C-014-2017 — Width of access roads to the maritime-terrestrial zoneAncho de vías de acceso a la zona marítimo terrestre

Dictamen : 014 del 25/01/2017   



C-14-2017




25 de enero de 2017




 




 




Licenciado




Carlos E. Cascante Gutiérrez




Auditor Interno




Municipalidad de Carrillo




 




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° MC-
AI-034-2016, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el tema que a continuación
transcribimos.




 




Planteamiento del Objeto de la Consulta.




 



 Indica el Auditor Interno de la Municipalidad de Carrillo que encuentran una disyuntiva respecto al
ancho que deben tener los accesos a la zona marítimo terrestre que dispone el plan regulador de
Playa Hermosa-El Coco, ya que se les otorgó un ancho de vía de 8.5 metros pero la Ley General de
Caminos Públicos establece una medida de 14 metros. Se requiere pronunciamiento sobre la aplicación
de estas normas generales o si por tratarse de accesos a la zona marítimo terrestre se puede regir
por una ley especial (plan regulador).




 




Acceso a la zona pública




 



 La zona pública de la zona marítimo terrestre es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de
la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja (artículo 10 LZMT).




 



 La Ley de Zona Marítimo Terrestre establece en su artículo 23 que el Estado o las municipalidades
deberán construir vías, para garantizar el acceso a la zona pública. Esta área está destinada al uso
público y en especial al libre tránsito de las personas.




 



 La Ley de Aguas también hace referencia a esta zona al indicar en su artículo 3 que las playas y
zonas marítimas son de propiedad nacional y se dispone su libre uso (artículo 10).




 



 La zona pública “es de uso común, para el libre tránsito, la práctica de deportes y actividades de
sano esparcimiento físico y cultural. El respeto a la misma lleva consigo el deber de garantizar en
todo momento el acceso a esa zona, sin el cual no podría ejercerse el uso común.” (OJ-216-2003)




 




I-                  Planificación urbana municipal.




 



 Según el  artículo 169 de la Constitución y los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana
las municipalidades tienen la competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de
los límites de su territorio jurisdiccional, por medio de la implementación de planes reguladores
que determinen la zonificación de los distintos usos del suelo y otros aspectos:




 



 “La planificación urbanística es, en principio, una actividad administrativa de carácter técnico
regida por los criterios que proporciona el urbanismo como disciplina científica. Pero jurídicamente
estos criterios no son directamente vinculantes, salvo a través del principio general del Derecho
administrativo, que obliga a la Administración a actuar racionalmente” Ramón Parada, Marta Lora-
Tamayo, Derecho Administrativo III, Open Ediciones Universitarias, S. L., Madrid, 2016.




 



 La vialidad es un elemento fundamental dentro de la planificación que realiza el gobierno local. El
artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana indica que todo  plan regulador local debe incluir un
estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las
vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte.




 



 En el dictamen C-228-98 se indicó que el acceso a la vía pública de los inmuebles que se otorguen
en concesión dentro de la zona marítimo terrestre debe preverse en el Plan Regulador previamente
aprobado y que el mismo debe ser cómodo y adecuado.




 



 Por otra parte, el acceso a la zona pública de la zona marítimo terrestre es un aspecto de la
planificación territorial, a valorar por las Municipalidades administradoras y otras entidades que
intervienen en el visado de los Planes Reguladores costeros a implementarse, como el INVU y el ICT,
siguiendo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de manera que aseguren la mejor realización
del fin público (OJ-128-2005).




 




El Tribunal Contencioso Administrativo indicó que:




 



 “le corresponde a las Municipalidades la administración de las vías cantonales, así como su
construcción, mantenimiento y reparación; para ello, se le asigna por ley un porcentaje con el
destino específico de atender las vías públicas cantonales” (Sentencia 88-2016-IV de las siete horas
cuarenta y cinco minutos del treinta de setiembre de dos mil dieciséis).




 




II-                Ancho de las vías de acceso a la zona pública




 



 La Ley General de Caminos Públicos hace la clasificación entre red vial nacional y red vial
cantonal. Esta norma establece que la primera será administrada por el Ministerio de Obras Públicas
y Transportes y se encuentra constituida por las carreteras primarias, secundarias y terciarias. La
segunda es administrada por las municipalidades y está constituida por los caminos vecinales, calles
locales y caminos no clasificados.




 



 El artículo 4 de esta Ley indica que el ancho de las carreteras y de los caminos vecinales será el
que indique los Departamentos Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda
ser menor de veinte metros para las primeras y de catorce metros para los segundos.




