C-045-2016 — Distinction between simple and complex subdivision and exemption from 10% transferDistinción entre fraccionamiento simple y complejo y exención de cesión del 10%

Dictamen : 045 del 29/02/2016   



29 de febrero de 2016




C-045-2016




 




Señores Regidores




Concejo Municipal de Aserrí




 




Estimados señores:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al acuerdo de ese
Concejo No. 019-241, artículo 2, del 8 de diciembre de 2014, remitido por oficio SMA-760-15 de 19 de
noviembre de 2015, recibido el 1° de diciembre de 2015, donde se formulan las siguientes
interrogantes:




 



 “I.-¿Cuál es concepto preciso y concreto de lo que se debe entender por “Urbanización”,
“Fraccionamientos con fines urbanísticos denominado también fraccionamiento complejo” y
“Fraccionamiento simple” derivado del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana y el numeral
II.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones?.-



 II.- Por otra parte, cuáles son los efectos jurídicos de los anteriores conceptos que pueden
incidir -particularmente en cada uno de ellos- en relación con la obligación de todo fraccionador de
terrenos de ceder el 10% del área fraccionada para destinarla a parques y facilidades comunales? ¿En
qué casos específicos debe la Municipalidad exigir al fraccionador ceder el 10% de terreno para
destinarlo a área pública?.-



 III.- En aquellos fraccionamientos en donde no se requiere de apertura de calles ni de habilitar
otro tipo de vías para dar acceso a los fundos segregados, a partir de cuántos o qué cantidad de
planos visados se necesitan para considerar que el fraccionamiento solicitado es de tipo “complejo”
y en qué cantidad o número de planos visados se puede considerar un fraccionamiento simple?.-



 IV.-Cuáles elementos o características se deben tomar en cuenta para determinar si estamos en
presencia de un fraccionamiento simple o un fraccionamiento complejo de una finca cuyas
segregaciones se ejecutarán frente a una calle pública ya existente?“




 



             Se adjuntó el oficio DJ-142-06-14 de 3 de junio de 2014, donde el Director de la
División Jurídica Municipal considera que lo consultado se regula en el artículo 40 de la Ley de
Planificación Urbana, y fue clarificado en la sentencia constitucional 4205-96. Estima que el número
de lotes a segregar de un mismo inmueble no es el elemento esencial ni único para determinar el tipo
de fraccionamiento. Agrega que el fraccionamiento será simple si hay infraestructura para la
prestación de servicios públicos, acceso a calle pública y facilidades comunales, y estaría exento
de la obligación de ceder el 10% para áreas verdes y equipamiento urbano. Y, complejo cuando
requiere apertura de vías e infraestructura urbanística, por ende, afecto a la limitación de interés
social de ceder el 10% para áreas comunales y parques.





Conforme al artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, el
fraccionamiento es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio.  Es decir,
vender, traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada las parcelas
resultantes.  Incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de
derechos indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en
urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los
bienes inmuebles.  En tanto, por urbanización se entiende aquél fraccionamiento y habilitación de un
terreno para fines urbanos, mediante apertura de calles y provisión de servicios públicos, como
alumbrado público, red telefónica, áreas verdes y facilidades comunales, acueductos y electricidad,
recolección y tratamiento de basura, y evacuación de aguas negras.




 



 Los conceptos de fraccionamiento y urbanización se complementan con los controles previstos en los
numerales 33, 34 y 40 ibídem, tendientes a evitar que las segregaciones en distritos urbanos y demás
áreas sujetas a control urbanístico escapen de las regulaciones de la ley, entre ellas, la cesión
para áreas verdes y facilidades comunales. Al respecto indica la sentencia constitucional No.
4205-1996:




 




 



