OJ-065-2016 — State Intervention in Indigenous TerritoriesIntervención estatal en territorios indígenas

Opinión Jurídica : 065 - J   del 05/05/2016   



5 de mayo de 2016




OJ-065-2016




 




Diputado




Mario Redondo Poveda




Asamblea Legislativa          




 



 Estimado
señor:                                                                                        




 



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, y en atención a su oficio
DMRP-118-16, donde plantea varias interrogantes y señala que el distrito de Chirripó del cantón
Turrialba tiene un bajo Índice de Desarrollo Social y en su mayoría es territorio indígena, lo que
genera dudas sobre las posibilidades de intervención de las instituciones estatales, con diversos
desafíos, como el desarrollo de infraestructura vial, y ante lo ordenado en la sentencia
constitucional 2432-16 para que se atiendan los caminos con las limitaciones de ley, le indico lo
siguiente.




 



 Como hemos señalado en ocasiones similares, en las cuales los legisladores o una Comisión
Legislativa requieren nuestro criterio sobre los alcances o contenido de una norma, o de un tema
consultado en forma general, hacemos un análisis que no es un dictamen vinculante propio de la
respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, sino una opinión jurídica sin efecto
vinculante, emitida para colaborar con las funciones parlamentarias.




 




Ante ello, atendemos sus inquietudes en los siguientes términos:




 



 “1. ¿Cuál es la posibilidad de intervención de las instituciones estatales dentro de las reservas
indígenas, tomando en consideración que las mismas son consideradas por algunas instituciones
públicas como territorios de dominio privado?”




 



 Las comunidades indígenas no son entidades estatales (Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de
1977, artículo 2; dictamen C-171-2006).  La administración de los territorios indígenas corresponde
a sus Asociaciones de Desarrollo Integral, que son sujetos de derecho privado (sentencias
constitucionales 714-2001, 1377-2009, 4844-2010 y 5364-2010), por lo que no se encuentran sometidas
al régimen de derecho público, ni sus integrantes deben ser considerados funcionarios públicos
(pronunciamientos C-014-99, C-111-99 y OJ-092-2015).




 



 Si bien los territorios comprendidos en las reservas indígenas tienen atributos inalienables,
imprescriptibles, no transferibles y exclusivos para las comunidades indígenas que las habitan, ello
no confiere el carácter de sujetos de derecho público a las asociaciones que las representan. Tales
atributos persiguen asegurar que las tierras de las comunidades indígenas se mantengan bajo su
dominio, prohibiendo su traspaso o inscripción a terceros (Ley 6172, artículo 3; opinión jurídica
OJ-092-15).



             El Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la
Organización Internacional del Trabajo del año 1989, ratificado mediante Ley 7316 de 3 de noviembre
de 1992, dispone al efecto en sus artículos 4, 14 y 26:




 



 “Artículo 4. Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen
derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y
locales, así como a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas.”




 



 “Artículo 14. 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse
medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus
actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a
la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.



 2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los
pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de
propiedad y posesión.



 3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para
solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.”




 



 “Artículo 26. 1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que
tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.



 2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras,
territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de
ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.



 3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y
recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas
de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate.”



 No obstante, como se apuntó en la opinión jurídica OJ-092-2015 “…el carácter privado de las
asociaciones de desarrollo integral indígenas no impide que éstas gestionen y coordinen con los
diferentes órganos y entes de la Administración Pública la instalación de infraestructura o
realización de obras estatales a lo interno de las reservas para asegurar que los indígenas
disfruten de condiciones de vida dignas y acceso a los servicios públicos esenciales, dentro de un
marco de respeto a sus territorios y costumbres propias…”. (Sobre la temática, véanse las sentencias
constitucionales 397-2011, 1276-2014 y 6429-2015).



 Ello es acorde al artículo 2 del citado Convenio 169 que establece la responsabilidad de los
gobiernos de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y
sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su
integridad, para ello prevé medidas: “a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie
de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros
de la población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y
culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones,
y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las
diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de
la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.”



 Esas obligaciones deben acatar los mecanismos de consulta y participación de los pueblos indígenas
en relación con los temas que los afectan, de manera informada, previa y libre en los procesos de
desarrollo y de formulación de políticas. Al respecto, señala el Convenio 169:




 




“Artículo 6.




1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:



 a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través
de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente;



 b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los
niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de
otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;



 c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos
pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.



 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de
una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas."



 En similar sentido, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos
Indígenas, aprobada por la Asamblea General el 13 de setiembre de 2007, reconoce el derecho de libre
determinación de los pueblos indígenas, así como su autonomía en cuestiones relacionadas a sus
asuntos internos (artículo 4 ibídem).



 En ese orden, en el Informe de la Procuraduría en el expediente constitucional  11-2463-0007-CO, se
anotó:



 “De dicho artículo se deriva la obligación del Estado de garantizar los mismos derechos a la
población indígena, que los otorgados a la población en general, a través del respeto de sus
instituciones y buscando eliminar las diferentes socioeconómicas de estos grupos con los demás
miembros del país. Dicha obligación a criterio de este órgano asesor, se ve plenamente garantizada a
través de las asociaciones de desarrollo, pues son figuras establecidas en el ordenamiento jurídico
para toda la población, a través de ellas se pretende contribuir al desarrollo económico y social de
la comunidad indígena y eliminar la brecha socioeconómica a través de los aportes económicos que
realiza el Estado, sin que ello signifique un menoscabo a las estructuras tradicionales que se
encuentran dentro de las reservas indígenas.”




 



 La sentencia constitucional 177-2014 destaca la necesidad de consulta previa a las comunidades
indígenas sobre las medidas que les puedan afectar:




 



 “II.- PUEBLOS INDÍGENAS. PRINCIPIO DEMOCRÁTICO y DERECHO DE PARTICIPACIÓN: La Sala Constitucional
ha desarrollado ampliamente el principio democrático y el derecho de participación de los pueblos
indígenas. En este sentido ha destacado que nuestro país como Estado Democrático de Derecho debe
garantizar la participación popular activa y plena de sus ciudadanos rechazando cualquier forma de
discriminación irrazonable o ilegítima. Especial relevancia presenta el caso de los pueblos
indígenas, donde el Estado ha asumido la obligación internacional de resguardar su organización y la
participación en la toma de decisiones que les afecte, a participar en la elección de las personas
que ocuparán esos cargos, así como, el derecho a elegir y a ser electo. De manera que el Estado debe
dotar a los pueblos indígenas de instrumentos a través de los cuales puedan participar libremente y
consultar a los grupos indígenas, cada vez que se discuta la emisión de medidas legislativas o
administrativas que puedan repercutirles (En este sentido ver resoluciones número 2253-96 de las
quince horas treinta y nueve minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis y la
sentencia 2002-02623 de las 14:41 hrs. del 13 de marzo de 2002).”




