OJ-130-2016 — Recommendation to archive bill extending deadlines of Laws 9242 and 9221 on constructions in restricted zoneRecomendación de archivar proyecto que amplía plazos de las Leyes 9242 y 9221 sobre construcciones en zona restringida

Opinión Jurídica : 130 - J   del 27/10/2016   



 




OJ-130-2016




27 de octubre de 2016         




 




 




Licda. Silma Elisa Bolaños Cerdas




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Turismo




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General  Adjunta, damos respuesta a su oficio
TUR-45-2016, en que esa Comisión consulta el Proyecto denominado “Ampliación de los plazos del
artículo 4 de la Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de
la Zona Marítimo Terrestre, N° 9242 de 06 de mayo de 2014 y del Transitorio I de la Ley Marco para
la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, N° 9221 de
25 de abril de 2014”, expediente N° 19.885.




 



             Se aclara que la asesoría jurídica de la Procuraduría a los miembros de la Asamblea
Legislativa lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de otro Poder de la
República, cuyas funciones son insustituibles a través de un dictamen.




 



             Se reitera la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el Proyecto ante una
falta de respuesta en el plazo de ocho días, por no estar la Procuraduría General de la República
comprendida dentro de los órganos y entidades a que alude el artículo 157 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa.




 




 




I.- MOTIVACIÓN DEL PROYECTO




 



 De acuerdo con la exposición de motivos, el Proyecto “pretende ampliar el plazo establecido en el
artículo 4 de la Ley N° 9242 y en el transitorio I de la Ley 9221, a efecto de concretar la
tramitación de la aprobación de los planes reguladores costeros”, así como “extender la moratoria
para evitar el desalojo y las demoliciones, mientras que se concreta la aprobación de los mismos”.
Lo anterior, se expresa, por cuanto, en el particular, no ha sido posible aplicar ambas leyes, por
el hecho de continuar entrabados los procedimientos para aprobar planes reguladores costeros, la
falta de acciones transitorias necesarias para agilizar el proceso de revisión y aprobación de
planes reguladores, y la imposibilidad de otorgar concesiones sin la existencia de plan regulador
costero (Ley 9242, art. 6°; Ley 9221, art. 8°).




 



 Según la propuesta, de no ampliarse los plazos, se extinguiría la posibilidad de que los actuales
ocupantes de las zonas costeras puedan regularizar su ocupación, lo que haría inminentes los
desalojos y demoliciones.




 




 




II.-POSICION ACERCA DE LOS PROYECTOS LEGISLATIVOS QUE ORIGINARON LAS LEYES 9242 Y 9221




 



             De previo a referirnos al Proyecto, cabe recordar que en torno a los proyectos que
dieron origen a las Leyes 9242 y 9221 la Procuraduría General de la República hizo varias
observaciones, que fueron desatendidas. Se resumen  a continuación:




 



 1) En la Opinión Jurídica OJ-24-2013, la Procuraduría expresó que el Proyecto 18.533 (hoy la Ley
9242) presentaba eventuales roces con los artículos 50, 11 y 33 de la Constitución.  El 50 porque
hay una desmejora sustancial en la tutela efectiva de la franja costera (bien medioambiental)
respecto de la Ley 6043, que tiene entre los objetivos su debida planificación y protección, a
través de las reglas de la policía demanial; el hecho de limitar la determinación de la existencia
de daño ambiental o amenaza de éste sólo a las construcciones en sectores sin plan regulador, y
excluir las construcciones ilegales en áreas con plan regulador implementado, que podrían lesionar
el ambiente o ser contrarias a ese plan, así como las construcciones ilegales levantadas dentro del
Patrimonio Natural del Estado, a más de que al final del proceso podía aprobarse un plan regulador
poco objetivo y complaciente para evitar demoliciones. El 11, por la posibilidad de otorgar
concesiones en zona marítimo terrestre sobre terrenos con construcciones levantadas sin cumplir el
trámite administrativo y sin contar con viabilidad ambiental, cuando se requiera, ya que sólo obliga
a que se ajusten al plan regulador.  El 33 (derecho de igualdad), por cuanto no prohíbe el
otorgamiento de más de una concesión a la misma persona, si tiene varias construcciones levantadas
en zona marítimo terrestre, con lo que se discriminaría a quienes soliciten una concesión en la
franja litoral regida por la Ley 6043, artículo 57, inciso e, que sólo pueden acceder a una.




 



 En dicha Opinión Jurídica se hicieron objeciones al articulado en orden a la amplitud del término
construcción, la falta de parámetros para determinar el tiempo de ésta, su existencia como criterio
de prioridad para otorgar concesiones, por encima de la figura del ocupante de la Ley 6043 (art.
44), la omisión de indicar las normas de ésta que deja sin efecto, el tamaño de los lotes a
concesionar, la situación en que quedan los procesos judiciales pendientes donde se discute el
levantamiento ilegítimo de construcciones, la necesidad de cumplir la normativa ambiental para
otorgar una concesión, la procedencia de ésta cuando las construcciones existentes impiden el uso
público y libre acceso a la zona pública, y si las normas se aplicarán a las construcciones ubicadas
en las zonas urbanas litorales (proyecto N° 18.592, hoy Ley 9221), etc .




 



 Del artículo 4° se señaló que si las municipalidades no habían podido concretar la puesta en
vigencia de planes reguladores costeros durante más de treinta años, desde que se emitió la Ley
6043/1977, era poco factible que lo lograran en dos años, y no se definía cuál sería el régimen
aplicable en ese hipotético escenario.




