C-045-2000 — Prevalence of ILO Convention 169 over Community Development Law and criteria for identifying indigenous personsPrevalencia del Convenio 169 OIT sobre la Ley de Desarrollo de la Comunidad y criterios para identificar indígena

Dictamen : 045 del 09/03/2000   

 C-045-2000 San José, 9 de marzo, 2000     Licenciada Lilliana Fallas Valverde Directora Dirección
Nacional de Desarrollo de la Comunidad     Estimada señora: Con aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su Oficio No. D.N. No. 846-99 en el que nos consulta sobre
cuál es la normativa aplicable a las asociaciones de desarrollo de las distintas reservas indígenas
del país en los casos en que las disposiciones de la Ley No. 3859 sobre el Desarrollo de la
Comunidad no concuerden con el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Además nos
pregunta sobre cuál es el criterio que se debe aplicar para distinguir quién es indígena y quién no.
De su consulta, se confirió audiencia a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, la que nos fue
contestada por el Lic. Enrique Gerardo Rojas Robles, Jefe del Departamento Legal de esa Institución,
mediante Oficio No. D.L.I.-091-99. I.- PREVALENCIA DE LA NORMA DE RANGO SUPERIOR Mediante la Ley No.
6172 de 16 de noviembre de 1977 se dicta la Ley Indígena, primer y único cuerpo normativo con rango
de ley que se dedica a tratar exclusivamente el tema indígena. Esta Ley confiere a las comunidades
indígenas plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase, sin
conferirles la categoría de entidad estatal (artículo 2°). Se reconocen, además, una serie de
reservas indígenas que ya habían sido creadas con anterioridad por medio de varios Decretos (5904-G,
6036-G, 6037-G, 7267-G y 7286-G), declarándolas propiedad de aquellas comunidades. En su artículo 4°
se dispone que dichas reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias
tradicionales o de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de la
Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI). En desarrollo de estos preceptos, el Reglamento a la
Ley, Decreto No. 8487-G de 26 de abril de 1978, señaló que "las comunidades indígenas adoptarán la
organización prevista en la Ley No. 3859 de la Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de
la Comunidad y su Reglamento" (artículo 3°). Esta última normativa fue promulgada con el fin de
"fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su
participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo
Económico y Social" (artículo 1° de la Ley No. 3859). Con miras a alcanzar ese objetivo y como un
medio también de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar por el desarrollo económico y
social del país (artículo 14 ibíd), tanto la Ley como su Reglamento (actualmente el Decreto No.
26935-G de 20 de abril de 1998), proponen la constitución y funcionamiento de asociaciones para el
desarrollo de las comunidades, clasificándose en distritales, cantonales, regionales, provinciales o
nacionales (artículo 15 de la Ley No. 3859), admitiéndose la posibilidad de establecer asociaciones
para el desarrollo de actividades específicas. Es concretamente esta organización por medio de
Asociaciones de Desarrollo a la que se refiere el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena. Así
lo ratifica el uso de la expresión "Asociación de Desarrollo" en varios de los artículos de ese
Reglamento (4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12 y 15). Con posterioridad a la promulgación de toda esta
normativa jurídica, se emite la Ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992, que es aprobación del
Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes. Tal instrumento internacional busca pasar de una visión integracionista a una
autodeterminante de los pueblos indígenas, en la que éstos deben ser tomados en cuenta en toda
aquella toma de decisiones legales y de planificación que les pueda afectar. El Convenio reafirma la
trascencencia de preservar el bagaje cultural de los pueblos indígenas y su status de vida, ya no
como una medida transitoria hacia su incorporación a la sociedad que les circunda, sino como un
valor en sí mismo, que merece respeto, tutela y promoción. Es en referencia a este Convenio que se
nos pregunta sobre la norma prevalente ante una eventual contradicción que pudiese existir entre su
artículado y el que compone la Ley No. 3859 de cita. A ese respecto, conviene recordar lo que el
artículo 7° de nuestra Constitución Política preceptúa: Artículo 7°.- Los tratados públicos, los
convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa,
tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes.
Sobre este principio de superioridad jerárquica normativa nuestra Sala Constitucional ha dicho: De
conformidad con la doctrina derivada del artículo 7° de nuestra Constitución, los tratados o
Convenios Internacionales, como fuente normativa de nuestro ordenamiento jurídico, ocupan una
posición preponderante a la de ley común. Ello implica que, ante la norma de un tratado o convenio,
-denominación que para efectos del derecho internacional es equivalente- cede la norma interna de
rango legal que es precisamente el problema jurídico que nos ocupa. En efecto, las normas
internacionales no surgen de la potestad legislativa inherente a los congresos o parlamentos de cada
país, en los que los representantes popularmente electos (hablamos de las democracias
representantivas) participan como sujetos activos del proceso de formación de la ley, sobre todo en
la etapa de la iniciativa del proyecto en cuestión, con la posterior intervención del ejecutivo como
elemento de fiscalización. Caso contrario ocurre en el derecho internacional, campo en el que el
ejecutivo, en su función exclusiva y autónoma de conducir las relaciones internacionales del Estado
mismo, define el contenido de las negociaciones y con ello vincula u obliga a los demás órganos
internos. Aquí, el legislativo no juega un papel preponderante en el contenido de las negociaciones,
sino más bien como órgano de refrendo posterior aprobando o improbando el instrumento pero no
modificándolo. Ahora bien, una vez suscrito por el ejecutivo (Presidente y Ministro de Relaciones
Exteriores), aprobado por la Asamblea Legislativa y ratificado por el Ejecutivo el tratado, en este
caso, el Convenio se incorpora al régimen legal interno de nuestro país, imperando sobre toda otra
norma común que se le oponga, salvo que, por el propio contenido de sus cláusulas, su ejecución haya
sido condicionada a su perfeccionamiento mediante acuerdos menores o protocolos como los designa la
Constitución.(1) (1) Voto No. 0503-96 de 10 horas 21 minutos del 26 de enero de 1996.. Por su parte,
la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo de 1978, en su artículo 6°, al
referirse a las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, también elenca a los tratados
internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana por encima de las leyes y los demás
actos con valor de ley (incisos b) y c). Finalmente, el Código Civil, Ley No. 63 de 28 de setiembre
de 1887, indica claramente que carecerán de validez las disposiciones que contradigan a otra de
rango superior (artículo 2°) y menciona como fuentes escritas del ordenamiento jurídico privado
costarricense, en ese orden, la Constitución, los tratados internacionales debidamente aprobados,
ratificados y publicados, y la ley. Ante tal transparencia normativa, no cabe más que concluir que