 



 No obstante lo anterior, la Ley 9329 Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención
Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, se emitió con la finalidad de transferir a los gobiernos
locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal. Su artículo 2 establece que la
titularidad y las potestades concernientes a la administración de los caminos vecinales, las calles
locales y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente
competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas.




 




Tal como se había indicado en el dictamen C-228-98:




 



 “la zona marítimo terrestre no conforma el concepto de vía pública. De ahí que las interpretaciones
en esta materia, a partir de una norma legal, serán siempre restrictivas, y habrán de preservar la
afectación de los bienes y la fragilidad de los recursos.”




 



 La Ley de Zona Marítimo Terrestre no establece un ancho determinado para los accesos a la zona
pública. A pesar de que la administración y control de la red vial cantonal está asignada por ley a
las municipalidades, el Reglamento a la Ley 6043 indicó en su artículo 72 que las calles que se
abran en las concesiones con fines agropecuarios, tendrán un derecho de vía de catorce metros, salvo
que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el INVU o el ICT indiquen uno mayor (artículo 58
de la Ley).




 



 Pese a que la Ley de Zona Marítimo Terrestre hace referencia a los accesos a la zona pública, no
indica el ancho que deben tener, pero sí queda claro que su espíritu es asegurar a la colectividad
una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, mar litoral,
riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas. El Reglamento recoge con precisión sus
principales funciones:




 



 "En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general,
garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona,
la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural”.




 



 Si el acceso a la zona pública es mediante una carretera nacional, que es parte de la red vial
nacional, administrada por el MOPT, su ancho está determinado en el artículo 4 de la Ley General de
Caminos Públicos, el cual será de veinte metros.




 



 Si el acceso a la zona marítimo terrestre es una calle de la red vial cantonal, su administrador es
la municipalidad y por tanto es ese gobierno local quien debe determinar en su plan regulador el
ancho que deben tener. Al respecto, en el dictamen C-070-2011 se indicó que:




 



 “el ancho de las calles locales será el que disponga el Plan Regulador, aprobado por la Dirección
de Urbanismo y publicado en el diario oficial (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana), el
cual debe: responder a la satisfacción del interés general; ajustarse a parámetros de razonabilidad;
y apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y
conveniencia (artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública)”.




 



 Ya en el dictamen C-070-2011 esta Procuraduría había realizado un análisis de cuáles son los
caminos y carreteras que se determinan en el artículo 4 de la Ley General de Caminos  Públicos y se
indicó que esa norma no regula el ancho de las calles locales y que el ancho de esas calles:




 



 “será el que disponga el Plan Regulador, aprobado por la Dirección de Urbanismo y publicado en el
diario oficial (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana), el cual debe: responder a la
satisfacción del interés general; ajustarse a parámetros de razonabilidad; y apegarse a las reglas
de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia (artículos 16
y 160 de la Ley General de la Administración Pública)”.




 




La jurisprudencia española:




 



 “ha utilizado también en el control de la discrecionalidad en el planeamiento el principio de
proporcionalidad, considerándolo como exigencia de equilibrio y ponderación entre los intereses
generales y los particulares implicados en la ordenación urbanística y recogido en cierto modo por
el ordenamiento urbanístico.” Ramón Parada, Marta Lora-Tamayo, Derecho Administrativo III, Open
Ediciones Universitarias, S. L., Madrid, 2016.




 



 “El Plan Regulador es de obligado acatamiento para la municipalidad que lo adoptó, la cual no tiene
potestad para desaplicarlo discrecionalmente (Dictámenes números C-327-2001 del 28 de noviembre del
2001, C-93-2004 del 19 de marzo del 2004 y C-20-2009 del 29 de enero del 2009).”




 



 Como una guía para elaborar los planes reguladores se cuenta con el Manual para la elaboración de
planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre emitido por el ICT y el Reglamento para el
control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones del INVU, que establecen algunas medidas para
las vías locales, siendo la Municipalidad quien finalmente lo decide y plasma en su Plan Regulador.




 




III-             Conclusiones




 




Con fundamento en la normativa citada se concluye lo siguiente:




 



 1.                  Aunque la Ley de Zona Marítimo Terrestre no indica cual debe ser el ancho de
los accesos a la zona pública, si hace mención a ellos y a su importancia, quedando claro que su
espíritu es asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute
públicos de las playas.




 



 2.                   Si el acceso a la zona pública es mediante una carretera nacional que es parte
de la red vial nacional, administrada por el MOPT, su ancho ya está determinado en el artículo 4 de
la Ley General de Caminos Públicos, el cual será de veinte metros.




