OJ-152-2015 — Visual pollution and MOPT powers versus municipal autonomyContaminación visual y competencias del MOPT frente a la autonomía municipal

Opinión Jurídica : 152 - J   del 17/12/2015   



OJ-152-2015




17 de diciembre de 2015




 




 




 




Licenciada




Ericka Ugalde Camacho




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número
CPEM-108-2014 del 3 de octubre del 2014, mediante el cual se consulta nuestro criterio sobre el
proyecto de Ley denominado: “LEY PARA REGULAR LA COMUNICACIÓN VISUAL Y PUBLICIDAD EXTERIOR”,
expediente legislativo número 19.180.




 




 




I.-        CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.




 



 De previo a dar respuesta a la inquietud planteada, se estima conveniente recordar que de
conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República sólo
“Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro
que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo
excepcionalmente realiza función administrativa).




 



 En razón de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una
opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese
Parlamento.




 



 Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos
por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este
pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.




 



 En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro del plazo que nuestras labores
ordinarias nos lo permiten.




 



 Finalmente, resulta necesario indicar que el presente pronunciamiento versará sobre el texto
sustitutivo del proyecto que nos ocupa, el cual fue redactado el 22 de julio del 2015.




 




 




II.-       GENERALIDADES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.




 



             Mediante el proyecto de ley se pretende regular “…la autorización, instalación, control
y funcionamiento de la comunicación visual exterior que se ubique o se pretenda ubicar, en
propiedades públicas o privadas dentro del territorio nacional, en el tanto sea visible desde la vía
pública, con el fin de proteger, promover y mejorar el paisaje urbano y la seguridad vial.”
(Artículo 1).




 



             Así las cosas, el núcleo central del proyecto se dirige a la regulación de los diversos
elementos o formatos de publicidad y comunicación, visibles desde la vía pública, tales como
anuncios, avisos, rótulos, vallas, pantallas, unipolares, equipos, entre otros; sin embargo, el
proyecto también abarca diversos tópicos de importancia relacionados con el derecho urbanístico,
seguridad vial, protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, derecho al comercio y a
la propiedad privada, de suerte tal que se quiere unificar en un sólo cuerpo normativo las diversas
competencias de órganos y entes en la materia, así como las distintas regulaciones normativas sobre
este tema.




 



 En ese sentido, de conformidad con la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes (en adelante Mopt), Ley N° 3155 del 5 de agosto de 1963 y la Ley de Administración Vial,
Ley N° 6324 del 24 de mayo de 1979, le compete al Mopt todo lo referente a la planificación,
construcción y mejoras de las carreteras y caminos; el regular, controlar y vigilar el transporte;
así como lo concerniente al tema global de la seguridad vial, específicamente por medio de la
Dirección de Ingeniería de Tránsito (artículos 11 y 14 de la Ley de Administración Vial).




 



 Por otra parte, actualmente existen regulaciones concretas sobre el tema objeto del proyecto en la
Ley de Construcciones, en la Ley General de Caminos Públicos y en la Ley de Tránsito por Vías
Públicas y Terrestres, siendo que algunas de éstas están siendo derogadas en el numeral 19 del
proyecto que nos ocupa. 




 



 De igual manera, de forma más concreta y específica, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo
N° 29253 del 20 de diciembre del 2000, denominado "Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad
Exterior", el cual tiene por objeto “…administrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional, los
derechos de vía de la red vial nacional, así como lo concerniente a la instalación, sustitución,
construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en
terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía que están al cuidado del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes quien será la única autoridad competente en esta materia, tales competencias
serán aplicables también a los vehículos que brinden algún tipo de servicio público, así como a
cualquier clase de publicidad exterior atendiendo la distribución de competencias establecidas por
el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos, y el Reglamento Nº 13041 sobre la
clasificación funcional de los caminos Públicos, con el propósito de proteger la inversión vial,
promover la seguridad de los conductores y usuarios en general, mantener su valor creativo y
preservar el paisaje de la contaminación visual.” (Artículo 1).




