OJ-134-2016 — Role of Municipalities in Environmental Precautionary MeasuresRol de las municipalidades en medidas cautelares ambientales

Opinión Jurídica : 134 - J   del 03/11/2016   



OJ-134-2016




3 de noviembre de 2016




 




 




 




Licda. Ericka Ugalde Camacho




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, nos referimos al oficio
CPEM-098-16, donde se consulta el proyecto “Ley para la atención y el trámite de medidas cautelares
contra los daños ambientales dentro del régimen municipal”, expediente 19989 (La Gaceta, Alcance
digital 129 de 22 de julio del 2016).




 



 La iniciativa propone que las municipalidades adopten medidas cautelares administrativas
suficientes, necesarias, proporcionales y razonables cuando haya certeza, posibilidad o peligro
inminente de que se esté produciendo un daño ambiental, con aplicación supletoria de la Ley 8508
(artículos 1, 6 y 7). Se citan daños por nuevas construcciones, remodelaciones y violación a
derechos ambientales, incluyendo ruido excesivo, otorgándoles potestades para realizar inspecciones
y sonometrías con los parámetros del Ministerio de Salud, y para decomisar aparatos y presentar la
denuncia ante la autoridad judicial competente (artículos 2, 3, 18 y 19). Las medidas estarían a
cargo de un inspector ambiental, o de quien designe el alcalde o la policía municipal, y, esta
última y la Fuerza Pública, a solicitud del alcalde podrían autorizar y ejecutar las medidas
(artículos 4-5, 8-9 y 17 inciso a). Se propone recibir las solicitudes por escrito u oralmente,
levantar un acta con la relación de hechos y la prueba, y, en caso de faltar algún documento, el
denunciante tendría 24 horas hábiles para completar, y, por defectos formales un día hábil, o se
archivaría, pudiendo presentarla nuevamente. El inspector resolvería en un máximo de 24 horas
naturales, con ejecución inmediata y ayuda de la Fuerza Púbica si fuere necesario (artículos 10-15).




 



 En el lugar de los hechos, el inspector o su “sustituto policial” podría aplicar y ejecutar otras
medidas (artículo 16); levantaría un acta con su nombre y el de 3 testigos, documentación,
declaraciones testimoniales, descripción de los hechos, folio real y propietario registral. En caso
de clausura y colocación de sellos, el efecto jurídico se mantendría mientras el Tribunal Ambiental
Administrativo o un juez no disponga lo contrario en sentencia firme, o se corrijan los defectos a
juicio de la municipalidad (artículos 17, 20 y 26).




 



 La medida sería efectiva desde el momento en que se presente el funcionario al lugar de los hechos,
y se levantaría por su orden en caso de revocatoria, sería vinculante, de acatamiento obligatorio y
de no acatarse constituiría delito de desobediencia a la autoridad (artículo 23). Una vez firmes las
medidas, los hechos serían puestos en conocimiento de las autoridades competentes según la
infracción o delito del que se trate (artículo 25). El “accionado” sería notificado “en el momento
de iniciar la ejecución del acto”, con derecho a los recursos de revocatoria ante quien dictó el
acto, y apelación ante el Tribunal Ambiental Administrativo con efecto devolutivo, quien resolvería
en 15 días hábiles (artículos 21, 22 y 24).




 



 Sin efectos vinculantes emitimos una opinión jurídica para colaborar en la importante función de
promulgar las leyes. Recordamos que no procede asumir nuestra conformidad en los términos del
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues este Despacho no está comprendido entre
los órganos y entidades en él previstos.  Dentro de esta óptica, hacemos las siguientes
observaciones.




 




            I.- Papel de las municipalidades en materia ambiental




 



 El papel de las municipalidades para el resguardo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado ha sido destacado por la jurisprudencia:




 



 “El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las
municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus
competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la
aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de
requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como
mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con
mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza
la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción
territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la
tarea de protección al ambiente…“ Sentencias constitucionales 14560-2008, 18471-2008. En similar
sentido, Nos. 1923-2004 considerando XIV, y 18206-2010.




 



 “Existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger
el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso
desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los
administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central
-Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud-, que en razón de
la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y
preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias
especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección
Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones
descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto
Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo
modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su
jurisdicción territorial.” Sentencias constitucionales 17552-2007 y 16167-2013.