 “XIX. DE LA OBLIGACIÓN URBANÍSTICA IMPUESTA EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. La
doctrina es clara al permitir a los entes públicos la adquisición de bienes inmuebles para fines
urbanísticos a través de tres medios: por las formas permitidas por el derecho civil (compra,
donación, etc.), expropiación, y las que tienen su origen en las denominadas cesiones obligatorias y
gratuitas de propiedad privada a entes municipales…Para esta Sala, en atención a las anteriores
definiciones, el sentido de las normativa en estudio se refiere en exclusiva al urbanismo en cuanto
proceso de desarrollo de las ciudades o los centros o distritos urbanos, lo que implica la división
de la tierra con sentido comercial por parte de los particulares, social por parte del Estado para
solventar el problema habitacional, o industrial, para crear zonas industriales. Pero no basta la
ausencia de lucro para estar exento de esta obligación, basta que en ese fraccionamiento esté
implícito (de hecho) un programa de desarrollo urbanístico para que le sea exigible la cesión de
terreno. Sin embargo, debe advertirse que las simples segregaciones no pueden sujetarse a estas
regulaciones, porque entenderlo de esa manera implicaría crear, no una carga urbanística, sino una
de carácter tributario (a la plusvalía, por ejemplo), a cargo del propietario, lo cual es
absolutamente incompatible con el régimen urbanístico. En conclusión, únicamente se está en
obligación de transferir terreno a favor de los entes municipales cuando se fracciona un terreno
para crear un desarrollo urbano, sea crea un complejo habitacional -con todos sus servicios (agua,
luz, zonas verdes y parques, centros educativos, etc.-, un complejo comercial o industrial.”




 



 En orden a lo expuesto, la citada sentencia constitucional 4205-1996, considerando XXIII, redactó
el artículo 40 de la Ley 4240 como sigue:




 



 “Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo
urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las
correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se
determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a
fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según
el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No
obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y
facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del
terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y
facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas.
No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo
anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese
tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juego infantiles, en proporción que no
sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán
ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su
enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o
el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque,
servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o
urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso han de definir la
Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a
cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio
para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al
Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a
favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones
sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los
servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo
inmediato anterior.”




 



 La misma sentencia 4205-1996 precisó el numeral II.3 del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, No. 3391 de 13 de diciembre de 1982 (Alcance 18 a La
Gaceta No. 57 de 23 de marzo de 1983):




 




“II.3 Cesión de Áreas Públicas:



 Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades o de zonas previamente
urbanizadas, cederá gratuitamente para áreas verdes y equipamiento urbano un 10°/o (diez por ciento)
del área, sin restricciones, excepto cuando el fraccionamiento sea agropecuario.”



 Entonces, el fraccionamiento que la ley denomina simple no incluye un proceso de habilitación
urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes, porque en este supuesto se parte de que
éstos fundos cuentan con accesos, parques y facilidades comunales producto de un desarrollo
urbanístico previo (Ley 4240, artículo 40; Tribunal Contencioso Administrativo, Nos. 175-2009-III,
considerando IX; 416-2010-III, considerando VII; 4254-10, considerando IV; 126-2011-III,
considerando VI; 185-12, considerando VI; dictámenes C-001-2013 y C-029-2015).




 



 El fraccionamiento complejo (urbanización) sería el que por primera vez requiere la habilitación de
los fundos para fines urbanos, y por ende ha de proveerle de calles, áreas verdes, facilidades
comunales, servicios necesarios para su uso y disfrute (Ley 4240, artículos 22 y 40; sentencias
constitucionales 6565-06 y 793-08). Entonces, el parcelamiento que requiera de obras para habilitar
el ingreso con accesos y vías, y servicios diversos no es un simple fraccionamiento, sino un
proyecto residencial (dictamen C-001-2013).




 



 Sobre el tema, el Tribunal Contencioso Administrativo, en voto 175-2009-III, considerando IX,
dispuso:




 



 “DISTINCIÓN ENTRE SIMPLES FRACCIONAMIENTOS Y FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN : El fraccionamiento,
es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que
supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que
el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes,
en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo
y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como  “simple”, no
incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese
fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con
accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior.  Es por este motivo que el
artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:



 “(…) Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a
los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas …” (el destacado no es del
original).



 Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas
fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no  debe
perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado
necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores
dotaciones de tierra por motivos de interés social… Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte
del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines
urbanos, debe proveersele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios
para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de
fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de
urbanismo … El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra
previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:



 “Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las
á reas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará
por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de
porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a
un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y
las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías
públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la
superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…) La obligación del urbanizador de dotar
las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las
disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y
demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El
gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del
cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las
condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el
ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “
simple fraccionamiento ” , sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos
los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los
fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de
Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a
falta, -en este último caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los
órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los
fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o   “simples
servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico
residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público.” (En similar sentido, votos
4254-2010-III; 126-2011-III y 197-2011-III).