 



 3.                  El artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos no regula el ancho de las
calles locales (Dictamen C-070-2011).




 



 4.                  Si el acceso a la zona pública es una calle de la red vial cantonal, las
municipalidades deberán establecer en el Plan Regulador el ancho que deben tener, siguiendo los
criterios de proporcionalidad y razonabilidad.




 




Atentamente,




 




 




 




Heilyn Sáenz Calderón




Procuradora Adjunta

Opinion: 014 of 25/01/2017

C-14-2017

January 25, 2017

Licenciado
Carlos E. Cascante Gutiérrez
Internal Auditor
Municipalidad de Carrillo

Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official letter No. MC-AI-034-2016, by which you request our opinion on the subject matter transcribed below.

Statement of the Subject of the Consultation.

The Internal Auditor of the Municipalidad de Carrillo indicates that they face a dilemma regarding the width that the accesses to the maritime-terrestrial zone provided for in the Playa Hermosa-El Coco regulatory plan (plan regulador) must have, since they were granted a road width of 8.5 meters, but the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) establishes a measurement of 14 meters. A pronouncement is required on the application of these general rules or if, because they are accesses to the maritime-terrestrial zone, they can be governed by a special law (regulatory plan).

Access to the public zone (zona pública)

The public zone of the maritime-terrestrial zone is the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high tide (pleamar ordinaria) and the areas that are exposed during low tide (article 10 of the Maritime-Terrestrial Zone Law, LZMT).

The Maritime-Terrestrial Zone Law establishes in its article 23 that the State or the municipalidades must build roads to guarantee access to the public zone. This area is intended for public use and especially for the free transit of persons.

The Water Law (Ley de Aguas) also refers to this zone by indicating in its article 3 that beaches and maritime zones are national property and their free use is established (article 10).

The public zone “is for common use, for free transit, the practice of sports, and activities for healthy physical and cultural recreation. Respect for it entails the duty to guarantee access to that zone at all times, without which common use could not be exercised.” (OJ-216-2003)

I-                  Municipal urban planning.

According to article 169 of the Constitution and articles 15 and 19 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), municipalidades have the authority to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory, through the implementation of regulatory plans (planes reguladores) that determine the zoning of the different land uses and other aspects:

“Urban planning is, in principle, an administrative activity of a technical nature governed by the criteria provided by urbanism as a scientific discipline. But legally, these criteria are not directly binding, except through the general principle of Administrative Law, which obliges the Administration to act rationally.” Ramón Parada, Marta Lora-Tamayo, Derecho Administrativo III, Open Ediciones Universitarias, S. L., Madrid, 2016.

The road system is a fundamental element within the planning carried out by the local government. Article 16 of the Urban Planning Law indicates that every local regulatory plan must include a circulation study, through which the location of the main public roads and the transportation routes and terminals is indicated in a general manner.

In opinion C-228-98, it was indicated that access to the public road for properties granted in concession within the maritime-terrestrial zone must be provided for in the previously approved Regulatory Plan and that it must be comfortable and adequate.

On the other hand, access to the public zone of the maritime-terrestrial zone is an aspect of territorial planning, to be evaluated by the administering Municipalidades and other entities that intervene in the approval of the coastal Regulatory Plans to be implemented, such as the INVU and the ICT, following criteria of reasonableness and proportionality, in such a way as to ensure the best realization of the public purpose (OJ-128-2005).

The Tribunal Contencioso Administrativo indicated that:

“it corresponds to the Municipalidades the administration of cantonal roads, as well as their construction, maintenance, and repair; for this purpose, a percentage is assigned to them by law with the specific destination of attending to public cantonal roads” (Judgment 88-2016-IV of seven forty-five hours on September thirty, two thousand sixteen).

II-                Width of access roads to the public zone

The General Law of Public Roads makes a classification between the national road network (red vial nacional) and the cantonal road network (red vial cantonal). This rule establishes that the former will be administered by the Ministry of Public Works and Transportation (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) and is constituted by primary, secondary, and tertiary highways. The latter is administered by the municipalidades and is constituted by local roads (caminos vecinales), local streets (calles locales), and unclassified roads (caminos no clasificados).

Article 4 of this Law indicates that the width of the highways and local roads (caminos vecinales) will be that indicated by the Technical Departments of the Ministry of Public Works and Transportation, without it being less than twenty meters for the former and fourteen meters for the latter.

