C-009-2000 — Water concession for private generation under Law 7508Concesión de agua para generación privada en Ley 7508

Dictamen : 009 del 26/01/2000   
( RECONSIDERA PARCIALMENTE )  


C-009-2000
San José, 26 de enero de 2000

 

Ingeniero
Rafael Sequeira R.
Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense de Electricidad

 




Estimado señor:



 Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio PE-735-P de
9 de diciembre anterior, mediante el cual solicita de la Procuraduría reconsiderar de oficio el
dictamen N. C-232-99 de 19 de noviembre anterior, recibido en ese Ente el día 23 del mismo mes.



 La solicitud de reconsideración se presenta pasado el plazo estipulado en el artículo 6° de nuestra
Ley Orgánica, por lo que, tal como se indica en la consulta, se está en presencia de una
reconsideración de oficio, a la cual debe dársele el trámite normal de las consultas. No obstante, a
fin de tener una visión general del problema que se presenta, de previo a la revisión de los
argumentos expuestos por el ICE, nos remitiremos a los antecedentes del tema.




I-. ANTECEDENTES DEL PROBLEMA



 El dictamen N. C-232-99 fue emitido por la Procuraduría por solicitud del Instituto Costarricense
de Electricidad, según oficio N. PE-586-P de 30 de setiembre del año pasado. Una solicitud que tenía
como objeto se confirmara el criterio jurídico interno, favorable a que el cocontratante de la
Entidad utilice la concesión que ésta tiene sobre las aguas públicas. Criterio que, como es sabido,
no fue aceptado por la Procuraduría Constitucional.




A-. INTERES DEL ICE EN QUE EL CONTRATISTA UTILICE SU CONCESION DE AGUAS



 Mediante el oficio de mérito, el ICE consulta "si la Ley N. 7208, que autoriza al Instituto
Costarricense de Electricidad a desarrollar proyectos de generación hidroeléctrica mediante la
contratación de compras de energía a empresas privadas, constituye también una autorización,
dirigida al ICE, para la explotación de la fuerza de las aguas del territorio nacional, dentro de
las condiciones y limitaciones contenidas en esa ley".



 La pretensión del ICE se funda en que el título concesional sobre la fuerza de las agua corresponde
al Instituto, que lo utiliza para diseñar un esquema contractual autorizado por el legislador, de
modo que la colaboración indirecta de la empresa privada permite transformar esas fuerzas en energía
eléctrica y suministrar el servicio correspondiente al usuario final. Por lo que existe una
diferencia con la explotación privada que puede realizar un sujeto de derecho privado, en la que se
requiere de la concesión que prevé el artículo 121, inciso 14 de la Carta Política.



 Como fundamento jurídico de esa pretensión, expone la Asesoría Jurídica que la Sala Constitucional,
en su voto N. 6240-93, admite dos modalidades de explotación de los bienes de dominio público
previstos en el artículo 121, inciso 14 de la Carta Política: que sean explotados por la
Administración Pública o que se encomiende a particulares mediante concesión, por lo que si la
Administración explota el bien, no es necesaria la concesión, "como si ocurre en la eventualidad de
que sea el particular quien explote el bien de dominio público". Interpretación que protege los
bienes contra la apropiación por parte de particulares y que obliga a diferenciar entre explotación
pública y explotación privada. Agrega luego la Asesoría que el bien público se protege en tanto la
energía eléctrica se produce con base en un recurso hídrico. En orden a la Ley de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos, estima que las etapas o actividades relacionadas con el
suministro de electricidad no pueden ser consideradas como servicios públicos por sí solas, ya que
es "la totalidad del ciclo económico lo que da como resultado la satisfacción de la necesidad
pública y por tanto su calificación de servicio público". Desde el punto de vista económico, el
servicio público tiene su razón de ser no en el interés de que las empresas compitan, sino en las
necesidades colectivas que satisface. Agrega que corresponde al ICE la responsabilidad de satisfacer
el servicio público de electricidad, por lo que tiene competencia en todas las etapas de la cadena
económica. Para el cumplimiento de esa función, se le otorgó el derecho de prioridad para los
aprovechamientos hidráulicos y la autonomía técnica requerida. El ICE determina la forma de llevar a
cabo sus programas de trabajo, dentro de las condiciones financieras permitidas. El ICE gestionó su
competencia en los primeros 40 años en forma directa y mediante esquemas tradicionales de
financiamiento, a pesar de que no existe disposición legal que lo obligara a construir directamente
las plantas hidroeléctricas. Corresponde al ICE determinar los medios técnicos, económicos jurídicos
e instrumentales, como los esquemas contractuales, que corresponda.



 En orden a la generación privada de electricidad, es criterio de la Asesoría Jurídica que la Ley N.
7508 permite al ICE contratar mediante la modalidad de COT (construya, opere y transfiera), la
construcción de una planta, establecer un plazo determinado para que el contratista privado la opere
y al final del plazo la transfiera a la Administración. Agrega que bajo este esquema, el contratante
vende la energía eléctrica no al usuario final, sino al ICE para que éste complete el ciclo de
producción del bien y suministre el servicio al usuario final. En esta modalidad, el legislador fija
las principales condiciones de la contratación que compromete el bien del dominio público, semejante
a cuando autoriza expresamente la concesión a un particular.



 Como último punto, se señala que el ICE debe velar porque cualquier contratación se realice en las
mejores condiciones de explotación del bien de dominio público para la producción de energía
eléctrica, lo que se materializa en diversos actos. Por lo que existe una presencia estatal en el
establecimiento de las reglas que formarán parte del régimen de aprovechamiento del bien demanial en
el caso específico y que limitan el accionar del contratista particular, por lo que no es éste quien
realiza la explotación.




B-. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA



 En el dictamen cuya reconsideración se solicita, la Procuraduría estimó que el punto objeto de
análisis consiste en determinar si la Ley "autoriza al ICE a explotar las aguas para producir
energía eléctrica, utilizando para ello la colaboración de los particulares, bajo un esquema
contractual, que les permite a éstos últimos construir, operar y transmitir las plantas eléctricas
bajo las condiciones y estipulaciones establecidas por el ICE en el respectivo cartel de licitación,
sin que sea necesario para tales propósitos, la concesión puntual que exige el inciso 14 del
artículo 121 de la Carta Fundamental".



 Consideró la Procuraduría que llevaba razón la Asesoría del órgano consultante, al afirmar que
cuando la Administración Pública explota directamente el bien no es necesario el requisito de la
concesión, ya que ésta sólo se requiere cuando es el particular quien realiza esa actividad. Por lo
que debía establecerse si en el supuesto consultado existe explotación de carácter público o
privado.



 Del análisis del expediente legislativo relativo a la actual Ley N. 7508, la Procuraduría concluye
que: 1) la modalidad de la compra de energía en régimen de competencia fue diseñada para que la
explotación de la actividad económica la realizaran los particulares. 2) Este régimen, entonces, "no
fue concebido por el legislador como una explotación de carácter público, es decir, como una
actividad económica en la que el principal y preponderante actor iba ser un ente público". La
presencia de una explotación de carácter público se contrapone al hecho de que el diseño de la ley
se aproxima a lo que se conoce como descentralización por colaboración o el ejercicio privado de
funciones públicas. Técnica en la cual el titular del servicio es el Estado y el particular colabora
en la prestación del servicio, asumiendo el riesgo por esa prestación. En orden al servicio
eléctrico, se considera que se está en presencia de una gestión indirecta del servicio público. En
concreto, porque el ICE no asume el riesgo de la actividad económica. Agrega que si se tratara de
una gestión directa del servicio, tendría que aplicarse el principio del servicio al costo, según lo
estableció la Sala en la Opinión Consultiva N. 6252-97, por lo que no sería posible que el
legislador lucrara con la actividad.



 Respecto de la utilización del bien público, considera la Procuraduría que bajo la Ley N. 7200 y
sus reformas quien aprovecha y explota el bien hídrico es el particular, no el ICE porque éste lo
que hace es comprar la energía que produce el particular. El bien hídrico no es del ICE, sino del
Estado, por lo que su explotación por parte de un particular requiere de una concesión especial
otorgada por la Asamblea Legislativa. Por lo que los particulares que resulten adjudicatarios de las
compras de electricidad estarían explotando y lucrando con un bien hídrico, lo que los obliga a
obtener la concesión legislativa. Estima que el hecho de que al cabo de veinte años la planta
construida pase a manos del ICE no desvirtúa los argumentos, porque en ese plazo los costos de
construcción, operación y mantenimiento habrán sido cubiertos por los precios que pagó al ICE
durante el plazo del contrato, sea que el ICE pagará el costo de la construcción y mantenimiento de
la planta eléctrica.



 En orden a las responsabilidades del ICE, considera la Procuraduría que la Ley N. 7200 y su
reformas permite que los particulares amplíen su participación en el mercado eléctrico; así como que
el hecho de que el ICE sea el titular del servicio no implica que su gestión deba ser realizada en
forma directa, ya que la reforma a la ley autoriza a los particulares a gestionar el servicio
público aún cuando no vendan la electricidad sino al ICE, por su posición dominante. Lo que reafirma
que se está ante una gestión indirecta del servicio público. Agrega que es inexacto que el
legislador defina los términos en los cuales se va a desarrollar la actividad de generación de
energía eléctrica, porque son pocos los parámetros que definió. Así, faltan elementos como el
precio, el control de calidad, aspectos técnicos y de carácter financiero que deben ser definidos
por la Administración en el cartel de licitación. Se afirma en el dictamen, además, que la Ley N.
7200 y sus reformas no otorga al ICE una concesión para que éste, con la participación de los
particulares, pueda explotar un bien demanial sin necesidad de que éstos cuenten con la concesión
especial del legislador. Se trata de una autorización de compra de energía eléctrica proveniente de
centrales eléctricas de propiedad privada. Al ser las centrales de propiedad privada, quien explota
el bien demanial es el particular, no el ICE. En ese sentido, se afirma que basta que se esté en
presencia de una explotación del bien demanial por el particular, independientemente de la finalidad
con que lo haga para que se exija la concesión especial. Finaliza señalando que el ICE, al ser un
ente público, que forma parte de la Administración Pública, no requiere concesión para la
explotación de las fuerzas que pueden obtenerse de las aguas del territorio nacional.




Se concluye que:



 "1) La Ley N. 7200 y sus reformas no autoriza al ICE a generar proyectos de generación
hidroeléctrica, sino a comprar electricidad proveniente de plantas eléctricas de propiedad privada a
través del procedimiento de licitación pública.



 2) El particular que resulte adjudicatario en una licitación pública promovida por el ICE para la
compra de electricidad proveniente de plantas eléctricas de propiedad privada, requiere de la
concesión especial otorgada por la Asamblea Legislativa para la explotación del bien demanial (las
fuerzas que pueden obtenerse de las aguas)".




C-. FUNDAMENTOS DE LA RECONSIDERACION



 El ICE solicita revisar el dictamen vertido en cuanto estima que la conclusión de que la compra de
energía en régimen de competencia "fue diseñada para que la explotación de esa actividad económica
la realizaran los particulares" carece del grado de certeza que indica el dictamen y requiere ser
matizada. Ello por cuanto la ley no aborda el aspecto de la privatización de los servicios públicos
y ni siquiera de la apertura generalizada. Al aprobarse la Ley N. 7200, el primero y principal
responsable por el suministro de la energía eléctrica en Costa Rica es el ICE, pero por razones de
limitaciones del gasto público, se hacia necesario idear un esquema de desarrollo que le permitiera
mantener la hegemonía en el campo, con colaboración de la inversión privada. Se abrió una modalidad
de contratación que permite al ICE establecer respecto de futuras contrataciones de energía, el
cuándo, cómo y en qué forma y cantidad se contrataría para prever la satisfacción de la demanda de
electricidad. Por lo que se considera inconveniente asimilar el esquema contenido en el capítulo
segundo de la Ley N. 7200 a la "técnica de la descentralización por colaboración o el ejercicio
privado de funciones públicas". Por el contrario, se considera que es el propio ICE quien gestiona
el servicio de que es titular, gestión que se materializa mediante el llamado a concurso, en la
elaboración del respectivo cartel de licitación, cuyos términos y cláusulas son redactados única y
exclusivamente conforme a los criterios técnicos que determina el ICE. Reafirma que el régimen de
esa ley ha sido concebido para una gestión pública del servicio, por las siguientes razones:



 El ICE, se agrega, es el encargado de la satisfacción del servicio público de electricidad, según
resulta de su Ley de Creación y se reitera en la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos, artículo 22, así como en el Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América
Central, que otorga al ICE las funciones propias de agentes del mercado, "por habérsele encomendado
el desarrollo racional de las fuerzas productoras de energía física que la Nación posee y la
planificación del Sistema Eléctrico Nacional". Agrega que los esquemas de las Leyes No. 7200 y 7508
no serían posibles sin la participación del ICE, a quien corresponde decidir si compra o no la
energía producida por los privados. El ICE tiene un rol hegemónico en todo el ciclo económico de
producción de electricidad, ya se trate de un tipo de desarrollo público o privado. Por ello
considera que la explotación permitida por las leyes, antes mencionadas, se orienta hacia una
explotación pública y no privada.



 En orden a las conclusiones del dictamen, estima el ICE que del análisis integral de la legislación
que rige el servicio de electricidad, se infiere que la autorización para "generar" proyectos
hidroeléctricos está contenida en la Ley de Creación del ICE, por lo que no es necesario que se
reitere en la Ley N. 7200. El Instituto no requiere de otra autorización que la conferida en su Ley
de creación para la utilización del bien demanial. Se trata de un esquema de desarrollo eléctrico
desde el momento en que está previsto que la planta pase a favor del ICE al final del contrato, por
lo que durante la ejecución de éste, el particular no tiene un dominio perfecto sobre la planta. En
orden a la segunda conclusión, opina el ICE que sólo es aceptable si se niega la naturaleza de
explotación pública, lo cual no es aceptado por el Ente.



 Entre la posición del ICE y el criterio externado por la Procuraduría existe una diferencia
fundamental, que se deriva del análisis de la participación del Instituto en la explotación de la
energía hidroeléctrica. Concepción que genera consecuencias diferentes, particularmente respecto del
uso de la concesión de dominio público. En ese sentido, si bien la consulta se refiere a la
posibilidad de que el particular utilice la concesión demanial, es fundamental establecer si la ley
se refiere a una explotación pública o bien si autoriza una privada.



 De previo al análisis del punto es preciso señalar que la posición de la Procuraduría parte del
análisis del texto de la Ley N. 7508, con las referencias necesarias a la Ley de Creación de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se debe, en ese sentido, determinar si la Ley 7508
reafirma la explotación pública del servicio público de electricidad por parte del ICE, o si por el
contrario, se dirige a autorizar expresa o tácitamente una explotación privada de dicho servicio. No
corresponde a la Procuraduría analizar el proceso de contratación que en estos momentos está
llevando a cabo el Ente energético. En efecto, la Procuraduría resulta incompetente para dicho
estudio porque se refiere a una contratación en concreto y porque es materia de contratación
administrativa, en la cual existe una competencia prevalente de la Contraloría General de la
República. En consecuencia, el análisis de la Procuraduría no está vinculado ni mucho menos
subordinado a las posibles decisiones que haya adoptado el ICE respecto de la compra de energía
eléctrica.