cualquier antinomia jurídica que se presente entre disposiciones de la Ley No. 3859 y el Convenio
sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes debe resolverse aplicando éste, por
tratarse de una norma de rango superior a aquella. Precisamente en el documento "Pueblos Indígenas y
tribales: Guía para la aplicación del Convenio núm. 169 de la OIT", elaborado por el Equipo Técnico
Multidisciplinario de la Organización Internacional del Trabajo, al plantearse esta misma temática,
se expresa: Pregunta: ¿Qué pasa en caso de incompatibilidad entre la ley nacional y el Convenio? En
tal caso la ley nacional y la práctica deben adecuarse. Debe puntualizarse que el artículo 34
dispone que la naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al Convenio
deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta la variedad de situaciones concretas en
los países y aún dentro de cada país." (2) (2) Texto tomado de la red Internet (Fecha 20 de enero
del 2000. Hora: 9:45 a.m.): http//www.oit.or.cr/mdtsanjo/indig/conten.htm.. Valga añadir que, aún y
cuando representan reglas a utilizar particularmente en supuestos de roce entre normas de igual
rango, que no es este caso, los principios de especialidad (3) y norma posterior (4) llevarían a la
misma conclusión ante la situación que se nos consulta. (3) "... las leyes generales se entienden
derogadas por las especiales en aquella parte o en aquellas puntos en que estas últimas estatuyeren
más tarde relativamente a una materia particular comprendida en las primeras. Este es el sentido del
principio: "En derecho, el género es derogado por la especie." Brenes Córdoba, Alberto. "Tratado de
las personas". San José, Editorial Costa Rica, 1974. Pág. 48. (4) "La derogación puede ser expresa o
tácita, según que se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompapatibilidad de la ley
nueva con otra anterior, pues es principio inconcuso que las nuevas leyes destruyen las precedentes
en todo aquello en que les fueren opuestas." Ibíd, pág.47. En efecto, por tratarse las asociaciones
de desarrollo indígenas de organismos especiales en razón de las personas, bienes e instituciones
que tutelan, debe preferirse el empleo de normas y principios específicos a esa materia, en este
caso, el Convenio No. 169. Asimismo, de conformidad con el principio jurídico de que norma posterior
deroga norma anterior, las disposiciones del Convenio de comentario, por ser éste promulgado años
después de la Ley No. 3859, habrían de tenerse como norma vigente por encima de las de ésta en lo
que las contraríen. II.- CONCEPTO DE INDIGENA Dar una definición de indígena no ha sido
históricamente una tarea fácil, no sólo porque los pueblos indígenas presentan rasgos diferenciados
entre sí, sino también porque su realidad ha sido vista desde muy diversos ángulos (ideológico,
económico, cultural, etc.) a lo largo de los años: ... a través de la lectura de los diferentes
instrumentos internacionales, se advierte que no existe una definición que englobe a todas las
poblaciones que pudieran responder a este concepto. Cada país ha planteado el problema de la
definición a su manera, habiéndose llegado así a soluciones que abarcan una amplia gama de criterios
de diferenciación, desde factores exclusivamente, o casi exclusivamente raciales, hasta
consideraciones en que predominan criterios socioculturales. No solamente existen definiciones
distintas y a veces contradictorias, sino que también denominaciones distintas; así encontramos,
entre otras: poblaciones indígenas, aborígenes, nativos, silvícolas, minorías étnicas, poblaciones
tribales, poblaciones semitribales, minorías lingüísticas, minorías religiosas, indios o simplemente
tribus semibárbaras, poblaciones no civilizadas, poblaciones no integradas a la civilización,
pueblos indígenas, autóctonos, poblaciones autóctonas, etcétera. Además, a veces en un mismo país se
aplican definiciones y criterios distintos para definiar o catalogar porciones de la población del
Estado- nación, lo que hace el problema más complejo. (5) (5) Stavenhagen, Rodolfo cit. por Soto
Solano, David Spencer. "Derechos Humanos y Derechos Etnicos: La protección de los pueblos indígenas
en el marco del Derecho Internacional". Tesis de Grado. Facultad de Derecho, Universidad de Costa
Rica, 1998. Págs. 19-20. Incluso los mismos pueblos indígenas se han manifestado en el sentido de
que dar una definición de ellos conlleva a encasillar indebidamente su idiosincrasia y a restringir
sus posibilidades de definir su propio futuro: Recientemente durante la primera reunión del Grupo de
Trabajo de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre el proyecto de Declaración de
los Derechos de las Poblaciones Indígenas, en noviembre de 1995, en Ginebra, muchos representantes
indígenas argumentaron que, al adoptar una definición de quiénes son indígenas, se negaría a dichos
pueblos el derecho exclusivo de determinar su pertenencia a un determinado grupo, su identidad y
estatus, negando, de tal manera, su derecho a la determinación. Una definición, por estos pueblos,
es una cuestión de autoidentificación y aceptación por la comunidad indígena a la que pertenecen.(6)
(6) Documento "Pueblos Indígenas y tribales: Guía para la aplicación del Convenio Núm. 169 de la
OIT, op. cit. Ante este problema, se ha optado por buscar una serie de pautas que permitan discernir
en cada caso cuándo se está en presencia de pueblos indígenas. Ante la Organización de las Naciones
Unidas se han propuesto, por ejemplo: tierras y territorios tradicionales, continuidad histórica,
características de culturas distintivas, carácter de grupo no dominante en la población de un país,
conciencia de la identidad y conciencia de grupo, y como elementos más concretos, la ascendencia
común, los aspectos culturales que abarcan la religión, la organización tribal, la pertenencia a una
comunidad indígena, la indumentaria y los medios de vida, el idioma, la conciencia de grupo, la
residencia en ciertas regiones del país y la aceptación por parte de la comunidad indígena (7). Por
su parte, el Banco Mundial también ha establecido algunos identificadores para reconocer la
presencia de pueblos indígenas: una estrecha vinculación con territorios ancestrales y los recursos
naturales de esas zonas, autoreconocimiento y reconocimiento por parte de otros como miembros de un
grupo cultural característico, un idioma indígena a menudo diferente del idioma nacional, presencia
de instituciones sociales y políticas basadas en las costumbres y producción principalmente de
subsistencia (8). (7) Alta, V., Iturralde, D. y López-Bassols, M.A. (compiladores). "Pueblos
Indígenas y Estado en América Latina". Quito, Editorial Abya-Ylala, 1998. Págs. 122-123. (8) Ibíd,
pág. 123. Para nuestros efectos, limitaremos nuestro análisis a la ubicación de criterios
básicamente normativos que se desprenden tanto del Convenio No. 169 de la Organización Internacional
del Trabajo como de la Ley No. 6172 para la determinación del carácter indígena, sin que se pierda
de vista para otro tipo de operadores no jurídicos que tal enumeración no es taxativa, según
acabamos de explicar. De acuerdo con la Ley No. 6172, "son indígenas las personas que constituyen
grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia
identidad" (artículo 1°). Como puede apreciarse de este concepto, son tres los criterios que lo
componen para la determinación de quién es indígena. En primer término la pertenencia a un grupo
étnico. En nuestro país, según el Decreto No. 20645 de 16 de agosto de 1991, son ocho los grupos