 



             La regulación especial contenida en este Decreto ha sido objeto de análisis por parte
de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, considerándose lo siguiente:




 



 “Las regulaciones establecidas en el decreto ejecutivo aquí impugnado tienen como fin planificar la
publicidad en la vía pública en virtud que, caso contrario ésta podría tener un efecto asfixiante y
no solo lesionar el derecho a la vida sino provocar un deterioro paisajístico, lesionando así lo
estipulado en el artículo cuarenta y cincuenta constitucionales; es por ello que lo que pretende la
administración es que los carteles o los rótulos se encuentren debidamente colocados e iluminados, y
en ningún momento el reglamento en sí, impide en forma absoluta su colocación sino lo que contiene
es una limitación de orden técnico que garantiza la seguridad en la conducción de vehículos,
salvaguarde a los transeúntes, y preserve el desarrollo del paisaje como parte del medio ambiente
sano y ecológicamente equilibrado [...] El reglamento […] pretende salvaguardar la vida humana y
evitar lo que en doctrina se llama “contaminación visual” que es el cambio o desequilibrio del
paisaje, que afecta las condiciones de vida y las funciones vitales de los seres vivientes. El
problema aquí radica que los carteles en las zonas adyacentes a las vías públicas suelen ocultar
características del recorrido, como curvas y cruces incrementado así la probabilidad de accidentes,
al igual que el contenido visual de los mensajes publicitarios suele ser un factor distractivo pues
su contenido intenta cautivar la atención del automovilista o del transeúnte. La problemática de la
contaminación visual provocada por la cartelería podría sistematizarse en la cantidad, tamaño,
ubicación y el mensaje. En virtud de lo anterior es que es necesario contar con regulaciones y
controles estrictos para proteger las características propias de la comunidad, la calidad de vida
imponiendo la obligación de que los rótulos sean ubicados cumpliendo con determinados requisitos
establecidos por el ordenamiento jurídico y así regular las condiciones de seguridad para
circulación de los usuarios de la vía pública [...] Las disposiciones impugnadas, lejos de cercenar
el contenido de las libertades reconocidas en la Constitución Política y en los Instrumentos
Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en el país, limitan de manera razonable el
goce de tales derechos con la finalidad de preservar la seguridad vial y el medio ambiente, por
ende, la protección de otros derechos fundamentales, como lo son la vida y la integridad física.”
(Resolución N° 2002-06515 de las 14 horas y 59 minutos del 3 de julio de 2002).




 



 “Analizado el contenido del Reglamento impugnado se concluye que autoriza al M.O.P.T. a
administrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional los derechos de vía de la red vial nacional, así
como la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todos tipo de
anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados. Tales terrenos públicos o
privados son, según define el mismo reglamento, inmuebles adyacentes o no a un derecho de vía. El
Reglamento regula actividades y labores a ejecutar sobre los derechos de vía que forman parte de la
red vial nacional, cuya titularidad corresponde al Estado, pero cuya administración se otorga al
M.O.P.T. Ello no supone ninguna interferencia con las competencias constitucionales asignadas a las
Municipalidades, que conservan la potestad de administrar los derechos de vía sobre los caminos que
forman parte de la red vial cantonal. No se lesiona el principio de autonomía municipal, pues ya
este Tribunal indicó en la sentencia 5445-99, que los artículos 169 y 170 de la Constitución
Política otorgan autonomía a los gobiernos municipales en cuanto a “la administración de los
intereses y servicios locales en cada cantón”: (…)




 



 El Reglamento impugnado establece que su objetivo es otorgar al M.O.P.T. potestades de
administración –en sentido amplio-, sobre los derechos de vía de la red vial nacional y sobre
terrenos, públicos o privados o en derechos de vía al cuidado del M.O.P.T. Sus disposiciones no
violan el artículo 169 Constitucional que garantiza la autonomía municipal, pues ninguna cercena las
potestades reguladoras que en materia de planificación urbana y de construcción, le han sido
otorgadas a las municipalidades. El Reglamento determina claramente, cuales vías forman parte de la
red vial cantonal, siguiendo la distinción que en ese sentido contiene la Ley de Caminos Públicos.
Así, establece que las calles, las calles locales, los caminos no clasificados y los caminos
vecinales están sujetas a la jurisdicción municipal. De esta forma, tanto la Municipalidad como el
M.O.P.T. tienen competencia sobre vías públicas; al concurrir en un espacio determinado, su
ejecución requiere coordinación entre las instituciones públicas y privadas involucradas, de manera
que se cumplan los objetivos y fines previstos. Por otra parte, cuando el Reglamento indica que el
M.O.P.T. ejercerá sus potestades de administración en “terrenos públicos o privados” y define estos
como aquellos inmuebles “adyacentes o no a los derechos de vía...”, es evidente que deberá
entenderse que se trata de terrenos ubicados o frente a carreteras nacionales o frente a derechos de
vía que formen parte de la red vial nacional, no de la red vial cantonal, sobre la cual la única
competente será la Municipalidad correspondiente.