 



 2) En la Opinión Jurídica OJ-25-2013, la Procuraduría (Proyecto 18.592, hoy la Ley 9221) hizo
reparos de constitucionalidad, habida cuenta de que permite concesiones en la zona pública, contra
su carácter intangible y de uso común (Sala Constitucional, voto 5210/1997, entre otros), y por el
distinto trato que se da a los ocupantes de las zonas urbanas litorales, con relación a los de las
demás áreas costeras. Los primeros, que estén en las zonas urbanas litorales y hayan ingresado
después de la Ley 6043 y antes de la 9073, tienen prioridad para el otorgamiento de concesión y
conservan las construcciones durante el tiempo que se realiza el trámite. Por el contrario, al resto
de ocupantes de la zona marítimo terrestre, en igualdad de condiciones, debe desalojárseles y
demolérseles lo construido (Ley 6043, artículo 13), lo que podría contravenir el numeral 33 de la
Constitución. A la vez,  podrían generar otras posibles desigualdades, en comparación con la Ley
6043, el hecho de que las concesiones en las zonas urbanas litorales no requieran aprobación del
ICT, no se limite el número de éstas a otorgar por solicitante, y se exonere del pago de canon a las
personas físicas que obtengan una concesión para uso habitacional, si el valor del terreno no supera
el límite máximo que se fija.




           



 En el articulado se sugirió no incluir los sectores demaniales de las zonas urbanas litorales en
los casos de excepción del artículo 6° de la Ley 6043, sino en las disposiciones especiales de su
Capítulo VIII, y se recomendó aclarar los siguientes aspectos: los requisitos para considerar zona
urbana litoral una circunscripción territorial, el nombre completo de Patrimonio Natural del Estado
en las normas que se refieren a éste, para una apropiada identificación de sus componentes; los
criterios que la Comisión Interinstitucional de Zonas Urbanas Litorales deberá tomar en cuenta para
determinar la viabilidad técnica de la declaratoria de esas zonas, su contenido y el cumplimiento de
requisitos; en la publicación del edicto: la oficina donde estarán los documentos para su revisión y
el trámite de oposiciones; el modo como la municipalidad determinará las condiciones ambientales en
los contratos de concesión; la perentoriedad del plazo de 36 meses para la declaratoria de zonas
urbanas litorales, el procedimiento administrativo para reconocer el carácter de los ocupantes que
no podrán ser desalojados antes de que se les otorgue la concesión, el trámite para obtenerlas; si
las instituciones del Estado, las autónomas y semiautónomas, prestatarias de servicios públicos en
la zona urbana litoral requieren concesión para ocupar los terrenos con ese fin y, de ser así, el
trámite a seguir; si los Concejos Municipales de Distritos pueden solicitar la declaratoria de zonas
urbanas litorales (Ley 6043, art. 73 bis), la situación de las concesiones legalmente otorgadas al
amparo de la Ley 6043 que no se ajusten al plan regulador de la zona urbana litoral a su
vencimiento, cuyos concesionarios tienen un derecho preferente, por el plazo de un año, para optar
por una nueva concesión en el marco de la nueva legislación sobre zonas urbanas litorales, etc.




           



 Asimismo, en la Opinión Jurídica OJ-025-2013 se cuestionó: el hecho de ser las materias de
urbanismo y zona marítimo terrestre ajenas al Ministerio de Gobernación y Policía (fusionado con el
Ministerio de Seguridad Pública), del que formará parte la Comisión Interinstitucional de Zonas
Urbanas Litorales; la inconveniencia de mantener dos planes reguladores (el costero previo y el de
la zona urbana litoral) sobre un sector territorial, regulando exactamente la misma realidad; lo
impropio de la audiencia a la Procuraduría General de la República, para referirse a la declaratoria
de zona urbana litoral, por no ser parte de sus funciones emitir ese tipo de actos preparatorios de
los actos administrativos, tratarse de cuestiones técnicas, no jurídicas, y porque la  labor de
verificar la presentación de documentos necesarios para declarar una zona urbana litoral es simple y
la puede realizar directamente la Comisión; la omisión de un régimen sancionatorio penal, como el
que contempla la Ley 6043 (artículos 61 y siguientes), etc.




 



 Por último,  es de notar que  la Ley 9221, en el artículo 8, párrafo 3°, autoriza el otorgamiento
de concesiones en la zona pública (franja de cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria; Ley
6043, art 10), lo que la Sala Constitucional, al conocer las consultas legislativas facultativas
contra el proyecto que dio lugar a esa Ley, indicó que infringía el principio de intangibilidad
(sentencia 859/2013).




 




 




III.-CONTEXTO LEGAL DE LAS REFORMAS PROPUESTAS 




 



 La Ley 9242/2014 tiene por objeto regularizar las construcciones existentes en la zona restringida
de la zona marítimo terrestre, definida en el artículo 10 de la Ley 6043, y legalizar su
aprovechamiento mediante concesiones (art. 1°).  (Regularizar es “legalizar, adecuar a derecho una
situación de hecho o irregular”; diccionario de la Real Academia). Para ello, contempla dos
situaciones: que se cuente con plan regulador costero vigente, en cuyo caso las municipalidades
competentes podrán conservar las construcciones existentes, siempre que se adecuaran al mismo y a la
normativa ambiental. De ajustarse al mencionado plan regulador, sin necesidad de realizar ninguna
modificación, el interesado debía gestionar la concesión dentro de los seis meses siguientes a la
fecha en que entró a regir la ley. Si las construcciones requerían modificaciones para ajustarse al
plan regulador costero, la municipalidad debía prevenir al interesado hacerlas dentro del plazo
improrrogable de seis meses. Vencido éste y cumplida la prevención, el interesado debía gestionar la
concesión dentro del plazo máximo de seis meses. (art. 3°). En caso de que las municipalidades no
contaran con plan regulador costero vigente, disponían  de veinticuatro meses (dos años), desde que
la ley entró en vigor, para concretar su aprobación, plazo durante el cual se les facultó a
conservar las construcciones existentes, en tanto  la autoridad administrativa o judicial competente
no acreditara daño o amenaza de daño ambiental, las que podían utilizarse, a título precario, con
pago de canon, sin generar derecho alguno (art. 4°).