 



 Ahora bien, si el fraccionamiento es para fines agropecuarios ([1]), el desarrollador no está
obligado a ceder gratuitamente el 10% destinado a áreas verdes y equipamiento urbano. Si el
fraccionamiento es para destinarlo a urbanizaciones el desarrollador sí debe ceder gratuitamente el
10% para áreas verdes y equipamiento urbano (artículo II.3 del Reglamento para el Control Nacional
de Fraccionamientos y Urbanizaciones; voto constitucional 4205-1996, considerando XXV; dictamen
C-032-2010). 




 



 Asimismo, cabe tener presente que fraccionar y urbanizar sin las cargas comunales incide sobre los
derechos del municipio y la normativa vigente. En ese supuesto sería espurio habilitar lotes con
fines urbanísticos sin observar el bloque de legalidad, situación que dio lugar a que en un caso la
Sala Constitucional ordenara la destrucción de obras y devolver un inmueble a su estado natural. 
Ello, sin perjuicio de que en el futuro se tramitaran los permisos para urbanizarlo o someterlo a
propiedad horizontal (voto 3964-2001).




 



 Además, el Reglamento a la Ley de Catastro, Decreto 34331 de 29 de noviembre de 2007 (La Gaceta No.
41 de 27 de febrero de 2008), exige para los fraccionamientos, entre ellos los agrícolas, el visado
municipal.  Para urbanizaciones, además del municipal requiere el del INVU:




 



 “Artículo 79.—Visados. El Catastro sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones de
la ley. En aplicación de la Ley de Planificación Urbana se inscribirán las excepciones expresamente
admitidas por la respectiva municipalidad, consignando en el plano dicho visado. Asimismo, no
aplicará el Catastro Nacional la ley de Planificación Urbana cuando los planos a inscribir
correspondan plenamente con fincas inscritas en el Registro Público de la Propiedad o a distritos no
urbanos. La autorización o visado de un plano de agrimensura, cuando sea requerida, deberá ser
previa a la inscripción en el Catastro. Los visados de casos especiales se regirán de la siguiente
forma:



 a.  Para urbanizaciones el visado requerido será el del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
y de la Municipalidad respectiva. 



 b.  Para fraccionamientos, el visado requerido, es el de la municipalidad respectiva
independientemente, si el fraccionamiento está ubicado en distrito urbano o rural. 



 c.  Cuando en el plano se indique la existencia de una vía pública, que no aparezca en la
cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, se solicitará el visado a la
Municipalidad respectiva si se trata de red vial cantonal y el visado del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, si se trata de la red vial nacional.” (El inciso c. fue reformado por
Decreto 34763, artículo 5).




 



 Para el simple fraccionamiento (segregación) el visado lo otorga el funcionario designado por el
Manual de Puestos de la municipalidad local, a quien corresponde corroborar el cumplimiento de ley,
a saber el tamaño y acceso del lote resultante. A diferencia de lo anterior, los visados complejos
conllevan el análisis de aspectos técnicos, políticos, de conveniencia y oportunidad a cargo del
Concejo Municipal como órgano de mayor representación democrática. El ejercicio de esa competencia
debe apoyarse en los criterios de los departamentos técnicos que fungen como órganos consultivos del
Concejo, y está sometida al control del Jerarca impropio y al veto del Alcalde (Código Municipal,
artículos 13 inciso o), 156, 158-160; Ley 7933, numerales 2 inciso d), 3, 5; y su Reglamento,
ordinales 6, 16 y 79; voto constitucional 3683-1994; Tribunal Contencioso Administrativo, Nos.
176-2009-III, considerando VI; y 126-2011-III, considerando VI; pronunciamientos C-048-2004,
C-433-2008, OJ-048-2009, C-248-2009, C-028-2010, C-085-2010, C-321-2011, C-001-2013 y C-221-2014).