 



 El M.O.P.T. es la entidad rectora en materia de vialidad y la competente para dictar las políticas
viales generales a aplicar.




(…)




 



 Como se señaló en el considerando anterior, el hecho de que la Municipalidad sea competente para
regular “lo local” no obsta para que, en determinadas ocasiones, deba coordinar acciones y programas
con otras instituciones y órganos del Estado, con el objeto de alcanzar los fines públicos que están
previstos. Tal obligación funciona también a la inversa: las instituciones del Estado deberán
coordinar con las municipalidades aquellas labores en que de una u otra forma concurran los
intereses de ambas entidades. En ese sentido, si no existe coordinación entre la Municipalidad y el
M.O.P.T., esa omisión no viola la Constitución Política ni es tampoco consecuencia del Decreto
impugnado; a lo sumo, constituiría una infracción a una obligación  que tienen las instituciones y
órganos estatales. Instituciones que regulan una misma materia, aunque en distintos ámbitos, no
pueden ignorar las competencias concurrentes de cada una, pues ello sería contrario al principio de
legalidad según el cual los funcionarios están sometidos a la Constitución y las leyes, y en general
a todo el ordenamiento jurídico, lo que los obliga a cumplir con las funciones, deberes y
obligaciones que el ordenamiento les asigna. Los gobiernos municipales tienen competencia para
administrar los servicios e intereses locales, dentro de lo que se incluyen los caminos que forman
parte de la red vial cantonal, definidos claramente por la Ley de Caminos Públicos.




(…)




 



 Los derechos de vía que colindan con carreteras y caminos que forman parte de la red vial nacional,
no participan del carácter “local” que indica el artículo 169 de la Constitución Política. En cuanto
a la regulación de la publicidad –en general-, en “terrenos públicos o privados” según indica el
artículo 1° del Decreto impugnado, y a la luz de la definición establecida en el artículo 2° del
Reglamento, deberá entenderse que la potestad del M.O.P.T. recae sobre aquellos terrenos que
enfrentan carreteras o caminos que forman parte de la red vial nacional solamente. El Tribunal
estima que ello no forma parte de los “servicios e intereses locales” sobre los cuales tiene
competencia la Municipalidad. De conformidad con lo expuesto, este Tribunal considera que el Decreto
N° 29253-MOPT no viola el principio de autonomía municipal, por lo que la acción resulta
improcedente y debe ser rechazada por el fondo.” (Resolución N° 2003-02127 de las 13 horas con 37
minutos del 14 de marzo del 2003).




 



 De igual manera, esta Procuraduría General, en su carácter de órgano consultivo de la
Administración, se ha referido en varias ocasiones al tema objeto del proyecto consultado, señalando
lo siguiente:




 



 “De conformidad con la interpretación hecha por la Sala Constitucional, el reglamento sólo regula
lo relacionado con la autorización para la colocación de publicidad exterior en terrenos adyacentes
a caminos públicos nacionales. Esto significa que, en relación con la colocación de publicidad
exterior en terrenos adyacentes a caminos públicos cantonales, no es de aplicación el citado
reglamento. En consecuencia, y en atención a la distribución de competencias sobre la administración
de los caminos públicos establecida en la Ley de Caminos Públicos, lo relacionado con la
autorización para la colocación de publicidad exterior en terrenos adyacentes a los cantonales, es
competencia de la respectiva municipalidad.




 



 Por otra parte, en lo que tiene que ver con el ejercicio de la competencia otorgada al MOPT en
relación con la colocación de publicidad exterior, es importante señalar que, en el caso de los
caminos públicos o derechos de vía nacionales que atraviesan centros urbanos, el MOPT debe atenerse
a lo dispuesto en el respectivo plan regulador cantonal. Esto, en atención al principio de
coordinación administrativa que en este caso implica que un ente público con competencias nacionales
tiene que adecuar el ejercicio de una competencia específica a lo dispuesto en la planificación
urbana hecha por un ente público con competencias locales. Es lo que ha señalado la Sala
Constitucional en la sentencia número 5445-99 del 14 de julio de 1999, cuando indicó:




 



 “Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una
labor que el M.O.P.T. debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos
señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código
Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las
vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta
materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su
jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor
convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las
anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es
violatorio de la autonomía municipal…”. (El resaltado no es del original).




 



 En resumen, la autorización para colocar publicidad exterior en terrenos adyacentes a caminos, vías
o derechos de vía nacionales, el MOPT debe darla respetando la planificación urbana local. En caso
de que no se haya aprobado el respectivo plan regulador, siempre debe coordinar con la municipalidad
respectiva el otorgamiento de la autorización.” (Opinión Jurídica N° OJ-059-2013 del 16 de setiembre
del 2013, lo destacado en negrita es del original).




