 276 of August 27, 1942; sections 9 and 10 of Law 6043, in relation to subsections f) and h) of section 2 of its Regulation); the 50 inalienable meters adjacent to the banks of navigable rivers ([4]) (articles 53 of the Water Law; subsection b) in fine of section 7 and section 9 of the Land and Colonization Law; Decrees Nos. 4 of February 23, 1966; 22 of September 19, 1967, article 6; 4365 of November 28, 1974), where the public domain imprint prevails with the characteristics of inalienability, imprescriptibility, and unattachability; the lands adjacent to springs (fuentes) supplying potable water or that may become so (article 31 of the Water Law; subsection c) of section 7 of the Land and Colonization Law, section 2 of the General Potable Water Law, subsections f) and g) of section 1 of Law 2726); the declaration of public domain of the lands comprised on the two banks of the Banano River, 10 km upstream, in an extension of 500 m on each side, protecting the springs (fuentes) that supply or may supply the Limón pipeline (subsection d) of section 7 of the Land and Colonization Law, in relation to subsection c) ibidem, previously, article 8 of the Vacant Lands Law, No. 13 of January 10, 1939); the Environmental Management Plan, Decree 29393 (Supplement 34 to La Gaceta 92 of May 15, 2001); to cite a few.


Likewise, the Environmental Safeguard for the main channel of the Pacuare and Savegre Rivers, Decree 39199 of August 29, 2015 (La Gaceta No. 191 of October 1, 2015); the Agreement of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 253 of June 22, 2015 (Supplement 55 to La Gaceta No. 141 of July 22, 2015), which declares an area defined by the survey that must be protected and conserved to ensure the supply of potable water for the project called "Water for Limón"; the agreement of INCOPESCA, No. 237 of June 12, 2015 (La Gaceta No. 171 of September 2, 2015), which establishes a closed season for sport and tourist fishing of the Bobo fish Joturus Picharde Poey 1860 in the Pacuare River watershed during the month of October of every year; the Maquenque Mixed National Wildlife Refuge, Decree 32405 of May 23, 2005 (La Gaceta No. 113 of June 13, 2005); the Commission for Watershed Management of the Bananito, Banano, and Estrella Rivers, Decree 27997 of June 18, 1999 (Supplement 53 to La Gaceta No. 146 of July 28, 1999); the Operational Regulation of the Commission for the Management of the Bananito, Banano, and Estrella River Watersheds (La Gaceta of January 6, 2000 and No. 219 of November 15, 2000).


For the Pacuare River watershed, the existence of the Cabécar Indigenous Reserve of Chirripó (Duchii), Decree 21905 of January 7, 1993 (Supplement 15 to La Gaceta No. 92 of May 14, 1993) and the Cabécar Indigenous Reserve of Barbilla-Dantas and Cabécar of Awari, Decree 16059 of December 3, 1984 (La Gaceta No. 54 of March 18, 1985) must be considered. And, for the Banano River, the proximity of the Cabécar Indigenous Reserve of Bajo Chirripó, Decree 21904 of December 26, 1992 (La Gaceta No. 90 of May 12, 1993), recalling the duty to consult the interested peoples through appropriate procedures and through their representative institutions, when legislative or administrative measures likely to affect them directly are foreseen (Convention 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, Law 7316 of November 3, 1992, article 6).


III.- Public domain over the forces of the waters and the rivers


Pursuant to article 121 subsection 14) of the Constitution, the forces that may be obtained from the waters cannot definitively leave the domain of the State and may only be exploited by the Public Administration or by private parties, in accordance with the law or through a special concession granted for a limited time and in accordance with the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly. In this regard, constitutional judgment 5386-1993 states:


"For a roster of goods, services, and resources, the limits of the market and of economic traffic have been constitutionally defined. The Constitution does not establish a uniform intensity of public domain status (demanialidad) nor of reservation to the public sector of essential services or resources. According to article 121 subsection 14, the one that now concerns us, wireless services [as well as the forces that may be obtained from the waters of the public domain] 'cannot definitively leave the domain of the State.' Ownership is public; they have been constitutionally linked to public purposes and their regime is exorbitant from private law. Nevertheless, exploitation by the public administration or by private parties is permissible, in accordance with the law or through a special concession granted for a limited time and in accordance with the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly."