 



 Los condominios habitacionales situados fuera del cuadrante de las ciudades o de áreas previamente
urbanizadas, con 6 o menos filiales deben destinar como mínimo el 10% del área urbanizable, o 10 m²
por unidad, cualquiera que resulte mayor, a zona verde, juegos infantiles, parques y áreas
recreativas. Para más de 6 viviendas, habrá un mínimo de 20 m² por cada una para esas áreas, o el
10% del área urbanizable, lo que resulte mayor. El equipamiento  y diseño será el que dispone el
Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, debiendo ubicarse los
mismos en un sector de topografía similar al promedio del condominio. Para el desarrollo de
condominios por etapas y condominio de condominios, debe cumplirse también el 10% o 20 m² por finca
filial del área total urbanizable, el que sea mayor. Y, cuando se pretenda desafectar del régimen en
condominio, la cesión de estas áreas y calles públicas debe ser expresa y previamente aceptada por
la municipalidad (Reglamento a la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, Decreto 32303 de 2
de marzo del 2005, La Gaceta No. 74 de 19 de abril de 2005, artículos 54-56, 69-72).




 



 En cuanto a los accesos, el artículo II.2.1 del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones, de aplicación supletoria en ausencia de plan regulador (artículos
21 y Transitorio II de la Ley 4240; y I.10 del citado Reglamento), establece como principio general
que todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tengan acceso directo a vía pública
existentes, por lo que sólo en casos calificados cuando por la ubicación o dimensión del terreno se
demuestre que es imposible fraccionar con ese acceso adecuado, el INVU y los municipios podrán
admitir la subdivisión de lotes para viviendas unifamiliares mediante servidumbres de paso, siempre
que se cumplan sus requisitos. Y, para los condominios cuyo acceso a calle pública sea a través de
servidumbre de paso, el artículo 43 del Decreto 32303, independientemente de la longitud de la
servidumbre, prevé diversos anchos para ese acceso, que van desde los 7 m hasta los 17 m, e incluso
más, según el número de filiales y su destino o propósito, debiendo respetarse los requisitos y la
densidad previstos en el artículo 46 ibídem.




 




Conclusiones




 



 1) El fraccionamiento es la división de un predio para introducirlo al comercio.  Incluye
particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derechos indivisos y meras
segregaciones en cabeza del dueño, las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que
interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles. Por urbanización se
entiende aquél fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos con la apertura de
calles públicas y provisión de servicios públicos.




 



 2) El número de planos que puedan visarse no determina el tipo de fraccionamiento. La diferencia
radica en que el fraccionamiento simple está exento de la obligación de ceder áreas para parques y
facilidades comunales, pues éstos ya son parte de un desarrollo urbanístico previo. El
fraccionamiento complejo conlleva una habilitación de los fundos para fines urbanos por primera vez,
y requiere obras para el acceso de los lotes, así como las necesarias para la prestación de los
servicios públicos.




 



 3) El fraccionamiento simple corresponde visarlo al funcionario designado por el Manual de Puestos
del gobierno local. Los visados complejos conllevan el análisis de aspectos técnicos, políticos, de
conveniencia y oportunidad, cuyo otorgamiento está cargo del Concejo Municipal, tarea sometida al
control del Jerarca impropio y al veto del Alcalde.




 



 4) La cesión de áreas verdes y facilidades comunales en el fraccionamiento de condominios
habitacionales situados fuera del cuadrante de las ciudades o de áreas previamente urbanizadas ha de
realizarse conforme al Decreto 32303.




 



 5) Todo fraccionamiento debe tener acceso a vía pública con observancia de la normativa de carácter
nacional y el plan regulador respectivo, y en ausencia de éste, conforme al Reglamento para el
Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.




 




Atentamente,




 




 




 




Silvia Quesada Casares




      Procuradora




 




               





 ([1]) El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones regula el
fraccionamiento para fines agrícolas: "Artículo II.2.1.6. Para fines agrícolas, pecuarios y
forestales se podrán permitir segregaciones de parcelas con frente a servidumbres especiales, que en
adelante se denominarán agrícolas y forestales, las porciones resultantes deberán ser iguales o
mayores a los 5 000 m2, en estos casos los planos individuales deben indicar "uso agrícola", "uso
pecuario"; o "uso forestal", según corresponda. Las construcciones de vivienda y demás instalaciones
y estructuras quedan sujetas a un máximo del 15% en área de cobertura. Las servidumbres reguladas en
este artículo serán de un ancho mínimo de 7 metros y deberán estar dentro de las parcelas en forma
total o en partes proporcionales.”