 



 Por su parte, la Ley 9221/2014 establece el marco regulatorio para la declaratoria de zonas urbanas
litorales y su régimen de uso y aprovechamiento de las áreas comprendidas.  La zona urbana litoral
corresponde al concepto de área urbana de la Ley de Planificación Urbana, y ha de estar conformada
por alta concentración urbana antes de entrar en vigencia la ley. Su declaratoria se encomendó al
Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Gobernación y Policía, con informe técnico favorable de
la Comisión Interinstitucional de Zonas Urbanas (CIZUL), que se crea, acogido por la respectiva
municipalidad, y a solicitud fundamentada de ésta, por acuerdo del Concejo Municipal con el
cumplimiento de requisitos previstos, acerca de lo cual se dará audiencia a la Procuraduría General
de la República (arts. 1° a 6°).




 



 Hecha la declaratoria de zona urbana litoral, la municipalidad debía proceder a elaborar el plan
regulador urbano de la misma, de conformidad con la normativa aplicable (art. 7°). 




 



 Para concretar el trámite de declaratoria de zona urbana litoral, las municipalidades con
jurisdicción en zona marítimo terrestre disponían de treinta y seis meses (tres años), a partir de
la entrada en vigencia de la ley. Realizada esa declaratoria, en el plazo de veinticuatro meses (dos
años), desde la publicación del decreto ejecutivo pertinente, el ayuntamiento debía concretar la
aprobación y publicación del plan regulador urbano de la zona urbana litoral. Durante dichos plazos
las municipalidades podían conservar las construcciones existentes y ser utilizadas en condiciones
similares a las que fija la Ley 9242, artículo 4°, si no se ubicaren en espacios abiertos al uso
común, áreas del patrimonio natural del Estado, no dificultaren el libre acceso a la costa, ni
imposibiliten el disfrute de la playa a la población (transitorio I).




           



 La primera reforma que introduce el Proyecto es al artículo 4° de la Ley 9242, a fin de que las
municipalidades costeras dispongan de siete años para concretar la aprobación del plan regulador
costero. En la Comisión Permanente Especial de Turismo se aprobó una moción de fondo que reduce el
plazo a cuatro años (fs. 127, 136 ss del expediente legislativo).  La segunda es al Transitorio I de
la Ley 9221, para que las municipalidades costeras dispongan de ocho años, a efecto de concretar la
tramitación de la declaratoria de zona urbana litoral, y cuatro años, desde la publicación del
decreto ejecutivo que la crea, en los que deberán aprobar y publicar el plan regulador de la zona
urbana litoral.  En la Comisión Permanente Especial de Turismo, ambos plazos se fijaron en cuatro
años, vía moción de fondo (expte. legislativo, fs. 128, 136  a 138).




 



 Si bien el Proyecto no contempla la fecha en que empezarían a regir los nuevos plazos, en la citada
Comisión legislativa se aprobó una moción que lo subsana:




 



 “Artículo 3.- El cómputo del plazo ampliado en el artículo 4° de la Ley para la Regulación de las
Construcciones  Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, N° 9242 de 06 de
mayo de 2014 y el párrafo primero del transitorio I de la Ley Marco para la Declaratoria de Zona
Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, N° 9221 de 27 de marzo de 2014,
iniciará a partir de la entrada en vigencia de la presente ley” (fs. 136, 138 y 139; expediente
legislativo).




 



 Pese a que el Proyecto se denomina “Ampliación de los plazos…” etc., la reforma al artículo 4° de
la Ley 9242, artículo 4°, en puridad, se trataría de un nuevo plazo, y no de una ampliación, puesto
que los veinticuatro meses (dos años) que otorgó a los fines ahí previstos, vencieron el 6 de junio
del 2016 (la Ley 9242 se publicó en La Gaceta 109 del 9 de junio del 2014).




 



 En línea con el Proyecto, antes se había promulgado la Ley 9073/2012, que declaró una moratoria por
veinticuatro meses, suspendiendo el desalojo de personas y la demolición de obras, actividades y
proyectos en la zona marítimo terrestre, la franja fronteriza y el Patrimonio Natural del Estado,
“sin perjuicio de “la ejecución de resoluciones judiciales o administrativas en firme, en ambos
casos cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio
ambiente”. Contra esa Ley (arts. 1°, 2°, 3°, 5° y 6°) se planteó una acción de inconstitucionalidad
(expte 13-001598-0007-CO), a la fecha sin resolver. El plazo de la moratoria venció el 19 de
setiembre del 2014. La Ley 9373/2016 dictó otra moratoria similar, por lo que en ese  aspecto el
Proyecto carece de interés actual, máxime que en la corriente legislativa se tramita el expediente
19.582, que amplía los plazos de los artículos 3° y 4° de la Ley 9242, por lo que de aprobarse ambos
Proyectos, originaría una pluralidad de normas, regulando el mismo punto, de manera diversa.




 



 Con anterioridad, se habían presentado a la corriente legislativa los proyectos de ley números
18977 y 19143, para reformar al artículo 1° de la Ley 9073 y aumentar el plazo de la moratoria a
cuarenta y ocho meses. (ver Opinión Jurídica OJ-002-2016).