It is inferred then:

a) A reservation of law. Exploitation by private parties or by public administrations requires either a special concession, when appropriate, or a law that competitively permits private parties that exploitation, always without loss of ownership and of the link to public purposes.

b) The Constitution itself qualifies certain goods as belonging to the public domain ...

c) Economic activity—the services that exploit those goods—is reserved to the State, with provision for a regime of exploitation by private parties.

The public telephone service, petroleum deposits, the forces that may be obtained from the waters of the public domain, and other goods and activities are "belonging to the Nation"; they are designated, certainly, also as "domain of the State," but the Constituent's phrasing implies that to the former certain goods are entrusted because the Nation lacks legal personality. The State becomes a sort of fiduciary of the Nation, a formula coherent with the historical claims that justify the constitutionally declared public domain status (demanialidad) that we examine..."


In opinion C-445-2007, it was noted that the exploitation by private parties of the forces of the waters for hydroelectric purposes is conditioned upon the granting of a concession by the Legislative Assembly or the Public Administration based on the law that regulates in what legal and technical manner that exploitation may be authorized:


"The Political Constitution grants special protection to a public domain good: the forces that may be derived from public waters, protection that is provided even before those forces have been exploited and converted into hydroelectric energy. Public waters are protected insofar as they can produce forces and particularly energy. That force of the water cannot be harnessed by private parties, unless the constitutionally established requirements are met.

Indeed, the forces of public waters cannot be used in electricity generation without a concession granted by the Legislative Assembly or 'in accordance' with a law that establishes the conditions and specifications to which the Public Administration and private parties shall be subject.

That is why it has repeatedly been indicated that private parties can only produce electric energy from the forces of public waters if they enjoy a special concession, granted by the Legislative Assembly, or if the Administration grants them a concession based on a framework law that determines its conditions and specifications and, therefore, how the interested party may become the concessionaire of the legally protected good. It is important to highlight, from the outset, that only the Legislative Assembly, whether directly through the special concession, or indirectly through the framework regulation it establishes, can determine the conditions and specifications of a concession for the exploitation of hydroelectric energy. The reservation of law implies that the legislator must establish the regulation by itself, without the possibility that it be referred to the regulation. The concession must find its normation in the law:

'The reservation of law, therefore, cannot be degraded through a delegalization that would lead, by abdication of the law, to the same result as if the reservation did not exist: to the regulation of the reserved matter by infralegal norms. And the reason for this is very clear: with the reservation of law, the legislator is not granted the power to decide what the rank of the norms regulating the matter in question will be; what is intended is that the regulation of the matter be prohibited to anyone who is not the legislator himself, that only the representatives of the citizens may issue the corresponding norms. The effect of the reservation is that the legislative power is unrenounceable in the reserved matter. That is why it is sometimes said that reservations of law are, seen from the institutional aspect, a reservation of Parliament, attributions of the matter to the parliamentary body.

The reason that the reservation must be interpreted not only as an advantage for the law but also as a prohibition that it refer to other norms lies in the fact that only with this content is the existence of reservations of law explicable in a State structured on the democratic principle.' Ignacio de Otto: Constitutional Law, System of Sources, Ariel Derecho, 1988, p. 152." (On the subject of public domain goods, see vote No. 5386-93 of October 26, 1993, of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice)."


The utilization (aprovechamiento) of the water resource, including the development of hydraulic or hydroelectric forces, must be previously authorized (article 121 subsection 14) of the Constitution; section 4 of the Mining Code), since water, rivers, and their channels are national public domain goods (Water Law, articles 1 subsection IV and 3 subsection III; Mining Code, article 4; Organic Environmental Law, article 50); constitutional judgments 1923-2004, 18051-2006, and 5606-2006), over which underlie purposes of national interest guaranteed by article 50 of the Constitution, so that the relationships of the human being with the environment are sustainable to satisfy present and future needs (opinion C-004-98).


Therefore, the proposal to grant municipalities the administration of the natural monuments that it creates over the watersheds of the San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí, and Banano rivers (articles 1-3), with the intervention of watershed commissions for each canton that those rivers cross, which will issue prior criteria for the granting of licenses, land-use permits (permisos de uso de suelo), or concessions for medium and high environmental impact (ordinals 4-6, 7 and 10), entails a technically unjustified modification of the administration regime for the water resource.