Notwithstanding the above, Law 9329 Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network (Ley 9329), was issued with the purpose of transferring to local governments the full and exclusive attention of the cantonal road network. Its article 2 establishes that the ownership and powers concerning the administration of local roads (caminos vecinales), local streets (calles locales), and unclassified roads (caminos no clasificados), will correspond to the territorially competent local governments in the geographical area where each of those public roads is located.

As had been indicated in opinion C-228-98:

“the maritime-terrestrial zone does not conform to the concept of a public road. Hence, interpretations in this matter, based on a legal norm, will always be restrictive, and must preserve the affectation of assets and the fragility of resources.”

The Maritime-Terrestrial Zone Law does not establish a specific width for accesses to the public zone. Even though the administration and control of the cantonal road network is assigned by law to the municipalidades, the Regulation to Law 6043 indicated in its article 72 that streets opened within concessions for agricultural purposes will have a right-of-way of fourteen meters, unless the Ministry of Public Works and Transportation, the INVU, or the ICT indicates a greater width (article 58 of the Law).

Despite the fact that the Maritime-Terrestrial Zone Law refers to the accesses to the public zone, it does not indicate the width they must have, but it is clear that its spirit is to ensure for the community a free transit zone that facilitates the public use and enjoyment of beaches, the littoral sea, cliffs, estuaries, and safeguards the safety of persons. The Regulation accurately captures its main functions:

"In the exercise of the right to public use, the general interest must always be kept in mind, guaranteeing at all times access to the zone and free transit within it for any person, the practice of sports, and activities for healthy physical and cultural recreation.”

If access to the public zone is via a national highway, which is part of the national road network, administered by the MOPT, its width is determined in article 4 of the General Law of Public Roads, which shall be twenty meters.

If access to the maritime-terrestrial zone is a street of the cantonal road network, its administrator is the municipalidad, and therefore it is that local government that must determine in its regulatory plan the width they must have. In this regard, opinion C-070-2011 indicated that:

“the width of local streets (calles locales) will be that provided for by the Regulatory Plan, approved by the Directorate of Urbanism (Dirección de Urbanismo) and published in the official gazette (article 17 of the Urban Planning Law), which must: respond to the satisfaction of the general interest; adjust to parameters of reasonableness; and adhere to the rules of science and technique, and to elementary principles of logic and convenience (articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration).”

Already in opinion C-070-2011, this Procuraduría had conducted an analysis of which roads and highways are determined in article 4 of the General Law of Public Roads, and it was indicated that this rule does not regulate the width of local streets (calles locales) and that the width of those streets:

“will be that provided for by the Regulatory Plan, approved by the Directorate of Urbanism (Dirección de Urbanismo) and published in the official gazette (article 17 of the Urban Planning Law), which must: respond to the satisfaction of the general interest; adjust to parameters of reasonableness; and adhere to the rules of science and technique, and to elementary principles of logic and convenience (articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration).”

Spanish jurisprudence:

“has also used, in the control of discretion in planning, the principle of proportionality, considering it as a requirement of balance and weighting between the general interests and the particular ones involved in urban planning and collected in some way by the urban planning system.” Ramón Parada, Marta Lora-Tamayo, Derecho Administrativo III, Open Ediciones Universitarias, S. L., Madrid, 2016.

“The Regulatory Plan is of mandatory compliance for the municipalidad that adopted it, which has no power to disapply it discretionally (Opinions numbers C-327-2001 of November 28, 2001, C-93-2004 of March 19, 2004, and C-20-2009 of January 29, 2009).”

As a guide for developing regulatory plans, there is the Manual for the Development of Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone issued by the ICT and the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations of the INVU, which establish some measurements for local roads, with the Municipalidad being the entity that finally decides and reflects it in its Regulatory Plan.

III-             Conclusions

Based on the cited regulations, the following is concluded:

1.                  Although the Maritime-Terrestrial Zone Law does not indicate what the width of the accesses to the public zone should be, it does mention them and their importance, it being clear that its spirit is to ensure for the community a free transit zone that facilitates the public use and enjoyment of beaches.

2.                   If access to the public zone is via a national highway that is part of the national road network, administered by the MOPT, its width is already determined in article 4 of the General Law of Public Roads, which shall be twenty meters.

3.                  Article 4 of the General Law of Public Roads does not regulate the width of local streets (calles locales) (Opinion C-070-2011).

4.                  If access to the public zone is a street of the cantonal road network, the municipalidades must establish in the Regulatory Plan the width they must have, following the criteria of proportionality and reasonableness.

Sincerely,

Heilyn Sáenz Calderón
Procuradora Adjunta