 Puesto que la divergencia proviene de la afirmación del ICE de que existe una explotación pública
del servicio público, estima la Procuraduría que su posición debe referirse en primer término a
algunos aspectos fundamentales del servicio público, directamente vinculados con la posición de la
Administración Pública respecto de la actividad de servicio público. En segundo término, nos
abocaremos a determinar si la Ley consagra o no la referida explotación pública, para concluir en
orden al uso de la concesión de dominio público.




II-. EL SERVICIO PÚBLICO ENTRAÑA TITULARIDAD PUBLICA



 Afirma el Instituto Costarricense de Electricidad que le corresponde la satisfacción del servicio
público de electricidad, conforme su Ley de Creación. Lo que, en su concepto, determina que en los
supuestos de la Ley N. 7508 gestione el servicio de que es titular. Gestión que se manifiesta en el
llamado a concurso y en la elaboración del respectivo Cartel de Licitación y definición de los
términos y cláusulas bajo las cuales está dispuesto a comprar la energía hidroeléctrica. Por lo que
el ICE mantiene su rol hegemónico en todo desarrollo público o privado de energía eléctrica, y en
concreto en la Ley N. 7508 la explotación es pública y no privada.



 Dadas esas afirmaciones, estima la Procuraduría necesario referirse a ciertos elementos
fundamentales en torno al servicio público, como son la titularidad del servicio, la publicatio, por
una parte y las potestades que esa titularidad determina en favor de la Administración, por otra
parte.




A-. LA PUBLICATIO DE LA ACTIVIDAD DETERMINA QUE LA ADMINISTRACION ES TITULAR DEL SERVICIO PUBLICO




En el dictamen N. 169-99 de 20 de agosto de 1999, indicamos sobre el servicio público:



 "El concepto de servicio público no es unívoco. Incluso, luego de la llamada "crisis del servicio
público", puede decirse que la noción es cambiante y hábil. Sin embargo, es aceptado que el término
designa una actividad relativa a la satisfacción de una necesidad de interés general, que es asumida
por la Administración Pública bajo un régimen jurídico especial. Dos elementos son fundamentales: el
carácter de interés general de la actividad y que ésta sea asumida o prestada por una Administración
Pública....




(....).



 Al origen del servicio público encontramos una actuación pública dirigida al público y que tiende a
satisfacer una necesidad que -se parte- es sentida colectivamente por la sociedad. Es esa
circunstancia lo que justifica la asunción pública de dicha actividad.



 El servicio público releva de la autoridad administrativa, que asume la responsabilidad de su
prestación y, por ende, de la satisfacción de las necesidades de los usuarios. Ello aún cuando la
gestión sea delegada posteriormente. La asunción de la actividad sea por un mandato legal, sea por
una actuación de la competencia general que corresponde a las municipalidades, determina la
obligatoriedad de la prestación del servicio. La apreciación por la autoridad pública del carácter
público de una actividad, publicatio, otorga la titularidad de la actividad a la Administración,
determinando el deber de su prestación y correlativamente, haciendo surgir el derecho subjetivo de
cualquier ciudadano, potencialmente usuario de la actividad, de obtener dicho servicio. Procede
recordar, al efecto, que el servicio público no funciona en interés propio de la Administración
titular, así como tampoco en el interés particular de los usuarios, sino en relación con la
satisfacción del interés público.



 La "publicatio" de la actividad produce ciertas consecuencias. Una de las más importantes es que un
tercero, público o privado, no podría pretender explotar ese servicio si no cuenta con un acto
habilitante de la Administración titular del servicio:




(...)



 Una vez declarado que un determinado sector o actividad es servicio público, los particulares no
son libres para ejercerlo. Deben contar con un acto que los habilite a hacerlo, porque la
titularidad del servicio corresponde a la Administración".



 El concepto jurídico de servicio público se refiere a una actividad calificada de interés general,
porque satisface una necesidad general. Lo que implica que:



 La actividad es de interés general. No puede definirse un servicio como público sin hacer
referencia al interés general, que es el que le da razón de ser al servicio público (Consejo de
Estado: Rapport pour 1999. Citado por Michéle RAUNET-Olivier ROUSSET: "Note sur CE. 12 mars 1999,
Ville de Paris c/ Sté Stella Maillot- Orée du Bois", AJDA, mayo 1999 p. 441.



 Interés general que se manifiesta en el carácter esencial de la actividad para el desenvolvimiento
del Estado o porque satisface un interés o necesidad colectiva. Es, normalmente, una actividad de
prestación, que provoca bienestar social o económico.



 La declaración de una actividad como servicio público determina que ésta es de naturaleza pública.
La titularidad del servicio público corresponde a una Administración Pública, lo que se justifica
por el interés público presente en la actividad y porque es la Administración Pública la encargada
de tutelar ese interés público.



 Los particulares requieren de una habilitación especial de la Administración titular para poder
gestionar la prestación del servicio público. Por ende, puede haber un "desdoblamiento" entre
titularidad y gestión, en especial cuando se trata de servicios industriales y comerciales.



 La Administración titular conserva siempre determinados poderes respecto de la prestación del
servicio, aún cuando éste sea explotado por particulares. A lo que nos referiremos de seguido.



 La prestación en que consiste el servicio debe estar destinada a satisfacer necesidades de los
usuarios. No puede considerarse que es servicio público aquélla actividad que tiene como objeto
único satisfacer las necesidades de la Administración Pública, orgánicamente considerada, salvo
disposición legal en contrario. Respecto de este punto, señala Gaspar Ariño, op. cit. p. 305:



 "Se exige, por tanto, que sea prestación al público: de donde se deriva un derecho abstracto del
usuario a la prestación, exigible judicialmente. Por ello, un "servicio" prestado por la
Administración así misma (servicios internos, financieros, de transportes, de estudios, etc) no son
servicios públicos (servicio es siempre prestación de una persona a otra)".



 Y en el mismo sentido, tenemos la definición de servicio público de Garrido Falla, "El concepto de
servicio público en Derecho Español", Revista de Administración Pública, 135-1994, p. 21:



 "Servicio técnico prestado al público de una manera regular y constante mediante una organización
de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una Administración Pública y bajo un
régimen jurídico especial".



 Definiciones que interesan porque permitirían discutir en un plano académico la existencia de
servicio público respecto de actividades que no están dirigidas directamente a satisfacer las
necesidades del público, lo que retomaremos en parágrafos posteriores.




B-. LOS PODERES DE LA ADMINISTRACION TITULAR DEL SERVICIO



 Al asumir la titularidad del servicio público, la Administración Pública asume también determinados
poderes sobre la actividad. Poderes que van implícitos en su condición de titular del servicio y que
forman parte del régimen jurídico uniforme de éste. Entre ellos, poderes de dirección y control, que
puede ejercer sobre las formas y medios de llevar a cabo la prestación. Se ha dicho incluso que:



 "Para que un servicio delegado mantenga su carácter de servicio público, es necesario que subsista
un ligamen fuerte con la colectividad pública, bajo la forma de control". L, RICHER: "Délégation de
service public", AJDA, avril 1995, p. 298.



 "Por otra parte, la colectividad no pierde su competencia en relación con el servicio público que
ha "delegado". La jurisprudencia ha dado sobre el punto numerosas y antiguas ejemplificaciones. La
persona pública "delegante" está obligada a vigilar el respeto de las reglas del servicio público
por el "delegado": la negativa de hacerlo pueda dar lugar a un contencioso interpuesto por los
usuarios. Ella puede, en interés del servicio público "delegado", modificar las condiciones de su
ejecución, incluso resiliar el contrato en virtud del cual el servicio público ha sido delegado. Si
hubiera una transferencia de competencia, tales medidas no habrían podido ser tomadas". P, DEVOLVE:
"Les contradictions de la délégation de service public. AJDA, 9-1996, pp. 676.



 Es esta titularidad y los poderes que conlleva que determinan la responsabilidad de la
Administración en el servicio público y frente al usuario de éste. Es este el poder que le permite
ordenar cómo se presta el servicio y en su caso, alterar incluso unilateralmente, las condiciones de
su prestación. Poder que es sumamente importante, en particular en orden al principio fundamental de
adaptación que rige el servicio público.



 La circunstancia de que la Administración "delegue la gestión" del servicio, no conduce ni autoriza
a que se desentienda de éste. Corresponderá a la Administración fijar las condiciones bajo las
cuales el gestionante deberá prestar el servicio. El gestionante se haya sometido a la
Administración titular del servicio, en particular respecto de las normas que ésta adopte para la
prestación de la actividad y porque la Administración debe vigilar y controlar cómo se presta
efectivamente el servicio. Es por ello que, en algunos casos, se ha hablado de una relación de
sujeción especial.



 Se sigue de lo anterior que el hecho de que la Administración defina cómo debe actuar el
cocontratante, cómo debe prestar el servicio, no es un elemento constitutivo y definidor de una
gestión directa del servicio, como podría deducirse de la opinión del ICE; por el contrario, esa
definición se presenta también –y quizás en forma más clara- en la gestión indirecta. Ergo, en
nuestro medio jurídico la Administración puede gestionar el servicio en forma indirecta, pero
conserva la dirección, vigilancia y control sobre el servicio y, en concreto, sobre la forma y
medios de llevar a cabo la prestación.



 La gestión indirecta del servicio de generación de energía hidroeléctrica en modo alguno implica un
desconocimiento de la condición del ICE en cuanto a la prestación del servicio público, de su
responsabilidad institucional y de la circunstancia de que respecto de determinados desarrollos
energéticos puede decidir asumir la gestión concreta, tal como lo ha hecho tradicionalmente. Y sin
entrar a considerar en este momento si el ICE es el titular del servicio o el concesionario público
dominante, importa ahora recalcar que titularidad implica poder de dirección, organización y control
del servicio, pero no necesariamente explotación directa del mismo.




III-. LA EXPLOTACION PRIVADA DEL SERVICIO



 En el dictamen C. 232-99, la Procuraduría consideró que, bajo los supuestos de la Ley N. 7508 y en
orden a la contratación que desarrolla el ICE, se está en presencia de una gestión indirecta del
servicio público, por cuanto éste es prestado por un concesionario privado. Aspecto que, como se
evidencia en la solicitud de reconsideración, no comparte el Ente autónomo, para quien, por el
contrario, se está ante una gestión directa. Lo que obliga a referirse a los supuestos en que operan
una y otra modalidad.




A-. MECANISMOS DE GESTION DEL SERVICIO



 La Administración titular del servicio puede decidir prestarlo directamente o bien en forma
indirecta, acudiendo a los diversos procedimientos que el ordenamiento prevé como constitutivos de
una gestión indirecta: la concesión de servicio, la gerencia, la gestión interesada, la constitución
de sociedades mercantiles o cooperativas, el concierto, según los mecanismos que prevea el
ordenamiento respectivo.



 Se considera que existe gestión directa cuando la Administración titular del servicio asume la
gestión con sus propios medios. Estamos ante el supuesto de una explotación directa del servicio por
la Administración, sin intermediario alguno entre ella y el usuario. Por consiguiente, los
empleados, los bienes, los fondos utilizados para la prestación del servicio son los propios de la
entidad administrativa encargada por ley de la prestación del servicio. Empero, también se considera
que existe gestión directa cuando la Administración crea una entidad pública para prestar el
servicio por medio de ella y no directamente con su organización. Podría decirse que ésta es la
situación que se presenta con el ICE. Es de advertir, sin embargo, que la creación de este ente no
ha significado en modo alguno una atribución exclusiva de la prestación del servicio. Además, la
titularidad de éste se ha mantenido en el Estado y no en el ICE, lo que explica que las concesiones
para explotar energía eléctrica estén en manos diferentes a las del citado Instituto. En ese
sentido, cabría afirmar que el ICE es un explotador –privilegiado y dominante- del servicio, pero no
su titular. En consecuencia, carece de un derecho de disposición sobre ese servicio.



 Por el contrario, la Administración puede decidir encargar a otra persona la explotación del
servicio. Se establece una disociación entre persona pública titular del servicio y la persona que
explota el servicio. La doctrina es unánime en remarcar que mediante estos mecanismos la
Administración transfiere la gestión del servicio, pero no su titularidad. Por consiguiente,
mantiene el poder organizador y director correspondiente y la responsabilidad derivada de la
vigilancia sobre la correcta prestación del servicio. La Administración continúa siendo "le maître"
del servicio. Se ha señalado al efecto:



 "La colectividad pública que confía a una persona la misión de explotar un servicio público ejerce,
ella misma, su propia competencia. Es en el ejercicio de la competencia, que deriva de los textos
jurídicos, que la colectividad organiza un servicio público y lo encarga a otra persona. No hay
transferencia de sus competencias.




                    (....).



 Más radicalmente, una segunda razón excluye que se hable de transferencia de competencia: en este
ámbito no puede haber transferencia de competencia. Cuando una colectividad pública detenta una
competencia, no puede renunciarla confiándola a otro y descargándose totalmente.




                    (...).



 Es únicamente la gestión del servicio público que puede ser delegada. La decisión precitada del 15
de junio de 1994, (C.E) Sindicato intercomunal de transportes públicos de la Región de Douai, habla
exactamente de "delegación de la gestión de un servicio público". El servicio público en sí mismo
continúa perteneciendo a la colectividad. Esta no deja de ejercer una competencia respecto de él".
P, DEVOLVE: "Les contradictions de la délégation de service public. Op. cit. pp. 676-677.



 "La doctrina jurisprudencial insiste en que la nota más característica de este tipo de concesión es
que la gestión, y sólo la gestión, de dicho servicio, del cual es titular la Administración, se
encomienda temporalmente al concesionario, siendo indiferente que, como etapa previa a la ejecución
de la concesión, el concesionario haya de acometer la construcción de determinadas obras. La
Administración, pues permanece titular del servicio de que se trate, así como de los bienes de
dominio público necesarios para el cumplimiento de aquél, ya que lo único que hace la Administración
es encomendar la explotación del servicio y, por ende, la satisfacción del interés público que
comporta, a un particular". Bajo la dirección de Juan Alfonso Santamaría Pastor y Luciano Parejo
Alfonso: Derecho Administrativo. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Centro de
Estudios Ramón Areces S. A., 1992, p.292



 Tradicionalmente el modo de gestión indirecta del servicio público ha sido, por excelencia, la
concesión. No obstante, a la par de este mecanismo se encuentran diversas figuras e incluso actos
administrativos cuya especificidad es permitir al particular la gestión del servicio. La doctrina
española reconoce que las autorizaciones, el arrendamiento, los conciertos pueden ser también formas
de gestión indirecta. En el ordenamiento francés se diferencia entre los contratos administrativos
que tienen por objeto un servicio público, por una parte y la "delegación del servicio público", por
otra parte. Los mecanismos de delegación tienen su origen en la concesión del servicio público, pero
tienden a apartarse de ella particularmente por considerar otras formas de remuneración. Tal es el
caso del "affermage", de la gerencia y de la gestión interesada. La diferencia entre el "affermage"
y la concesión radica únicamente en el hecho de que en esta última el concesionario corre con los
gastos que ocasiona el establecimiento de la empresa, por lo que debe realizar las inversiones en
infraestructura que sean necesarias para la prestación del servicio (inversión que debe asumir quien
resulte adjudicatario de la compra de energía eléctrica, bajo el supuesto de la Ley N. 7508, aún
cuando no sea propiamente un concesionario), en tanto que en el "affermage" la Administración pone a
disposición esa infraestructura o bien asume esos gastos. En nuestro sistema, ambas figuras estarían
englobadas en el concepto de concesión de servicio. La gerencia implica gestionar el servicio a
cuenta y nombre de la Administración, en tanto que la gestión interesada presenta notas similares a
las que ha retenido nuestro ordenamiento.