  “…las municipalidades no solo tienen competencia constitucional y legal en materia ambiental, sino
que, están llamadas a tener un papel protagónico en la protección del entorno urbano y de la
biodiversidad. El concepto "Estado" a que se refiere el Derecho de la Constitución en el numeral 50,
obliga a todos los entes públicos  -estatales o no- al uso de sus potestades para, precisamente,
"...defender y preservar..." el derecho de "...todos lo (sic) habitantes..." a un "ambiente sano y
ecológicamente equilibrado". Las municipalidades son entes públicos no estatales pero dotadas de
potestades de imperio para el cumplimiento de sus cometidos, dentro de los cuales está el de
garantizar a sus munícipes -dada su base corporativa- aquel derecho fundamental, pues ellos hacen
parte del conjunto más amplio de "...habitantes de la República", a los que se les garantiza -sin
distingo- el disfrute de un ambiente sano y equilibrado. Para garantizar este derecho fundamental de
tercera generación, los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de
policía y, la inactividad en este campo puede ser controlable tanto por la jurisdicción contencioso
administrativa (artículo 35.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo), como por la penal
(incumplimiento de deberes). Todo sin perjuicio de las consecuencias pecuniarias que pueden derivar
del no ejercicio de una potestad pública, si se causa un daño (artículo 190 y siguientes de la Ley
General de la Administración Pública)…La intervención del gobierno local en materia ambiental, va
incluso más allá del ejercicio del poder de policía urbanístico dentro de su territorio. En materia
penal, por ejemplo, puede denunciar los actos que estima puedan constituir delito y, tal y como ya
lo han hecho otros gobiernos locales -merced a su base corporativa- podrían válidamente constituirse
en actores civiles en estos procesos, reclamando al infractor el daño ambiental causado a sus
munícipes dentro de sus territorio, buscando en consecuencia la reparación del mismo. De igual
manera, pueden las municipalidades requerir aclaraciones y adiciones a los estudios técnicos que
elaboren otras instituciones involucradas en la materia urbano-ambiental a nivel nacional, como es
el caso del Senara, Acueductos y Alcantarillados, la Setena en materia de impacto ambiental; todo
ello sin perjuicio, de que se pueda pedir la nulidad de estos dictámenes ante la jurisdicción
contencioso administrativa, si  el gobierno local estima que son  técnicamente incorrectos y no
deben sustentar un permiso urbanístico en su territorio, pues sin duda alguna, eso hace parte de la
obligación de velar por los intereses locales.” Tribunal Contencioso Administrativo, voto
815-2008-III. El subrayado es nuestro.



 Es por ello, y dada la interdisciplinariedad que caracteriza la materia ambiental, que los diversos
repartos administrativos, entre ellos, los gobiernos locales, están llamados a ejercer sus
competencias en planificación y urbanismo en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés
público, especialmente tratándose del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado (artículos 50 y 121 inciso 14) Constitucionales; 6 del Código Municipal; sentencias
constitucionales 5445-1999, 6503-2001, 6195-2007, 17552-2007, 14093-2008, 139-2009, 151-2012,
12974-2013, 16167-2013 y 11342-2014; pronunciamientos OJ-013-2009, C-145-2009, C-171-2009,
C-138-2010, C-052-2014, C-209-2014, OJ-082-2014, OJ-064-2015, C-308-2015, OJ-135-2015, entre otros).




           



 No obstante, la coordinación que debe existir entre los diversos repartos administrativos no puede
conllevar la sustitución de competencias exclusivas. Al respecto, el dictamen C-136-2009 señaló:




 



 “…debe entenderse que en aras de esta coordinación administrativa las municipalidades no pueden,
salvo que así estuviera legalmente dispuesto, ni sustituir ni coactuar en la toma de las decisiones
que son del resorte único de las entidades u organismos nacionales. Así, por ejemplo, en el caso de
la SETENA, no podrían las municipalidades emitir sus propias viabilidades ambientales en sustitución
de las expresamente asignadas a aquella, ni dictar resoluciones conjuntas aprobando o desaprobando
estudios de impacto ambiental (distinta es la hipótesis, como veremos más adelante, en que estas
corporaciones locales participan en los trámites ante la SETENA para suministrar información que
consideran oportuna sea analizada por ésta). Mucho menos el principio de coordinación puede implicar
que las decisiones de la SETENA pierdan su carácter eminentemente técnico y objetivo, aunque eso
conlleve a que sus resoluciones no coincidan en algunos casos con el interés de las
municipalidades.” En similar sentido, dictamen C-308-2015.




 



 Cabe recordar que en materia ambiental hay competencias asignadas, entre otros, al Ministerio de
Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley 7788, artículo 22),
el Tribunal Ambiental Administrativo (Ley 7554, artículos 99, 103-112), y la Secretaría Técnica
Nacional Ambiental (Ley 7554, artículos 17-24, 83-91).