Regarding the prohibition in article 13 on developing "run-of-river hydroelectric projects (proyectos hidroeléctricos a filo de agua) or those that imply a substantial modification of the currents of the rivers that make up the watershed," the energy policy and planning of the different energy sources must be assessed, a competence of the Executive Branch through MINAE, which prepares the regulations on the rational use and protection of natural resources and energy, and promotes their use within the framework of sustainable development (articles 2 of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy; 2 of the Organic Environmental Law; 1 and 2 of the Law on the Regulation of Rational Energy Use; 5 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services; opinion C-165-2015).


The National Energy Policy, under the responsibility of the Directorate of Energy Sector of MINAE, proposes to ensure energy supply and reduce external vulnerability, promoting the use of renewable and alternative energy sources, with the participation of public and private companies that make competitive, environmentally sustainable, and socially viable investments (http://www.dse.go.cr/es/03 Publicaciones/01PoliticaEnerg/VI_Plan_Nacional_de_Energia_2012-2030.pdf).


In a similar vein, the Comptroller General of the Republic, in report No. AE-IF-01-2012 of May 7, 2012: "Evaluation regarding the challenges faced by the Costa Rican State in designing the model for the production and commercialization of electric energy at the national and regional level," given the variability of rainfall that the country faces, pointed out the importance of knowing the availability of the electric energy generation resources and planning their use, as well as the need to incentivize and modernize the electrical infrastructure, based mostly on hydroelectricity, and to promote the use and balance of renewable clean energy sources and ensure the satisfaction of the electrical demand with quality service and the least possible impact on the environment. This report generated a series of recommendations, among which the following stand out:


"a) Assess the relevance of promulgating legal instruments that address the access to and reasonable and proportional use of natural resources under a prioritization scheme, to achieve the development of electric generation with renewable sources in accordance with the needs of demand; this by virtue of the limit of exploitation potential by 2033 estimated by specialists and technicians in the field and the projections of electrical demand and annual growth in real terms. It is advisable that the analysis of the issue be carried out within the framework of sustainable development and the constitutional and legal principles and presuppositions established to guarantee Costa Rican society a healthy and ecologically balanced environment.

It is advisable that efforts in this regard seek to reduce to the maximum the impact of the exploitation of the resources, the balance of the electric energy matrix with new generation sources in the long term, the incorporation of parameters and regulations on the balance and prioritization in the use of renewable sources within the electric matrix, particularly in the water source, which counteract the possible climatic effects.

b) It is advisable that for the analysis of bills related to the electric energy subsector, the required structural adjustments be considered and the consistency of these with the electric energy market model that the Legislative Assembly may establish. In that sense, it is feasible to analyze the solidity of the institutional design required to satisfy the future electrical demand; the levels of specialization, competence, coordination, and communication of the public and private actors that interact in the internal and regional market, in matters of stewardship, planning, supply and financing, regulation, production, commercialization, consumption, control, and supervision of the market operation. Also, the relevance and sufficiency of evaluation and follow-up instruments for the results of the subsector's activities.

c) Consider the consistency of the adjustments to the normative framework that regulates the operation of the national electric model with: i. the right to effective and solidary access to the electric service, under transparent, objective, and non-discriminatory conditions, respecting the constitutional and legal principles of universality and solidarity of public services; ii. the access of market actors to financing sources for the development of electrical infrastructure; for this, it is advisable to assess the functionality of the instruments contained in the securities market regulation, without neglecting the protection of the investor and the Public Administration, as well as the management of risk by the local banking."


Also, the Oversight Body in official letter DFOE-AE-0085 of March 4, 2013, in relation to bill 17680, recommended adopting legal instruments aimed at the development of electric generation with renewable sources, within the framework of sustainable development and the right to a healthy and ecologically balanced environment, to reduce to the maximum the impact of resource exploitation, the balance of the electric energy matrix with new generation sources in the long term, the incorporation of parameters and regulations on the balance and prioritization in the use of renewable sources within the electric matrix, and the assessment of climate change.


Likewise, the scope of the cited prohibition in numeral 13 must be analyzed in relation to the Framework Law on Concessions for the Utilization of Hydraulic Forces for Electric Generation, No. 8723 of April 22, 2009 (La Gaceta No. 87 of May 7, 2009), which grants competence to MINAE to grant concessions for the utilization (aprovechamiento) of hydraulic forces, and contains the regulatory framework to control and supervise the concessions, the terms, the procedure to grant them, the validity, extinction, and regime of rates and fees, the obligations and rights of the concessionaires, as well as the causes for cessation and the administrative offenses that would empower the opening of an administrative proceeding against the concessionaire (legal opinions OJ-079-2008 and OJ-119-2008).