 



 “Siguiendo esta misma línea de pensamiento, la Procuraduría General de la República es del criterio
que no es constitucionalmente posible que por vía de reglamento el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes disponga de los bienes decomisados con sustento en el artículo 7 del decreto ejecutivo
n.° 29253-MOPT antes mencionado. Así las cosas, establecer por vía reglamentaria la transmisión del
domino de la propiedad –apropiar- a favor de la autoridad administrativa para que esta disponga del
bien decomisado, resultaría a todas luces inconstitucional, toda vez que no solo se estaría
trasgrediendo flagrantemente el contenido esencial de derecho de propiedad, sino que también al
realizarlo por medio de un reglamento, se estaría violentando el principio de reserva de ley antes
comentado.




(…)




 



 Por otra parte, no está por demás señalar que la Administración debe garantizar el goce pleno del
derecho fundamental a la propiedad privada de todos los habitantes, por lo cual ante los “decomisos”
practicados por las autoridades del Ministerio, lo procedente es la devolución de aquellos bienes a
sus respectivos propietarios, de manera que se les restablezcan efectivamente el derecho sobre esos
bienes. En el caso de no tener conocimiento sobre quién es el propietario de uno de estos bienes, lo
procedente es que el Ministerio publique en los medios de comunicación más idóneos un listado de los
bienes que se encuentren en su posesión, para que así los dueños que puedan acreditar tal condición
procedan a retirarlos. Ahora bien, en estos casos, a la Administración Pública le asiste el derecho
de cobrar al respectivo propietario los gastos en que haya incurrido para la conservación del bien,
ya que si no fuese así, se estaría produciendo un enriquecimiento sin causa a favor del justiciable.
En este supuesto, y en el caso de que el propietario se negara a pagar el importe respetivo, podría
la Administración recurrir a lo que dispone el numeral 149 inciso a) de la Ley General de la
Administración Pública y, por ende, proceder a embargar el bien e incluso a rematarlo siguiendo para
ellos las normas que se encuentran en el Código de Procedimientos Civiles.




(…)




 



 Además, conviene recordar lo dispuesto por el numeral 862 del Código Civil para aquellos casos en
los cuales se desconozca quién es el propietario del bien, el que indica que para adquirir la
propiedad de los bienes muebles por medio de la prescripción positiva, en el caso de no haber otro
título que el que hace presumir la simple posesión, se necesita una posesión de tres años. Partiendo
de ello, la Administración Pública –en uso de su capacidad de derecho privado prevista en el
artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública- puede aplicar la prescripción positiva a
su favor sobre aquellos bienes muebles que se encuentren en su posesión por el plazo de tres años,
siempre y cuando no exista mejor título que acredite a otra persona como el propietario del bien
usucapido; plazo que se contaría a partir del día siguiente a aquel en que fenece el otorgado al
propietario para retirar su bien del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.” (Dictamen N°
C-166-2008 del 16 de mayo del 2008).




 



 Así las cosas, por la relación e importancia con el proyecto consultado nos parece oportuno se
tengan en cuenta los antecedentes administrativos y judiciales antes citados, a efectos de que la
eventual Ley a promulgar se ajuste en un todo al bloque de legalidad y de constitucionalidad.




 




 




III.- ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL ARTÍCULADO DEL PROYECTO.




 



 Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, nos vamos a referir a algunos de los artículos que
componen el proyecto de ley consultado, haciendo referencia a los aspectos que nos parecen más
importantes de comentar. 




 



             Con respecto al artículo 1, se señala que la Ley se promulga con el fin de proteger,
promover y mejorar el paisaje urbano y la seguridad vial; sin embargo, estimamos que debería
eliminarse la palabra urbano, a efectos de brindar cobertura al paisaje en general (paisaje urbano,
rural, natural, interurbano, entre otros). 




 



             El artículo 4 del proyecto establece las competencias del Mopt, de las municipalidades
y del Ministerio de Ambiente y Energía en la materia; sin embargo, en el párrafo cuarto del artículo
se indica que las municipalidades “…otorgarán las licencias constructivas y los permisos de
publicidad exterior…”, siendo recomendable sustituir la palabra “otorgarán” (imperativa), por la
frase “podrán otorgar”, a efectos de respetar la autonomía municipal de los gobiernos locales,
contemplada en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.     