étnicos, distruibuidos en 22 Reservas Indígenas: 1) Bribrí (Salitre, Cabagra, Bribrí de Talamanca y
Kekoldi o Cocles); 2) Cabécar (Chirripo, Bajo Chirripó, Nairi-Awairi, Tayni, Telire, Cabécar de
Talamanca y Ujarrás); 3) Guaymí (Guaymí de Coto Brus, Abrojo de Montezuma, Conteburica y Guaymí de
Osa); 4) Brunca (Boruca y Curré); 5) Térraba (Térraba); 6) Huetar o Pacacua (Quitirrisí y Zapatón);
7) Maleku o Guatuso (Guatuso) y 8) Chorotega (Matambú). El segundo parámetro es la descendencia
directa de alguna de las civilizaciones precolombinas. Se utiliza aquí sólo la referencia a las
culturas de la preconquista, pero lógicamente ha de entenderse su supervivencia a lo largo de los
períodos de la conquista, colonia y época independiente. Como es obvio no se trata de una
descendencia pura, que haría más difícil la aplicación de la normativa indígena, sino de una abierta
a la realidad histórica de la mezcla étnica. Así el hijo de indígena con no indígena, debe
considerársele también indígena: Las civilizaciones precolombinas: Como se mencionó, el proceso de
aculturación sufrido por los pueblos indígenas a lo largo de la historia, después de la venida de
los españoles, hace difícil entender la imagen que se les ha dado a los indígenas actuales, de
"descendientes directos" de aquellos que encontró Colón; por lo que debe de interpretarse que, "no
se trata de grupos caracterizados por su pureza genética sino por su tradición cultural y su grado
de relación con los pueblos aborígenes nacionales". (9) En la mayoría de los casos actuales de
"indigenidad", tanto la continuidad genética como la cultural han sufrido cambios. Las mezclas
biológicas entre pueblos han sido extensas (mestizaje) y las culturas indígenas en todas partes han
sido modificadas profundamente por los diversos procesos de aculturación.(10) (9) Chacón Zeledón,
Rebeca y Valverde Chávez, Karen. "Alcances y efectos jurídicos de las concesiones mineras en
Reservas Indígenas". Tesis de grado. Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1993. Pág. 15.
(10) Stavenhagen, Rodolfo. "Derechos Indígenas: Algunos Problemas Conceptuales", en Revista del
Instituto Interamericano de Derechos Humanos No. 15, ene-jun de 1992. San José. Pág. 131. El tercer
elemento a tomar en cuenta se relaciona con la identidad indígena, es decir, el sentimiento de
pertenencia a un grupo particular, el ser aceptado así por sus miembros y reconocido por otros como
integrante de aquel. Es este uno de los factores más difíciles de determinar por el grado de
subjetividad presente. Desde el punto de vista colectivo hace alusión a la existencia dentro del
grupo de una serie de tradiciones e instituciones propias que le son características y que son
compartidas por todos sus integrantes. Por su lado, el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales
en Países Independientes conceptualiza de modo similar a los indígenas: Artículo 1 1.- El presente
Convenio se aplica: ... a los pueblos en países independientes considerados indígenas por el hecho
de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece
el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales
fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias
instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. El Convenio supera
términos como "grupos", "minorías" y "poblaciones" y acoge el de "pueblos", acepción que "reconoce
la existencia de sociedades organizadas con identidad propia, en lugar de simples agrupaciones de
individuos que comparten algunas características raciales o culturales"(11) . (11) Documento
"Pueblos indígenas y tribales: Guía para la aplicación del Convenio núm. 169 de la OIT", op. cit.
Por otro lado, los supuestos de ascendencia indígena son más amplios al incluir, además de la época
de la conquista, la de la colonización o el establecimiento de las actuales fronteras estatales.
Nuevamente, la conservación de la propia identidad se constituye en el tercer punto de referencia,
pero no en el menos importante, para la determinación de los pueblos indígenas, al constituir la
razón de ser de su protección. De hecho, el propio Convenio señala que la conciencia de la identidad
indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que
se aplicarán sus disposiciones (artículo 1°, punto 2): 36.- ¿A qué se refiere la conciencia de
identidad indígena? Según leímos, en el párrafo dos del Artículo Primero, la conciencia de identidad
indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que
se aplica el Convenio. Bien, esto es muy sencillo y muy claro, sólo aquellos pueblos que aún
mantengan y practiquen los rasgos sociales y culturales que los distinguen del resto de la sociedad
serán sujetos del Convenio.(12) (12) Gómez, Magadalena. "Derechos Indígenas. Lectura comentada del
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo". Instituto Nacional Indigenista, 1995.
Pág. 55. Como ha podido apreciarse no es uno, sino varios los criterios normativos que deben tomarse
en cuenta al momento de definir quién es indígena y quién no, especialmente, como se acaba de decir,
la conciencia de la propia identidad indígena, sin olvidar la existencia de otros factores no
contemplados explícitamente en los textos jurídicos, pero que contribuyen indudablemente a una mejor
precisión, como los mencionados al inicio de este acápite. Hasta aquí se ha dado contestación a las
dos interrogantes planteadas. Sin embargo, esta Procuraduría estima oportuno hacer algunos
comentarios sobre situaciones que indirectamente están vinculadas con los puntos tratados, pero se
aclara que tales observaciones no son vinculantes, por no ser objeto de consulta, y se hacen con el
afán de que se ponderen para una eficaz toma de decisiones y aplicación de la normativa indígena.
III.- OTRAS CONSIDERACIONES El espíritu de la Ley No. 6172 de 16 de noviembre de 1977 es que en las
reservas indígenas únicamente habiten indígenas. Primero, en su artículo 2°, párrafo segundo, las
declara de propiedad de las comunidades indígenas, y después, en su artículo 3°, además de decir que
son inalienables, imprescriptibles e intransferibles, claramente dispone que son exclusivas para
aquellas comunidades. Para lograr este propósito, crea dos específicos mecanismos para evitar que en
dichas reservas se dé la presencia de no indígenas. Para el caso de personas que ya se encontrasen
en ellas y que demuestren un legítimo derecho de propiedad o posesión, la Ley prevé la posibilidad
de que se les reubique en otra parte, y si esto no es posible o no es aceptado, deberá
expropiárseles o indemnizárseles (artículo 5°, párrafo primero). Si se trata de personas no
indígenas que ingresaron a las reservas de forma posterior, y que por lo tanto constituyen meros
ocupantes sin ningún tipo de derecho, deberá procederse a su desalojo, sin pago de indemnización
alguna (artículo 5°, párrafo segundo). Paralelamente, el artículo 3° prohibe que no indígenas puedan
alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas
dentro de estas reservas, y declara absolutamente nulo todo traspaso o negociación de tierras o
mejoras de éstas. Por eso es que el artículo 4° ibíd indica que las reservas serán regidas por los
indígenas, "en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes que de la República que los
rijan", pero en ningún momento establece la posibilidad de que personas no indígenas puedan hacerlo,
toda vez que, en principio, no deberían existir dentro de las reservas. Bajo esa inteligencia es que
cuando el Reglamento a la Ley Indígena, artículo 3°, estipula que para el ejercicio de los derechos