Opinion: 045 of 02/29/2016  

February 29, 2016

C-045-2016

Council Members
Municipal Council of Aserrí

Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the agreement of that Council No. 019-241, article 2, of December 8, 2014, sent by official letter SMA-760-15 of November 19, 2015, received on December 1, 2015, in which the following questions are formulated:

"I.—What is the precise and concrete concept of what should be understood by 'Urbanization (Urbanización)', 'Subdivisions for urban development purposes also called complex subdivision (Fraccionamientos con fines urbanísticos denominado también fraccionamiento complejo)' and 'Simple subdivision (Fraccionamiento simple)' derived from article 40 of the Ley de Planificación Urbana and numeral II.3 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones?—

II.—Furthermore, what are the legal effects of the foregoing concepts that may have an impact—particularly in each of them—in relation to the obligation of every land subdivider to cede 10% of the subdivided area to be used for parks and community facilities? In what specific cases must the Municipality demand that the subdivider cede 10% of the land to be used for public area?—

III.—In those subdivisions where the opening of streets or the provision of other types of roads to give access to the segregated parcels is not required, from how many or what quantity of approved plans are needed to consider that the requested subdivision is of a 'complex' type, and at what quantity or number of approved plans can it be considered a simple subdivision?—

IV.—What elements or characteristics should be taken into account to determine if we are in the presence of a simple subdivision or a complex subdivision of a property whose segregations will be executed facing an existing public street?"

The official letter DJ-142-06-14 of June 3, 2014, was attached, in which the Director of the Municipal Legal Division considers that the matter consulted is regulated in article 40 of the Ley de Planificación Urbana, and was clarified in constitutional ruling 4205-96. He estimates that the number of lots to be segregated from the same property is not the essential or sole element to determine the type of subdivision (fraccionamiento). He adds that the subdivision will be simple if there is infrastructure for the provision of public services, access to a public street, and community facilities, and would be exempt from the obligation to cede 10% for green areas and urban infrastructure. And, complex when it requires the opening of roads and urban infrastructure, therefore, subject to the social interest limitation of ceding 10% for community areas and parks.

In accordance with article 1 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968, subdivision (fraccionamiento) is the division of a property with the purpose of introducing it into commerce. That is, to sell, transfer, negotiate, distribute, exploit, or use separately the resulting parcels. It includes both partitions from judicial or extrajudicial adjudication, localizations of undivided rights and mere segregations in the name of the same owner, as well as those located in urbanizations or new constructions that are of interest to the control of the formation and urban use of real estate. Meanwhile, urbanization (urbanización) is understood as that subdivision and habilitation of land for urban purposes, through the opening of streets and provision of public services, such as public lighting, telephone network, green areas and community facilities, aqueducts and electricity, garbage collection and treatment, and sewage disposal.

The concepts of subdivision (fraccionamiento) and urbanization (urbanización) are complemented by the controls provided for in numerals 33, 34 and 40 ibidem, aimed at preventing segregations in urban districts and other areas subject to urban control from escaping the regulations of the law, among them, the transfer for green areas and community facilities. In this regard, constitutional ruling No. 4205-1996 states:

"XIX. OF THE URBAN OBLIGATION IMPOSED IN ARTICLE 40 OF THE LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. The doctrine is clear in allowing public entities the acquisition of real estate for urban purposes through three means: by the forms permitted by civil law (purchase, donation, etc.), expropriation, and those that have their origin in the so-called obligatory and gratuitous transfers of private property to municipal entities…For this Chamber, in light of the preceding definitions, the meaning of the regulations under study refers exclusively to urbanism as a process of development of cities or urban centers or districts, which implies the division of land with a commercial sense by private individuals, social by the State to solve the housing problem, or industrial, to create industrial zones. But the absence of profit is not enough to be exempt from this obligation; it is enough that a program of urban development is implicit (in fact) in that subdivision (fraccionamiento) for the transfer of land to be required. However, it must be noted that simple segregations cannot be subject to these regulations, because understanding it in that way would imply creating, not an urban charge, but one of a tax nature (on capital gains, for example), charged to the owner, which is absolutely incompatible with the urban regime. In conclusion, one is only obligated to transfer land in favor of municipal entities when a piece of land is subdivided to create an urban development, be it creates a housing complex—with all its services (water, electricity, green zones and parks, educational centers, etc.—, a commercial or industrial complex."