 



             De igual manera, es particularmente importante que en este artículo se defina con
claridad las competencias del Mopt en esta materia en orden a la red vial nacional y las
competencias de las municipalidades sobre los caminos que forman parte de la red vial cantonal, a
efectos de no lesionar el ya mencionado principio de autonomía municipal.




 



             Por otra parte, en el artículo 9 del proyecto resultaría conveniente indicar que se
debe cumplir con la normativa técnica que emita el Ministerio de Ambiente y Energía, en lo que
concierne a la prevención de la contaminación visual y la conservación del paisaje, lo que
complementaría lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 4 del proyecto que nos ocupa.




 



             El numeral 12 establece la posibilidad de la Administración de revocar los permisos
concedidos cuando se dé inicio a un procedimiento expropiatorio, mediante la respectiva declaratoria
de interés público; sin embargo, la redacción del artículo no es clara en cuanto a si el permiso va
a ser revocado sin responsabilidad alguna para la Administración, debiendo ser definido con mayor
claridad este aspecto.  




 



             Con respecto al artículo 16 del proyecto, debe indicarse a cuál artículo de la Ley de
Construcciones se está haciendo referencia, toda vez que dentro de dicho cuerpo normativo existen
diversos plazos que podrían resultar aplicables. 




           



             Finalmente, en cuanto al artículo 17, se podría incluir que el costo de la remoción o
retiro de la estructura debe ser asumida por el infractor. Además, se podría establecer que el Mopt
también podrá disponer de la estructura en caso que no sea retirada en el plazo de un mes que señala
la norma. En esa dirección, se debe tener en cuenta lo transcrito líneas atrás con respecto al
procedimiento que se debe seguir en casos que se desconozca quién es el propietario de una de estas
estructuras (Dictamen N° C-166-2008 del 16 de mayo del 2008). 




 




 




IV.-     CONCLUSIÓN.




 



 Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 19289. Su aprobación o
no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la
República.




 




Atentamente,




 




 




 




 




Alejandro Arce Oses                       




Procurador Adjunto

Legal Opinion: 152 - J of 12/17/2015

OJ-152-2015

December 17, 2015

Licenciada
Ericka Ugalde Camacho
Head of Area
Special Permanent Commission on Municipal Affairs
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication number CPEM-108-2014 of October 3, 2014, by which our opinion is requested on the draft Law entitled: “LAW TO REGULATE VISUAL COMMUNICATION AND OUTDOOR ADVERTISING” (“LEY PARA REGULAR LA COMUNICACIÓN VISUAL Y PUBLICIDAD EXTERIOR”), legislative file number 19.180.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATION.

Before responding to the query raised, it is deemed appropriate to recall that, in accordance with Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office, only “The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office…”, it being clear that the Legislative Assembly does not properly have that status of Public Administration (it only exceptionally performs an administrative function).

For the foregoing reason, we proceed to address the query made by issuing a non-binding legal opinion, in an effort to collaborate with the important work carried out by that Parliament.

On the other hand, it is appropriate to clarify that in this case we are not in the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, such that this pronouncement is not subject to the eight-day period established in that provision.

In any case, we are gladly attending to your request, within the timeframe that our ordinary duties allow us.

Finally, it is necessary to indicate that this pronouncement will address the substitute text of the draft law in question, which was drafted on July 22, 2015.

II.- GENERALITIES ON THE DRAFT LAW.

The draft law aims to regulate “…the authorization, installation, control, and operation of outdoor visual communication that is located or intended to be located, on public or private properties within the national territory, as long as it is visible from public roads, in order to protect, promote, and improve the urban landscape and road safety.” (Article 1).

Thus, the core of the draft law is directed at regulating the various elements or formats of advertising and communication, visible from public roads, such as advertisements, notices, signs, billboards, screens, monopoles, equipment, among others; however, the draft law also encompasses various important topics related to urban planning law, road safety, protection of a healthy and ecologically balanced environment, and the right to commerce and to private property, such that it seeks to unify in a single normative body the various competencies of organs and entities on the matter, as well as the different regulatory provisions on this topic.

In that sense, in accordance with the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport (hereinafter MOPT), Law No. 3155 of August 5, 1963, and the Road Administration Law, Law No. 6324 of May 24, 1979, the MOPT is responsible for everything related to the planning, construction, and improvements of highways and roads; regulating, controlling, and supervising transportation; as well as matters concerning the global topic of road safety, specifically through the Traffic Engineering Directorate (Articles 11 and 14 of the Road Administration Law).