 



 Así, el Estado debe establecer los medios para el desarrollo de las instituciones e iniciativas de
estos pueblos, pues el Convenio 169 no deja a criterio único de las comunidades indígenas la
decisión sobre la forma en que se alcanzarán los objetivos (Informe de la Procuraduría al expediente
constitucional 11-2463-0007-CO).




 



 “2. La Ley 8114 establece que los caminos que las municipalidades intervengan deben estar
inventariados, evidentemente los caminos indígenas al ser una sola propiedad ante el Registro
Público, no poseen los caminos inventariados: ¿representa esta una situación una limitante para que
puedan ser intervenidos con recursos de la Ley 8114 o tratándose de territorios indígenas no les
resulta aplicable tal disposición? Si la respuesta es positiva: ¿cómo podrían intervenirse estos
caminos?”




 



 La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, No. 8114 de 4 de julio de 2011, dispone recursos
para la atención de la red vial cantonal:




 




“Artículo 5º-Destino de los recursos



 Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los
combustibles, se destinará un cuarenta y ocho coma sesenta por ciento (48,60%) con carácter
específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual, por intermedio de la Tesorería
Nacional, se lo girará directamente a cada una de las siguientes instituciones: (…)



 b) Un veintidós coma veinticinco por ciento (22,25%) a favor de las municipalidades para la
atención de la red vial cantonal, monto que se destinará exclusivamente a la conservación, el
mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación. Una vez
cumplidos estos objetivos, los sobrantes se utilizarán para construir obras viales nuevas de la red
vial cantonal.



 Dicha red vial está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos
locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los
registros oficiales del Ministerio Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la
infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los
requisitos de ley.



 Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal las aceras, ciclovías, pasos, rutas
peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos
de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el
señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las
obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.



 La totalidad de la suma correspondiente a este veintidós coma veinticinco por ciento (22,25%) será
girada directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes
parámetros:



 i. El cincuenta por ciento (50%), según la extensión de la red vial de cada cantón inventariada por
los gobiernos locales y debidamente registrada en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.



 ii. El treinta y cinco por ciento (35%), según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS)
elaborado por el Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán). Los cantones con menor
IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos.



 iii. El quince por ciento (15%) restante será distribuido en partes iguales a cada una de las
municipalidades.



 La ejecución de estos recursos se realizará bajo la modalidad participativa de ejecución de obras.
El destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o
distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes
del gobierno local y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta, de conformidad
con lo que determine el reglamento de la presente ley…”




 



 En cumplimiento del artículo 170 Constitucional y la Ley General de Transferencia de Competencias
del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, No. 8801 de 28 de abril de 2010, se transfirió a los
gobiernos locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en la Ley General
de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, compuesta por todos los caminos y calles bajo
su administración, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales, y que constan en los
registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, así como por toda la
infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los
requisitos de ley, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se
encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial
entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los
puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza
asociadas con los caminos (Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y
Exclusiva de la Red Vial Cantonal, No. 9329 de 15 de octubre de 2015, artículos 1 y 2).




 



 El Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red
vial cantonal, Decreto 34624 de 27 de marzo de 2008, contiene los mecanismos para que los gobiernos
locales en coordinación con el MOPT realicen el inventario de la Red Vial Cantonal, y entre los
“Criterios para la clasificación y constitución de la Red Vial Cantonal” (artículos 20-21), refiere
aquéllos que dan acceso a las reservas indígenas (artículo 22.c). Asimismo, el Manual de
especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la Red Vial Cantonal, Decreto
38578 de 25 de junio 2014, contiene como criterio de clasificación el número de habitantes de las
reservas indígenas (artículo 23 inciso c).




 



 Recordemos que la clasificación de la Red Vial se divide entre Nacional y Cantonal.  Respecto a la
segunda señala el artículo 1° de la Ley 5060:




 



 “Artículo 1… Corresponde su administración a las municipalidades. Estará constituida por los
siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red
vial nacional:



 a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras
actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se
caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta
distancia.



 b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas
como travesías urbanas de la Red vial nacional.



 c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas
anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos
usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.” (El subrayado es nuestro).




 



 Luego, en el dictamen C-395-2003 se indicó que: “Los ríos y caminos públicos que se ubiquen dentro
de las áreas de reservas indígenas son bienes demaniales, sujetos al régimen de dominio público al
cual pertenecen”, de manera que es de interés conocer mediante la cartografía oficial y las
fotografías áreas a cargo del Instituto Geográfico Nacional, como dependencia científica y técnica
rectora de la cartografía nacional (Ley No. 59 de 4 de julio de 1944, y sus reformas), cuáles vías
públicas existían previamente a la creación de una determinada reserva indígena, y que constituyen
bienes demaniales conforme al citado numeral 2 de la Ley 5060, cuya administración correspondería al
municipio respectivo.




 



 “3. Algunos representantes de zonas indígenas consideran que la legislación ambiental no resulta
del todo aplicable a sus territorios. En virtud de lo anterior, surge la duda de si ¿para la
explotación de un tajo en una Reserva Indígena, se deberá de seguir el mismo procedimiento aplicable
en el resto del territorio nacional? Es decir, ¿requerirá dicho territorio de un regente para
definir las condiciones de explotación de un tajo, permisos de SETENA, entre otros, para abrir la
respectiva explotación ambiental?”