In accordance with the foregoing, the cited constitutional ruling 4205-1996, considering XXIII, drafted article 40 of Law 4240 as follows:

"Article 40.- Every subdivider of lands located outside the quadrant of cities and every urbanizer shall cede gratuitously for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what shall be ceded for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the use intended for the land, and the rules in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. Likewise, simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are excepted from the obligation to cede areas for parks and community facilities. No less than one third of the area represented by the percentage fixed according to the preceding paragraph shall be applied unfailingly to park use, but reserving in the first place from that third the necessary space or spaces for a children's playground or playgrounds, in a proportion that is not less than ten square meters per family; the areas for children's playgrounds may not be accepted if the subdivider or urbanizer has not duly conditioned them, including their grassing and installation of the required equipment. The remaining two-thirds of the referred percentage or the remainder that may be available from them after covering the park needs, shall serve to install community facilities that initially the subdivider or urbanizer proposes or later, failing that, the buyers of lots, but which in any case are to be defined by the Municipality. The usable areas in community facilities may only be eliminated or reduced in exchange for some compensatory improvement or other facility, when a greater benefit for the community is obtained from it. With the exception of the rights of way for highways that must be ceded to the State, in accordance with the provisions above, the other areas for public use must be transferred in favor of the municipal domain. However, the Municipality may authorize that certain portions be transferred directly to the state entities in charge of establishing in them the services or facilities of their respective competence, in concordance with the provisions of the immediately preceding paragraph."

The same ruling 4205-1996 specified numeral II.3 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones of INVU, No. 3391 of December 13, 1982 (Supplement 18 to La Gaceta No. 57 of March 23, 1983):

"II.3 Transfer of Public Areas:
Every subdivider of lands located outside the quadrant of cities or previously urbanized zones, shall cede gratuitously for green areas and urban infrastructure 10% (ten percent) of the area, without restrictions, except when the subdivision (fraccionamiento) is for agricultural and livestock purposes."

Thus, the subdivision that the law terms simple does not include a process of urban habilitation for the use and enjoyment of the resulting parcels, because in this case it is assumed that these parcels already have access, parks, and community facilities as a result of a previous urban development (Law 4240, article 40; Contencioso-Administrativo Tribunal, Nos. 175-2009-III, considering IX; 416-2010-III, considering VII; 4254-10, considering IV; 126-2011-III, considering VI; 185-12, considering VI; opinions C-001-2013 and C-029-2015).

The complex subdivision (urbanization) would be that which for the first time requires the habilitation of the parcels for urban purposes, and therefore must provide them with streets, green areas, community facilities, and services necessary for their use and enjoyment (Law 4240, articles 22 and 40; constitutional rulings 6565-06 and 793-08). Therefore, the parceling that requires works to enable access with approaches and roads, and various services is not a simple subdivision (fraccionamiento), but a residential project (opinion C-001-2013).

On the matter, the Contencioso-Administrativo Tribunal, in ruling 175-2009-III, considering IX, stated:

"DISTINCTION BETWEEN SIMPLE SUBDIVISIONS AND SUBDIVISION AND URBANIZATION: The subdivision (fraccionamiento), is the division of a property with the purpose of introducing it into commerce, which implies, as each local government must verify upon granting the corresponding approval, that it conforms, in terms of size and characteristics, to the urban development provisions in force, especially, to the local land-use plan (Plan Regulador) –if there is one– as well as to the development regulations and other special laws of public order. The subdivision that the law calls 'simple', does not include a process of urban habilitation for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in these cases, the parcels already have accesses and green areas resulting from a previous urban development. It is for this reason that article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides:

'(…) Likewise, simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are excepted from the obligation to cede areas for parks and community facilities …' (the highlight is not from the original).