                                                            




 




IV.-CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO




 



 La aprobación o no de un proyecto de ley es un asunto de política legislativa. Empero, consideramos
que el proyecto presenta problemas de constitucionalidad y de técnica, en tanto hace inoperante y
desnaturaliza la potestad de autotutela de los bienes de dominio público marítimo terrestre,
consustancial a estos, los que desprotege, amén del menoscabo que genera en la efectividad de la Ley
6043, reguladora del régimen común de uso, aprovechamiento y defensa del demanio costero, respecto
de las ocupaciones y construcciones realizadas sin cumplir los requisitos legales. Igual, en la
Opinión Jurídica OJ-118-2004, la Procuraduría se pronunció en contra de la propuesta legislativa de
prorrogar por dos años más la vigencia de la Ley 9073, por los motivos ahí dados, criterio reiterado
en las Opiniones Jurídicas OJ-135-2014 y OJ-002-2016.




 



 El deber del Estado de velar por la conservación y protección del dominio público “es inexcusable”,
en virtud de que todas las normas que rigen la Administración Pública en lo relativo al mismo “están
establecidas en interés público”, al que aquel debe servir en forma permanente. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 3145/1996, 6053/2002, 5305/2005, 4329/2011 y  8718/2011). Sobre el
“derecho-deber de tutela o protección del dominio público”, vid.: SALA CONSTITUCIONAL, sentencias
3145/1996, 6999/1996, 1542/1998, 2081/1998, 12783/2010 y 7933/2011, entre otras). Concerniente a la
autotutela demanial, cfr.: SALA CONSTITUCIONAL sentencias 13655/2008, 4380/2009, 13072/2009,
13073/2009, 14453/2010. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION III, resolución  869/2001.
TRIBUNAL AGRARIO, sentencia 1188/2013.




 



 El poder de policía demanial (autotutela) tiende a la protección material de los bienes de dominio
público y a hacer cesar cualquier uso indebido que de ellos realicen los particulares. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 3145/1996, 6999/1996, 1542/1998, 2081/1998 y 16629/2012. CLAUDE KLEIN: La
police du domaine public. Librarie Générale du Droit et Jurisprudence. Paris. 1966). Es una
competencia que permanece indefinida en el tiempo mientras el bien esté afecto al demanio. (TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION II, resolución 351/2005; SECCION III, votos 128/2001 y 616/2001;
SECCION V, resolución 119/2015). El instituto de autotutela demanial consiste en una vigilancia
continua que debe ejercer la Administración sobre la dominialidad pública, para preservarla de
deterioros, distorsiones o desvíos. (FERNANDEZ VAZQUEZ, Emilio. Diccionario de Derecho Público.
Edit. Astrea. Buenos Aires. 1981, pg. 68, que cita a José Cretella Junior, Prof. de la Universidad
de Sao Paolo).




 



 En ejercicio de sus potestades de autotutela demanial y acción directa (interdictum propium) la
Administración a cargo de los bienes demaniales puede, y debe, ejercer la recuperación de oficio, en
cualquier tiempo, contra los ocupantes de hecho. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 23/1999,
1191/1999, 8107/2001, 2020/2002, 2029/2002, 5543/2004, 2407/2005, 13603/2006, 14275/2006,
14771/2007, 17682/2007, 2897/2008, 3067/2008, 11254/2009, 4646/2010, 21674/2010, 6030/2016, entre
varias). “El régimen jurídico del dominio público comporta la potestad de autotutela posesoria”.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION III, resoluciones 128/2001 y 616/2001).  La
Administración Pública “está obligada a proteger, defender y recuperar el dominio público
administrativamente de oficio, incluso con el auxilio de la fuerza pública…”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IX, resolución 55/2010).




 



 La satisfacción de los fines públicos que los bienes demaniales persiguen no puede demorarse o
verse obstruida por actitudes reticentes o ilegítimas de los administrados. "Es necesario que la
Administración pueda, sin trabas, sin intervención de otras autoridades, impedir toda empresa
perjudicial para el dominio público o contraria al destino de éste...Pero su acción defensiva debe
ser tan rápida y enérgica como sea posible". (BARCKAUSEN, H., cit. por Marienhoff, M.: Tratado del
dominio público, Tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires.  1960, pg 272. En sentido concordante,
CASSESE, SABINO: I beni pubblici: circolazione e tutela. Edit. A. Giuffré. Milano. 1969, pg. 313).
De ahí que el privilegio de autotutela demanial sea un mecanismo imprescindible para llevar a cabo
una actuación administrativa eficaz, en cuanto realiza, de forma ágil, el interés público, sin la
dilación de los procesos judiciales”. (Dictamen C-0004-1998).




 



 La mera ocupación del demanio, “independiente del tiempo de la misma, no genera derechos”. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 12638/2003, 4233/2006, 4816/2006, 12417/2008 y 2882/2016, entre muchas). 
La demanialidad “…hace que por el transcurso del tiempo no se adquiera ningún derecho sobre este
tipo de bienes, ni de propiedad ni siquiera la mera posesión.” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias
12129/2005, cons. IV y X; 10097/2006, cons. III y 5520/2012, cons. IV, entre varias).




 



 La zona marítimo terrestre es un bien medioambiental (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3113/2009 y
8596/2013, entre varias). El Proyecto podría también quebrantar el principio de no regresión, o en
sentido contrario, el de progresividad en materia ambiental, que inhibe derogar o modificar la
normativa vigente si con ello se  produce una disminución en los niveles de protección alcanzados,
por intereses contrarios que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público
ambiental. “Conforme al Derecho de la Constitución, la tutela del ambiente no admite una regresión
en su perjuicio”.  Lo anterior, en comparación con los artículos 12 y 13 de la Ley 6043. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 1056/2009, 13367/2012 y 12887/2014.  Ver de esa Sala las sentencias
18702/2010, 1963/2012, 11088/2013, 11461/2013, 11462/2013, 12022/2013, 14078/2013, 14417/2013,
15294/2013, 5963/2014, 7788/2014, 11652/2014, 18836/2014 y 09841/2015).  