 



 Conforme al numeral 8 del Convenio 169, la legislación nacional puede aplicarse a los pueblos
indígenas, pues no hay un ámbito de extraterritorialidad frente al ordenamiento jurídico nacional de
estas comunidades, siempre y cuando se consideren sus costumbres e instituciones propias. Además, se
establece la obligación de garantizar a las comunidades indígenas los derechos otorgados a los demás
ciudadanos del país. Al respecto, en el Informe de la Procuraduría al expediente constitucional 
11-2463-0007-CO, se indicó:




 



 “…la Declaración reconoce un grado de autonomía plena de los pueblos indígenas, pero limitado a los
asuntos internos y locales. En otras palabras, no existe un grado de autonomía tal, que excluya a
las comunidades indígenas de la aplicación de las leyes nacionales, mucho menos cuando se trata de
temas que trascienden sus asuntos internos y locales. Es precisamente ese el supuesto de la
administración de las reservas indígenas, pues es un tema que trasciende de ese ámbito, ya que
implica una interacción jurídica de la comunidad con terceros…La autonomía reconocida a los pueblos
indígenas no enerva la obligación del Estado de buscar los medios idóneos para mejorar sus
condiciones socioeconómicas y garantizar el manejo de sus tierras, pues ellos continúan siendo
habitantes de nuestro país y cuentan con igualdad de derechos y obligaciones…”




 



 En cuanto al procedimiento para la explotación de minerales, la opinión jurídica OJ-236-2003 señaló
que “a consecuencia de la titularidad pública del Estado sobre los recursos minerales, puestos en
administración y tutela del MINAE, a través de la Dirección de Geología y Minas, ‘todos’ los
titulares de derechos mineros, incluidas las Municipalidades e Instituciones Autónomas, están
sujetos a la Administración Minera del Estado” (Código de Minería, artículos 1, 19, 20, 39 y 54).




 



 La exploración o explotación de recursos minerales en las zonas declaradas reservas indígenas ha de
realizarse con estricto apego al principio de legalidad, en especial, a lo dispuesto por el Código
de Minería, su Reglamento, y la normativa ambiental. Cuando las realice el Estado o sus
instituciones descentralizadas, no están sujetas a la aprobación de la Asamblea Legislativa, pues
sólo los particulares requieren esa aprobación (Código de Minería, artículo 8 in fine).




 



 Además, es obligatoria la consulta previa a las comunidades indígenas que se vean involucradas con
la exploración o explotación minera, mediante procedimientos apropiados y a través de sus
instituciones representativas, que les permitan exponer adecuadamente sus puntos de vista, velar por
sus derechos y fiscalizar la actuación de las autoridades públicas en la toma de decisiones (votos
constitucionales 3886-97, 8919-00, 10075-00, 10445-01, 2623-02, 3485-03, 8990-03, 9931-04 y 6856-05;
dictamen C-171-2006), y con observancia del citado numeral 6 y el 15.2 del Convenio 169 que dispone:




 



 “Artículo 15.2. En el caso de que pertenezcan al Estado la propiedad de los minerales o de los
recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los
gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos
interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y qué
medidas, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los
recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea
posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa
por cualquier daño que pueden sufrir como resultado de esas actividades."




 




Sobre la temática, en el dictamen C-376-2008 se concluyó:




 



 “1. El Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de todos los recursos
minerales que existen en el territorio nacional –incluidos los existentes en las reservas indígenas-
y en su mar patrimonial, cualquiera que sea su origen, estado físico o naturaleza de las sustancias
que contengan.



 2. Las comunidades indígenas, independientemente de la fecha de su constitución, no tienen derecho
de co-propiedad –conjuntamente con el Estado-, sobre los recursos minerales existentes en las
reservas indígenas.  Sin embargo, conforme con lo dispuesto en el artículo 15 del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes”, los pueblos indígenas tienen derecho de participar en la utilización,
administración y conservación de los recursos minerales existentes en sus tierras; asimismo, tienen
derecho a que se les consulte acerca de las solicitudes de exploración y explotación de tales
recursos, a fin de que puedan determinar si sus intereses podrían resultar perjudicados; además,
tienen derecho a que se les participe, siempre que sea posible, de los beneficios que reporte la
actividad minera desplegada en sus tierras; y, finalmente, que se les indemnice, de manera
equitativa, por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esa actividad.



 3. Los proyectos de exploración y explotación de los recursos minerales existentes en las reservas
indígenas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del Código Minería, requieren de la
aprobación por parte de la Asamblea Legislativa,  y sólo exime al Estado –en sentido amplio- de tal
requisito. Por consiguiente, si las comunidades indígenas pretenden explotar directamente tales
recursos, necesariamente, deberán cumplir con dicho trámite.”




 



 Cabe agregar que la Ley de Regulación de la Extracción de Materiales de Canteras y Cauces de
Dominio Público por parte de las Municipalidades, No. 8668 de 10 de octubre de 2008, faculta al
Ministerio de Ambiente y Energía para otorgar permisos especiales para la explotación y extracción
de materiales no metálicos de canteras y cauces de dominio público, a fin de realizar obras de
infraestructura cantonal de interés público por parte de los gobiernos locales y concejos
municipales de distrito.




 



 “4. El artículo 6 de la Ley 6172 establece en uno de sus párrafos lo siguiente: “Solamente los
indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos
para su provecho dentro de los límites de las reservas.” ¿Podrían las instituciones estatales
ejecutar tales funciones en beneficio de la comunidad indígena si cuentan con el aval de la
Asociación de Desarrollo o los indígenas que se verán beneficiados?”




 



 Como se indicó en la respuesta anterior, la legislación nacional puede aplicarse a los pueblos
indígenas, pues no hay un ámbito de extraterritorialidad frente al ordenamiento jurídico nacional de
estas comunidades, siempre y cuando se consideren sus costumbres e instituciones propias (Convenio
169, artículo 8).




 



 Valga tomar en cuenta que a fin de preservar la cultura de los indígenas y el entorno natural
indispensable para su sobrevivencia y desarrollo, y con base en el Convenio 169, la Ley Indígena, y
el Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas, Decreto 27800
de 16 de marzo de 1999, los indígenas no están facultados legalmente para extraer y comercializar la
madera localizada en las reservas.  Al respecto, el dictamen C-228-99 señaló:



 "Artículo 6°.- (...) Solamente los indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los
recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas.
(...)"



 El artículo es sumamente claro en restringir las acciones de corta de árboles y uso de las maderas
en actividades para provecho de los mismos indígenas dentro de los límites de las reservas.



 De lo anterior se concluye que los no indígenas no pueden talar árboles o explotar los recursos
maderables dentro de las reservas indígenas; que los indígenas sí pueden hacerlo, pero no
aprovechándose de la madera para venderla fuera de la reserva; y que deben limitarse a ocuparla para
la satisfación de sus necesidades derivadas de las costumbres que les son propias. Esto último por
cuanto no puede pensarse que la utilización del término "para su provecho" lo sea para actividades
ajenas a su cultura, ya que la razón de ser de las reservas indígenas es la de preservar ésta.



 La norma de comentario se encuadra dentro del principio general de que las tierras de los
territorios indígenas, y por ende los recursos naturales que en ellas se encuentran, lo son para su
exclusivo aprovechamiento. El artículo 3° de la Ley No. 6172 declara las reservas indígenas como
inalienables y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, quedando prohibido a los
no indígenas alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas
comprendidas dentro de las reservas. En un sentido similar, el artículo 17 del Convenio No. 169
obliga a los Estados a impedir que personas extrañas a los pueblos indígenas puedan aprovecharse de
sus costumbres o del desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la
propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos.