 Al lado de estas figuras reconocidas expresamente por la ley como formas de delegación de gestión
del servicio público, el ordenamiento francés consagra otras modalidades contractuales que implican
gestión indirecta de servicio público. Mas no se les considera como tales porque la remuneración del
explotante no depende de los resultados de la explotación. Sin embargo, la doctrina estima que
constituyen verdaderas formas de gestión de los servicios públicos. Tal es el caso del llamado
"contrato de empresa de obra pública" (METP), en el cual el cocontratante asume la construcción de
una obra pública que va luego operar, prestando el servicio público correspondiente como si fuera un
concesionario. No obstante, sólo se considera que constituye gestión indirecta de servicio público
cuando la remuneración depende de los resultados de la explotación; si por el contrario, la
remuneración está substancialmente a cargo de la Administración, se estima que ese contrato no
implica gestión indirecta de servicio público. Empero, se estima que en el tanto se asume la
prestación del servicio y éste es financiado incluso por el cocontratante, existe gestión indirecta
del servicio aún cuando el mecanismo de remuneración no esté a cargo del usuario final del servicio.
Se objeta que la remuneración constituya el medio para determinar si existe o no delegación de la
gestión del servicio. Ese mecanismo presenta similitudes con el que el ICE pretende utilizar. Se
diferencia, empero, por el hecho de que en el MEPT el contrato concierne la construcción de una obra
que desde el principio se considera pública, igual que como sucede en la concesión de obra pública,
con o sin servicio público. En el tanto que en los supuestos de la Ley N. 7508, el particular
construye una obra que permanece en su patrimonio por el plazo del contrato.



 La referencia a estas figuras contractuales tiene como objeto poner de relieve que más allá de la
concesión de servicio público, de la concesión de obra pública con servicio público y de la gestión
interesada, pueden existir otras formas de gestión indirecta del servicio público, aún cuando
formalmente no se las considere como tales.



 Es evidente que en los últimos años, las posibilidades de hacer participar al particular en la
explotación misma del servicio público se han multiplicado. Circunstancia que incide en la
calificación jurídica de la contratación y que obliga a precisar las disposiciones concretas de cada
contrato, para apreciar las relaciones entre la Administración y su cocontratante.



 B-. LA EXPLOTACIÓN DEL SERVICIO POR EL PARTICULAR DETERMINA QUE SE ESTE ANTE UNA GESTIÓN INDIRECTA
DE ÉSTE



 Las nuevas modalidades contractuales son complejas, por lo que –como se dijo- se hace necesario una
análisis concreto de la situación contractual. No puede ignorarse que un contrato puede asociar de
diversas maneras al particular en la ejecución de un servicio público, pero no toda participación
del particular implica que exista gestión privada del servicio. El contratista puede suministrar a
la Administración los medios que el servicio público requiere, pero ese contrato no necesariamente
lo hace participar en la misión de servicio público, porque para ello se le debe confiar la gestión
del servicio. Tal es el caso, por ejemplo, cuando el particular asume servicios auxiliares o
accesorios a la misión de servicio público que se ha confiado a la Administración, o cuando al
arrendante se le permite la explotación de una obra pública pero el sistema de remuneración no es el
propio de una gestión indirecta del servicio público (BEA francés). El punto es si el contrato
confía la gestión misma del servicio y lo hace a través de un procedimiento de remuneración propio
de la gestión de los servicios públicos (Cfr. E, FATOME: "Le nouveau cadre légal", AJDA, setiembre,
1996, p. 582).



 Entre los factores que permitirían definir si se está ante una simple asociación del particular en
la prestación del servicio o ante una gestión indirecta del servicio, se contempla que el
gestionante asuma la prestación del servicio con cierta autonomía, por un plazo determinado, no
corto y en lugar de la Administración, que se trate de prestaciones continúas y no individualizadas
e irrepetibles; situación que puede provocar que el particular fije condiciones del servicio, como
modos de suministrar la prestación al usuario y en su caso, beneficie de ciertas prerrogativas de
poder público, sin que por ello, la Administración deje de ser el "maitre" del servicio. Cuando se
delega la explotación misma del servicio, se sigue necesariamente que el explotante asume los
riesgos y peligros que ocasione esa explotación, sin que pueda trasladarlos a la Administración.
Esta puede dar subvenciones u otro tipo de ayuda al delegatario, pero el principio es que la
explotación del servicio está ligada a la noción de riesgo de explotación. De allí la importancia de
la selección de ese explotante. (Cfr. P, Terneyre: "La notion de convention de délégation, AJDA, N.
9-*1996, pp. 591-594 y JF, THUTIERE: "Problématique du sujet pour le juge administratif", ibid, pp.
581-583).



 De lo expuesto se deriva que el nombre que las partes den a una figura contractual no determina por
sí sólo que exista o no gestión indirecta del servicio público. Se impone el análisis del contrato
en concreto. No obstante, la necesidad de determinar qué clase de figura contractual se presenta, no
autoriza a los operadores jurídicos a distinguir o variar la calificación legal de un determinado
contrato. Por ende, si el legislador ha llamado una determinada figura como concesión, el principio
de legalidad impide que el operador pueda discutir esa definición.




IV-. UNA EXPLOTACION PRIVADA DE LA GENERACION DE ENERGIA HIDROELECTRICA



 De acuerdo con lo que se ha señalado hasta el momento, debe quedar claro que la titularidad pública
no excluye que el servicio público de energía eléctrico sea explotado en forma indirecta, por un
particular, si así lo autoriza el ordenamiento. Y esa autorización existe en nuestro ordenamiento.
El servicio de electricidad en sus distintas fases es un servicio público, que puede ser gestionado,
al menos en su fase de generación, en forma indirecta.




A-. LA EXPLOTACION PRIVADA ESTA AUTORIZADA



 Podría decirse que desde la Ley de creación del Servicio Nacional de Electricidad, N. 258 de 18 de
agosto de 1941, la generación de energía hidroeléctrica ha sido considerada un servicio público. Un
servicio público que, en dicha oportunidad, se consideró podría estar a cargo de un particular.
Dispusieron los artículos 5 y 6 de dicha ley:



 "Artículo 5º.- Las concesiones y derechos para el aprovechamiento de las aguas y las fuerzas
derivadas de las mismas así como el desarrollo, transmisión, transformación y distribución de
fuerzas eléctricas de cualquier fuente de energía y que estén comprendidas en esta ley sólo pueden
obtenerse condicionalmente y por tiempo limitado, el que no excederá de veinticinco años.



 Artículo 6º.- La facultad de dar concesiones o derechos de aguas y fuerzas hidráulicas y eléctricas
a que se refiere esta ley, pertenece exclusivamente al Servicio Nacional de Electricidad, que tiene
el derecho de intervención en la utilización de tales aguas y fuerzas y la suprema vigilancia en
todo lo relacionado con los negocios de fuerza eléctrica en la República".



 Interesa resaltar dos aspectos: la actividad eléctrica es servicio público, tanto en lo que se
refiere a su generación o producción (marcada con el término desarrollo), como su transmisión y
distribución. En términos del actual artículo 5° de la Ley de la ARESEP, el "suministro de energía
eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización".



 Por otra parte, la explotación de ese servicio público no tiene necesariamente que ser directa y en
condiciones de monopolio. El artículo 5° de la Ley 258 abrió la posibilidad de una gestión privada
del servicio, para lo cual se requeriría la habilitación mediante otorgamiento de una concesión por
parte del Servicio Nacional de Electricidad. En consecuencia, el servicio de suministro de energía
eléctrica podía ser explotado por una entidad pública o bien por un particular. Este último en tanto
obtuviere la concesión. Puesto que la Ley de Creación del ICE no establece que corresponde al ICE la
explotación del servicio público en condiciones de monopolio, bien podría continuar el SNE, bajo la
Ley N. 258 de mérito, otorgando concesiones para generación de electricidad. Potestad que, por el
contrario, pierde a favor del MINAE con la derogatoria de la referida ley.




B-. OBLIGACION DEL ICE DE GESTIONAR EL SERVICIO EN FORMA DIRECTA



 El ICE es un instrumento del Estado de gestión directa del servicio. De este hecho, podría alguien
considerar que el Instituto está facultado para delegar en terceros la prestación del servicio
público de electricidad. Es de advertir, sin embargo, que de la Ley de Creación del ICE no se
desprende autorización alguna para que el Ente pueda gestionar el servicio a través de un tercero.
El Instituto es creado para que cumpla una misión de servicio público, sin que, conforme el texto de
esta ley, le haya sido autorizada la posibilidad de concesionar a su vez la prestación del servicio,
haciendo participar a un particular en su gestión. El ICE puede contratar la construcción de las
obras necesarias para la prestación del servicio, puede recurrir a la contratación administrativa
para servicios auxiliares, pero no puede delegar la prestación última del servicio. En el marco de
esa Ley no puede gestionar la explotación privada del servicio eléctrico, simplemente porque esa
posibilidad no ha sido expresamente prevista. Por consiguiente, en los proyectos de desarrollo
eléctrico que el ICE emprende, él es el explotante. Respecto de esos proyectos puede hablarse de una
explotación pública del servicio.




C-. POR EL CONTRARIO, EL ICE PUEDE COMPRAR ENERGIA A OTROS CONCESIONARIOS



 Cabría discutir si la compra de energía eléctrica por parte del Instituto Costarricense de
Electricidad constituye una forma de gestión indirecta del servicio, como se desprende del dictamen
cuya reconsideración se solicita.



 La emisión de la Ley N. 7200 de repetida cita tiene como objeto propiciar la participación privada
en el sector eléctrico, sin que eso signifique que el ICE pierda la posición que su Ley de Creación
le otorga. La autorización de compra de energía eléctrica a terceros proveedores parte de la
necesidad de que el ICE no realice inversiones mayores en este campo, supuesto en el cual requeriría
endeudarse externamente con los efectos que ello tiene en la economía nacional; está presente,
también, el interés de que comunidades donde el ICE no pretendía realizar proyectos energéticos
pudieran, eventualmente, beneficiarse de la inversión privada en la materia. Para ese efecto, el
particular puede devenir concesionario del servicio público, en la fase de generación de la energía
eléctrica; en esa condición puede producir energía para vendérsela al ICE; de modo que no asume la
transmisión y suministro directo del servicio al particular. Es concesionario únicamente para la
generación de la energía. Pero, ¿cuál es su relación con el ICE?



 De determinados artículos de la Ley N. 7200 se deriva que la relación contractual implícita en esa
Ley es la de una compra venta de energía eléctrica, donde el vendedor es un generador privado y el
comprador una entidad pública, que contrata porque, con sus propios medios, no es susceptible de
satisfacer la necesidad energética de la sociedad. Esa relación es clara en el texto original de la
Ley N. 7200 y válida, entonces, para las actividades que se desarrollan conforme el primer capítulo
de esa Ley. No se trata de una explotación pública del servicio ni la empresa productora de energía
aparece como concesionario del servicio que ha sido encargado al Instituto de Electricidad, sino
como un concesionario independiente que requiere, empero, un acto de calificación de parte de ese
Instituto (declaración de elegibilidad). Un concesionario de servicio público, porque la generación
de energía eléctrica, aún cuando se trate de bloques relativamente pequeños, es considerada también
servicio público.



 El punto es si esa situación puede ser analizada en forma diferente a partir de la Ley N. 7508. Ley
que prevé también una compra de energía eléctrica por parte del ICE, aunque bajo condiciones de
contratación bastante diferentes. Importa aquí lo dispuesto en los numerales 20 y 21:



 "Art. 20: Autorización para compra de energía. Se autoriza al ICE para comprar energía eléctrica
proveniente de centrales eléctricas de propiedad privada, hasta por un quince por ciento (15%)
adicional al límite indicado en el artículo 7 de esta Ley.



 Esa autorización es para adquirir energía de origen hidráulico, geotérmico, eólico y de cualquier
otra fuente no convencional, en bloques de no más de cincuenta mil kilovatios (50.000 kw) de
potencia máxima.




                    Art. 21.- Compras por licitación.



 Las compras deberán efectuarse mediante el procedimiento de licitación pública, con competencia de
precios de venta y evaluación de la capacidad técnica, económica y financiera, tanto del oferente
como de las características de la fuente de energía ofrecida".



 El monto de la compra puede exceder el quince por ciento originalmente autorizado y la compra no
puede superar bloques de más de cincuenta mil kilovatios de potencia máxima. Se trata de una compra
que debe presentar las mejores condiciones para el ICE, por lo que, a diferencia de lo previsto en
el articulado original de la Ley N. 7200, se rige por el principio de concurrencia en cuanto a los
precios y conforme los principios que rigen la licitación pública. Lo que significa que las empresas
deben competir para devenir adjudicatarias del contrato y, eventualmente, concesionarias del
servicio. El concesionario del servicio público es aquél que resulte adjudicatario por el ICE, lo
que implica que, en el fondo, éste participa en la selección del concesionario aunque no le
corresponda jurídicamente otorgar la concesión. Estos aspectos en orden al procedimiento de
contratación no son susceptibles de modificar la relación contractual propiamente dicha, porque
formalmente la concesión es otorgada por la ARESEP y el concesionario es independiente del ICE. .
Dispone el artículo 24 de esta Ley, reformada por la Ley N. 7508 de 9 de mayo de 1995:




"Autorización al SNE.



 Se autoriza al SNE para otorgar las respectivas concesiones de explotación a las centrales
eléctricas a las cuales el ICE les adjudique contratos para adquirir energía eléctrica, según las
condiciones de los artículos 20, 21, 22 y 23 de esta Ley".



 Bien podría la ARESEP fijar condiciones especiales en orden a la explotación de la central
eléctrica, aun cuando no hayan sido previstas en el cartel de licitación bajo el cual se formó la
compra. Es claro, por demás, que la participación de la Autoridad Reguladora tiene sentido respecto
del particular en cuanto haya prestación de un servicio público. Es decir, en cuanto exista una
gestión del servicio público por parte del particular. Si no hubiera explotación privada y, por el
contrario, estuviéramos ante una explotación pública por parte del ICE, el particular no tendría
necesidad de una concesión para explotar la central, puesto que debería entenderse que esa
explotación se produce con fundamento en la Ley del ICE. Bajo ese supuesto, el generador de energía
eléctrica sería el ICE y el cocontratante aparecería simplemente como un auxiliar en la construcción
de la obra y en su operación. Estaría operando la obra por cuenta y riesgo del ICE. Caso en el cual
no requería concesión. Pero esa no es la hipótesis que contempla la ley.



 El ICE afirma que la titularidad de la central eléctrica permite afirmar que se está ante una
explotación pública del servicio. El "adjudicatario", que es el propietario natural de la central
eléctrica que opera para venderle la energía eléctrica al ICE, está obligado a traspasar esa
propiedad al Ente y no precisamente por medio de una compra venta. Establece el artículo 22:




"Vigencia de los contratos.



 Los contratos de compraventa de electricidad no podrán tener una vigencia mayor de veinte años y
los activos de la planta eléctrica en operación deberán ser traspasados, libres de costo y
gravámenes, al ICE al finalizar el plazo del contrato".