When a specific area is previously urbanized, the acquirers of the subdivided parcels have access to the parcels, parks, and community facilities, and it must not be lost sight of that this is part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Constitution). For this reason –it is reiterated– the legislator has not deemed it necessary to demand, in the case of the 'simple' subdivision with urban development, additional allocations of land for reasons of social interest… Now, the subdivision that forms part of the urbanization process and entails a habilitation of the parcels, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second case, we are facing a complex process of subdivision (fraccionamiento) and urbanization that introduces limitations on private property for reasons of urbanism … The residential or subdivision project that we will call 'complex', is provided for in numeral 40 of the Ley de Planificación Urbana which, in the relevant part, provides:

'Every subdivider of lands (…) and every urbanizer shall cede gratuitously for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what shall be fixed for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages, of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the use intended for the land, and the rules in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…) The obligation of the urbanizer to provide the subdivided parcels with accesses, green zones, parks, public roads, obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards in terms of space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and the development regulations regarding those areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing the neighbors of the canton that the works will be carried out in the manner that urban development regulations indicate and with the conditions that they stipulate. It is enough that a parceling requires works to enable access and provide various services to some of those parcels, to maintain that there is no 'simple subdivision (fraccionamiento)' , but rather a residential project that must, consequently, comply with all the stated requirements. Urban residential projects may only enable access to the parcels through public roads that must have the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in the absence, in this latter case, of specific provisions in local regulations. None of the municipal bodies has the competence to authorize a project in which the habilitation of the parcels is done through 'paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)', 'agricultural easements (servidumbres agrícolas)' or 'simple easements (simples servidumbres)', since these are figures pertaining to Private Law and not to the residential urban regime that is governed by the norms and principles of Public Law." (In a similar sense, rulings 4254-2010-III; 126-2011-III and 197-2011-III).

Now, if the subdivision (fraccionamiento) is for agricultural and livestock purposes ([1]), the developer is not obligated to cede gratuitously the 10% destined for green areas and urban infrastructure. If the subdivision is to destine it for urbanizations, the developer must cede gratuitously the 10% for green areas and urban infrastructure (article II.3 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; constitutional ruling 4205-1996, considering XXV; opinion C-032-2010).

Likewise, it is important to keep in mind that subdividing and urbanizing without the community charges affects the rights of the municipality and the regulations in force. In such a case, it would be spurious to enable lots for urban purposes without observing the block of legality, a situation that led to a case in which the Constitutional Chamber ordered the destruction of works and the return of a property to its natural state. This, without prejudice to the fact that in the future the permits could be processed to urbanize it or subject it to horizontal property (condominium) regime (ruling 3964-2001).

Furthermore, the Reglamento a la Ley de Catastro, Decreto 34331 of November 29, 2007 (La Gaceta No. 41 of February 27, 2008), requires for subdivisions (fraccionamientos), including agricultural ones, the municipal approval (visado). For urbanizations, in addition to the municipal approval, it requires that of the INVU:

"Article 79.—Approvals. The Catastro shall only register the plans that conform to the provisions of the law. In application of the Ley de Planificación Urbana, the exceptions expressly admitted by the respective municipality shall be registered, recording said approval on the plan. Likewise, the Catastro Nacional shall not apply the Ley de Planificación Urbana when the plans to be registered correspond fully with properties registered in the Registro Público de la Propiedad or in non-urban districts. The authorization or approval (visado) of a survey plan, when required, must be prior to registration in the Catastro. Approvals for special cases shall be governed as follows:

a. For urbanizations, the required approval shall be that of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and of the respective Municipality.

b. For subdivisions (fraccionamientos), the required approval is that of the respective municipality regardless of whether the subdivision is located in an urban or rural district.

c. When the plan indicates the existence of a public road, which does not appear in the official cartography or in the cadastral and registration records, the approval will be requested from the respective Municipality if it pertains to the cantonal road network and the approval of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, if it pertains to the national road network." (Subsection c. was amended by Decreto 34763, article 5).

For the simple subdivision (segregation), the approval (visado) is granted by the official designated by the Position Manual of the local municipality, whose responsibility it is to verify compliance with the law, namely the size and access of the resulting lot. Unlike the foregoing, complex approvals entail the analysis of technical, political, convenience, and opportunity aspects by the Municipal Council as the body of greatest democratic representation. The exercise of this competence must be supported by the criteria of the technical departments that act as advisory bodies to the Council, and is subject to the control of the Improper Hierarch and the veto of the Mayor (Código Municipal, articles 13 subsection o), 156, 158-160; Law 7933, numerals 2 subsection d), 3, 5; and its Regulation, ordinals 6, 16 and 79; constitutional ruling 3683-1994; Contencioso-Administrativo Tribunal, Nos. 176-2009-III, considering VI; and 126-2011-III, considering VI; pronouncements C-048-2004, C-433-2008, OJ-048-2009, C-248-2009, C-028-2010, C-085-2010, C-321-2011, C-001-2013 and C-221-2014).