 



 Las municipalidades son las encargadas de garantizar las condiciones de seguridad y salubridad
-elementos del orden público- de las construcciones que en su jurisdicción se levanten, sin
perjuicio de las facultades que las leyes conceden en esas materias a otros órganos administrativos,
con deber de vigilancia y fiscalización sobre las edificaciones ya construidas omitiendo el trámite
establecido a ese fin. Al impedírseles controlar esos aspectos durante la moratoria respecto de las
construcciones levantadas sin permiso, se inutiliza el ejercicio del poder de policía edilicia que
el ordenamiento jurídico les otorga al efecto. Del mismo modo, la Ley sobre zona marítimo terrestre
es de orden público. (Constitución Política, art. 28, a contrario sensu. Ley de Construcciones, art.
1°, 74  y 87. Ley 6043, art. 82. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1582/1993. TRIBUNAL DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, resoluciones 363-2012, 363-2012, 47/2013, 107/2016,
110/2016, 144/2016, entre otras).




 




 




CONCLUSION




 



 Aun cuando la aprobación o no de proyecto de una ley es un asunto de política legislativa, el que
es objeto de consulta, por las razones expuestas se recomienda no adoptarlo. Se hace ver que la Ley
9373/2016 declaró una moratoria que, en lo que interesa, suspende el desalojo de personas y la
demolición de obras en la zona marítimo terrestre, por el plazo de veinticuatro meses, salvo las
ordenadas mediante resolución judicial o administrativa en firme, fundamentándose en la comisión de
daño ambiental o cuando exista peligro o amenaza de daño al medio ambiente,  y que en la corriente
legislativa se tramita el expediente 19.582, con el objeto de ampliar los plazos de los artículos 3°
y 4° de la Ley 9242, por lo que de aprobarse ambos Proyectos, habría una pluralidad de normas,
regulando el mismo punto, de manera diversa.




 




De usted, atentamente,




 




 




José J. Barahona Vargas            Yamileth Monestel Vargas




Procurador Asesor                     Abogada de Procuraduría

Legal Opinion: 130 - J of 10/27/2016

OJ-130-2016

October 27, 2016

Licda. Silma Elisa Bolaños Cerdas
Area Head
Special Permanent Commission on Tourism
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, we respond to your official communication TUR-45-2016, in which that Commission consults on the Project titled “Extension of the deadlines of Article 4 of the Law for the Regulation of Existing Constructions in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, No. 9242 of May 6, 2014, and of Transitory Provision I of the Framework Law for the Declaration of the Coastal Urban Zone and its Regime of Territorial Use and Exploitation, No. 9221 of April 25, 2014,” file No. 19,885.

It is clarified that the legal advisory service of the Attorney General's Office to the members of the Legislative Assembly is in the nature of a non-binding legal opinion, as it concerns another Branch of the Republic, whose functions cannot be substituted through a legal opinion.

We reiterate the impropriety of assuming our conformity with the Project due to a lack of response within eight days, as the Attorney General of the Republic is not included among the organs and entities referred to in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.

I.- MOTIVATION OF THE PROJECT

According to the statement of motives, the Project “intends to extend the deadline established in Article 4 of Law No. 9242 and in Transitory Provision I of Law 9221, in order to complete the processing of the approval of coastal regulatory plans,” as well as “to extend the moratorium to avoid evictions and demolitions, while their approval is completed.” The foregoing, it is stated, because, in this particular case, it has not been possible to apply both laws due to the fact that the procedures for approving coastal regulatory plans remain obstructed, the lack of necessary transitory actions to expedite the review and approval process for regulatory plans, and the impossibility of granting concessions without the existence of a coastal regulatory plan (Law 9242, Art. 6; Law 9221, Art. 8).

According to the proposal, if the deadlines are not extended, the possibility for current occupants of coastal zones to regularize their occupation would be extinguished, which would make evictions and demolitions imminent.

II.- POSITION REGARDING THE LEGISLATIVE PROJECTS THAT ORIGINATED LAWS 9242 AND 9221

Before referring to the Project, it is worth recalling that regarding the projects that gave rise to Laws 9242 and 9221, the Attorney General's Office made several observations, which were disregarded. They are summarized below:

1) In Legal Opinion OJ-24-2013, the Attorney General's Office expressed that Project 18,533 (now Law 9242) presented potential conflicts with Articles 50, 11, and 33 of the Constitution. Article 50 because there is a substantial deterioration in the effective protection of the coastal strip (an environmental asset) compared to Law 6043, which has among its objectives its proper planning and protection, through the rules of the public domain police power; the fact of limiting the determination of the existence of environmental damage or threat thereof only to constructions in sectors without a regulatory plan, and excluding illegal constructions in areas with an implemented regulatory plan, which could harm the environment or be contrary to that plan, as well as illegal constructions erected within the Natural Heritage of the State, in addition to the fact that at the end of the process an unobjective and complacent regulatory plan could be approved to avoid demolitions. Article 11, due to the possibility of granting concessions in the maritime-terrestrial zone on lands with constructions erected without completing the administrative process and without having environmental viability, when required, since it only obliges them to conform to the regulatory plan. Article 33 (right to equality), because it does not prohibit granting more than one concession to the same person if they have several constructions erected in the maritime-terrestrial zone, which would discriminate against those who request a concession in the coastal strip governed by Law 6043, Article 57, subsection e, who can only access one.