 Circunstancia la que lleva al Instituto a considerar que se está ante una modalidad de contratación
especial, del tipo "BOT", en la que el generador privado construye la represa, la explota y luego la
transfiere. El punto es si este tipo de modalidad contractual implica una gestión directa del
servicio público.



 Tomando en cuenta que la generación de electricidad es servicio público y que es producida por una
central propiedad de un particular, habría que estimar necesariamente que se trata de una gestión
privada del servicio público por un concesionario independiente del ICE. No puede afirmarse que se
está ante una gestión pública, si la operación de la planta corre a cargo del cocontratante, quien
asume los riesgos y gastos correspondientes. Por consiguiente, son a su cargo los costos en recursos
financieros, humanos y materiales que tanto la construcción de la obra como la operación de la
planta generen. Aun cuando no corresponde un análisis a partir del contrato que el ICE pretende
suscribir, interesa lo dispuesto en las Condiciones Generales de esa Licitación, punto A-1.1:




                    OBJETO DE LA LICITACIÓN




Generalidades.



 El o los proyecto(s) que forman el Bloque de Potencia ofertado será(n) desarrollado(s) bajo un
esquema de Construcción, Operación y Transferencia (BOT) donde el Adjudicatario deberá adquirir los
terrenos y hacerse cargo del financiamiento, diseño, suministros, construcción, montajes, puesta en
marcha, operación y mantenimiento de la (s) Planta (s) que forman el Bloque de Potencia ofrecido
durante un plazo de diecisiete (17) años contados a partir de la Fecha de Inicio de la Operación
Comercial. Al final de ese plazo deberá transferir la (s) Planta (s) que forman el Bloque de
Potencia sin costo alguno al ICE, sujeto a los términos de este cartel de licitación". La cursiva no
es del original.



 Se está no solo ante un financiamiento privado de la construcción de una obra que se destinará a un
servicio público, sino ante una gestión privada del servicio de electricidad que, no puede
considerarse ni como gestión directa ni como indirecta del servicio que le corresponde al ICE, esto
último en cuanto el Instituto no es quien concesiona.



 Cabe tomar en consideración que la producción de energía eléctrica está a cargo de un particular,
por medio de una central hidroeléctrica que, en principio, es propiedad suya, respecto de la cual la
ley no excluye que pueda generar electricidad para fines particulares. Esta limitación no es de
orden legal y sólo podría operar como consecuencia de una cláusula con ese contenido en la
concesión. Por otra parte, no se trata de una gestión indirecta del servicio a cargo del ICE porque
si bien éste selecciona a la empresa a la que va a comprar la electricidad, no le corresponde
otorgar la concesión.



 Por otra parte, el deber de transferir determinados bienes no es propio de una explotación pública
del servicio, sino que es lo normal cuando la Administración acude a una gestión indirecta del
servicio. Ciertamente, en la mayoría de estos supuestos la ley califica desde un inicio a la obra
como pública. Pero, más allá de esa calificación existe una razón jurídica fundamental por la cual
se exige que no sólo la obra sino eventualmente otros bienes sean transferidos a la Administración.
Es el principio de continuidad y del buen funcionamiento del servicio público:



 "Los bienes de retorno, incluso adquiridos por el concesionario en curso del contrato, forman parte
desde un inicio del dominio público de la colectividad concedente, aún cuando son contablemente
susceptibles de ser amortizados por el concesionario: "El concesionario goza de esas obras, no en
virtud de un derecho propio, que sería el privilegio real de un propietario, sino en virtud de
poderes derivados, de un vínculo personal que le reconoce por acuerdo el concedente, encargado de
las obras" (note Bonnard, S, 1934, 3.25).



 Esta construcción jurídica está fundada sobre el principio de continuidad del servicio público. Lo
que se demuestra con la jurisprudencia relativa a los casos en que el contrato en sí mismo no
contempla inventario de bien con su calificación (bienes de retorno, bienes incorporados y bienes
propios del concesionario)". L, RICHER: "La fin de la convention de délégation", AJDA, septembre,
1996, pp. 652-653.



 La afectación al servicio público y el hecho de que esté deba ser prestado en forma continúa
fundamentan el deber de transferencia. Es de advertir que de considerar que se está ante una
explotación pública por parte del ICE, tendríamos que el ICE estaría explotando un servicio por
medio de una central eléctrica que –durante el plazo del contrato- es propiedad del vendedor de
energía; es decir, por medio de una propiedad privada, respecto de la cual la ley no impone
limitación alguna durante la vigencia del contrato, lo que la configura como una propiedad perfecta.
Pero es lo cierto que no se está ante una forma de financiamiento privado de obras públicas sobre
dominio público o privado de la Administración, sino de financiamiento de obras que en un inicio son
privadas. Ante las afirmaciones del ICE, cabría afirmar, además, que del texto de la ley no queda
claro el título habilitante que permitiría al ente público explotar el servicio a través de un bien
que no le pertenece.



 En apoyo de la existencia de una explotación pública del servicio, el Instituto Costarricense de
Electricidad ha alegado que no existe suministro al público del servicio de electricidad. Se ha
discutido, incluso, que la generación eléctrica sea servicio público.




IV-. LAS ETAPAS DEL SERVICIO DE ENERGIA COMO SERVICIO PUBLICO



 En el primer oficio remitido por el ICE, se parte de un concepción económica del servicio público,
de acuerdo con la cual debe entenderse como servicio público no cada una de las fases a que se
refiere el artículo 5° sino las diversas etapas del proceso que tiende a la satisfacción de la
necesidad del usuario. Se argumenta que la generación eléctrica por parte del privado no va dirigida
directamente a la satisfacción de las necesidades de los usuarios, sino que constituye una actividad
dirigida a permitir al ICE satisfacer esas necesidades, ya que éste es el distribuidor final del
servicio. De acuerdo con lo cual habrá servicio público cuando la actividad de interés público
consista en una prestación al usuario. Criterio que, en cierta forma, se asocia con las definiciones
–particularmente de la doctrina española- sobre el servicio público.



 Si bien se considera que el servicio público debe consistir en una satisfacción de una necesidad
colectiva, es lo cierto que en lo que se refiere a la energía eléctrica existe una tendencia a
considerar que las diversas fases del proceso constituyen servicios públicos. Tendencia que en
nuestro ordenamiento se recoge desde 1941, con el artículo 5° de la Ley N. 258 de mérito.
Disposición que difícilmente podría considerarse que se motivaba en la necesidad de garantizar el
principio de concurrencia y con ello, la circunstancia de que cada una de esas fases estuviera a
cargo de un operador diferente, de manera que no se propicie un monopolio en manos de un único
operador, como podría ser el fundamento de la diferencia que se hace actualmente. Es de advertir
que, independientemente de las razones que justifiquen la diferenciación en fases, para el operador
jurídico lo importante es que jurídicamente cada fase es considerada un servicio público (artículo
5° de la Ley de creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) y que esa
categorización sólo puede ser modificada por el legislador. Por consiguiente, no puede distinguirse
entre esas fases para estimar que en una de ellas no existe servicio público. Cabe tomar en
consideración, además, que la generación de la energía eléctrica no tiene como usuario final al ICE
ni constituye tampoco un insumo para que éste produzca otros bienes y servicios. Por el contrario,
la energía generada es vendida en forma exclusiva al ICE por la sencilla razón de que es a éste a
quien la Ley le encarga la distribución posterior de la energía, de manera que asume en forma
exclusiva la prestación última al usuario del servicio. El ICE es el titular de la Red nacional de
Transmisión, por consiguiente asume la transmisión y parte de la distribución de la energía en el
territorio nacional. Aspecto que redunda a favor de considerar que la generación privada de
electricidad, con base en la Ley N. 7200 y sus reformas, constituye también un servicio público.
Ello de la misma forma que, eventualmente, habría que considerar que es servicio público la
transmisión de energía producida por terceros o en su caso, la distribución final que corre a cargo
del ICE.



 Recalcamos con ello que si se niega la calidad de servicio público a la generación de electricidad
por ser una única fase, también habría que negar dicha calidad a la transmisión y distribución final
del servicio al usuario, porque son fases de la actividad económica. Aspecto que es importante de
considerar, particularmente en caso de que hubiese una mayor apertura del servicio. Baste señalar,
empero, que la publificación concierne todas las fases del ciclo económico relativo a la energía,
aun cuando normalmente la generación esté en manos privadas y se procure una concurrencia. Respecto
de la existencia de un comprador único, encargado de la transmisión y posterior distribución,
procede recordar incluso que en la Comunidad Europea, tan apegada al principio de libre
concurrencia, todavía recientemente se consideró que el transporte y distribución de la energía
eléctrica y del gas natural eran "monopolios naturales", por lo que la concurrencia no era
materialmente posible respecto de estas actividad. Por consiguiente, no todo generador podía ser
transmisor y distribuidor final. Ello en razón de que se aumentarían los costos, se atentaría contra
la calidad del ambiente y se plantearían problemas de seguridad. La directiva electricidad de 19 de
diciembre de 1996 permite que exista un único operador de la red, responsable de su explotación,
mantenimiento y desarrollo. Puede existir un comprador único en tanto los distintos generadores
tengan acceso a la red, lo que significa que los generadores no venden electricidad al consumidor
final, y no por ello dejan de ser considerados como explotantes de un servicio público (Cfr. F,
HAMON: "Le marché intérieur de l’énergie: les directives électricité et gaz naturel", AJDA, novembre
1998, p. 851y ss.).



 Reafirmamos que si la generación privada no fuere servicio público, resultaría inocuo que la ley
7508 exija al generador privado contar con una concesión otorgada por la ARESEP. El generador
privado de energía hidroeléctrica que vende al ICE no puede operar la planta hidroeléctrica si no
cuenta con habilitación para ello, y esa habilitación es una concesión. Y como se trata de una
explotación, esa concesión se entiende es de servicio público. De modo que independientemente de que
el comprador único sea el ICE, el generador de la energía es un concesionario de servicio público.



 V-. EN AUSENCIA DE UNA EXPLOTACIÓN PÚBLICA DEL SERVICIO, EL PARTICULAR REQUIERE UNA CONCESIÓN DE
DOMINIO PÚBLICO



 El argumento del Instituto Costarricense de Electricidad puede resumirse en dos proposiciones: la
explotación del servicio eléctrico es pública, ergo el adjudicatario no requiere en modo alguno una
concesión para explotación de las fuerzas de las aguas, pudiendo desarrollar su actividad utilizando
la concesión que ha sido otorgada al ICE. Como el mismo Ente ha expresado en su solicitud de
reconsideración, afirmar la necesidad de concesión de agua sólo es válido cuando se afirma que no
existe explotación pública. Posición que está implícita en la posición de la Procuraduría.



 En efecto, al no estarse ante una explotación pública del servicio, la producción de energía
hidroeléctrica implica un aprovechamiento privativo de un bien demanial, aprovechamiento que sólo es
posible mediante concesión, en virtud de lo dispuesto constitucionalmente (artículo 121, inciso 14).
El dictamen cuya reconsideración se solicita es claro al respecto, sin que se requiera de una mayor
elucubración sobre el punto. Empero, en virtud de los argumentos que aquí se han alegado procede
recordar que:



 Los bienes demaniales pertenecen al Estado (así, Sala Constitucional, N. 5976-93 de 15:42 hrs. del
16 de noviembre de 1993) y no a la entidad pública a que eventualmente se haya encargado su
protección o desarrollo.



 Se reafirma, además que el bien constitucionalmente protegido son las fuerzas que puedan derivarse
de las aguas públicas, tal como indicamos en el dictamen N. 221-98 de 28 de octubre de 1998: se
protegen las aguas públicas en cuanto pueden producir fuerzas y particularmente energía.



 El principio constitucional es que las fuerzas de las aguas públicas no pueden ser utilizadas en la
generación eléctrica si no se cuenta con una concesión otorgada por la Asamblea Legislativa o "de
acuerdo" con una ley que establezca las condiciones y especificaciones a que se sujetarán la
Administración Pública y los particulares.



 Por ende, si un ente público tiene facultad para explotar los bienes demaniales, es porque la ley o
una autoridad administrativa le ha otorgado una concesión de explotación del bien demanial. En
ausencia de una ley o decisión administrativa con ese contenido, la entidad pública no podría
explotar el bien demanial. El Estado puede reservarse para sí o para un ente público la explotación
de determinados bienes, pero esa reserva requiere de una ley. Si esa reserva no existe en su favor,
la Administración Pública requeriría de una concesión, sea otorgada por la Asamblea Legislativa, sea
por una Administración conforme a la ley para explotar el bien demanial. Pero no siendo titular del
bien demanial, la Administración no podría decidir por sí misma que va a aprovechar tales y tales
aguas. En ese sentido, no se comparte y se reconsidera el dictamen N. 232 en cuanto afirma que la
Administración Pública no necesita concesión para aprovechar los bienes demaniales.



 En concreto, el ICE puede aprovechar las fuerzas de las aguas nacionales para desarrollos
hidroeléctricos en virtud de la concesión que deriva de los artículos 1, 2 y 14 de su Ley de
Creación, Decreto-Ley N. 449 de 8 de abril de 1949.



 Los particulares sólo pueden producir energía eléctrica a partir de las fuerzas de las aguas
públicas si gozan de una concesión especial, otorgada por la Asamblea Legislativa, o bien, si la
Administración les otorga una concesión con base en una ley marco que determine sus condiciones y
especificaciones y, por ende, cómo podrá el interesado devenir concesionario del bien jurídicamente
protegido. Interesa resaltar, desde ya, que sólo la Asamblea Legislativa, sea directamente a través
de la concesión especial, sea indirectamente a través de la regulación marco que establezca, puede
determinar las condiciones y especificaciones de una concesión para explotación de energía
hidroeléctrica (dictamen N. 221-98 de cita)



 No desconoce la Procuraduría que esta conclusión puede provocar problemas, particularmente ante la
contratación que ha sido promovida por el Ente. Es de recalcar sin embargo, que esos problemas no
tienen su origen en el dictamen de la Procuraduría, sino que derivan de la laguna de regulación
provocada por la derogación de la Ley 258 de 18 de agosto de 1941, Ley de creación del Servicio
Nacional de Electricidad. Derogación que no se acompañó de una regulación respecto de los
requisitos, condiciones y especificaciones y procedimiento para que el Ministerio del Ambiente y
Energía pudiera actuar la competencia que el artículo 176 de la Ley de Aguas le reconoce para
otorgar concesiones para el aprovechamiento de aguas para fines hidroeléctricos. Lo que impide al
Ministerio ejercer esa competencia, otorgando las concesiones para aprovechamiento de las aguas
necesarias para la generación privada de energía. Procede recordar, además, que conforme la propia
Autoridad Reguladora de Servicios Públicos lo ha reconocido (oficio 024-SL –98 de 19 de enero de
1998), la concesión de aguas es requisito previo para que ese Ente otorgue la concesión para
generación de energía eléctrica para venta al ICE. Aspecto que no es exclusivo de nuestro
ordenamiento. Así, en España se ha dicho:



 "El establecimiento de unidades de producción hidroeléctrica exige la concurrencia de dos tipos de
autorizaciones (entendiendo este término en un sentido amplio): uno, que son las autorizaciones a
que están sometidas todas las instalaciones de producción de energía eléctrica; el otro, las
autorizaciones (concesiones) a que está sometido el aprovechamiento hidráulico necesario para la
producción de energía eléctrica, en tanto que uso privativo característico de un bien de dominio
público como es el agua". V, ALVAREZ GARCIA-R, DUARTE MARTINEZ: Administración Pública y
Electricidad, Editorial Civitas S. A, Madrid, 1997, p. 57.