The study must also encompass the effects on the special and generic concession for the exploitation of public waters of the Instituto Costarricense de Electricidad (articles 1 and 2 of its Law of Creation, Decree-Law 449 of April 8, 1949; opinions C-009-2000 and C-288-2000), reiterated by Law 8723 and extended to cover its companies (legal opinion OJ-115-2014), taking into account that said Institute is not obligated to request construction permits for hydroelectric generation facilities, although it must communicate it in advance to the respective municipality (articles 74 of the Construction Law; 6 and 7 of the Municipal Code; constitutional judgment 1661-2006; opinion C-171-2009).




Conclusion


Based on the reasons set forth, we believe that the bill presents potential problems of unconstitutionality, of substance and of legislative technique, and therefore we respectfully request not to adopt it in the proposed terms, noting that its approval or not is a matter of legislative policy.


Yours sincerely,




MSc. Silvia Quesada Casares
Procuradora


SQC/hmu






([1]) On the necessary presentation of technical studies, see also: the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, Law 3763 of October 19, 1966, article 3; National Parks Service Law, No. 6084 of August 24, 1977, article 13; Law for the Creation of National Parks and Biological Reserves, No. 6794 of August 25, 1982, article 2; Organic Environmental Law, numeral 38; constitutional judgments 5399-93, 7294-98, 2998-99, 5975-06, 2408-07, 11155-07, 1056-09, and 13367-12. These studies are the objectification of the principle of reasonableness in environmental protection matters (constitutional judgment 11397-2003).

([2]) The Organic Regulation of the Executive Branch, Decree 38536 of July 25, 2014 (La Gaceta No. 159 of August 20, 2014), defines stewardship (rectoría) as "the power that the President of the Republic has, jointly with the relevant minister (ministro del ramo), to coordinate, articulate, and conduct the activities of each sector and ensure that these are fulfilled in accordance with the guidelines of the National Development Plan" (article 4). The term sector is also defined as the "grouping of centralized and decentralized public institutions with related and complementary actions in areas of public activity, governed by an established Rector Minister (Ministro Rector) in order to impart a greater degree of coordination, effectiveness, and efficiency in the Public Administration" (article 2). And it establishes general functions pertaining to each sector minister regarding sectoral strategies and policies (article 6).


The Environment, Energy, Seas, and Land-Use Planning Sector is made up of MINAE, MIVAH, MAG, MOPT, ICT, ICE, AyA, INVU, INDER, INCOPESCA, RECOPE, CNE, the National Coast Guard Service, and SENARA (subsection f) of article 15, and Decree 38997 of May 19, 2015). And, in legal opinion OJ-077-2013, for the formation of the water sector, it was recommended to include the Ministry of Health due to the special competences that the General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, grants it in the supply of potable water, evacuation of waters (sewage, blackwater, and stormwater), contamination of effluents, or approval of preliminary construction projects.

([3]) Protected zones (zonas protectoras) are protected wild areas whose primary purpose is the protection of the soil resource and the hydrological regime (springs (nacientes), infiltration zones, hydrographic watersheds, etc.), although they may have other concomitant objectives (Organic Environmental Law, article 32; opinion C-016-2002).


([4]) Article 9 of Law 2825 of October 14, 1961, considers navigable rivers to be "those that can be plied, at any time of the year, with or without the aid of the tide, by regular cabotage vessels between seaports and river ports. Among the rivers that flow into Lake Nicaragua, those that can be plied by regular cabotage vessels between lake ports and river ports shall be considered navigable. For the purposes of this law, the navigability of a river may be extended by improvements introduced by man, such as dredging, locks, reservoirs, and similar works. The Instituto Geográfico Nacional, after investigations to determine the length of navigation and its upstream limit, shall submit a report to the Executive Branch so that the corresponding decree may be issued."


Likewise, article 10 of the Water Law establishes the free use of navigable rivers for navigating, fishing, embarking, disembarking, anchoring, and other similar acts, in accordance with legal or regulatory prescriptions, provided that such use has not been the object of a private concession or State reservation.