In that Legal Opinion, objections were made to the articles regarding the breadth of the term construction, the lack of parameters to determine its age, its existence as a priority criterion for granting concessions, above the figure of the occupant in Law 6043 (Art. 44), the omission of indicating the norms of the latter that it renders ineffective, the size of the lots to be concessioned, the situation of pending judicial processes where the illegitimate erection of constructions is discussed, the need to comply with environmental regulations to grant a concession, the feasibility of granting one when the existing constructions impede public use and free access to the public zone, and whether the rules would apply to constructions located in coastal urban zones (Project No. 18,592, now Law 9221), etc.

Regarding Article 4, it was noted that if the municipalities had not been able to bring coastal regulatory plans into force for more than thirty years, since Law 6043/1977 was issued, it was unlikely that they would achieve it in two years, and the applicable regime in that hypothetical scenario was not defined.

2) In Legal Opinion OJ-25-2013, the Attorney General's Office (Project 18,592, now Law 9221) raised constitutional objections, given that it allows concessions in the public zone, against its intangible nature and common use (Constitutional Chamber, decision 5210/1997, among others), and due to the different treatment given to occupants of coastal urban zones compared to those in other coastal areas. The former, who are in the coastal urban zones and entered after Law 6043 and before Law 9073, have priority for granting a concession and retain the constructions during the time the process is carried out. On the contrary, the rest of the occupants of the maritime-terrestrial zone, under equal conditions, must be evicted and what they built demolished (Law 6043, Article 13), which could contravene Article 33 of the Constitution. At the same time, other possible inequalities, compared to Law 6043, could be generated by the fact that concessions in coastal urban zones do not require ICT approval, the number of concessions to be granted per applicant is not limited, and the payment of a fee (canon) is exempted for natural persons who obtain a concession for residential use, if the land value does not exceed the maximum limit established.

Regarding the articles, it was suggested not to include the public domain sectors of the coastal urban zones in the exception cases of Article 6 of Law 6043, but rather in the special provisions of its Chapter VIII, and it was recommended to clarify the following aspects: the requirements to consider a territorial circumscription a coastal urban zone, the full name of the Natural Heritage of the State in the rules that refer to it, for an appropriate identification of its components; the criteria that the Interinstitutional Commission on Coastal Urban Zones (CIZUL) must consider to determine the technical viability of the declaration of these zones, its content, and the fulfillment of requirements; in the publication of the edict: the office where the documents will be available for review and the opposition procedure; the way the municipality will determine environmental conditions in concession contracts; the peremptory nature of the 36-month deadline for the declaration of the coastal urban zones, the administrative procedure to recognize the status of occupants who cannot be evicted before the concession is granted to them, the process to obtain them; whether State institutions, autonomous and semi-autonomous institutions, providers of public services in the coastal urban zone require a concession to occupy the lands for that purpose and, if so, the procedure to follow; whether the District Municipal Councils can request the declaration of coastal urban zones (Law 6043, Art. 73 bis), the situation of concessions legally granted under Law 6043 that do not conform to the regulatory plan of the coastal urban zone upon their expiration, whose concessionaires have a preferential right, for a period of one year, to opt for a new concession within the framework of the new legislation on coastal urban zones, etc.

Also, in Legal Opinion OJ-025-2013, the following were questioned: the fact that urban planning and maritime-terrestrial zone matters are outside the purview of the Ministry of Governance and Police (merged with the Ministry of Public Security), of which the Interinstitutional Commission on Coastal Urban Zones will be a part; the inconvenience of maintaining two regulatory plans (the prior coastal one and that of the coastal urban zone) over a territorial sector, regulating exactly the same reality; the inappropriateness of the audience with the Attorney General of the Republic to comment on the declaration of a coastal urban zone, as issuing that type of preparatory acts for administrative acts is not part of its functions, because they are technical, not legal, matters, and because the task of verifying the presentation of documents necessary to declare a coastal urban zone is simple and can be performed directly by the Commission; the omission of a criminal sanctioning regime, such as that contemplated in Law 6043 (Articles 61 et seq.), etc.

Finally, it is noteworthy that Law 9221, in Article 8, paragraph 3, authorizes the granting of concessions in the public zone (a strip of fifty meters contiguous to the ordinary high tide; Law 6043, Art 10), which the Constitutional Chamber, when hearing the optional legislative consultations against the project that gave rise to that Law, indicated infringed the principle of intangibility (judgment 859/2013).

III.- LEGAL CONTEXT OF THE PROPOSED REFORMS

Law 9242/2014 aims to regularize existing constructions in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, defined in Article 10 of Law 6043, and to legalize their exploitation through concessions (Art. 1). (To regularize is “to legalize, to bring a de facto or irregular situation into conformity with the law”; Dictionary of the Royal Academy). To this end, it contemplates two situations: that a coastal regulatory plan is in force, in which case the competent municipalities may conserve the existing constructions, provided they conform to the same and to environmental regulations. If they conformed to the aforementioned regulatory plan, without needing any modification, the interested party had to process the concession within six months following the date the law came into effect. If the constructions required modifications to conform to the coastal regulatory plan, the municipality had to notify the interested party to make them within a non-extendable period of six months. Once this period expired and the notification was fulfilled, the interested party had to process the concession within a maximum period of six months (Art. 3). In the event that the municipalities did not have a coastal regulatory plan in force, they had twenty-four months (two years) from the law’s entry into force to complete its approval, a period during which they were empowered to conserve the existing constructions, as long as the competent administrative or judicial authority did not accredit environmental damage or threat of environmental damage, which could be used, on a precarious basis (a título precario), with payment of a fee (canon), without generating any right (Art. 4).