On the other hand, there are currently specific regulations on the subject matter of the draft law in the Construction Law, the General Public Roads Law, and the Law on Transit on Public Roads and Landways, with some of these being repealed in provision 19 of the draft law in question.

Similarly, more concretely and specifically, the Executive Branch issued Executive Decree No. 29253 of December 20, 2000, called "Regulations on Rights-of-Way and Outdoor Advertising" ("Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior"), the purpose of which is “…to administer, supervise, and regulate, at the national level, the rights-of-way of the national road network, as well as matters concerning the installation, substitution, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private lands, or in the rights-of-way under the care of the Ministry of Public Works and Transport, which shall be the sole competent authority in this matter; such competencies shall also apply to vehicles providing any type of public service, as well as to any kind of outdoor advertising, attending to the distribution of competencies established by Article 1 of the General Public Roads Law, and Regulation No. 13041 on the functional classification of Public Roads, for the purpose of protecting road investment, promoting the safety of drivers and users in general, maintaining its creative value, and preserving the landscape from visual pollution.” (Article 1).

The special regulation contained in this Decree has been the subject of analysis by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, with the following being considered:

“The regulations established in the executive decree challenged herein aim to plan advertising on public roads by virtue that, otherwise, it could have a suffocating effect and not only injure the right to life but also cause landscape deterioration, thus violating what is stipulated in Articles forty and fifty of the Constitution; this is why what the administration intends is for posters or signs to be properly placed and illuminated, and at no time does the regulation itself absolutely prevent their placement, but rather contains a technical limitation that guarantees safety in vehicle driving, safeguards passersby, and preserves the development of the landscape as part of a healthy and ecologically balanced environment [...] The regulation [...] aims to safeguard human life and avoid what is called in doctrine “visual pollution,” which is the change or imbalance of the landscape, affecting the living conditions and vital functions of living beings. The problem here lies in that posters in areas adjacent to public roads often hide characteristics of the route, such as curves and crossings, thus increasing the probability of accidents, just as the visual content of advertising messages tends to be a distracting factor since its content attempts to capture the attention of the motorist or passerby. The problem of visual pollution caused by signage could be systematized into quantity, size, location, and message. By virtue of the foregoing, it is necessary to have strict regulations and controls to protect the community's own characteristics, the quality of life, imposing the obligation that signs be located complying with certain requirements established by the legal system and thus regulating safety conditions for the circulation of users of public roads [...] The challenged provisions, far from curtailing the content of the freedoms recognized in the Political Constitution and in the International Instruments on Human Rights in force in the country, reasonably limit the enjoyment of such rights for the purpose of preserving road safety and the environment, hence, the protection of other fundamental rights, such as life and physical integrity.” (Resolution No. 2002-06515 of 2:59 p.m. on July 3, 2002).

“Having analyzed the content of the challenged Regulation, it is concluded that it authorizes the M.O.P.T. to administer, supervise, and regulate, at the national level, the rights-of-way of the national road network, as well as the installation, substitution, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private lands. Such public or private lands are, as defined by the regulation itself, properties adjacent or not to a right-of-way. The Regulation regulates activities and tasks to be executed on the rights-of-way that form part of the national road network, whose ownership corresponds to the State, but whose administration is granted to the M.O.P.T. This does not imply any interference with the constitutional competencies assigned to the Municipalities, which retain the power to administer the rights-of-way on roads that form part of the cantonal road network. The principle of municipal autonomy is not violated, as this Tribunal already indicated in judgment 5445-99, that Articles 169 and 170 of the Political Constitution grant autonomy to municipal governments regarding “the administration of local services and interests in each canton” (...).

The challenged Regulation establishes that its objective is to grant the M.O.P.T. powers of administration – in a broad sense – over the rights-of-way of the national road network and over lands, public or private, or in rights-of-way under the care of the M.O.P.T. Its provisions do not violate Constitutional Article 169 that guarantees municipal autonomy, as none curtails the regulatory powers granted to the municipalities in matters of urban planning and construction. The Regulation clearly determines which roads form part of the cantonal road network, following the distinction that the Public Roads Law contains in that regard. Thus, it establishes that streets, local streets, unclassified roads, and neighborhood roads are subject to municipal jurisdiction. In this way, both the Municipality and the M.O.P.T. have competence over public roads; by concurring in a specific space, their execution requires coordination between the public and private institutions involved, so that the planned objectives and purposes are met. On the other hand, when the Regulation indicates that the M.O.P.T. will exercise its administration powers on “public or private lands” and defines these as those properties “adjacent or not to rights-of-way...”, it is evident that it must be understood that it refers to lands located on or facing national highways or facing rights-of-way that form part of the national road network, not the cantonal road network, over which the only competent authority will be the corresponding Municipality.