y cumplimiento de las obligaciones de las comunidades indígenas se adoptará la organización prevista
en la Ley No. 3859 y su Reglamento, simplemente está estableciendo una forma de organización para
los indígenas. Pero debe entenderse que este modo de organizarse va más allá de los supuestos
legales presentes en la Ley No. 3859 y su Reglamento, en tanto las Asociaciones de Desarrollo de las
reservas indígenas son fundamentalmente las personas jurídicas que van a representar los intereses
de los indígenas. Por eso es inconcebible que personas no indígenas puedan participar de ellas, por
ejemplo, en las asambleas generales, y mucho menos, que se les permita acceder a puestos de
decisión, como la Junta Directiva, o aún representantes por las Asociaciones ante otras entidades,
como podría ser la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. Si aún hoy en día existen personas no
indígenas dentro de las reservas, éstas deben ser reubicadas, expropiadas, indemnizadas o
desalojadas, según su condición jurídica, pero el simple hecho de habitar las reservas no les da
derecho, de ningún modo, de formar parte de las Asociaciones de Desarrollo indígenas. Tal
posibilidad sería permitir que personas ajenas a las instituciones, costumbres e identidad indígenas
puedan decidir sobre esas comunidades, lo que podría llevar incluso a tomar acuerdos contra los
mismos indígenas y sus derechos. Si el Poder Ejecutivo en su momento consideró que las Asociaciones
de Desarrollo podían servir como modo de organización para los indígenas, fue bajo la hipótesis de
que éstas constituían una estructura organizativa de base comunitaria y que sólo indígenas
habitarían las reservas; pero el hecho de que esta última situación no se dé en la realidad no
autoriza para que las Asociaciones puedan ser utilizadas en perjuicio de los mismos indígenas o para
otros fines de personas no indígenas, que sin ser necesariamente dañinos en sí mismos, no coinciden
con los objetivos buscados por la Ley Indígena. En otras palabras, las Asociaciones de Desarrollo
indígenas no deben entenderse como simples asociaciones de desarrollo en los términos en que las
define y regula la Ley No. 3859 y su Reglamento, sino como el medio jurídico que el reglamentario
(entiéndase Poder Ejecutivo) creyó mejor para la representación de los intereses indígenas. Tan es
así, que el mismo Reglamento contiene normas en los que la Asociación tiene exactamente este fin y
no coincide con los que caracterizan a los asociaciones de desarrollo comunes. Por ejemplo, el
artículo 5° en relación con el 3° preceptúa que las Asociaciones de Desarrollo, una vez inscritas
legalmente, representan judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas. El ordinal 10
faculta al Presidente de la Asociación a comparecer ante el funcionario competente para incoar la
acción legal correspondiente cuando se detecte la realización de negocios de tierras dentro de las
reservas a favor de no indígenas. La posibilidad de que la Asociación de Desarrollo pudiese estar
integrada por no indígenas podría hacer nugatoria tal disposición. Además de todo lo expuesto, el
artículo 7°, punto primero, del Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, consagra que "los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas,
creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna
manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y
cultural". La permisión a no indígenas de formar parte de las Asociaciones de Desarrollo Indígena
comprometería seriamente el cumplimiento de esta importante norma de derecho internacional. Valga
acotar que la Sala Constitucional declaró contrario a nuestra Carta Política el inciso d) del
artículo 2° de la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, No. 5251 de 11 de
julio de 1973, que establecía la presencia dentro de esta Comisión de un miembro de cada una de las
asociaciones pro indígenas que estuvieran legalmente inscritas. En el considerando IV de esa
resolución (Voto No. 2253-96 de 15 horas 39 minutos del 14 de mayo de 1996), la Sala expresó: "...
el Derecho de la Constitución instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos
indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de
decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y
de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del
Convenio No. 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que
les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el
sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas. Sin embargo, no sucede
así en el caso de la norma impugnada, pues ésta establece un mecanismo que lejos de beneficiar a los
indígenas, más bien los perjudica, lo que la torna no idónea para los fines que procura el Convenio
169; en virtud de que, al prever la participación en la Asamblea General de tantas asociaciones
proindígenas como se quieran crear, se resta fuerza e importancia a la voluntad del pueblo indígena.
Concluye, pues, esta Procuraduría que las entidades estatales, no sólo deben asegurar a las
comunidades indígenas su exclusiva participación dentro de las estructuras organizativas que las
rigen legalmente (léase aquí Asociaciones de Desarrollo), sino que también deben implementar cuanto
antes las medidas indispensables para que las tierras comprendidas dentro de sus reservas puedan ser
efectivamente disfrutadas sólo por ellos. Este último punto es de indudable trascendencia para
verdaderamente proteger su cultura y tradición: Respecto al derecho al territorio, su reconocimiento
y ejercicio es necesario para garantizar la existencia misma de los pueblos indígenas por ser éste
el espacio donde ejercen control político y el derecho a la propia cultura, a la posibilidad de
mantener y desarrollar su relación con la naturaleza, sus expresiones artísticas, sus creencias, su
historia misma, su versión de la historia.(13) (13) Alta, V.; Iturralde, D. y López-Bassols, M.A..,
op.cit., pág. 124. Es en atención a esta realidad que el Convenio No. 169 de la Organización
Internacional del Trabajo obliga a los gobiernos a tomar las medidas que sean necesarias para
determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la
protección efectiva de sus derechos de propiedad o posesión" (artículo 14, punto 2). CONCLUSIONES
Ante una eventual discordancia entre las disposiciones contenidas en el Convenio No. 169 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y
la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, No. 3859 de 7 de abril de 1967, deben aplicarse las
primeras por ser parte de un convenio internacional, de rango superior a la ley. No existe un único
criterio para determinar quién es indígena y quién no lo es, sino que debe recurrirse a una serie de
parámetros contenidos en el Convenio No. 169 y nuestra Ley Indígena, No. 6172 de 16 de noviembre de
1977, sin olvidar otros que, aunque no contenidos expresamente en dichos cuerpos normativos, pueden
ser de utilidad en ciertos casos para delimitar con un mayor grado de certeza tal condición. De
todas formas, sí debe tenerse presente que la conciencia de la identidad indígena debe considerarse
siempre un criterio fundamental, según lo establece el Convenio de comentario en su artículo
primero. De usted, atentamente,     Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario   c.c.
Lic. Danilo Chaverri Soto Ministro de la Presidencia Lic. Enrique Granados Moreno Ministro de
Cultura, Juventud y Deportes Junta Directiva Comisión Nacional de Asuntos Indígenas