En el mismo sentido, se afirma:



 "Cuando se trata de producir energía eléctrica de origen hidráulico es preciso obtener, aparte de
la autorización industrial –a que se ha hecho mención en el apartado anterior- y con carácter previo
a ésta, la concesión demanial del correspondiente aprovechamiento hidráulico. En este supuesto, se
requieren, pues, dos tipos distintos de habilitaciones de la Administración: concesión demanial (de
determinado caudal de agua pública) y autorización industrial ( de la instalación y de la actividad
para la transformación de la energía hidráulica en energía eléctrica).



 Pues bien, lo primero que debe notarse, en este orden de consideraciones, es que la concesión
hidráulica ha de preceder necesariamente a la solicitud de la autorización industrial para producir
energía eléctrica. Bien entendido que el no haber obtenido la primera no prejuzga el otorgamiento
posterior de la segunda...De todos modos, concesión demanial y autorización industrial tienen
objetos diversos, aunque conectados entre sí: la primera, el aprovechamiento del caudal de agua
pública; la segunda, la producción propiamente dicha de energía eléctrica y las correspondientes
instalaciones industriales. También es distinta la finalidad perseguida con cada una de ambas
técnicas: la primera, controlar la utilización de un bien de dominio público, haciéndola compatible
con otros usos comunes o privativos; la segunda, controlar la idoneidad técnica de las instalaciones
y su adecuación a la reglamentación en vigor. En este sentido, son plenamente aplicables los
conocidos principios de "especialidad" y " ex integra causa", propios de los supuestos de
concurrencia de diferentes habilitaciones sobre una misma actividad material". J, SALAS HERNANDEZ:
"Energía", en Derecho Administrativo Económico, II, La Ley, Madrid, 1991, pp. 931-932.



 Se sigue de lo expuesto una respuesta negativa a la consulta original del ICE, tendiente a que se
estableciera que la Ley N. 7508 constituye una "autorización dirigida al ICE para la explotación de
la fuerza de las aguas del territorio nacional, dentro de las condiciones y limitaciones contenidas
en esa Ley". La Ley N. 7508 no contiene, en efecto, disposición alguna que permita afirmar que el
ICE está explotando la fuerza de las aguas del territorio nacional. El ICE cuenta con una concesión
para uso y explotación de dichas aguas derivada de su Ley de Creación, por lo que no necesita una
nueva autorización por parte de la Ley N. 7508, a menos que se tratara de una facultad de delegar la
concesión demanial, permitiéndole a un tercero la explotación del bien. Caso en el cual la Ley N.
7508 habría contenido una norma expresa en ese sentido, máxime que se estaría disponiendo en sentido
contrario a los principios y normas que rigen la explotación del dominio público. En ausencia de una
disposición con ese contenido, debe concluirse que la Ley N. 7508 no modifica lo dispuesto en la Ley
del ICE sobre explotación de las fuerzas hidroeléctricas, así como tampoco la Ley de Aguas en orden
a los aprovechamientos privados. Por consiguiente, continúa siendo necesario que el particular que
explota esas fuerzas, en tanto hace un aprovechamiento privado de ellas, solicite concesión, por una
parte. El ICE está facultado para explotar por sí mismo, en forma directa, la concesión otorgada por
su Ley de creación, sobre los recursos hidráulicos que hayan sido declarados reservas nacionales
(artículo 14 en relación con los numerales 1 y 2 e) de su Ley de Creación).



 Es de aclarar, por demás, que el término "aprovechamiento privado" o "uso privado" no implica
explotación o uso por un ente privado. Por el contrario, dicho término es utilizado en
contraposición del aprovechamiento o uso público común del bien, por el cual cualquiera tiene la
posibilidad de disfrutar o servirse del dominio, de manera no excluyente y respetando el mismo
derecho de los demás. Por el contrario, el aprovechamiento privado excluye la utilización del bien o
parte de él por otras personas al menos respecto de la actividad que el concesionario desarrolla.



 Como último término, procede recalcar que la Ley N. 7508 no contiene una limitación al empresario
para que venda electricidad a otras personas, o bien para que produzca energía para sí mismo,
limitación que sería normal y necesaria si se estuviera ante una autorización para utilizar la
concesión de aguas del ICE.




CONCLUSION




Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:



 1-. La Ley N. 7508 autoriza la participación de particulares en la generación de energía
hidroeléctrica. Participación que constituye una forma de gestión indirecta del servicio público.



 2-. El citado generador es un concesionario de servicio público que está obligado a vender su
servicio al ICE, en razón de la posición hegemónica que éste tiene en la actividad relativa a la
energía y, particularmente, por ser el propietario de la red de transmisión y de distribución de la
electricidad.



 3-. En virtud de la regulación contenida en la citada ley, no puede estimarse que la modalidad
contractual de Construya, Opere y transfiera allí prevista constituya una modalidad de explotación
pública del servicio.



 4-. Por el contrario, debe entenderse que se está ante una gestión indirecta del servicio, en la
cual el particular explota el servicio y asume todos los riesgos propios de esa explotación.



 5-. La circunstancia de que la ley exija la transferencia de la central eléctrica a favor del ICE,
es consecuencia de que dicho bien es indispensable para la operación presente y futura del servicio
y, por ende, para su continuidad y buen funcionamiento. No puede olvidarse que –de no existir una
modificación sustancial al ordenamiento actual- una vez concluido el contrato, en virtud de las
disposiciones de su Ley de Creación, el ICE tendría que asumir la prestación del servicio,
prestación que requiere inexorablemente de la central eléctrica. Ese traspaso no se fundamenta,
entonces, en que se esté en presencia de una explotación pública del servicio.



 6-. La explotación de un bien de dominio público por parte de una Administración pública requiere
de una autorización legal para ello o en su defecto de una concesión legislativa o, en su caso
administrativa. De no ser necesario esa concesión, tendríamos que cualquier Administración Pública
podría decidir, mano propio, explotar determinados bienes demaniales sin título habilitante para
ello y eventualmente en oposición con intereses públicos superiores



 7-. En el caso de la explotación de las aguas públicas, bien demanial, el Instituto Costarricense
de Electricidad cuenta con una concesión genérica derivada de su Ley de Creación, Decreto Ley N. 449
de 8 de abril de 1949. En virtud de lo dispuesto en esa Ley, se hace innecesario que la Ley N. 7508
la autorice para ese aprovechamiento.



 8-. Por el contrario, una autorización legal expresa es necesaria para que el Instituto
Costarricense de Electricidad transfiera o permita que su autorización de explotación de la fuerza
de las aguas sea utilizada por un tercero, sea ente público o privado. Empero, la Ley N. 7508 no
contiene autorización alguna con ese contenido.



 9-. En ausencia de esa autorización para una explotación indirecta por el particular de la
concesión de aguas públicas a favor del ICE y en vista de que la Asamblea Legislativa no ha colmado
la laguna producida por la derogatoria de la Ley N. 258 de 18 de agosto de 1941, el particular que
resulte adjudicatario de las compras previstas por la Ley N. 7508 debe obtener una concesión
legislativa especial para el aprovechamiento hidroeléctrico de la fuerza de las aguas públicas.



 En consecuencia, se impone confirmar las conclusiones del dictamen N. 232-99 de 19 de noviembre de
1999.



 Ante lo cual y en vista de los inconvenientes que se afirma el citado dictamen producirá, considera
conveniente la Procuraduría reiterar a los poderes públicos y a las entidades administrativas
competentes en la materia, la necesidad y conveniencia de que la Asamblea Legislativa emita la
regulación necesaria para que el Ministerio de Ambiente y Energía otorgue concesiones de
aprovechamiento privado de las aguas públicas para desarrollos hidroeléctricos.




De Ud. muy atentamente,




 




Dra. Magda Inés Rojas Chaves




Procuradora Asesora

Opinion: 009 of 01/26/2000
(PARTIALLY RECONSIDERS)

C-009-2000
San José, January 26, 2000

Engineer
Rafael Sequeira R.
Executive President
Costa Rican Electricity Institute

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter PE-735-P of December 9 of last year, through which you request that the Attorney General's Office reconsider *ex officio* opinion C-232-99 of November 19 of last year, received by that Entity on the 23rd of the same month.

The request for reconsideration is presented after the deadline stipulated in Article 6 of our Organic Law; therefore, as indicated in the consultation, we are in the presence of an *ex officio* reconsideration, which must be processed through the normal consultation procedure. However, in order to have a general overview of the problem presented, before reviewing the arguments put forth by ICE, we will refer to the background of the issue.

I-. BACKGROUND OF THE PROBLEM

Opinion C-232-99 was issued by the Attorney General's Office at the request of the Costa Rican Electricity Institute, pursuant to official letter PE-586-P of September 30 of last year. A request whose purpose was to confirm the internal legal criterion, favorable to the Entity's co-contractor using the concession it holds over public waters. A criterion which, as is known, was not accepted by the Constitutional Attorney General's Office.

A-. ICE'S INTEREST IN THE CONTRACTOR USING ITS WATER CONCESSION

Through the official letter in question, ICE inquires "whether Law No. 7208, which authorizes the Costa Rican Electricity Institute to develop hydroelectric generation projects through contracting the purchase of energy from private companies, also constitutes an authorization, directed at ICE, for the exploitation of the force of the waters of the national territory, within the conditions and limitations contained in that law."

ICE's claim is based on the fact that the concession title over the force of the waters corresponds to the Institute, which uses it to design a contractual scheme authorized by the legislator, such that the indirect collaboration of the private company allows transforming those forces into electric energy and supplying the corresponding service to the end user. Therefore, there is a difference from the private exploitation that a private legal entity can carry out, which requires the concession provided for in Article 121, subsection 14 of the Political Constitution.

As a legal basis for this claim, the Legal Advisory Department states that the Constitutional Chamber, in its vote No. 6240-93, admits two modalities of exploitation of public domain assets provided for in Article 121, subsection 14 of the Political Constitution: that they be exploited by the Public Administration or that they be entrusted to individuals through a concession; therefore, if the Administration exploits the asset, a concession is not necessary, "as would be the case if it were the individual who exploits the public domain asset." An interpretation that protects the assets against appropriation by individuals and that requires differentiating between public exploitation and private exploitation. The Legal Advisory Department later adds that the public asset is protected insofar as the electric energy is produced based on a water resource. In accordance with the Law of the Regulatory Authority of Public Services, it considers that the stages or activities related to the supply of electricity cannot be considered as public services on their own, since it is "the totality of the economic cycle that results in the satisfaction of the public need and therefore its classification as a public service." From an economic perspective, the public service finds its reason for being not in the interest of companies competing, but in the collective needs it satisfies. It adds that the responsibility for satisfying the public electricity service corresponds to ICE, and therefore it has competence in all stages of the economic chain. To fulfill this function, it was granted the right of priority for hydraulic uses and the required technical autonomy. ICE determines the way to carry out its work programs, within the permitted financial conditions. ICE managed its competence for the first 40 years directly and through traditional financing schemes, despite there being no legal provision obligating it to directly build the hydroelectric plants. It corresponds to ICE to determine the appropriate technical, economic, legal, and instrumental means, such as contractual schemes.

In accordance with the private generation of electricity, it is the criterion of the Legal Advisory Department that Law No. 7508 allows ICE to contract, through the BOT (build, operate, and transfer) modality, the construction of a plant, establishing a specific period for the private contractor to operate it, and at the end of the period, transfer it to the Administration. It adds that under this scheme, the contractor sells the electric energy not to the end user, but to ICE so that the latter can complete the production cycle of the good and supply the service to the end user. In this modality, the legislator sets the main conditions of the contracting that ties up the public domain asset, similar to when it expressly authorizes a concession to an individual.

As a final point, it is noted that ICE must ensure that any contracting is carried out under the best conditions of exploitation of the public domain asset for the production of electric energy, which materializes in various acts. Therefore, there is a state presence in the establishment of the rules that will form part of the regime for the use of the demanial asset in the specific case and that limit the actions of the private contractor; hence, it is not the latter who carries out the exploitation.

B-. CRITERION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE

In the opinion whose reconsideration is requested, the Attorney General's Office considered that the point under analysis consists of determining if the Law "authorizes ICE to exploit the waters to produce electric energy, using for this purpose the collaboration of individuals, under a contractual scheme that allows the latter to build, operate, and transfer the electric plants under the conditions and stipulations established by ICE in the respective bidding specifications, without it being necessary for such purposes to obtain the specific concession required by subsection 14 of Article 121 of the Fundamental Charter."

The Attorney General's Office considered that the Legal Advisory Department of the consulting body was correct in affirming that when the Public Administration directly exploits the asset, the requirement of a concession is not necessary, since this is only required when the individual carries out that activity. Therefore, it was necessary to establish whether, in the consulted scenario, public or private exploitation exists.

From the analysis of the legislative file related to the current Law No. 7508, the Attorney General's Office concludes that: 1) the modality of purchasing energy under a competitive regime was designed so that the exploitation of the economic activity would be carried out by individuals. 2) This regime, then, "was not conceived by the legislator as a public exploitation, that is, as an economic activity in which the principal and preponderant actor was going to be a public entity." The presence of a public exploitation contradicts the fact that the design of the law approximates what is known as decentralization by collaboration or the private exercise of public functions. A technique in which the service's owner is the State and the individual collaborates in providing the service, assuming the risk for that provision. In accordance with the electric service, it is considered that one is in the presence of an indirect management of the public service. Specifically, because ICE does not assume the risk of the economic activity. It adds that if it were a direct management of the service, the principle of service at cost would have to apply, as established by the Chamber in Consultative Opinion No. 6252-97, and therefore it would not be possible for the legislator to profit from the activity.

Regarding the use of the public asset, the Attorney General's Office considers that under Law No. 7200 and its reforms, it is the individual who uses and exploits the water asset, not ICE, because what the latter does is buy the energy produced by the individual. The water asset does not belong to ICE, but to the State; therefore, its exploitation by an individual requires a special concession granted by the Legislative Assembly. Thus, the individuals who are awarded the electricity purchases would be exploiting and profiting from a water asset, which obligates them to obtain the legislative concession. It considers that the fact that after twenty years the constructed plant passes to ICE does not invalidate the arguments, because within that period the construction, operation, and maintenance costs will have been covered by the prices paid to ICE during the term of the contract, meaning that ICE will pay the cost of construction and maintenance of the electric plant.

In accordance with ICE's responsibilities, the Attorney General's Office considers that Law No. 7200 and its reforms allow individuals to expand their participation in the electricity market; also, the fact that ICE is the owner of the service does not imply that its management must be carried out directly, since the reform to the law authorizes individuals to manage the public service even if they only sell electricity to ICE, due to its dominant position. This reaffirms that we are facing an indirect management of the public service. It adds that it is inaccurate that the legislator defines the terms under which the electricity generation activity will be developed, because few parameters were defined. Thus, elements such as price, quality control, technical aspects, and financial matters that must be defined by the Administration in the bidding specifications are missing. The opinion also affirms that Law No. 7200 and its reforms do not grant ICE a concession so that it, with the participation of individuals, can exploit a demanial asset without these needing the legislator's special concession. It is an authorization to purchase electric energy from privately owned power plants. Since the plants are privately owned, it is the individual who exploits the demanial asset, not ICE. In this sense, it is affirmed that the mere presence of exploitation of the demanial asset by the individual, regardless of the purpose for which they do it, requires the special concession. It concludes by noting that ICE, being a public entity that is part of the Public Administration, does not require a concession for the exploitation of the forces that can be obtained from the waters of the national territory.