The M.O.P.T. is the governing entity in road matters and the competent one to dictate the general road policies to be applied.

(...)

As noted in the preceding whereas clause, the fact that the Municipality is competent to regulate “local” matters does not prevent it, on certain occasions, from having to coordinate actions and programs with other institutions and organs of the State, in order to achieve the public purposes that are foreseen. Such obligation also works in reverse: State institutions must coordinate with the municipalities those tasks where the interests of both entities concur in one way or another. In that sense, if there is no coordination between the Municipality and the M.O.P.T., that omission does not violate the Political Constitution nor is it a consequence of the challenged Decree; at most, it would constitute an infraction of an obligation that state institutions and organs have. Institutions that regulate the same subject matter, although in different scopes, cannot ignore the concurrent competencies of each one, as this would be contrary to the principle of legality according to which officials are subject to the Constitution and the laws, and in general to the entire legal system, which obliges them to fulfill the functions, duties, and obligations that the system assigns to them. Municipal governments have competence to administer local services and interests, within which are included the roads that form part of the cantonal road network, clearly defined by the Public Roads Law.

(...)

The rights-of-way that border highways and roads that form part of the national road network do not share the “local” character indicated by Article 169 of the Political Constitution. Regarding the regulation of advertising – in general – on “public or private lands” as indicated by Article 1 of the challenged Decree, and in light of the definition established in Article 2 of the Regulation, it must be understood that the M.O.P.T.'s power falls on those lands that face highways or roads that form part of the national road network only. The Tribunal believes that this does not form part of the “local services and interests” over which the Municipality has competence. In accordance with the foregoing, this Tribunal considers that Decree No. 29253-MOPT does not violate the principle of municipal autonomy, so the action is improper and must be rejected on its merits.” (Resolution No. 2003-02127 of 1:37 p.m. on March 14, 2003).

Similarly, this Attorney General's Office, in its capacity as an advisory body to the Administration, has referred on several occasions to the subject matter of the consulted draft law, stating the following:

“In accordance with the interpretation made by the Constitutional Chamber, the regulation only regulates matters related to the authorization for the placement of outdoor advertising on lands adjacent to national public roads. This means that, regarding the placement of outdoor advertising on lands adjacent to cantonal public roads, the cited regulation is not applicable. Consequently, and in attention to the distribution of competencies over the administration of public roads established in the Public Roads Law, matters related to the authorization for the placement of outdoor advertising on lands adjacent to cantonal roads are the competence of the respective municipality.

On the other hand, regarding the exercise of the competence granted to the MOPT in relation to the placement of outdoor advertising, it is important to point out that, in the case of national public roads or rights-of-way that pass through urban centers, the MOPT must abide by the provisions of the respective cantonal regulatory plan. This, in attention to the principle of administrative coordination which in this case implies that a public entity with national competencies must adapt the exercise of a specific competence to the provisions of the urban planning carried out by a public entity with local competencies. This is what the Constitutional Chamber indicated in judgment number 5445-99 of July 14, 1999, when it stated:

“However, in accordance with what was indicated in Considering X of this judgment, this is a task that the M.O.P.T. must develop in coordination with local functions, under the terms indicated in the challenged provision and in what is provided in the analyzed Article 5 of the repealed Municipal Code and Article 7 of the new legal body, so that when the ordering of public roads is dictated, it must be done respecting the local legal system, which is equivalent in this matter to it having to be done in accordance with the regulatory plans dictated by the municipalities for their territorial jurisdiction where they exist, or in coordination with them to resolve what is most convenient, in jurisdictions where regulatory plans do not exist. In attention to the foregoing considerations, Article 2 of the Law on Transit on Public Land Roads is not violative of municipal autonomy…”. (The highlighting is not from the original).

In summary, the authorization to place outdoor advertising on lands adjacent to national roads, routes, or rights-of-way, the MOPT must grant it respecting local urban planning. In the event that the respective regulatory plan has not been approved, it must always coordinate with the respective municipality the granting of the authorization.” (Legal Opinion No. OJ-059-2013 of September 16, 2013, the bold highlighting is from the original).

“Following this same line of thought, the Attorney General's Office is of the opinion that it is not constitutionally possible for the Ministry of Public Works and Transport to dispose of confiscated property by way of regulation based on Article 7 of the aforementioned executive decree no. 29253-MOPT. Thus, establishing by regulatory means the transfer of property ownership – appropriating – in favor of the administrative authority so that it disposes of the confiscated property, would be clearly unconstitutional, since not only would the essential content of the property right be flagrantly violated, but also by doing so through a regulation, the principle of legal reserve mentioned above would be violated.