 Permitir que los indígenas puedan extraer la madera de sus territorios colectivos para
comercializarla fuera de las reservas es hacer nugatorio el principio de inalienabilidad de éstas
recién transcrito, toda vez que si gran parte de la riqueza de las tierras indígenas radica en la
existencia de enormes masas boscosas, autorizar la corta de árboles con fines lucrativos es hacer
que esas tierras pierdan mucho de su valor y sentido original por los que fueron protegidas.



 Si no se permite la venta de tierras de las reservas a no indígenas, lógicamente tampoco debe
posibilitarse la enajenación de lo que las hace en gran medida valiosas, sus bosques como entorno
natural; con el absurdo, en este último caso, de que muchos no indígenas, entre ellas grandes
empresas madereras, alcanzarían su objetivo de obtener las maderas sin ni siquiera haber tenido que
pagar por las tierras.



 En cuanto al posible beneficio económico que podrían recibir indígenas si se aceptara la tesis de
la viabilidad del aprovechamiento comercial de la madera, es el mismo que podrían recibir si
arrendaran o vendieras las tierras de las reservas a los no indígenas; por lo que si es está última
posibilidad está cerrada por ley, en concordancia con los principios vigentes del Derecho
Internacional, sin que por ello se considere que se está perjudicando a los indígenas, todo lo
contrario, es unánimente aceptada esta medida como necesaria; con igual razón debe aplicarse para el
recurso forestal que es soporte de la vida indígena como elemento integrante de su entorno y
justificante a la vez de la protección legal a las tierras.



 Del mismo modo, la posibilidad de comercializar la madera por los indígenas podría provocar en la
práctica una presión del todo insostenible sobre el recurso, con el consecuente deterioro paulatino
de los bosques en las reservas indígenas, lo que jamás podría haber sido el propósito del
legislador.



 A mayor abundamiento, el artículo 7° de la Ley No. 6172 indica que los terrenos comprendidos dentro
de las reservas, que sean de vocación forestal, deberán guardar ese carácter, a efecto de mantener
inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre
de esas regiones. Además, señala que los recursos naturales renovables deberán ser explotados
racionalmente, lo que debe entenderse por los indígenas y de acuerdo a sus prácticas tradicionales.”



 “5. Muchos de los caminos en las comunidades indígenas no cumplen necesariamente con las
dimensiones que establece la Ley de Caminos Públicos, debido muchas veces a la geografía del lugar
donde se encuentran, en tal sentido consulto: ¿deben necesariamente cumplir los caminos indígenas lo
estipulado en la Ley de Caminos Públicos o por sus especiales características no les resulta
aplicable dicha normativa?”




 



 La Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial
Cantonal, No. 9329 de 15 de octubre de 2015, en su artículo 2, párrafos 4 y 5, dispone:




 



 “La conservación y el mejoramiento de las rutas cantonales queda limitada a las vías que cumplan
estrictamente con los requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la
presente ley.



 Las actividades indicadas en el párrafo primero de este artículo, salvo la inversión en
conservación y mejoramiento en rutas cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de
vía establecido en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de
agosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y
Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, como de la presente ley y demás
normativa conexa.”




 



 El artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos establece: “El ancho de las carreteras y de los
caminos vecinales será el que indique los Departamentos Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, sin que pueda ser menor de veinte metro para las primeras y de catorce metros para los
segundos.” 




 



 Como se aprecia, las calles locales y los caminos no clasificados, como caminos de herradura,
sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios (Ley 5060, artículo 1), no están
contenidos en el numeral 4 ibídem. En similar sentido puede consultarse el dictamen C-070-2011.




 




El Decreto 34624 contiene criterios relativos a los caminos no clasificados:




 



 “Artículo 24.-Criterios de clasificación para Caminos No Clasificados en uso. Los caminos públicos
incluidos en esta categoría deben cumplir con los siguientes criterios:




a)  Son transitables durante la gran mayoría del año.



 b)  Dan acceso a algunos caseríos de menor importancia a los que se establecen en el artículo 20
anterior, o a muy pocos usuarios.




c)  Tienen un ancho promedio de la superficie de ruedo de al menos 4 metros.



 d)  Cuentan con algunos elementos de la infraestructura de drenaje (cunetas, alcantarillado
primario) o puentes.



 e)  La superficie de ruedo se encuentra en tierra o con muy poco lastre, pero permite el tránsito
de vehículos.



 f)   Son caminos alternos de poca importancia y que dan acceso a zonas de baja producción
agropecuaria.




 



 Artículo 25.-Criterios de clasificación para Caminos No-Clasificados en desuso para el tránsito de
vehículos. Las vías públicas de esta categoría son aquellas que cumplen con los siguientes
requisitos:



 a)  Se utilizan para la movilidad y comunicación local, a través de medios de transporte como
motocicleta, bicicleta, bestias o peatonal.




b)  No son aptas para el tránsito vehicular.




c)  El derecho de vía es muy angosto.



 d)  El derecho de vía está poblado de árboles, arbustos o malezas, significando que el camino no
está en uso, o que es utilizado únicamente en períodos muy cortos del año.



 La conservación de esta red de caminos públicos es responsabilidad entera de los usuarios y
beneficiarios directos y por lo tanto su extensión no se contabiliza para efectos de la asignación
de recursos del impuesto único a los combustibles, previsto en la Ley de Simplificación Tributaria.



 No obstante, de no cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 21 y 22 de este
Reglamento, el Concejo podrá solicitar a la Dirección de Panificación Sectorial del MOPT la
recalificación de uno o varios caminos siempre y cuando medie una justificación aceptable. Previa
recalificación o inclusión en el Registro Vial, no podrá justificar la inversión pública en este
tipo de vías, con base en los procedimientos establecidos por la Municipalidad, la Junta Vial
Cantonal y este Reglamento.”




 



 Respecto a los requisitos técnicos para la Red Vial Cantonal, el citado Decreto 34624 dispone en su
artículo 31:




 



 “Artículo 31.-Para el diseño o definición de las actividades de conservación, mejoramiento,
reconstrucción u obra nueva previstas en el artículo 3 de este Reglamento, como requisitos técnicos
se aplicarán las Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos Carreteras y Puentes
(CR-77), el Manual de Construcción para Caminos Carreteras y Puentes (MC-83), el Tomo de
Disposiciones para la Construcción y Conservación Vial, Normas y Diseños para la Construcción de
Carreteras, Reglamento de Circulación por Carretera con Base en el Peso y las Dimensiones de los
Vehículos de Carga y el Manual Centroamericano de Dispositivos Uniformes para el Control de Tránsito
y las normas y guías de diseño AASHTO o equivalentes, o las versiones actualizadas y vigentes de
todos los anteriores.”