It is concluded that:

"1) Law No. 7200 and its reforms do not authorize ICE to generate hydroelectric generation projects, but rather to buy electricity from privately owned electric plants through the public bidding procedure.

2) The individual who is awarded a contract in a public bidding process promoted by ICE for the purchase of electricity from privately owned electric plants requires the special concession granted by the Legislative Assembly for the exploitation of the demanial asset (the forces that can be obtained from the waters)."

C-. GROUNDS FOR THE RECONSIDERATION

ICE requests a review of the opinion issued, considering that the conclusion that the purchase of energy under a competitive regime "was designed for the exploitation of that economic activity to be carried out by individuals" lacks the degree of certainty indicated in the opinion and needs to be nuanced. This is because the law does not address the aspect of privatization of public services, nor even widespread market opening. Upon the approval of Law No. 7200, the first and main party responsible for the supply of electric energy in Costa Rica is ICE, but for reasons of limitations on public spending, it became necessary to devise a development scheme that would allow it to maintain hegemony in the field, with collaboration from private investment. A contracting modality was opened that allows ICE to establish, regarding future energy contracts, when, how, and in what form and quantity it would contract to provide for the satisfaction of electricity demand. Therefore, it is considered inconvenient to assimilate the scheme contained in the second chapter of Law No. 7200 to the "technique of decentralization by collaboration or the private exercise of public functions." On the contrary, it is considered that it is ICE itself that manages the service it owns, a management that materializes through the call for bids, in the preparation of the respective bidding specifications, whose terms and clauses are drafted solely and exclusively according to the technical criteria determined by ICE. It reaffirms that the regime of that law has been conceived for a public management of the service, for the following reasons:

ICE, it is added, is responsible for satisfying the public electricity service, as results from its Creation Law and is reiterated in the Creation Law of the Regulatory Authority for Public Services, Article 22, as well as in the Central American Electricity Market Framework Treaty, which grants ICE the functions of a market agent, "because it has been entrusted with the rational development of the physical energy-producing forces that the Nation possesses and the planning of the National Electric System." It adds that the schemes of Laws No. 7200 and 7508 would not be possible without the participation of ICE, which is responsible for deciding whether or not to buy the energy produced by private parties. ICE has a hegemonic role in the entire economic cycle of electricity production, whether it concerns a type of public or private development. For this reason, it considers that the exploitation permitted by the aforementioned laws is oriented towards a public and not a private exploitation.

Regarding the opinion's conclusions, ICE considers that from a comprehensive analysis of the legislation governing the electricity service, it is inferred that the authorization to "generate" hydroelectric projects is contained in ICE's Creation Law, and therefore it does not need to be reiterated in Law No. 7200. The Institute does not require any authorization other than that conferred in its Creation Law for the use of the demanial asset. It is an electrical development scheme from the moment it is provided that the plant will pass to ICE at the end of the contract; therefore, during the execution of the contract, the individual does not have perfect ownership over the plant. Regarding the second conclusion, ICE opines that it is only acceptable if the nature of public exploitation is denied, which is not accepted by the Entity.

There is a fundamental difference between ICE's position and the criterion expressed by the Attorney General's Office, which derives from the analysis of the Institute's participation in the exploitation of hydroelectric energy. A conception that generates different consequences, particularly regarding the use of the public domain concession. In this sense, although the consultation refers to the possibility of the individual using the demanial concession, it is essential to establish whether the law refers to public exploitation or whether it authorizes a private one.

Before analyzing the point, it is necessary to note that the Attorney General's Office's position is based on the analysis of the text of Law No. 7508, with the necessary references to the Creation Law of the Regulatory Authority for Public Services. In this sense, we must determine whether Law 7508 reaffirms the public exploitation of the public electricity service by ICE, or if, on the contrary, it is aimed at expressly or tacitly authorizing a private exploitation of said service. It does not correspond to the Attorney General's Office to analyze the contracting process that the energy Entity is currently conducting. Indeed, the Attorney General's Office is incompetent for such a study because it refers to a specific contracting and because it is a matter of administrative contracting, in which the Office of the Comptroller General of the Republic has prevailing competence. Consequently, the Attorney General's Office's analysis is not linked to, much less subordinated to, the possible decisions that ICE may have adopted regarding the purchase of electric energy.

Since the divergence stems from ICE's assertion that there is a public exploitation of the public service, the Attorney General's Office considers that its position must refer, in the first place, to some fundamental aspects of the public service, directly linked to the position of the Public Administration regarding the public service activity. Secondly, we will turn to determining whether the Law enshrines that public exploitation or not, in order to conclude regarding the use of the public domain concession.

II-. PUBLIC SERVICE ENTAILS PUBLIC OWNERSHIP

The Costa Rican Electricity Institute affirms that it is responsible for satisfying the public electricity service, pursuant to its Creation Law. This, in its view, means that under the scenarios of Law No. 7508, it manages the service it owns. A management that manifests itself in the call for bids and in the preparation of the respective Bidding Specifications and the definition of the terms and clauses under which it is willing to purchase hydroelectric energy. Therefore, ICE maintains its hegemonic role in all public or private development of electric energy, and specifically in Law No. 7508, the exploitation is public and not private.

Given these affirmations, the Attorney General's Office considers it necessary to refer to certain fundamental elements concerning public service, such as the ownership of the service, the *publicatio*, on one hand, and the powers that this ownership determines in favor of the Administration, on the other.

A-. THE *PUBLICATIO* OF THE ACTIVITY DETERMINES THAT THE ADMINISTRATION IS THE OWNER OF THE PUBLIC SERVICE

In Opinion No. 169-99 of August 20, 1999, we indicated regarding public service:

"The concept of public service is not univocal. Indeed, after the so-called 'crisis of public service,' it can be said that the notion is changeable and elusive. However, it is accepted that the term designates an activity related to satisfying a need of general interest, which is assumed by the Public Administration under a special legal regime. Two elements are fundamental: the nature of general interest of the activity and that it be assumed or provided by a Public Administration...

(...).

At the origin of the public service, we find a public action directed at the public and tending to satisfy a need that—it is presumed—is collectively felt by society. It is this circumstance that justifies the public assumption of said activity.

The public service relies on the administrative authority, which assumes the responsibility for its provision and, therefore, for satisfying the needs of the users. This is so even when the management is subsequently delegated. The assumption of the activity, whether by a legal mandate or by an act of general competence corresponding to municipalities, determines the obligatory nature of providing the service. The assessment by the public authority of the public nature of an activity, *publicatio*, grants ownership of the activity to the Administration, establishing the duty of its provision and, correlatively, giving rise to the subjective right of any citizen, potentially a user of the activity, to obtain said service. It is pertinent to recall, to this effect, that the public service does not function in the own interest of the owning Administration, nor in the particular interest of the users, but in relation to satisfying the public interest.

The '*publicatio*' of the activity produces certain consequences. One of the most important is that a third party, public or private, could not claim to exploit that service if it does not have an enabling act from the Administration that owns the service:

(...)

Once a specific sector or activity is declared a public service, individuals are not free to carry it out. They must have an act that enables them to do so, because the ownership of the service corresponds to the Administration."

The legal concept of public service refers to an activity classified as being of general interest because it satisfies a general need. This implies that:

The activity is of general interest. A service cannot be defined as public without referring to the general interest, which is what gives the public service its reason for being (Conseil d'État: Rapport pour 1999. Cited by Michèle RAUNET-Olivier ROUSSET: "Note sur CE. 12 mars 1999, Ville de Paris c/ Sté Stella Maillot- Orée du Bois", *AJDA*, May 1999 p. 441).

General interest that manifests itself in the essential nature of the activity for the development of the State or because it satisfies a collective interest or need. It is, normally, a service-provision activity that creates social or economic welfare.

The declaration of an activity as a public service determines that it is of a public nature. The ownership of the public service corresponds to a Public Administration, which is justified by the public interest present in the activity and because the Public Administration is responsible for safeguarding that public interest.

Individuals require special authorization from the owning Administration to be able to manage the provision of the public service. Therefore, there can be a "separation" between ownership and management, especially in the case of industrial and commercial services.

The owning Administration always retains certain powers regarding the provision of the service, even when it is exploited by individuals. To which we will refer next.

The provision constituting the service must be intended to satisfy the needs of the users. An activity whose sole purpose is to satisfy the needs of the Public Administration, organically considered, cannot be considered a public service, unless there is a legal provision to the contrary. Regarding this point, Gaspar Ariño, *op. cit.* p. 305, notes:

"It is required, therefore, that it be a service to the public: from which derives an abstract right of the user to the provision, enforceable in court. For this reason, a 'service' provided by the Administration to itself (internal, financial, transport, study services, etc.) are not public services (a service is always a provision from one person to another)."

And in the same sense, we have the definition of public service by Garrido Falla, "El concepto de servicio público en Derecho Español," *Revista de Administración Pública*, 135-1994, p. 21:

"A technical service provided to the public on a regular and constant basis through an organization of personal and material resources whose ownership belongs to a Public Administration and under a special legal regime."

Definitions that are of interest because they would allow for academic discussion of the existence of a public service regarding activities that are not directly aimed at satisfying the needs of the public, which we will revisit in later paragraphs.

B-. THE POWERS OF THE ADMINISTRATION THAT OWNS THE SERVICE

Upon assuming ownership of the public service, the Public Administration also assumes certain powers over the activity. Powers that are implicit in its condition as owner of the service and that form part of its uniform legal regime. Among them, powers of direction and control, which it can exercise over the forms and means of carrying out the provision. It has even been said that:

"For a delegated service to maintain its character as a public service, it is necessary that a strong link with the public collective subsist, in the form of control." L. RICHER: "Délégation de service public," *AJDA*, April 1995, p. 298.

"On the other hand, the collective does not lose its competence in relation to the public service it has 'delegated.' Case law has provided numerous and long-standing examples on this point. The 'delegating' public entity is obligated to monitor respect for the rules of the public service by the 'delegate': refusal to do so may give rise to litigation filed by users. It may, in the interest of the 'delegated' public service, modify the conditions of its execution, even rescind the contract by virtue of which the public service was delegated. If there had been a transfer of competence, such measures could not have been taken." P. DEVOLVE: "Les contradictions de la délégation de service public," *AJDA*, 9-1996, pp. 676.

It is this ownership and the powers it entails that determine the Administration's responsibility in the public service and towards its user. It is this power that allows it to order how the service is provided and, if applicable, even unilaterally alter the conditions of its provision. A power that is extremely important, particularly in relation to the fundamental principle of adaptation that governs public service.

The circumstance that the Administration "delegates the management" of the service does not lead to or authorize it to disengage from it. It will be for the Administration to set the conditions under which the manager must provide the service. The manager is subject to the Administration that owns the service, particularly regarding the rules that the latter adopts for the provision of the activity and because the Administration must monitor and control how the service is effectively provided. It is for this reason that, in some cases, a special subjection relationship has been mentioned.

It follows from the above that the fact that the Administration defines how the co-contractor must act, how it must provide the service, is not a constituent and defining element of direct management of the service, as could be deduced from ICE's opinion; on the contrary, this definition is also present—and perhaps more clearly—in indirect management. *Ergo*, in our legal environment, the Administration can manage the service indirectly but retains direction, oversight, and control over the service and, specifically, over the form and means of carrying out the provision.

The indirect management of the hydroelectric energy generation service in no way implies a disregard for ICE's condition regarding the provision of the public service, its institutional responsibility, and the circumstance that, regarding certain energy developments, it may decide to assume the concrete management, as it has traditionally done. And without considering at this moment whether ICE is the owner of the service or the dominant public concessionaire, it is important now to emphasize that ownership implies the power of direction, organization, and control of the service, but not necessarily its direct exploitation.

III-. PRIVATE EXPLOITATION OF THE SERVICE

In Opinion C. 232-99, the Attorney General's Office considered that, under the scenarios of Law No. 7508 and regarding the contracting developed by ICE, we are in the presence of an indirect management of the public service, insofar as it is provided by a private concessionaire. An aspect that, as evidenced in the request for reconsideration, the autonomous Entity does not share; for this Entity, on the contrary, we are facing a direct management. This requires referring to the scenarios in which one modality and the other operate.

A-. SERVICE MANAGEMENT MECHANISMS

The Administration that owns the service may decide to provide it directly or indirectly, resorting to the various procedures that the legal system provides as constituting indirect management: the service concession, management contracting, interested management, the constitution of commercial companies or cooperatives, the agreement, according to the mechanisms provided in the respective legal system.

Direct management is considered to exist when the Administration that holds title to the service assumes management with its own means. We are before the case of a direct operation of the service by the Administration, without any intermediary between it and the user. Consequently, the employees, assets, and funds used for the provision of the service are those belonging to the administrative entity legally entrusted with providing the service. However, direct management is also considered to exist when the Administration creates a public entity to provide the service through it and not directly with its own organization. It could be said that this is the situation presented with ICE. It should be noted, however, that the creation of this entity has in no way meant an exclusive attribution of the service provision. Furthermore, title to the service has remained with the State and not with ICE, which explains why the concessions to exploit electrical energy are in hands other than those of the aforementioned Institute. In that sense, it could be affirmed that ICE is an operator –privileged and dominant– of the service, but not its titleholder. Consequently, it lacks a right of disposal over that service.

Conversely, the Administration may decide to entrust the operation of the service to another person. A dissociation is established between the public person holding title to the service and the person operating the service. The legal doctrine is unanimous in emphasizing that through these mechanisms the Administration transfers the management of the service, but not its title. Consequently, it maintains the corresponding organizing and directing power and the responsibility derived from oversight of the correct provision of the service. The Administration continues to be "le maître" of the service. It has been pointed out to this effect:

"The public collectivity that entrusts a person with the mission of operating a public service exercises, itself, its own competence. It is in the exercise of the competence, which derives from the legal texts, that the collectivity organizes a public service and entrusts it to another person. There is no transfer of its competences.


                    (....).

More radically, a second reason excludes speaking of a transfer of competence: in this area there can be no transfer of competence. When a public collectivity holds a competence, it cannot renounce it by entrusting it to another and completely unloading itself.


                    (...).

It is only the management of the public service that can be delegated. The aforementioned decision of June 15, 1994, (C.E) Sindicato intercomunal de transportes públicos de la Región de Douai, speaks exactly of "delegation of the management of a public service". The public service itself continues to belong to the collectivity. It does not cease to exercise a competence regarding it."
P, DEVOLVE: "Les contradictions de la délégation de service public. Op. cit. pp. 676-677.