(...)

On the other hand, it is not superfluous to point out that the Administration must guarantee the full enjoyment of the fundamental right to private property of all inhabitants, for which reason, in the face of “confiscations” carried out by the Ministry's authorities, what is appropriate is the return of those goods to their respective owners, so that their right over those goods is effectively restored. In the event of not knowing who the owner of one of these goods is, what is appropriate is for the Ministry to publish in the most suitable media a list of the goods that are in its possession, so that the owners who can prove such condition proceed to remove them. Now then, in these cases, the Public Administration has the right to charge the respective owner the expenses it has incurred for the conservation of the good, since if it were not so, unjust enrichment would be produced in favor of the individual. In this scenario, and in the event that the owner refuses to pay the respective amount, the Administration could resort to what is provided by numeral 149 subsection a) of the General Law of Public Administration and, therefore, proceed to seize the good and even auction it, following the rules found in the Code of Civil Procedure.

(...)

Furthermore, it is appropriate to recall the provision of numeral 862 of the Civil Code for those cases in which the owner of the good is unknown, which indicates that to acquire ownership of movable goods through adverse possession, in the event of having no other title than the one that presumes simple possession, a possession of three years is required. Based on this, the Public Administration – in use of its private law capacity provided for in Article 1 of the General Law of Public Administration – can apply adverse possession in its favor over those movable goods that are in its possession for a period of three years, as long as no better title exists accrediting another person as the owner of the usucapted good; a period that would count from the day following the one on which the period granted to the owner to remove their good from the Ministry of Public Works and Transport expires.” (Legal Opinion No. C-166-2008 of May 16, 2008).

Thus, due to the relationship with and importance to the consulted draft law, it seems opportune to us that the administrative and judicial precedents cited above be taken into account, so that the eventual Law to be enacted conforms in all respects to the block of legality and constitutionality.

III.- SOME CONSIDERATIONS ON THE PROVISIONS OF THE DRAFT LAW.

Now, taking into account the foregoing, we will refer to some of the articles that make up the consulted draft law, referencing the aspects that seem most important to comment on.

Regarding Article 1, it is stated that the Law is enacted for the purpose of protecting, promoting, and improving the urban landscape and road safety; however, we believe that the word urban should be eliminated, in order to provide coverage to the landscape in general (urban, rural, natural, interurban landscape, among others).

Article 4 of the draft law establishes the competencies of the MOPT, the municipalities, and the Ministry of Environment and Energy on the matter; however, in the fourth paragraph of the article, it is indicated that the municipalities “…shall grant construction licenses and outdoor advertising permits…”, it being advisable to substitute the word “shall grant” (imperative), with the phrase “may grant”, in order to respect the municipal autonomy of local governments, contemplated in Articles 169 and 170 of the Political Constitution.

Similarly, it is particularly important that this article clearly defines the competencies of the MOPT in this matter regarding the national road network and the competencies of the municipalities over the roads that form part of the cantonal road network, so as not to violate the aforementioned principle of municipal autonomy.

On the other hand, in Article 9 of the draft law it would be advisable to indicate that compliance is required with the technical regulations issued by the Ministry of Environment and Energy, regarding the prevention of visual pollution and landscape conservation, which would complement what is provided in the third paragraph of Article 4 of the draft law in question.

Provision 12 establishes the possibility for the Administration to revoke granted permits when an expropriation procedure is initiated, through the respective declaration of public interest; however, the wording of the article is not clear as to whether the permit will be revoked without any liability for the Administration, this aspect needing to be defined with greater clarity.

Regarding Article 16 of the draft law, it must be indicated which article of the Construction Law is being referred to, since within that normative body there are various timeframes that could be applicable.

Finally, regarding Article 17, it could be included that the cost of the removal or dismantling of the structure must be borne by the offender. Moreover, it could be established that the MOPT may also dispose of the structure in the event it is not removed within the one-month period indicated by the provision. In that direction, the procedure transcribed above regarding the steps to be followed in cases where the owner of one of these structures is unknown (Legal Opinion No. C-166-2008 of May 16, 2008) must be taken into account.

IV.- CONCLUSION.

Based on the foregoing, the query on draft Law No. 19289 is hereby addressed. Its approval or rejection is a matter of legislative policy that falls exclusively under the purview of that Branch of the Republic.

Sincerely,

Alejandro Arce Oses
Deputy Attorney General