For its part, Law 9221/2014 establishes the regulatory framework for the declaration of coastal urban zones and their regime of use and exploitation of the areas comprised. The coastal urban zone corresponds to the concept of an urban area under the Urban Planning Law, and must be composed of a high urban concentration before the law comes into effect. Its declaration was entrusted to the Executive Branch, through the Ministry of Governance and Police, with a favorable technical report from the Interinstitutional Commission on Urban Zones (CIZUL), which is created, endorsed by the respective municipality, and upon its reasoned request, by agreement of the Municipal Council with the fulfillment of prerequisites, about which an audience will be given to the Attorney General of the Republic (Arts. 1 to 6).

Once the declaration of the coastal urban zone is made, the municipality had to proceed to draft the urban regulatory plan for it, in accordance with applicable regulations (Art. 7).

To complete the process of declaring the coastal urban zone, municipalities with jurisdiction in the maritime-terrestrial zone had thirty-six months (three years) from the entry into force of the law. Once that declaration is made, within a period of twenty-four months (two years) from the publication of the pertinent executive decree, the municipality (ayuntamiento) had to complete the approval and publication of the urban regulatory plan for the coastal urban zone. During said periods, municipalities could conserve the existing constructions and they could be used under conditions similar to those established by Law 9242, Article 4, if they are not located in spaces open to common use, areas of the natural heritage of the State, do not hinder free access to the coast, nor make it impossible for the population to enjoy the beach (Transitory Provision I).

The first reform introduced by the Project is to Article 4 of Law 9242, so that coastal municipalities have seven years to complete the approval of the coastal regulatory plan. In the Special Permanent Commission on Tourism, a substantive motion was approved that reduces the deadline to four years (pages 127, 136 et seq. of the legislative file). The second is to Transitory Provision I of Law 9221, so that coastal municipalities have eight years to complete the processing of the declaration of the coastal urban zone, and four years from the publication of the executive decree that creates it, within which they must approve and publish the regulatory plan for the coastal urban zone. In the Special Permanent Commission on Tourism, both deadlines were set at four years, via a substantive motion (legislative file, pages 128, 136 to 138).

Although the Project does not contemplate the date on which the new deadlines would begin to run, a motion was approved in the aforementioned legislative Commission that remedies this:

“Article 3.- The calculation of the extended deadline in Article 4 of the Law for the Regulation of Existing Constructions in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, No. 9242 of May 6, 2014, and the first paragraph of Transitory Provision I of the Framework Law for the Declaration of the Coastal Urban Zone and its Regime of Territorial Use and Exploitation, No. 9221 of March 27, 2014, will begin from the entry into force of this law” (pages 136, 138, and 139; legislative file).

Despite the Project being entitled “Extension of the deadlines…” etc., the reform to Article 4 of Law 9242, in strict terms, would be a new deadline, and not an extension, since the twenty-four months (two years) it granted for the purposes foreseen therein expired on June 6, 2016 (Law 9242 was published in La Gaceta 109 of June 9, 2014).

In line with the Project, Law 9073/2012 was previously enacted, which declared a moratorium for twenty-four months, suspending the eviction of persons and the demolition of works, activities, and projects in the maritime-terrestrial zone, the border strip, and the Natural Heritage of the State, “without prejudice to the execution of final judicial or administrative resolutions, in both cases when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined.” An action of unconstitutionality (file 13-001598-0007-CO) was filed against this Law (Arts. 1, 2, 3, 5, and 6), which is currently unresolved. The moratorium deadline expired on September 19, 2014. Law 9373/2016 enacted another similar moratorium, so in that respect, the Project lacks current interest, especially since file 19,582 is being processed in the legislative stream, which extends the deadlines of Articles 3 and 4 of Law 9242, meaning that if both Projects were approved, it would create a plurality of norms regulating the same point in a different manner.

Previously, legislative bill numbers 18977 and 19143 had been presented to the legislative stream to reform Article 1 of Law 9073 and increase the moratorium deadline to forty-eight months (see Legal Opinion OJ-002-2016).

IV.- CONSIDERATIONS ON THE PROJECT

The approval or rejection of a bill is a matter of legislative policy. However, we consider that the project presents problems of constitutionality and technique, insofar as it renders inoperative and distorts the self-protection power (autotutela) over maritime-terrestrial public domain assets, which is inherent to them, leaving them unprotected, in addition to the impairment it generates in the effectiveness of Law 6043, which regulates the common regime for the use, exploitation, and defense of the coastal public domain, regarding occupations and constructions carried out without complying with legal requirements. Similarly, in Legal Opinion OJ-118-2004, the Attorney General's Office pronounced against the legislative proposal to extend the validity of Law 9073 for two more years, for the reasons given therein, a criterion reiterated in Legal Opinions OJ-135-2014 and OJ-002-2016.

The State's duty to ensure the conservation and protection of the public domain “is inexcusable,” by virtue of the fact that all the rules governing the Public Administration in relation to it “are established in the public interest,” which it must serve permanently. (Constitutional Chamber, judgments 3145/1996, 6053/2002, 5305/2005, 4329/2011, and 8718/2011). On the “right-duty of protection of the public domain,” see: Constitutional Chamber, judgments 3145/1996, 6999/1996, 1542/1998, 2081/1998, 12783/2010, and 7933/2011, among others). Concerning public domain self-protection (autotutela demanial), cf.: Constitutional Chamber judgments 13655/2008, 4380/2009, 13072/2009, 13073/2009, 14453/2010. Contentious-Administrative Court, Section III, resolution 869/2001. Agrarian Court, judgment 1188/2013.