Legal Opinion: 045 of 09/03/2000

C-045-2000 San José, March 9, 2000     Licenciada Lilliana Fallas Valverde Director National Directorate of Community Development     Dear Madam: With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. D.N. No. 846-99 in which you consult us on which regulations are applicable to the development associations of the various indigenous reserves of the country in cases where the provisions of Law No. 3859 on Community Development do not agree with Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples. You also ask us about which criterion should be applied to distinguish who is indigenous and who is not. From your consultation, a hearing was granted to the National Commission of Indigenous Affairs, which was answered to us by Lic. Enrique Gerardo Rojas Robles, Head of the Legal Department of that Institution, by means of Official Letter No. D.L.I.-091-99.

I.- PREVALENCE OF THE HIGHER-RANKING NORM
By means of Law No. 6172 of November 16, 1977, the Indigenous Law is enacted, the first and only normative body with the rank of law dedicated exclusively to dealing with indigenous matters. This Law grants indigenous communities full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds, without granting them the category of state entity (Article 2). A series of indigenous reserves that had already been previously created by means of several Decrees (5904-G, 6036-G, 6037-G, 7267-G, and 7286-G) are also recognized, declaring them the property of those communities. Article 4 provides that said reserves shall be governed by the indigenous people in their traditional community structures or by the laws of the Republic that govern them, under the coordination and advice of the National Commission of Indigenous Affairs (CONAI). In development of these precepts, the Regulation to the Law, Decree No. 8487-G of April 26, 1978, indicated that "indigenous communities shall adopt the organization provided for in Law No. 3859 of the National Directorate of Community Development Associations and its Regulation" (Article 3). This latter regulation was enacted for the purpose of "promoting, guiding, coordinating, and evaluating the organization of the country's communities, to achieve their active and conscious participation in the realization of the objectives of the National Economic and Social Development Plan" (Article 1 of Law No. 3859). With a view to achieving that objective and also as a means of stimulating populations to organize to fight for the economic and social development of the country (Article 14 ibid), both the Law and its Regulation (currently Decree No. 26935-G of April 20, 1998), propose the constitution and operation of development associations for communities, classified as district, cantonal, regional, provincial, or national (Article 15 of Law No. 3859), admitting the possibility of establishing development associations for specific activities. It is specifically this organization through Development Associations to which Article 3 of the Regulation to the Indigenous Law refers. This is ratified by the use of the expression "Development Association" in several articles of that Regulation (4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, and 15).

After the enactment of all this legal framework, Law No. 7316 of November 3, 1992, is issued, which is the approval of Convention No. 169 of the International Labour Organization on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries. Such an international instrument seeks to move from an integrationist vision to a self-determining one for indigenous peoples, in which they must be taken into account in all legal and planning decisions that may affect them. The Convention reaffirms the importance of preserving the cultural heritage of indigenous peoples and their life status, no longer as a transitional measure towards their incorporation into the society that surrounds them, but as a value in itself, which deserves respect, protection, and promotion.

It is in reference to this Convention that we are asked about the prevailing norm in the event of a potential contradiction that could exist between its articles and those that make up the cited Law No. 3859. In this regard, it is worth recalling what Article 7 of our Political Constitution prescribes:

> Article 7.- Public treaties, international conventions, and concordats, duly approved by the Legislative Assembly, shall have from their enactment or from the day they designate, authority superior to the laws.