"Jurisprudential doctrine insists that the most characteristic note of this type of concession is that the management, and only the management, of said service, of which the Administration holds title, is temporarily entrusted to the concessionaire, it being irrelevant whether, as a stage prior to the execution of the concession, the concessionaire has to undertake the construction of certain works. The Administration, therefore, remains the titleholder of the service in question, as well as of the public domain assets necessary for the fulfillment thereof, since the only thing the Administration does is entrust the operation of the service and, therefore, the satisfaction of the public interest it entails, to a private individual." Under the direction of Juan Alfonso Santamaría Pastor and Luciano Parejo Alfonso: Derecho Administrativo. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S. A., 1992, p.292

Traditionally, the mode of indirect management of the public service has been, par excellence, the concession. However, alongside this mechanism are various legal figures and even administrative acts whose specificity is to allow the private individual to manage the service. Spanish legal doctrine recognizes that authorizations, leasing arrangement (arrendamiento), and agreements (conciertos) can also be forms of indirect management. In the French legal system, a distinction is made between administrative contracts whose object is a public service, on the one hand, and the "delegation of the public service," on the other. The delegation mechanisms have their origin in the concession of the public service, but they tend to depart from it, particularly by considering other forms of remuneration. Such is the case of the "affermage", the management contract (gerencia), and the interested management (gestión interesada). The difference between the "affermage" and the concession lies only in the fact that in the latter, the concessionaire bears the expenses occasioned by establishing the enterprise, and must therefore make the infrastructure investments necessary for the provision of the service (an investment that must be assumed by the successful bidder for the purchase of electrical energy, under the provisions of Law N. 7508, even if they are not properly a concessionaire), while in the "affermage", the Administration makes that infrastructure available or assumes those expenses. In our system, both figures would be encompassed within the concept of service concession. The management contract (gerencia) implies managing the service on behalf and in the name of the Administration, while the interested management (gestión interesada) presents notes similar to those retained by our legal system.

Alongside these figures expressly recognized by law as forms of delegation of the management of the public service, the French legal system establishes other contractual modalities that imply indirect management of a public service. But they are not considered as such because the operator's remuneration does not depend on the results of the operation. However, legal doctrine considers that they constitute true forms of management of public services. Such is the case of the so-called "public works enterprise contract" (METP), in which the co-contractor assumes the construction of a public work that they will then operate, providing the corresponding public service as if they were a concessionaire. However, it is only considered to constitute indirect management of a public service when the remuneration depends on the results of the operation; if, on the contrary, the remuneration is substantially borne by the Administration, it is considered that this contract does not imply indirect management of a public service. Nevertheless, it is considered that insofar as the provision of the service is assumed and it is financed even by the co-contractor, indirect management of the service exists even when the remuneration mechanism is not borne by the end user of the service. It is objected that remuneration constitutes the means to determine whether or not a delegation of the service management exists. This mechanism presents similarities with the one ICE intends to use. It differs, however, in the fact that in the MEPT, the contract concerns the construction of a work that is considered public from the beginning, just as in the case of a public works concession, with or without a public service. To the extent that in the cases under Law N. 7508, the private individual constructs a work that remains in their patrimony for the term of the contract.

The reference to these contractual figures is intended to highlight that beyond the concession of a public service, the concession of a public work with a public service, and the interested management (gestión interesada), other forms of indirect management of the public service may exist, even when they are not formally considered as such.

It is evident that in recent years, the possibilities for involving the private individual in the very operation of the public service have multiplied. A circumstance that affects the legal qualification of the contracting and that obliges specifying the concrete provisions of each contract, in order to assess the relations between the Administration and its co-contractor.

B-. THE OPERATION OF THE SERVICE BY THE PRIVATE INDIVIDUAL DETERMINES THAT ONE IS BEFORE AN INDIRECT MANAGEMENT THEREOF

The new contractual modalities are complex, so –as stated– a concrete analysis of the contractual situation becomes necessary. It cannot be ignored that a contract can associate the private individual in the execution of a public service in various ways, but not every participation of the private individual implies that private management of the service exists. The contractor can supply the Administration with the means required by the public service, but that contract does not necessarily make them participate in the public service mission, because for that, the management of the service must be entrusted to them. Such is the case, for example, when the private individual assumes auxiliary or accessory services to the public service mission that has been entrusted to the Administration, or when the lessee is permitted the operation of a public work but the remuneration system is not that proper to an indirect management of the public service (French BEA). The point is whether the contract entrusts the very management of the service and does so through a remuneration procedure typical of the management of public services (Cfr. E, FATOME: "Le nouveau cadre légal", AJDA, September, 1996, p. 582).

Among the factors that would allow defining whether one is before a simple association of the private individual in the provision of the service or before an indirect management of the service, it is contemplated that the manager assumes the provision of the service with a certain autonomy, for a determined term, not short, and in place of the Administration, that the provisions are continuous and not individualized and unrepeatable; a situation that may cause the private individual to set conditions of the service, such as ways of supplying the provision to the user and, where applicable, to benefit from certain prerogatives of public power, without the Administration ceasing, for that reason, to be the "maître" of the service. When the very operation of the service is delegated, it necessarily follows that the operator assumes the risks and dangers that this operation occasions, without being able to transfer them to the Administration. The Administration can give subsidies or another type of aid to the delegatee, but the principle is that the operation of the service is linked to the notion of operational risk. Hence the importance of the selection of that operator. (Cfr. P, Terneyre: "La notion de convention de délégation, AJDA, N. 9-*1996, pp. 591-594 and JF, THUTIERE: "Problématique du sujet pour le juge administratif", ibid, pp. 581-583).

From the foregoing, it follows that the name the parties give to a contractual figure does not by itself determine whether or not indirect management of the public service exists. An analysis of the contract in concrete terms is imperative. However, the need to determine what kind of contractual figure is presented does not authorize legal operators to distinguish or vary the legal qualification of a determined contract. Therefore, if the legislator has called a determined figure a concession, the principle of legality prevents the operator from being able to discuss that definition.

IV-. A PRIVATE OPERATION OF HYDROELECTRIC ENERGY GENERATION

According to what has been indicated up to this point, it must be clear that public ownership does not exclude the public service of electrical energy from being operated indirectly, by a private individual, if the legal system so authorizes it. And that authorization exists in our legal system. The electricity service in its distinct phases is a public service, which can be managed, at least in its generation phase, indirectly.

A-. PRIVATE OPERATION IS AUTHORIZED

It could be said that since the Law creating the National Electricity Service (Servicio Nacional de Electricidad), N. 258 of August 18, 1941, the generation of hydroelectric energy has been considered a public service. A public service which, at that time, was considered could be in the charge of a private individual. Articles 5 and 6 of said law provided:

"Article 5.- The concessions and rights for the use of waters and the forces derived from them, as well as the development, transmission, transformation, and distribution of electrical forces from any energy source and that are included in this law, can only be obtained conditionally and for a limited time, which shall not exceed twenty-five years.

Article 6.- The authority to grant concessions or rights of waters and hydraulic and electrical forces referred to in this law belongs exclusively to the National Electricity Service (Servicio Nacional de Electricidad), which has the right of intervention in the utilization of such waters and forces and supreme oversight in everything related to electrical force businesses in the Republic."

It is of interest to highlight two aspects: the electrical activity is a public service, both in what refers to its generation or production (marked by the term development), as well as its transmission and distribution. In terms of the current Article 5 of the ARESEP Law, the "supply of electrical energy in the stages of generation, transmission, distribution, and commercialization."

On the other hand, the operation of that public service does not necessarily have to be direct and under monopoly conditions. Article 5 of Law 258 opened the possibility of a private management of the service, for which enabling would be required through the granting of a concession by the National Electricity Service (Servicio Nacional de Electricidad). Consequently, the electrical energy supply service could be operated by a public entity or by a private individual. The latter insofar as they obtained the concession. Since the Law Creating ICE does not establish that the operation of the public service under monopoly conditions corresponds to ICE, the National Electricity Service could well continue, under Law N. 258, granting concessions for electricity generation. A power that, on the contrary, it loses in favor of MINAE with the repeal of the referred law.

B-. OBLIGATION OF ICE TO MANAGE THE SERVICE DIRECTLY

ICE is an instrument of the State for direct management of the service. From this fact, someone might consider that the Institute is authorized to delegate the provision of the public electricity service to third parties. It should be noted, however, that no authorization whatsoever can be inferred from the Law Creating ICE for the Entity to be able to manage the service through a third party. The Institute is created to fulfill a public service mission, without, according to the text of this law, having been authorized the possibility of, in turn, concessioning out the provision of the service, involving a private individual in its management. ICE can contract the construction of the works necessary for the provision of the service, it can resort to administrative contracting for auxiliary services, but it cannot delegate the ultimate provision of the service. Within the framework of that Law, it cannot manage the private operation of the electrical service, simply because that possibility has not been expressly provided for. Consequently, in the electrical development projects that ICE undertakes, it is the operator. Regarding those projects, one can speak of a public operation of the service.

C-. ON THE CONTRARY, ICE CAN PURCHASE ENERGY FROM OTHER CONCESSIONAIRES

It would be open to discussion whether the purchase of electrical energy by the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad) constitutes a form of indirect management of the service, as can be inferred from the legal opinion whose reconsideration is requested.

The issuance of Law N. 7200, repeatedly cited, has as its object to promote private participation in the electrical sector, without this meaning that ICE loses the position that its Law of Creation grants it. The authorization to purchase electrical energy from third-party providers stems from the need for ICE not to make larger investments in this field, a case in which it would require going into external debt with the effects that this has on the national economy; the interest is also present that communities where ICE did not intend to carry out energy projects could, eventually, benefit from private investment in the matter. For this purpose, the private individual can become a concessionaire of the public service, in the generation phase of electrical energy; in that capacity, they can produce energy to sell it to ICE; so that they do not assume the transmission and direct supply of the service to the private individual. They are a concessionaire solely for the generation of energy. But, what is their relationship with ICE?

From certain articles of Law N. 7200, it follows that the contractual relationship implicit in that Law is that of a purchase-sale of electrical energy, where the seller is a private generator and the buyer a public entity, which contracts because, with its own means, it is not capable of satisfying the energy need of society. That relationship is clear in the original text of Law N. 7200 and valid, then, for the activities developed according to the first chapter of that Law. It is not a case of a public operation of the service, nor does the energy-producing company appear as a concessionaire of the service that has been entrusted to the Electricity Institute, but rather as an independent concessionaire that requires, however, a qualifying act from that Institute (declaration of eligibility). A concessionaire of a public service, because the generation of electrical energy, even when it involves relatively small blocks, is also considered a public service.

The point is whether this situation can be analyzed differently starting from Law N. 7508. A Law that also provides for a purchase of electrical energy by ICE, although under quite different contracting conditions. What matters here is the provisions in numerals 20 and 21:

"Art. 20: Authorization for the purchase of energy. ICE is authorized to purchase electrical energy from privately owned power plants, up to fifteen percent (15%) additional to the limit indicated in Article 7 of this Law.

That authorization is for acquiring energy of hydraulic, geothermal, wind origin, and from any other non-conventional source, in blocks of no more than fifty thousand kilowatts (50,000 kw) of maximum power.


                    Art. 21.- Purchases by public tendering.

The purchases must be made through the public tendering (licitación pública) procedure, with competition on sales prices and evaluation of the technical, economic, and financial capacity, both of the offeror and of the characteristics of the energy source offered."

The amount of the purchase may exceed the originally authorized fifteen percent, and the purchase may not exceed blocks of more than fifty thousand kilowatts of maximum power. This is a purchase that must present the best conditions for ICE, so that, unlike what is provided in the original articles of Law N. 7200, it is governed by the principle of concurrence regarding prices and according to the principles governing public tendering (licitación pública). This means that companies must compete to become the successful bidders of the contract and, eventually, concessionaires of the service. The concessionaire of the public service is the one who is the successful bidder selected by ICE, which implies that, in substance, ICE participates in the selection of the concessionaire even though it is not legally responsible for granting the concession. These aspects regarding the contracting procedure are not capable of modifying the contractual relationship per se, because formally the concession is granted by ARESEP and the concessionaire is independent of ICE. Article 24 of this Law, as amended by Law N. 7508 of May 9, 1995, provides:


"Authorization to SNE.

SNE is authorized to grant the respective operation concessions to the power plants to which ICE awards contracts for acquiring electrical energy, according to the conditions of Articles 20, 21, 22, and 23 of this Law."

ARESEP could well set special conditions regarding the operation of the power plant, even if they were not provided for in the bidding documents under which the purchase was formed. It is clear, furthermore, that the participation of the Regulatory Authority has meaning with respect to the private individual insofar as there is provision of a public service. That is, insofar as there is a management of the public service by the private individual. If there were no private operation and, on the contrary, we were before a public operation by ICE, the private individual would not need a concession to operate the plant, since it should be understood that this operation is produced based on the ICE Law. Under that assumption, the generator of electrical energy would be ICE and the co-contractor would simply appear as an auxiliary in the construction of the work and its operation. They would be operating the work on behalf and at the risk of ICE. In which case, they did not require a concession. But that is not the hypothesis contemplated by the law.

ICE affirms that the ownership of the power plant allows affirming that one is before a public operation of the service. The "successful bidder", who is the natural owner of the power plant that operates to sell the electrical energy to ICE, is obliged to transfer that property to the Entity, and not precisely through a purchase-sale. Article 22 establishes:


"Validity of the contracts.

The electricity purchase-sale contracts may not have a validity greater than twenty years, and the assets of the electrical plant in operation must be transferred, free of cost and encumbrances, to ICE upon the expiration of the contract term."

A circumstance that leads the Institute to consider that one is before a special contracting modality, of the "BOT" type, in which the private generator builds the dam, operates it, and then transfers it. The point is whether this type of contractual modality implies direct management of the public service.

Taking into account that electricity generation is a public service and that it is produced by a plant owned by a private individual, it would necessarily have to be considered that this is a private management of the public service by an independent concessionaire from ICE. It cannot be affirmed that one is before a public management, if the operation of the plant is the responsibility of the co-contractor, who assumes the corresponding risks and expenses. Consequently, the costs in financial, human, and material resources generated by both the construction of the work and the operation of the plant are at their expense. Even though an analysis based on the contract ICE intends to sign is not appropriate, the provisions in the General Conditions of that Tender, point A-1.1, are of interest:


                    OBJECT OF THE TENDER


Generalities.

The project(s) forming the offered Power Block will be developed under a Build, Operate, and Transfer (BOT) scheme where the Successful Bidder must acquire the lands and take charge of the financing, design, supplies, construction, assembly, commissioning, operation, and maintenance of the Plant(s) forming the offered Power Block for a period of seventeen (17) years counted from the Commercial Operation Start Date. At the end of that period, they must transfer the Plant(s) forming the Power Block at no cost to ICE, subject to the terms of these bidding documents." The italics are not from the original.

One is before not only a private financing of the construction of a work that will be destined for a public service, but before a private management of the electricity service which cannot be considered either as direct management or as indirect management of the service that corresponds to ICE, the latter insofar as the Institute is not the one who concessions.

It is worth taking into consideration that the production of electrical energy is the responsibility of a private individual, through a hydroelectric plant that is, in principle, their property, and regarding which the law does not exclude that it can generate electricity for private purposes. This limitation is not of a legal nature and could only operate as a consequence of a clause with that content in the concession. On the other hand, it is not a case of indirect management of the service in the charge of ICE because, although ICE selects the company from which it will purchase the electricity, it is not responsible for granting the concession.