 



 Luego, conforme al artículo 37 ibídem, el diseño o definición de las diferentes intervenciones en
las calles locales debe regirse por el cuerpo de disposiciones, normas y reglamentaciones
establecidas en el citado numeral 31 y en los parámetros de calidad contenidos en el ordinal 45 del
mismo Decreto 34624.




 



 “6. ¿Podrían las instituciones estatales hacer transferencias a las Asociaciones de Desarrollo, en
función de que según el Decreto Ejecutivo No. 13568 de 30 de abril de 1982, se establece que las
Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y
actúan como gobierno local?”




 



 La interrogante se enmarca en al ámbito del manejo de fondos públicos, a cargo de la fiscalización
y control de la Contraloría General de la República (Ley 7428, artículos 4, 8, 9, 11, 12 y 29;
pronunciamientos OJ-016-98, OJ-083-98, C-291-2000, C-222-2003, OJ-184-2003, C-037-2004 y
C-298-2008), motivo que imposibilita evacuar la misma.




 




Cordialmente,




 




Silvia Quesada Casares




       Procuradora




SQC/hmu

Legal Opinion: 065 - J of 05/05/2016

May 5, 2016

OJ-065-2016

Deputy
Mario Redondo Poveda
Legislative Assembly

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, and in response to your official communication DMRP-118-16, in which you pose several questions and note that the Chirripó district of the Turrialba canton has a low Social Development Index and is mostly indigenous territory, which raises doubts about the possibilities for intervention by state institutions, with various challenges, such as the development of road infrastructure, and in light of what was ordered in constitutional judgment 2432-16 for roads to be attended to with the limitations established by law, I inform you of the following.

As we have noted on similar occasions, when legislators or a Legislative Commission request our opinion on the scope or content of a rule, or on a generally consulted topic, we conduct an analysis that is not a binding legal opinion characteristic of a response to a consultation from an administrative department, but rather a legal opinion without binding effect, issued to collaborate with parliamentary functions.

In light of this, we address your concerns as follows:

"1. What is the possibility for intervention by state institutions within indigenous reserves, taking into consideration that they are considered by some public institutions as privately owned territories?"

Indigenous communities are not state entities (Ley Indígena, No. 6172 of November 29, 1977, Article 2; opinion C-171-2006). The administration of indigenous territories corresponds to their Integral Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Integral), which are subjects of private law (constitutional judgments 714-2001, 1377-2009, 4844-2010, and 5364-2010). Therefore, they are not subject to the public law regime, nor should their members be considered public officials (pronouncements C-014-99, C-111-99, and OJ-092-2015).

Although the territories included in the indigenous reserves have attributes that are inalienable, imprescriptible, non-transferable, and exclusive to the indigenous communities that inhabit them, this does not confer the character of public law subjects to the associations that represent them. Such attributes seek to ensure that the lands of indigenous communities remain under their dominion, prohibiting their transfer or registration to third parties (Ley 6172, Article 3; legal opinion OJ-092-15).

Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the International Labour Organization of 1989, ratified by Ley 7316 of November 3, 1992, provides to that effect in its Articles 4, 14, and 26:

"Article 4. Indigenous peoples, in exercising their right to self-determination, have the right to autonomy or self-government in matters relating to their internal and local affairs, as well as to have the means to finance their autonomous functions."

"Article 14. 1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect.

2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims by the peoples concerned."

"Article 26. 1. Indigenous peoples have the right to the lands, territories and resources which they have traditionally owned, occupied or otherwise used or acquired.

2. Indigenous peoples have the right to own, use, develop and control the lands, territories and resources that they possess by reason of traditional ownership or other traditional form of occupation or use, as well as those which they have otherwise acquired.

3. States shall give legal recognition and protection to these lands, territories and resources. Such recognition shall be conducted with due respect to the customs, traditions and land tenure systems of the indigenous peoples concerned."

Nevertheless, as noted in legal opinion OJ-092-2015, "…the private character of indigenous integral development associations does not prevent them from managing and coordinating with the various bodies and entities of the Public Administration the installation of infrastructure or the execution of state works within the reserves to ensure that indigenous people enjoy dignified living conditions and access to essential public services, within a framework of respect for their territories and own customs…". (On this subject, see constitutional judgments 397-2011, 1276-2014, and 6429-2015).

This is in accordance with Article 2 of the aforementioned Convention 169, which establishes the responsibility of governments to develop, with the participation of the peoples concerned, coordinated and systematic action to protect the rights of these peoples and to guarantee respect for their integrity. To this end, it provides measures: "(a) ensure that members of the said peoples benefit on an equal footing from the rights and opportunities which national laws and regulations grant to other members of the population; (b) promote the full realisation of the social, economic and cultural rights of these peoples with respect for their social and cultural identity, their customs and traditions and their institutions; (c) assist the members of the peoples concerned in eliminating socio-economic gaps that may exist between indigenous members and other members of the national community, in a manner compatible with their aspirations and ways of life."

These obligations must comply with the mechanisms for consultation and participation of indigenous peoples in relation to matters that affect them, in an informed, prior, and free manner in development and policy-making processes. In this regard, Convention 169 states:

"Article 6.

1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

(a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly;

(b) establish means by which the peoples concerned can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programmes which concern them;

(c) establish means for the full development of these peoples' own institutions and initiatives, and in appropriate cases provide the resources necessary for this purpose.

2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken, in good faith and in a form appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures."

In a similar vein, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, approved by the General Assembly on September 13, 2007, recognizes the right of self-determination of indigenous peoples, as well as their autonomy in matters relating to their internal affairs (Article 4 ibidem).

In that order, in the Report of the Attorney General's Office in constitutional case file 11-2463-0007-CO, it was noted:

"From this article derives the obligation of the State to guarantee the same rights to the indigenous population as those granted to the population in general, through respect for their institutions and seeking to eliminate the socioeconomic differences of these groups with the other members of the country. This obligation, in the opinion of this advisory body, is fully guaranteed through the development associations, since they are figures established in the legal system for the entire population. Through them, the aim is to contribute to the economic and social development of the indigenous community and eliminate the socioeconomic gap through the economic contributions made by the State, without this implying a detriment to the traditional structures found within the indigenous reserves."