On this principle of normative hierarchical superiority, our Constitutional Chamber has stated:
> In accordance with the doctrine derived from Article 7 of our Constitution, international treaties or Conventions, as a normative source of our legal system, occupy a preponderant position over ordinary law. This implies that, before the norm of a treaty or convention—a denomination that for purposes of international law is equivalent—the internal norm of legal rank gives way, which is precisely the legal problem that concerns us. Indeed, international norms do not arise from the legislative power inherent to the congresses or parliaments of each country, in which the popularly elected representatives (we speak of representative democracies) participate as active subjects in the law-making process, especially at the stage of the initiative of the project in question, with the subsequent intervention of the executive as an element of oversight. The opposite occurs in international law, a field in which the executive, in its exclusive and autonomous function of conducting the international relations of the State itself, defines the content of the negotiations and thereby binds or obligates the other internal organs. Here, the legislature does not play a preponderant role in the content of the negotiations, but rather as an organ of subsequent endorsement, approving or disapproving the instrument but not modifying it. Now then, once signed by the executive (President and Minister of Foreign Affairs), approved by the Legislative Assembly, and ratified by the Executive, the treaty, in this case, the Convention, is incorporated into the internal legal regime of our country, prevailing over any other ordinary norm that opposes it, unless, by the very content of its clauses, its execution has been conditioned upon its perfection through minor agreements or protocols as designated by the Constitution.(1)

> (1) Voto No. 0503-96 of 10 hours 21 minutes of January 26, 1996.

For its part, the General Law of Public Administration, No. 6227 of May 2, 1978, in its Article 6, when referring to the sources of the administrative legal system, also lists international treaties and the norms of the Central American Community above laws and other acts with the force of law (subsections b) and c). Finally, the Civil Code, Law No. 63 of September 28, 1887, clearly indicates that provisions that contradict another of higher rank shall lack validity (Article 2) and mentions as written sources of the Costa Rican private legal system, in that order, the Constitution, duly approved, ratified, and published international treaties, and the law.

Given such normative transparency, there is no choice but to conclude that any legal antinomy that arises between provisions of Law No. 3859 and the Convention on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries must be resolved by applying the latter, as it is a norm of higher rank than the former. Precisely in the document "Indigenous and Tribal Peoples: A Guide for the Application of ILO Convention No. 169," prepared by the Multidisciplinary Technical Team of the International Labour Organization, when raising this same issue, it is stated:

Question: What happens in case of incompatibility between national law and the Convention? In such a case, national law and practice must be adapted. It should be pointed out that Article 34 provides that the nature and scope of the measures adopted to give effect to the Convention should be determined with flexibility, taking into account the variety of concrete situations in the countries and even within each country."(2)

(2) Text taken from the Internet (Date January 20, 2000. Time: 9:45 a.m.): http//www.oit.or.cr/mdtsanjo/indig/conten.htm.

It is worth adding that, even though they represent rules to be used particularly in cases of friction between norms of equal rank, which is not this case, the principles of specialty(3) and subsequent norm(4) would lead to the same conclusion given the situation we are consulted on.

(3) "... general laws are understood as repealed by special laws in that part or in those points in which the latter later establish provisions relatively to a particular matter included in the former. This is the sense of the principle: 'In law, the genus is derogated by the species.'" Brenes Córdoba, Alberto. "Tratado de las personas". San José, Editorial Costa Rica, 1974. Pg. 48.
(4) "Repeal can be express or tacit, depending on whether it is done in explicit terms, or whether it results from the incompatibility of the new law with a previous one, for it is an unquestionable principle that new laws destroy the preceding ones in everything in which they are opposed." Ibid, pg. 47.

Indeed, because indigenous development associations are special organisms by reason of the persons, property, and institutions they protect, the use of norms and principles specific to that matter, in this case, Convention No. 169, must be preferred. Likewise, in accordance with the legal principle that a subsequent norm repeals a prior norm, the provisions of the Convention under discussion, as it was enacted years after Law No. 3859, would have to be considered as the norm in force over those of the latter in what contradicts them.

II.- CONCEPT OF INDIGENOUS
Giving a definition of indigenous has not historically been an easy task, not only because indigenous peoples present differentiated traits among themselves, but also because their reality has been viewed from very diverse angles (ideological, economic, cultural, etc.) over the years:
> ... through the reading of the different international instruments, it is noted that there is no definition that encompasses all the populations that could respond to this concept. Each country has approached the problem of definition in its own way, having thus reached solutions that cover a wide range of differentiation criteria, from exclusively, or almost exclusively, racial factors, to considerations in which sociocultural criteria predominate. Not only do distinct and sometimes contradictory definitions exist, but also distinct denominations; thus we find, among others: indigenous populations, aborigines, natives, forest dwellers, ethnic minorities, tribal populations, semi-tribal populations, linguistic minorities, religious minorities, Indians or simply semi-barbarous tribes, uncivilized populations, populations not integrated into civilization, indigenous peoples, autochthonous peoples, autochthonous populations, etc. Furthermore, sometimes in the same country, different definitions and criteria are applied to define or categorize portions of the State-nation's population, which makes the problem more complex.(5)

(5) Stavenhagen, Rodolfo cited by Soto Solano, David Spencer. "Derechos Humanos y Derechos Etnicos: La protección de los pueblos indígenas en el marco del Derecho Internacional". Graduation Thesis. Faculty of Law, University of Costa Rica, 1998. Pgs. 19-20.

Even the indigenous peoples themselves have expressed that giving a definition of them entails improperly pigeonholing their idiosyncrasy and restricting their possibilities of defining their own future:
> Recently, during the first meeting of the Working Group of the United Nations Commission on Human Rights on the draft Declaration of the Rights of Indigenous Populations, in November 1995, in Geneva, many indigenous representatives argued that, by adopting a definition of who is indigenous, said peoples would be denied the exclusive right to determine their belonging to a specific group, their identity, and status, thus denying their right to self-determination. A definition, for these peoples, is a matter of self-identification and acceptance by the indigenous community to which they belong.(6)

(6) Document "Pueblos Indígenas y tribales: Guía para la aplicación del Convenio Núm. 169 de la OIT," op. cit.

Faced with this problem, the option has been to seek a series of guidelines that allow discerning in each case when one is in the presence of indigenous peoples. Before the United Nations, the following have been proposed, for example: traditional lands and territories, historical continuity, characteristics of distinctive cultures, character as a non-dominant group in a country's population, awareness of identity and group consciousness, and as more concrete elements, common ancestry, cultural aspects encompassing religion, tribal organization, belonging to an indigenous community, attire and means of livelihood, language, group consciousness, residence in certain regions of the country, and acceptance by the indigenous community(7). For its part, the World Bank has also established some identifiers to recognize the presence of indigenous peoples: a close link with ancestral territories and the natural resources of those areas, self-recognition and recognition by others as members of a distinctive cultural group, an indigenous language often different from the national language, the presence of social and political institutions based on customs, and primarily subsistence production(8).