Residential condominiums located outside the quadrant of cities or previously urbanized areas, with 6 or fewer subsidiary units, must allocate as a minimum 10% of the buildable area, or 10 m² per unit, whichever is greater, to green zones, children's playgrounds, parks, and recreational areas. For more than 6 dwellings, there shall be a minimum of 20 m² per each one for these areas, or 10% of the buildable area, whichever is greater. The infrastructure (equipamiento) and design shall be as stipulated by the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, and they must be located in a sector with topography similar to the average of the condominium. For the development of condominiums in stages and condominiums of condominiums, the 10% or 20 m² per subsidiary property of the total buildable area must also be met, whichever is greater. And, when it is intended to remove a property from the condominium regime, the transfer of these areas and public streets must be express and previously accepted by the municipality (Reglamento a la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, Decreto 32303 of March 2, 2005, La Gaceta No. 74 of April 19, 2005, articles 54-56, 69-72).

Regarding accesses, article II.2.1 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, of supplementary application in the absence of a land-use plan (Plan Regulador) (articles 21 and Transitory II of Law 4240; and I.10 of the cited Regulation), establishes as a general principle that all parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) have direct access to an existing public road, so that only in qualified cases, when due to the location or dimension of the land it is demonstrated that it is impossible to subdivide with such adequate access, the INVU and the municipalities may admit the subdivision of lots for single-family homes through rights of way (servidumbres de paso), provided that their requirements are met. And, for condominiums whose access to a public street is through a right of way (servidumbre de paso), article 43 of Decreto 32303, regardless of the length of the right of way, provides various widths for that access, ranging from 7 m to 17 m, and even more, depending on the number of subsidiary units and their destination or purpose, while respecting the requirements and density stipulated in article 46 ibidem.

Conclusions

1) Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property to introduce it into commerce. It includes partitions from judicial or extrajudicial adjudication, localizations of undivided rights and mere segregations in the name of the owner, those located in urbanizations or new constructions that are of interest to the control of the formation and urban use of real estate. Urbanization (urbanización) is understood as that subdivision and habilitation of land for urban purposes with the opening of public streets and provision of public services.

2) The number of plans that may be approved does not determine the type of subdivision (fraccionamiento). The difference lies in the fact that the simple subdivision is exempt from the obligation to cede areas for parks and community facilities, because these are already part of a previous urban development. The complex subdivision entails a habilitation of the parcels for urban purposes for the first time, and requires works for the access of the lots, as well as those necessary for the provision of public services.

3) The simple subdivision is to be approved by the official designated by the Position Manual of the local government. Complex approvals entail the analysis of technical, political, convenience, and opportunity aspects, the granting of which is the responsibility of the Municipal Council, a task subject to the control of the Improper Hierarch and the veto of the Mayor.

4) The transfer of green areas and community facilities in the subdivision of residential condominiums located outside the quadrant of cities or previously urbanized areas must be carried out in accordance with Decreto 32303.

5) Every subdivision (fraccionamiento) must have access to a public road in observance of national regulations and the respective local land-use plan (Plan Regulador), and in the absence thereof, in accordance with the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

Sincerely,

Silvia Quesada Casares
Attorney

([1]) The Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones regulates subdivision for agricultural purposes: "Article II.2.1.6. For agricultural, livestock and forestry purposes, segregations of parcels with frontage on special easements (servidumbres), which hereinafter shall be called agricultural and forestry easements, may be permitted; the resulting portions must be equal to or greater than 5,000 m2. In these cases, the individual plans must indicate 'agricultural use', 'livestock use'; or 'forestry use', as appropriate. Housing constructions and other installations and structures are subject to a maximum of 15% in coverage area. The easements regulated in this article shall be of a minimum width of 7 meters and must be within the parcels in whole or in proportional parts."