Constitutional judgment 177-2014 highlights the need for prior consultation with indigenous communities on measures that may affect them:

"II.- INDIGENOUS PEOPLES. DEMOCRATIC PRINCIPLE AND RIGHT OF PARTICIPATION: The Constitutional Chamber has extensively developed the democratic principle and the right of participation of indigenous peoples. In this sense, it has emphasized that our country, as a Democratic State of Law, must guarantee the active and full popular participation of its citizens, rejecting any form of unreasonable or illegitimate discrimination. The case of indigenous peoples is especially relevant, where the State has assumed the international obligation to safeguard their organization and participation in decision-making that affects them, to participate in the election of the persons who will hold these positions, as well as the right to elect and to be elected. Thus, the State must provide indigenous peoples with instruments through which they can participate freely and consult with indigenous groups, whenever the issuance of legislative or administrative measures that may impact them is discussed (In this regard, see resolutions number 2253-96 of fifteen hours thirty-nine minutes of May fourteenth, nineteen ninety-six, and judgment 2002-02623 of 14:41 hrs. of March 13, 2002)."

Thus, the State must establish the means for the development of these peoples' institutions and initiatives, since Convention 169 does not leave the decision on how the objectives will be achieved solely to the discretion of the indigenous communities (Report of the Attorney General's Office to constitutional case file 11-2463-0007-CO).

"2. Ley 8114 establishes that the roads intervened by municipalities must be inventoried; evidently, indigenous roads, being a single property before the Public Registry, do not have inventoried roads: does this situation represent a limitation to their being intervened with resources from Ley 8114, or is this provision not applicable in the case of indigenous territories? If the answer is yes: how could these roads be intervened?"

The Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (Tax Simplification and Efficiency Law), No. 8114 of July 4, 2011, allocates resources for the attention of the cantonal road network (red vial cantonal):

"Article 5 - Destination of resources

From the annual proceeds of the income coming from the collection of the single tax on fuels, forty-eight point sixty percent (48.60%) shall be allocated specifically and obligatorily for the Ministry of Finance, which, through the National Treasury, shall transfer it directly to each of the following institutions: (…)

b) Twenty-two point twenty-five percent (22.25%) in favor of the municipalities for the attention of the cantonal road network, an amount that shall be destined exclusively for conservation, routine maintenance, periodic maintenance, improvement, and rehabilitation. Once these objectives are met, the surplus shall be used to construct new road works of the cantonal road network.

Said road network is composed of all the roads and streets under the administration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by them, and that are recorded in the official registries of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), as well as all complementary infrastructure, provided that it is located on public domain lands and meets the legal requirements.

Likewise, sidewalks, bicycle lanes, crossings, pedestrian routes, green and ornamental areas that are within the right-of-way, and other elements of road safety infrastructure interwoven with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signage, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical or other works of a nature associated with the roads, shall be considered part of the cantonal road network.

The entirety of the sum corresponding to this twenty-two point twenty-five percent (22.25%) shall be transferred directly to the municipalities by the National Treasury, in accordance with the following parameters:

i. Fifty percent (50%), according to the extension of the road network of each canton inventoried by local governments and duly registered in the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

ii. Thirty-five percent (35%), according to the Cantonal Social Development Index (Índice de Desarrollo Social Cantonal, IDS) prepared by the Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán). The cantons with a lower IDS shall receive proportionally greater resources.

iii. The remaining fifteen percent (15%) shall be distributed in equal parts to each of the municipalities.

The execution of these resources shall be carried out under the participatory modality of work execution. The destination of the resources shall be proposed, to each municipal council, by a cantonal or district road board, as applicable, appointed by the same council, which shall be composed of representatives of the local government and the community, through a public and open call, in accordance with what is determined by the regulation of this law…"

In compliance with Article 170 of the Constitution and the Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades (General Law on the Transfer of Competencies from the Executive Branch to the Municipalities), No. 8801 of April 28, 2010, the full and exclusive attention of the cantonal road network regulated in the Ley General de Caminos Públicos (General Law of Public Roads), No. 5060 of August 22, 1972, was transferred to local governments. This network is composed of all roads and streets under their administration, inventoried and georeferenced as cantonal routes, and recorded in the official registries of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, as well as all complementary infrastructure, provided that it is located on public domain lands and meets the legal requirements: sidewalks, bicycle lanes, crossings, pedestrian routes, green and ornamental areas within the right-of-way, and other elements of road safety infrastructure interwoven with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signage, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical or other works of a nature associated with the roads (Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal [Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network], No. 9329 of October 15, 2015, Articles 1 and 2).

The Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal (Regulation on Management, Standardization, and Responsibility for Public Investment in the Cantonal Road Network), Decreto 34624 of March 27, 2008, contains the mechanisms for local governments, in coordination with the MOPT, to carry out the inventory of the Cantonal Road Network, and among the "Criteria for the classification and constitution of the Cantonal Road Network" (Articles 20-21), it refers to those that provide access to indigenous reserves (Article 22.c). Likewise, the Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la Red Vial Cantonal (Manual of Technical Specifications for Carrying Out the Inventory and Evaluation of the Cantonal Road Network), Decreto 38578 of June 25, 2014, contains, as a classification criterion, the number of inhabitants of the indigenous reserves (Article 23, subsection c).

Let us recall that the classification of the Road Network is divided into National and Cantonal. Regarding the latter, Article 1 of Ley 5060 states:

"Article 1… Its administration corresponds to the municipalities. It shall be constituted by the following roads, not included by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes within the National Road Network:

a) Local roads (Caminos vecinales): Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they connect hamlets and towns with the National Road Network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.

b) Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the National Road Network.

c) Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, footpaths, trails, that provide access to very few users, who shall bear the maintenance and improvement costs." (Emphasis is ours).

Later, in opinion C-395-2003, it was indicated that: "Rivers and public roads located within indigenous reserve areas are public domain assets, subject to the public domain regime to which they belong," so it is of interest to know, through official cartography and aerial photographs under the responsibility of the Instituto Geográfico Nacional, as the scientific and technical dependency governing national cartography (Ley No. 59 of July 4, 1944, and its amendments), which public roads existed prior to the creation of a specific indigenous reserve, and which constitute public domain assets in accordance with the cited numeral 2 of Ley 5060, whose administration would correspond to the respective municipality.