(7) Alta, V., Iturralde, D. and López-Bassols, M.A. (compilers). "Pueblos Indígenas y Estado en América Latina". Quito, Editorial Abya-Ylala, 1998. Pgs. 122-123.
(8) Ibid, pg. 123.

For our purposes, we will limit our analysis to the identification of basically normative criteria that emerge both from Convention No. 169 of the International Labour Organization and from Law No. 6172 for determining indigenous character, without losing sight, for other non-legal operators, that such an enumeration is not exhaustive, as we have just explained.

According to Law No. 6172, "indigenous persons are those who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity" (Article 1). As can be appreciated from this concept, there are three criteria that comprise it for determining who is indigenous.

First, belonging to an ethnic group. In our country, according to Decree No. 20645 of August 16, 1991, there are eight ethnic groups, distributed in 22 Indigenous Reserves:
1) Bribrí (Salitre, Cabagra, Bribrí de Talamanca, and Kekoldi or Cocles);
2) Cabécar (Chirripo, Bajo Chirripó, Nairi-Awairi, Tayni, Telire, Cabécar de Talamanca, and Ujarrás);
3) Guaymí (Guaymí de Coto Brus, Abrojo de Montezuma, Conteburica, and Guaymí de Osa);
4) Brunca (Boruca and Curré);
5) Térraba (Térraba);
6) Huetar or Pacacua (Quitirrisí and Zapatón);
7) Maleku or Guatuso (Guatuso); and
8) Chorotega (Matambú).

The second parameter is direct descent from one of the pre-Columbian civilizations. Only the reference to pre-conquest cultures is used here, but logically its survival throughout the periods of conquest, colony, and independent era must be understood. As is obvious, it is not a matter of pure descent, which would make the application of indigenous regulations more difficult, but of one open to the historical reality of ethnic mixing. Thus, the child of an indigenous person and a non-indigenous person must also be considered indigenous:
> The pre-Columbian civilizations: As mentioned, the acculturation process suffered by indigenous peoples throughout history, after the arrival of the Spaniards, makes it difficult to understand the image given to current indigenous people, of "direct descendants" of those whom Columbus found; therefore, it must be interpreted that, "they are not groups characterized by their genetic purity but by their cultural tradition and their degree of relationship with national aboriginal peoples."(9) In the majority of current cases of "indigeneity," both genetic and cultural continuity have undergone changes. Biological mixtures between peoples have been extensive (mestizaje) and indigenous cultures everywhere have been profoundly modified by the diverse processes of acculturation.(10)

(9) Chacón Zeledón, Rebeca and Valverde Chávez, Karen. "Alcances y efectos jurídicos de las concesiones mineras en Reservas Indígenas". Graduation thesis. Faculty of Law, University of Costa Rica, 1993. Pg. 15.
(10) Stavenhagen, Rodolfo. "Derechos Indígenas: Algunos Problemas Conceptuales", in Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos No. 15, Jan-Jun 1992. San José. Pg. 131.

The third element to take into account relates to indigenous identity, that is, the feeling of belonging to a particular group, being accepted as such by its members, and being recognized by others as a member of that group. This is one of the most difficult factors to determine due to the degree of subjectivity present. From a collective point of view, it alludes to the existence within the group of a series of its own traditions and institutions that are characteristic of it and that are shared by all its members.

For its part, the Convention on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries conceptualizes indigenous people in a similar way:
> Article 1
> 1.- This Convention applies to:
> ... peoples in independent countries considered indigenous by reason of their descent from populations that inhabited the country or a geographical region to which the country belongs at the time of conquest or colonization or the establishment of current state borders and that, whatever their legal situation, retain all their own social, economic, cultural, and political institutions, or part of them.

The Convention overcomes terms such as "groups," "minorities," and "populations" and adopts that of "peoples," a term that "recognizes the existence of organized societies with their own identity, instead of simple groupings of individuals who share some racial or cultural characteristics"(11).
(11) Document "Pueblos indígenas y tribales: Guía para la aplicación del Convenio núm. 169 de la OIT", op. cit.

On the other hand, the assumptions of indigenous ancestry are broader by including, in addition to the era of conquest, that of colonization or the establishment of current state borders. Again, the preservation of one's own identity constitutes the third point of reference, but not the least important, for the determination of indigenous peoples, as it constitutes the reason for their protection. In fact, the Convention itself states that the consciousness of indigenous or tribal identity should be considered a fundamental criterion for determining the groups to which its provisions shall apply (Article 1, paragraph 2):
> 36.- What does indigenous identity consciousness refer to? As we read, in paragraph two of Article One, indigenous or tribal identity consciousness should be considered a fundamental criterion for determining the groups to which the Convention applies. Well, this is very simple and very clear, only those peoples who still maintain and practice the social and cultural traits that distinguish them from the rest of society will be subjects of the Convention.(12)

(12) Gómez, Magadalena. "Derechos Indígenas. Lectura comentada del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo". Instituto Nacional Indigenista, 1995. Pg. 55.

As has been appreciated, it is not one, but several normative criteria that must be considered when defining who is indigenous and who is not, especially, as just stated, the consciousness of one's own indigenous identity, without forgetting the existence of other factors not explicitly contemplated in the legal texts, but which undoubtedly contribute to better precision, such as those mentioned at the beginning of this section.

Up to this point, the two questions posed have been answered. However, this Attorney General's Office deems it opportune to make some comments on situations that are indirectly linked to the points discussed, but it is clarified that such observations are not binding, as they were not the subject of the consultation, and they are made with the aim of being weighed for effective decision-making and application of indigenous regulations.

III.- OTHER CONSIDERATIONS
The spirit of Law No. 6172 of November 16, 1977 is that only indigenous people inhabit the indigenous reserves. First, in its Article 2, second paragraph, it declares them the property of the indigenous communities, and later, in its Article 3, in addition to stating that they are inalienable, imprescriptible, and non-transferable, it clearly provides that they are exclusive for those communities. To achieve this purpose, it creates two specific mechanisms to prevent the presence of non-indigenous people in said reserves. For the case of persons already within them who demonstrate a legitimate right of property or possession, the Law provides for the possibility of relocating them elsewhere, and if this is not possible or not accepted, they must be expropriated or compensated (Article 5, first paragraph). If it concerns non-indigenous persons who entered the reserves subsequently, and who therefore constitute mere occupants without any type of right, their eviction must proceed, without payment of any compensation (Article 5, second paragraph). In parallel, Article 3 prohibits non-indigenous people from renting, leasing, buying, or in any other way acquiring lands or farms included within these reserves, and declares absolutely null any transfer or negotiation of lands or improvements thereto. That is why Article 4 ibid indicates that the reserves shall be governed by the indigenous people, "in their traditional community structures or by the laws of the Republic that govern them," but in no way establishes the possibility that non-indigenous persons can do so, since, in principle, they should not exist within the reserves.