The public domain police power (autotutela) aims at the material protection of public domain assets and at ceasing any undue use thereof by private individuals. (Constitutional Chamber, judgments 3145/1996, 6999/1996, 1542/1998, 2081/1998, and 16629/2012. Claude Klein: La police du domaine public. Librairie Générale du Droit et Jurisprudence. Paris. 1966). It is a competence that remains indefinite in time as long as the asset is designated for public domain. (Contentious-Administrative Court: Section II, resolution 351/2005; Section III, decisions 128/2001 and 616/2001; Section V, resolution 119/2015). The concept of public domain self-protection (autotutela demanial) consists of continuous vigilance that the Administration must exercise over the public domain, to preserve it from deterioration, distortions, or deviations. (Fernández Vázquez, Emilio. Diccionario de Derecho Público. Edit. Astrea. Buenos Aires. 1981, pg. 68, citing José Cretella Junior, Prof. at the University of Sao Paulo).

In exercising its powers of public domain self-protection and direct action (interdictum propium), the Administration in charge of the public domain assets can, and must, carry out ex officio recovery at any time against de facto occupants. (Constitutional Chamber, judgments 23/1999, 1191/1999, 8107/2001, 2020/2002, 2029/2002, 5543/2004, 2407/2005, 13603/2006, 14275/2006, 14771/2007, 17682/2007, 2897/2008, 3067/2008, 11254/2009, 4646/2010, 21674/2010, 6030/2016, among several). “The legal regime of the public domain entails the power of possessory self-protection.” Contentious-Administrative Court, Section III, resolutions 128/2001 and 616/2001). The Public Administration “is obliged to protect, defend, and recover the public domain administratively ex officio, even with the aid of public force…” (Contentious-Administrative Court, Section IX, resolution 55/2010).

The satisfaction of the public purposes that public domain assets pursue cannot be delayed or obstructed by reticent or illegitimate attitudes of the administered. "It is necessary that the Administration can, without obstacles, without the intervention of other authorities, prevent any enterprise harmful to the public domain or contrary to its purpose... But its defensive action must be as rapid and energetic as possible." (Barckhausen, H., cited by Marienhoff, M.: Tratado del dominio público, Tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1960, pg 272. In agreement, Cassese, Sabino: I beni pubblici: circolazione e tutela. Edit. A. Giuffrè. Milano. 1969, pg. 313). Hence, the privilege of public domain self-protection (autotutela demanial) is an essential mechanism for carrying out effective administrative action, as it realizes the public interest in an agile manner, without the delay of judicial processes." (Opinion C-0004-1998).

The mere occupation of the public domain, “regardless of its duration, does not generate rights.” (Constitutional Chamber, judgments 12638/2003, 4233/2006, 4816/2006, 12417/2008, and 2882/2016, among many). The public domain status (demanialidad) “…means that no right over this type of asset is acquired by the passage of time, neither ownership nor even mere possession.” (Constitutional Chamber, judgments 12129/2005, considerando IV and X; 10097/2006, considerando III and 5520/2012, considerando IV, among several).

The maritime-terrestrial zone is an environmental asset (Constitutional Chamber, judgments 3113/2009 and 8596/2013, among several). The Project could also violate the principle of non-regression, or conversely, the principle of progressivity in environmental matters, which inhibits the repeal or modification of current regulations if this produces a decrease in the levels of protection achieved, due to contrary interests that do not prove to be legally superior to the environmental public interest. “In accordance with Constitutional Law, environmental protection does not admit regression to its detriment.” The foregoing, in comparison with Articles 12 and 13 of Law 6043. (Constitutional Chamber, judgments 1056/2009, 13367/2012, and 12887/2014. See from that Chamber judgments 18702/2010, 1963/2012, 11088/2013, 11461/2013, 11462/2013, 12022/2013, 14078/2013, 14417/2013, 15294/2013, 5963/2014, 7788/2014, 11652/2014, 18836/2014, and 09841/2015).

The municipalities are responsible for guaranteeing the safety and health conditions—elements of public order—of constructions erected in their jurisdiction, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies, and they have a duty of vigilance and oversight over buildings already constructed that omitted the established procedure for that purpose. By preventing them from controlling these aspects during the moratorium regarding constructions erected without a permit, the exercise of the building police power (policía edilicia) that the legal system grants them for this purpose is rendered useless. Similarly, the Law on the maritime-terrestrial zone is a matter of public order. (Political Constitution, Art. 28, a contrario sensu. Construction Law, Arts. 1, 74, and 87. Law 6043, Art. 82. Constitutional Chamber, judgment 1582/1993. Contentious-Administrative Court, Section Three, resolutions 363-2012, 363-2012, 47/2013, 107/2016, 110/2016, 144/2016, among others).

CONCLUSION

Even though the approval or rejection of a bill is a matter of legislative policy, for the reasons stated, it is recommended not to adopt the one under consultation. It is noted that Law 9373/2016 declared a moratorium that, in relevant part, suspends the eviction of persons and the demolition of works in the maritime-terrestrial zone for a period of twenty-four months, except for those ordered through a final judicial or administrative resolution based on the commission of environmental damage or when there is danger or threat of damage to the environment, and that file 19,582 is being processed in the legislative stream with the object of extending the deadlines of Articles 3 and 4 of Law 9242, meaning that if both Projects were approved, there would be a plurality of norms regulating the same point in a different manner.

Respectfully,

José J. Barahona Vargas
Advisory Attorney (Procurador Asesor)

Yamileth Monestel Vargas
Attorney of the Attorney General's Office (Abogada de Procuraduría)