"3. Some representatives of indigenous areas consider that environmental legislation is not entirely applicable to their territories. By virtue of the foregoing, the question arises whether: for the exploitation of a quarry (tajo) in an Indigenous Reserve, must the same procedure applicable in the rest of the national territory be followed? That is, will said territory require a regent to define the conditions for exploiting a quarry, SETENA permits, among others, to open the respective environmental exploitation?"

Pursuant to numeral 8 of Convention 169, national legislation can be applied to indigenous peoples, since there is no sphere of extraterritoriality for these communities vis-à-vis the national legal system, provided their own customs and institutions are considered. Furthermore, the obligation to guarantee indigenous communities the rights granted to the other citizens of the country is established. In this regard, in the Report of the Attorney General's Office to constitutional case file 11-2463-0007-CO, it was indicated:

"…the Declaration recognizes a degree of full autonomy for indigenous peoples, but limited to internal and local affairs. In other words, there is no degree of autonomy that excludes indigenous communities from the application of national laws, much less when dealing with matters that transcend their internal and local affairs. This is precisely the case of the administration of indigenous reserves, as it is a matter that transcends that sphere, since it implies legal interaction of the community with third parties… The autonomy recognized to indigenous peoples does not abrogate the State's obligation to seek the appropriate means to improve their socioeconomic conditions and guarantee the management of their lands, since they continue to be inhabitants of our country and have equal rights and obligations…"

Regarding the procedure for the exploitation of minerals, legal opinion OJ-236-2003 noted that "as a consequence of the State's public ownership over mineral resources, placed under the administration and guardianship of MINAE, through the Dirección de Geología y Minas, 'all' holders of mining rights, including Municipalities and Autonomous Institutions, are subject to the State Mining Administration" (Código de Minería, Articles 1, 19, 20, 39, and 54).

The exploration or exploitation of mineral resources in areas declared as indigenous reserves must be carried out in strict adherence to the principle of legality, especially to the provisions of the Código de Minería, its Regulation, and environmental regulations. When carried out by the State or its decentralized institutions, they are not subject to the approval of the Legislative Assembly, since only private parties require that approval (Código de Minería, Article 8 in fine).

Furthermore, prior consultation with the indigenous communities involved in mining exploration or exploitation is mandatory, through appropriate procedures and through their representative institutions, allowing them to adequately present their points of view, safeguard their rights, and oversee the actions of public authorities in decision-making (constitutional votes 3886-97, 8919-00, 10075-00, 10445-01, 2623-02, 3485-03, 8990-03, 9931-04, and 6856-05; opinion C-171-2006), and with observance of the aforementioned numeral 6 and 15.2 of Convention 169, which provides:

"Article 15.2. In cases in which the State retains the ownership of mineral or sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult these peoples, with a view to ascertaining whether and to what degree their interests would be prejudiced, before undertaking or authorising any programmes for the exploration or exploitation of such resources pertaining to their lands. The peoples concerned shall wherever possible participate in the benefits of such activities, and shall receive fair compensation for any damages which they may sustain as a result of such activities."

On the subject, opinion C-376-2008 concluded:

"1. The State has absolute, inalienable, and imprescriptible dominion over all mineral resources that exist in the national territory –including those existing in indigenous reserves– and in its patrimonial sea, whatever their origin, physical state, or the nature of the substances they contain.

2. Indigenous communities, regardless of the date of their constitution, do not have co-ownership rights –jointly with the State– over the mineral resources existing in the indigenous reserves. However, in accordance with the provisions of Article 15 of Convention 169 of the International Labour Organization, called 'Convention concerning indigenous and tribal peoples in independent countries,' indigenous peoples have the right to participate in the use, administration, and conservation of the mineral resources existing in their lands; likewise, they have the right to be consulted about requests for the exploration and exploitation of such resources, so that they can determine whether their interests could be harmed; furthermore, they have the right to participate, whenever possible, in the benefits generated by the mining activity deployed on their lands; and, finally, to be compensated, in an equitable manner, for any damage they may suffer as a result of that activity.

3. Projects for the exploration and exploitation of mineral resources existing in indigenous reserves, in accordance with the provisions of Article 8 of the Código Minería, require approval by the Legislative Assembly, and only exempts the State –in the broad sense– from such requirement. Consequently, if indigenous communities intend to exploit such resources directly, they must necessarily comply with this procedure."

It is worth adding that the Ley de Regulación de la Extracción de Materiales de Canteras y Cauces de Dominio Público por parte de las Municipalidades (Law Regulating the Extraction of Materials from Quarries and Public Domain Watercourses by Municipalities), No. 8668 of October 10, 2008, empowers the Ministerio de Ambiente y Energía to grant special permits for the exploitation and extraction of non-metallic materials from quarries and public domain watercourses, in order to carry out cantonal infrastructure works of public interest by local governments and district municipal councils.

"4. Article 6 of Ley 6172 establishes in one of its paragraphs the following: 'Only indigenous people may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their benefit within the limits of the reserves.' Could state institutions execute such functions for the benefit of the indigenous community if they have the endorsement of the Development Association or the indigenous people who will be benefited?"

As indicated in the previous response, national legislation can be applied to indigenous peoples, since there is no sphere of extraterritoriality for these communities vis-à-vis the national legal system, provided their own customs and institutions are considered (Convention 169, Article 8).

It should be taken into account that in order to preserve the culture of indigenous people and the natural environment indispensable for their survival and development, and based on Convention 169, the Ley Indígena, and the Reglamento para el Aprovechamiento del Recurso Forestal en las Reservas Indígenas (Regulation for the Use of Forest Resources in Indigenous Reserves), Decreto 27800 of March 16, 1999, indigenous people are not legally empowered to extract and commercialize timber located in the reserves. In this regard, opinion C-228-99 stated:

"Article 6.- (...) Only indigenous people may build houses, fell trees, exploit timber resources (recursos maderables), or plant crops for their benefit within the limits of the reserves. (...)"

The article is extremely clear in restricting the actions of tree felling and use of timber in activities for the benefit of the indigenous people themselves within the limits of the reserves.

From the foregoing, it is concluded that non-indigenous people cannot fell trees or exploit timber resources within the indigenous reserves; that indigenous people can do so, but without taking advantage of the timber to sell it outside the reserve; and that they must limit themselves to using it to satisfy their needs derived from the customs that are their own. The latter because it cannot be thought that the use of the term "for their benefit" is for activities foreign to their culture, since the raison d'être of the indigenous reserves is to preserve it.