It is under this understanding that when the Regulation to the Indigenous Law, Article 3, stipulates that for the exercise of the rights and fulfillment of the obligations of the indigenous communities, the organization provided for in Law No. 3859 and its Regulation shall be adopted, it is simply establishing a form of organization for the indigenous people. But it must be understood that this way of organizing goes beyond the legal assumptions present in Law No. 3859 and its Regulation, insofar as the Development Associations of the indigenous reserves are fundamentally the legal entities that are going to represent the interests of the indigenous people. That is why it is inconceivable that non-indigenous persons could participate in them, for example, in the general assemblies, and much less, that they be permitted to access decision-making positions, such as the Board of Directors, or even representatives of the Associations before other entities, such as the National Commission of Indigenous Affairs. If even today non-indigenous persons exist within the reserves, they must be relocated, expropriated, compensated, or evicted, according to their legal status, but the simple fact of inhabiting the reserves does not give them the right, in any way, to be part of the indigenous Development Associations. Such a possibility would allow persons foreign to indigenous institutions, customs, and identity to decide on those communities, which could even lead to making agreements against the indigenous people themselves and their rights.

If the Executive Branch at the time considered that the Development Associations could serve as a mode of organization for the indigenous people, it was under the hypothesis that these constituted a community-based organizational structure and that only indigenous people would inhabit the reserves; but the fact that this latter situation does not occur in reality does not authorize that the Associations can be used to the detriment of the indigenous people themselves or for other purposes of non-indigenous persons, which without being necessarily harmful in themselves, do not coincide with the objectives sought by the Indigenous Law. In other words, indigenous Development Associations should not be understood as simple development associations in the terms defined and regulated by Law No. 3859 and its Regulation, but rather as the legal means that the regulatory authority (meaning the Executive Branch) believed best for the representation of indigenous interests. So much so, that the same Regulation contains norms in which the Association has exactly this purpose and does not coincide with those that characterize common development associations. For example, Article 5 in relation to Article 3 prescribes that Development Associations, once legally registered, represent the indigenous communities judicially and extrajudicially. Provision 10 empowers the President of the Association to appear before the competent official to initiate the corresponding legal action when land transactions within the reserves in favor of non-indigenous persons are detected. The possibility that the Development Association could be composed of non-indigenous people could render such a provision nugatory.

In addition to all the foregoing, Article 7, first point, of Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, enshrines that "the peoples concerned shall have the right to decide their priorities regarding the development process, insofar as it affects their lives, beliefs, institutions, and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to control, to the extent possible, their own economic, social, and cultural development." Permitting non-indigenous persons to be part of the Indigenous Development Associations would seriously compromise compliance with this important norm of international law.

It is worth noting that the Constitutional Chamber declared contrary to our Political Constitution subsection d) of Article 2 of the Law for the Creation of the National Commission of Indigenous Affairs, No. 5251 of July 11, 1973, which established the presence within this Commission of one member from each of the pro-indigenous associations that were legally registered. In Considerando IV of that resolution (Voto No. 2253-96 of 15 hours 39 minutes of May 14, 1996), the Chamber expressed:
> "... the Constitution's Law establishes the State's responsibility to provide indigenous peoples with adequate instruments that guarantee their right to participate in the decision-making that concerns them, and to organize themselves in elective institutions, administrative bodies, and other entities responsible for policies and programs that concern them (Articles 6 and 33 of ILO Convention No. 169). It follows then that the legislator must design legal mechanisms that allow them to fully exercise that right. The norms in this matter must be oriented towards allowing broad and organized participation of the indigenous people. However, this is not the case with the challenged norm, since it establishes a mechanism that, far from benefiting the indigenous people, rather harms them, which makes it unsuitable for the purposes sought by Convention 169; by virtue of the fact that, by providing for the participation in the General Assembly of as many pro-indigenous associations as one wishes to create, strength and importance are taken away from the will of the indigenous people."

This Attorney General's Office concludes, therefore, that state entities must not only ensure the indigenous communities their exclusive participation within the organizational structures that legally govern them (read here Development Associations) but must also implement as soon as possible the indispensable measures so that the lands comprised within their reserves can be effectively enjoyed only by them. This last point is of undoubted importance for truly protecting their culture and tradition:
> Regarding the right to territory, its recognition and exercise is necessary to guarantee the very existence of indigenous peoples, as this is the space where they exercise political control and the right to their own culture, the possibility of maintaining and developing their relationship with nature, their artistic expressions, their beliefs, their very history, their version of history.(13)

(13) Alta, V.; Iturralde, D. and López-Bassols, M.A.., op.cit., pg. 124.

It is in attention to this reality that Convention No. 169 of the International Labour Organization obliges governments to take the necessary measures to determine the lands that the peoples concerned traditionally occupy and to guarantee the effective protection of their rights of property or possession (Article 14, paragraph 2).

CONCLUSIONS
In the event of a potential discrepancy between the provisions contained in Convention No. 169 of the International Labour Organization on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries and the Law on Community Development, No. 3859 of April 7, 1967, the former must be applied as they are part of an international convention, of higher rank than the law.

There is no single criterion for determining who is indigenous and who is not; rather, one must resort to a series of parameters contained in Convention No. 169 and our Indigenous Law, No. 6172 of November 16, 1977, without forgetting others which, although not expressly contained in those normative bodies, may be useful in certain cases to delimit such condition with a greater degree of certainty. In any event, it must always be borne in mind that the self-awareness of indigenous identity must always be considered a fundamental criterion, as established by the Convention under commentary in its first article.

Yours sincerely,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes
Agrarian Ombudsman (Procurador Agrario)

cc: Lic. Danilo Chaverri Soto
Minister of the Presidency

Lic. Enrique Granados Moreno
Minister of Culture, Youth and Sports

Board of Directors
National Commission on Indigenous Affairs (Comisión Nacional de Asuntos Indígenas)