On the other hand, the duty to transfer certain assets is not typical of a public operation of the service, but rather is what is normal when the Administration resorts to an indirect management of the service. Certainly, in the majority of these cases, the law classifies the work as public from the outset. But, beyond that classification, there is a fundamental legal reason why it is required that not only the work but eventually other assets be transferred to the Administration. It is the principle of continuity and proper functioning of the public service:

"The reversionary assets, even those acquired by the concessionaire during the course of the contract, form part from the beginning of the public domain of the granting collectivity, even when they are accounting-wise capable of being amortized by the concessionaire: "The concessionaire enjoys those works, not by virtue of a right of their own, which would be the real privilege of an owner, but by virtue of derived powers, from a personal bond recognized by agreement by the grantor, in charge of the works" (note Bonnard, S, 1934, 3.25).

This legal construction is founded on the principle of continuity of the public service. This is demonstrated by the jurisprudence relating to cases in which the contract itself does not contemplate an inventory of assets with their classification (reversionary assets, incorporated assets, and assets owned by the concessionaire)." L, RICHER: "La fin de la convention de délégation", AJDA, septembre, 1996, pp. 652-653.

The dedication to the public service and the fact that it must be provided continuously underpin the duty of transfer. It is worth noting that if considering that one is before a public operation by ICE, we would have ICE operating a service through a power plant that –during the contract term– is the property of the energy seller; that is, through private property, regarding which the law imposes no limitation during the validity of the contract, which configures it as perfect property. But the truth is that one is not before a form of private financing of public works on the public or private domain of the Administration, but rather the financing of works that are initially private. Faced with ICE's assertions, it could also be affirmed that the enabling title that would allow the public entity to operate the service through an asset that does not belong to it is not clear from the text of the law.

In support of the existence of a public operation of the service, the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad) has alleged that there is no supply of the electricity service to the public. It has even been discussed whether electricity generation is a public service.

IV-. THE STAGES OF THE ENERGY SERVICE AS A PUBLIC SERVICE

In the first official communication sent by ICE, it starts from an economic conception of the public service, according to which public service should be understood not as each of the phases referred to in Article 5, but rather the various stages of the process aimed at satisfying the user's need. It is argued that the electricity generation by the private party is not directly aimed at satisfying the needs of the users, but rather constitutes an activity aimed at allowing ICE to satisfy those needs, since ICE is the final distributor of the service. According to this, there will be a public service when the activity of public interest consists of a provision to the user. A criterion that, in a certain way, is associated with the definitions –particularly from Spanish legal doctrine– of public service.

While it is considered that a public service must consist of the satisfaction of a collective need, the truth is that with respect to electrical energy, there is a tendency to consider that the various phases of the process constitute public services. A tendency that our legal system has embraced since 1941, with Article 5 of Law No. 258 on the matter. A provision that could hardly be considered to have been motivated by the need to guarantee the principle of competition and, with it, the circumstance that each of those phases be in charge of a different operator, so as not to foster a monopoly in the hands of a single operator, as might be the basis for the distinction made today. It should be noted that, regardless of the reasons justifying the differentiation into phases, for the legal operator what is important is that legally each phase is considered a public service (Article 5 of the Law creating the Public Services Regulatory Authority) and that this categorization can only be modified by the legislator. Consequently, no distinction can be made among these phases to consider that in one of them there is no public service. It must also be taken into consideration that the generation of electrical energy does not have ICE as its final user, nor does it constitute an input for it to produce other goods and services. On the contrary, the energy generated is sold exclusively to ICE for the simple reason that it is the entity entrusted by Law with the subsequent distribution of energy, such that it exclusively assumes the final provision of the service to the user. ICE is the owner of the National Transmission Grid, therefore it assumes the transmission and part of the distribution of energy in the national territory. An aspect that supports the consideration that private generation of electricity, based on Law No. 7200 and its amendments, also constitutes a public service. This in the same way that, eventually, one would have to consider the transmission of energy produced by third parties or, as the case may be, the final distribution carried out by ICE, to be a public service.

We emphasize with this that if the status of public service is denied to the generation of electricity because it is a single phase, such status would also have to be denied to the transmission and final distribution of the service to the user, because they are phases of the economic activity. An aspect that is important to consider, particularly in the event of a greater opening up of the service. Suffice it to say, however, that publicization concerns all phases of the economic cycle relating to energy, even when generation is normally in private hands and competition is sought. Regarding the existence of a single buyer, responsible for transmission and subsequent distribution, it is worth recalling even that in the European Community, so attached to the principle of free competition, it was still recently considered that the transport and distribution of electrical energy and natural gas were "natural monopolies," such that competition was not materially possible with respect to these activities. Consequently, not every generator could be a transmitter and final distributor. This was because costs would increase, the quality of the environment would be harmed, and security problems would arise. The electricity directive of December 19, 1996, allows for a single network operator, responsible for its operation, maintenance, and development. A single buyer may exist as long as the different generators have access to the grid, which means that the generators do not sell electricity to the final consumer, and they are not thereby no longer considered as operators of a public service (Cfr. F, HAMON: "Le marché intérieur de l’énergie: les directives électricité et gaz naturel", AJDA, novembre 1998, p. 851y ss.).

We reaffirm that if private generation were not a public service, it would be meaningless for Law 7508 to require the private generator to have a concession granted by ARESEP. The private generator of hydroelectric energy that sells to ICE cannot operate the hydroelectric plant if it does not have authorization to do so, and that authorization is a concession. And since it is an operation, that concession is understood to be for a public service. Thus, regardless of whether the single buyer is ICE, the generator of the energy is a public service concessionaire.

V-. IN THE ABSENCE OF A PUBLIC OPERATION OF THE SERVICE, THE PRIVATE PARTY REQUIRES A CONCESSION FOR PUBLIC DOMAIN

The argument of the Instituto Costarricense de Electricidad can be summarized in two propositions: the operation of the electrical service is public, ergo the awardee does not in any way require a concession for the exploitation of water forces, being able to develop its activity using the concession that has been granted to ICE. As the Entity itself has stated in its request for reconsideration, affirming the need for a water concession is only valid when it is affirmed that there is no public operation. A position that is implicit in the Procuraduría's position.

Indeed, since this is not a public operation of the service, the production of hydroelectric energy implies a private use of a public domain asset, a use that is only possible through a concession, by virtue of constitutional provisions (Article 121, subsection 14). The legal opinion whose reconsideration is requested is clear in this regard, without requiring any further elaboration on the point. However, by virtue of the arguments alleged herein, it is worth recalling that:

Public domain assets belong to the State (thus, Constitutional Chamber, No. 5976-93 at 15:42 hrs. on November 16, 1993) and not to the public entity that may have been entrusted with their protection or development.

It is reaffirmed, moreover, that the constitutionally protected asset is the forces that may be derived from public waters, as indicated in Opinion No. 221-98 of October 28, 1998: public waters are protected insofar as they can produce forces and particularly energy.

The constitutional principle is that the forces of public waters cannot be used in electrical generation without a concession granted by the Legislative Assembly or "in accordance" with a law that establishes the conditions and specifications to which the Public Administration and private parties will be subject.

Therefore, if a public entity has the power to exploit public domain assets, it is because the law or an administrative authority has granted it a concession for the exploitation of the public domain asset. In the absence of a law or administrative decision to that effect, the public entity could not exploit the public domain asset. The State may reserve for itself or for a public entity the exploitation of certain assets, but that reservation requires a law. If that reservation does not exist in its favor, the Public Administration would require a concession, whether granted by the Legislative Assembly or by an Administration in accordance with the law, to exploit the public domain asset. But not being the owner of the public domain asset, the Administration could not decide on its own to exploit such and such waters. In that sense, Opinion No. 232 is not shared and is reconsidered insofar as it affirms that the Public Administration does not need a concession to exploit public domain assets.

Specifically, ICE may exploit the forces of national waters for hydroelectric developments by virtue of the concession derived from Articles 1, 2, and 14 of its Law of Creation, Decree-Law No. 449 of April 8, 1949.

Private parties can only produce electrical energy from the forces of public waters if they enjoy a special concession, granted by the Legislative Assembly, or if the Administration grants them a concession based on a framework law that determines its conditions and specifications and, therefore, how the interested party may become a concessionaire of the legally protected asset. It is important to highlight, from the outset, that only the Legislative Assembly, whether directly through the special concession, or indirectly through the framework regulation it establishes, can determine the conditions and specifications of a concession for the exploitation of hydroelectric energy (Opinion No. 221-98 cited above).

The Procuraduría does not ignore that this conclusion may cause problems, particularly regarding the contracting that has been promoted by the Entity. It must be emphasized, however, that these problems do not originate in the Procuraduría's opinion but derive from the regulatory gap caused by the repeal of Law 258 of August 18, 1941, the Law creating the Servicio Nacional de Electricidad. A repeal that was not accompanied by regulation regarding the requirements, conditions, specifications, and procedure for the Ministry of Environment and Energy to exercise the competence that Article 176 of the Water Law recognizes it to grant concessions for the use of waters for hydroelectric purposes. This prevents the Ministry from exercising that competence, granting the concessions for the use of waters necessary for private energy generation. It is also worth recalling that, as the Public Services Regulatory Authority itself has acknowledged (official letter 024-SL–98 of January 19, 1998), the water concession is a prerequisite for that Entity to grant the concession for the generation of electrical energy for sale to ICE. An aspect that is not exclusive to our legal system. Thus, in Spain it has been said:

"The establishment of hydroelectric production units requires the concurrence of two types of authorizations (understanding this term in a broad sense): one, which is the authorizations to which all electrical energy production installations are subject; the other, the authorizations (concessions) to which the hydraulic use necessary for the production of electrical energy is subject, as a characteristic private use of a public domain asset such as water." V, ALVAREZ GARCIA-R, DUARTE MARTINEZ: Administración Pública y Electricidad, Editorial Civitas S. A, Madrid, 1997, p. 57.

In the same vein, it is affirmed:

"When it comes to producing electrical energy of hydraulic origin, it is necessary to obtain, apart from the industrial authorization – mentioned in the preceding section – and prior to it, the public domain concession for the corresponding hydraulic use. In this case, therefore, two different types of authorizations from the Administration are required: a public domain concession (of a certain flow of public water) and an industrial authorization (of the installation and the activity for the transformation of hydraulic energy into electrical energy).

Well, the first thing that must be noted, in this order of considerations, is that the hydraulic concession must necessarily precede the application for the industrial authorization to produce electrical energy. It being well understood that not having obtained the former does not prejudge the subsequent granting of the latter... In any case, the public domain concession and the industrial authorization have different objects, although connected to each other: the former, the use of the public water flow; the latter, the actual production of electrical energy and the corresponding industrial installations. The purpose pursued by each of these two techniques is also different: the former, to control the use of a public domain asset, making it compatible with other common or private uses; the latter, to control the technical suitability of the installations and their conformity with the regulations in force. In this sense, the well-known principles of 'specialty' and 'ex integra causa', characteristic of cases of concurrence of different authorizations for the same material activity, are fully applicable." J, SALAS HERNANDEZ: "Energía", en Derecho Administrativo Económico, II, La Ley, Madrid, 1991, pp. 931-932.

A negative response follows from the foregoing to the original consultation by ICE, which sought to establish that Law No. 7508 constitutes an "authorization directed to ICE for the exploitation of the force of the waters of the national territory, within the conditions and limitations contained in that Law." Law No. 7508 does not contain, in effect, any provision that allows affirming that ICE is exploiting the force of the waters of the national territory. ICE has a concession for the use and exploitation of said waters derived from its Law of Creation, so it does not need a new authorization from Law No. 7508, unless it were a power to delegate the public domain concession, allowing a third party the exploitation of the asset. In which case Law No. 7508 would have contained an express rule to that effect, especially since it would be providing contrary to the principles and rules governing the exploitation of the public domain. In the absence of a provision with that content, it must be concluded that Law No. 7508 does not modify the provisions of the ICE Law regarding the exploitation of hydroelectric forces, nor the Water Law regarding private uses. Consequently, it remains necessary for the private party that exploits those forces, insofar as it makes a private use of them, to apply for a concession, on the one hand. ICE is empowered to exploit by itself, directly, the concession granted by its Law of Creation, over the hydraulic resources that have been declared national reserves (Article 14 in relation to numerals 1 and 2 e) of its Law of Creation).

It should be clarified, furthermore, that the term "private use" (aprovechamiento privado) or "private use" (uso privado) does not imply exploitation or use by a private entity. On the contrary, said term is used in opposition to the common public use of the asset, whereby anyone has the possibility of enjoying or making use of the domain, in a non-exclusive manner and respecting the same right of others. Conversely, private use excludes the use of the asset or part of it by other persons, at least with respect to the activity that the concessionaire carries out.

As a final point, it should be emphasized that Law No. 7508 does not contain a limitation on the entrepreneur to sell electricity to other persons, or to produce energy for itself, a limitation that would be normal and necessary if this were an authorization to use ICE's water concession.

CONCLUSION

Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that:

1-. Law No. 7508 authorizes the participation of private parties in the generation of hydroelectric energy. A participation that constitutes a form of indirect management of the public service.

2-. The aforementioned generator is a public service concessionaire that is obliged to sell its service to ICE, by reason of the hegemonic position that the latter holds in the activity relating to energy and, particularly, because it is the owner of the electricity transmission and distribution grid.

3-. By virtue of the regulation contained in the cited law, the contractual modality of Build, Operate and Transfer provided for therein cannot be considered to constitute a modality of public operation of the service.

4-. On the contrary, it must be understood that this is an indirect management of the service, in which the private party operates the service and assumes all the risks inherent to that operation.

5-. The circumstance that the law requires the transfer of the power plant to ICE is a consequence of the fact that said asset is indispensable for the present and future operation of the service and, therefore, for its continuity and proper functioning. It cannot be forgotten that – absent a substantial modification to the current legal system – once the contract has concluded, by virtue of the provisions of its Law of Creation, ICE would have to assume the provision of the service, a provision that inexorably requires the power plant. That transfer is not based, then, on the fact that we are in the presence of a public operation of the service.

6-. The exploitation of a public domain asset by a Public Administration requires legal authorization for it or, failing that, a legislative or, as the case may be, administrative concession. If that concession were not necessary, any Public Administration could decide, on its own authority, to exploit certain public domain assets without an enabling title to do so and eventually in opposition to superior public interests.

7-. In the case of the exploitation of public waters, a public domain asset, the Instituto Costarricense de Electricidad has a generic concession derived from its Law of Creation, Decree-Law No. 449 of April 8, 1949. By virtue of the provisions of that Law, it becomes unnecessary for Law No. 7508 to authorize it for that use.

8-. On the contrary, express legal authorization is necessary for the Instituto Costarricense de Electricidad to transfer or allow its authorization for the exploitation of the force of the waters to be used by a third party, whether a public or private entity. However, Law No. 7508 does not contain any authorization to that effect.

9-. In the absence of such authorization for an indirect exploitation by the private party of the concession of public waters in favor of ICE and in view of the fact that the Legislative Assembly has not filled the gap caused by the repeal of Law No. 258 of August 18, 1941, the private party who is awarded the purchases provided for by Law No. 7508 must obtain a special legislative concession for the hydroelectric use of the force of public waters.

Consequently, it is necessary to confirm the conclusions of Opinion No. 232-99 of November 19, 1999.

In view of which and considering the inconveniences that the cited opinion is claimed to cause, the Procuraduría considers it advisable to reiterate to the public powers and the administrative entities competent in the matter, the need and advisability of the Legislative Assembly issuing the necessary regulation so that the Ministry of Environment and Energy grants concessions for the private use of public waters for hydroelectric developments.

Sincerely,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Asesora Procuradora