The norm under comment fits within the general principle that the lands of the indigenous territories, and therefore the natural resources found therein, are for their exclusive use. Article 3 of Ley No. 6172 declares the indigenous reserves as inalienable and exclusive for the indigenous communities that inhabit them, and non-indigenous people are prohibited from renting, leasing, buying, or in any other way acquiring lands or properties comprised within the reserves. In a similar vein, Article 17 of Convention No. 169 obliges States to prevent persons outside the indigenous peoples from taking advantage of their customs or their members' lack of knowledge of the laws to arrogate the property, possession, or use of lands belonging to them.

Allowing indigenous people to extract timber from their collective territories to commercialize it outside the reserves would render the principle of their inalienability, just transcribed, nugatory, since if a large part of the wealth of the indigenous lands lies in the existence of enormous forested masses, authorizing the felling of trees for lucrative purposes would cause those lands to lose much of their original value and meaning for which they were protected.

If the sale of lands in the reserves to non-indigenous people is not permitted, logically, the alienation of what makes them largely valuable – their forests as a natural environment – should also not be made possible; with the absurdity, in this latter case, that many non-indigenous people, including large timber companies, would achieve their objective of obtaining the timber without even having had to pay for the lands.

As for the possible economic benefit that indigenous people could receive if the thesis of the viability of commercial timber use were accepted, it is the same benefit they could receive if they rented or sold the lands of the reserves to non-indigenous people; so if this latter possibility is closed by law, in accordance with the prevailing principles of International Law, without this being considered detrimental to the indigenous people – quite the contrary, this measure is unanimously accepted as necessary – the same reasoning must apply to the forest resource, which supports indigenous life as an integral element of their environment and simultaneously justifies the legal protection of the lands.

Similarly, the possibility of commercializing timber by indigenous people could in practice cause completely unsustainable pressure on the resource, with the consequent gradual deterioration of forests in the indigenous reserves, which could never have been the legislator's purpose.

To further elaborate, Article 7 of Law No. 6172 indicates that lands within reserves that are of forestry vocation (vocación forestal) must retain that character, in order to maintain unaltered the hydrological balance of the watersheds and to conserve the wildlife of those regions. Additionally, it states that renewable natural resources must be exploited rationally, which should be understood as by the indigenous people and in accordance with their traditional practices."

"5. Many of the roads in indigenous communities do not necessarily meet the dimensions established by the Public Roads Law, often due to the geography of the place where they are located; in that regard, I ask: must indigenous roads necessarily comply with the provisions of the Public Roads Law, or is said regulation not applicable to them due to their special characteristics?"



Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network, No. 9329 of October 15, 2015, in Article 2, paragraphs 4 and 5, provides:



"The conservation and improvement of cantonal routes is limited to roads that strictly meet the requirements for cantonal routes established in the regulations of this law.

The activities indicated in the first paragraph of this article, except for investment in conservation and improvement on cantonal routes that do not meet the minimum right-of-way width established in Article 4 of Law No. 5060, General Public Roads Law, of August 22, 1972, may be carried out both with resources from Law No. 8114, Tax Simplification and Efficiency Law, of July 4, 2001, and its amendments, and from this law and other related regulations."



Article 4 of the General Public Roads Law establishes: "The width of highways and neighborhood roads shall be that indicated by the Technical Departments of the Ministry of Public Works and Transport, without being less than twenty meters for the former and fourteen meters for the latter."



As can be seen, local streets and unclassified roads, such as bridle paths, footpaths, and trails that provide access to very few users (Law 5060, Article 1), are not contained in the aforementioned numeral 4. In a similar sense, see opinion C-070-2011.



Decree 34624 contains criteria regarding unclassified roads:



"Article 24 – Classification criteria for Unclassified Roads in use. Public roads included in this category must meet the following criteria:

a) They are passable during the great majority of the year.
b) They provide access to some hamlets of lesser importance than those established in Article 20 above, or to very few users.
c) They have an average running surface width of at least 4 meters.
d) They have some elements of drainage infrastructure (ditches, primary culverts) or bridges.
e) The running surface is dirt or with very little ballast, but allows the transit of vehicles.
f) They are alternate roads of little importance and that provide access to areas of low agricultural production.



Article 25 – Classification criteria for Unclassified Roads in disuse for vehicular transit. Public roads of this category are those that meet the following requirements:

a) They are used for local mobility and communication, through means of transportation such as motorcycles, bicycles, animals, or on foot.
b) They are not suitable for vehicular transit.
c) The right-of-way is very narrow.
d) The right-of-way is overgrown with trees, shrubs, or weeds, meaning that the road is not in use, or that it is used only during very short periods of the year.

The conservation of this public road network is the entire responsibility of the direct users and beneficiaries, and therefore its length is not counted for the purposes of allocating resources from the single fuel tax, provided for in the Tax Simplification Law.

However, if the requirements established in Articles 21 and 22 of this Regulation are not met, the Council may request the MOPT's Sector Planning Directorate to reclassify one or more roads, provided there is acceptable justification. Prior to reclassification or inclusion in the Road Registry, public investment in this type of roads cannot be justified based on the procedures established by the Municipality, the Cantonal Road Board, and this Regulation."



Regarding the technical requirements for the Cantonal Road Network, the aforementioned Decree 34624 provides in Article 31:



"Article 31 – For the design or definition of the conservation, improvement, reconstruction, or new construction activities provided for in Article 3 of this Regulation, the technical requirements applied shall be the General Specifications for the Construction of Roads, Highways and Bridges (CR-77), the Construction Manual for Roads, Highways and Bridges (MC-83), the Volume of Provisions for Road Construction and Conservation, Standards and Designs for Highway Construction, Road Circulation Regulation Based on the Weight and Dimensions of Cargo Vehicles, and the Central American Manual of Uniform Traffic Control Devices, and the AASHTO design standards and guides or equivalents, or the updated and current versions of all the foregoing."



Then, pursuant to Article 37 ibidem, the design or definition of the different interventions on local streets must be governed by the body of provisions, standards, and regulations established in the cited numeral 31 and the quality parameters contained in ordinal 45 of the same Decree 34624.



"6. Could state institutions make transfers to the Development Associations, considering that Executive Decree No. 13568 of April 30, 1982, establishes that the Comprehensive Development Associations have the legal representation of Indigenous Communities and act as local government?"



The question falls within the scope of the management of public funds, under the oversight and control of the Comptroller General of the Republic (Law 7428, Articles 4, 8, 9, 11, 12, and 29; opinions OJ-016-98, OJ-083-98, C-291-2000, C-222-2003, OJ-184-2003, C-037-2004, and C-298-2008), a reason that makes it impossible to address it.



Cordially,



Silvia Quesada Casares
Procuradora

SQC/hmu