 




II.- Medidas cautelares en sede administrativa




 



 La Administración Pública en el ejercicio de sus funciones, en particular, de los procedimientos
administrativos que deben seguirse para la emisión de actos que inciden sobre la esfera jurídica de
los particulares (Ley 6227, artículo 308), dados los fines públicos que persigue, tiene el deber de
evitar que se produzcan daños de imposible o difícil reparación, en tanto se adopta una decisión
final, para ello, respetando el debido proceso, cuenta con la posibilidad de adoptar medidas
cautelares en sede administrativa.




 




Sobre la tutela cautelar en sede administrativa, la sentencia constitucional 1030-2006 dispone:




 



 "V.-…la tutela cautelar se constituye en un derecho atípico derivado del principio del acceso la
justicia –tanto de la jurisdiccional como de la administrativa–, que se consagra en el artículo 41
constitucional, en tanto reconoce a todos los justiciables el derecho a obtener una justicia pronta
y cumplida, y que encuentra su sustento en el principio chiovendiano (que expresa "la necesidad de
servirse del proceso para obtener la razón no debe convertirse en daño para quien probablemente
tiene razón") [sentencia número 2005-06224, de las quince horas dieciséis minutos del veinticinco de
mayo del dos mil cinco]; puesto que por sus medios, es posible garantizar provisionalmente la
efectividad de la resolución definitiva que se adopte (acto final en el procedimiento
administrativo, sentencia en el proceso jurisdiccional). Así, se ha estimado que no puede existir
una tutela judicial pronta y cumplida o efectiva, si el órgano al que le corresponde impartir la
justicia (administrativa o jurisdiccional) no puede ejercer un poder de cautela flexible y expedito;
con lo cual, bajo esta inteligencia, la tutela cautelar es un componente esencial o una
manifestación específica de esa tutela al acceso a la justicia [sentencia número 2005-06224, supra
citada], que por mandato constitucional, debe ser pronta y cumplida, y por ello, "el legislador no
puede negarlo, restringirlo o condicionarlo" [sentencia número 2005-06224, supra citada], de manera
que el órgano que imparte justicia, debe hacerlo efectivo cuando exista un riesgo la efectividad de
la resolución. Es en este sentido que las medidas cautelares –o asegurativas– surgen en el proceso
como una verdadera necesidad procesal, en tanto permite garantizar una efectiva tutela al acceso a
la justicia (se repite, tanto jurisdiccional como administrativa); de donde, se pueden
conceptualizar como el "conjunto de potestades procesales del juez –sea justicia jurisdiccional o
administrativa– para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones
reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final" (sentencia número 7190-94, de las
quince horas veinticuatro minutos del seis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro).” En
similar sentido, votos constitucionales 7190-94, 9232-04, 10290-04, 10511-00, 4457-03, 1444-04,
12818-04, 16007-05, 6482-07, 9153-07, 858-12, 12402-12, 12842-16.




 



 Por su parte, la Sala Primera en sentencia 199-F-S1-2010 señaló que la normativa cautelar del
proceso contencioso administrativo es aplicable al procedimiento administrativo:




 



 “III.-…el marco general de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, así
como sus alcances, características y requisitos, resulta aplicable, mutatis mutandi, en sede
administrativa… la Ley General de la Administración Pública prevé la posibilidad de suspender los
efectos del acto administrativo, a pesar del principio de ejecutoriedad, cuando su ejecución pueda
causar daños de difícil o imposible reparación. No obstante, no debe entenderse que esta es la única
medida con que cuenta la Administración. La ausencia de una regulación más amplia del tema no
conlleva a que el régimen cautelar se agote en el incidente de suspensión. Por el contrario, dicha
facultad es consustancial a la tramitación del procedimiento administrativo, por lo que el órgano
competente puede adoptar aquellas medidas que considere oportunas, sin que por ello vulnere el
principio de legalidad. Se trata de una potestad implícita, habilitada por la regulación de los
fines públicos (los cuales siempre se derivan del ordenamiento jurídico) cuya consecución busca el
respectivo procedimiento administrativo del cual pende, y a los cuales se encuentra supeditado. En
materia ambiental, esta habilitación se ve reforzada en tanto se reconoce el derecho fundamental de
toda persona a un “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” y concomitantemente, el deber
constitucional del Estado de “garantizar, defender y preservar ese derecho” (ordinal 50 de la Carta
Magna). Ahora bien, la medida cautelar puede ser conceptualizada como aquella decisión del juez o
del órgano administrativo, según el caso, en donde se dispone una protección, necesaria, idónea y
temporal a un derecho, interés (el cual puede ser incluso difuso) o situación jurídica a efectos de
evitar un daño de imposible o difícil reparación que incida o pueda incidir en el objeto del proceso
o procedimiento o en la ejecución de la resolución final. Esta puede ser adoptada durante la
tramitación del proceso o procedimiento, o bien con anterioridad, a condición de que se interponga
el principal.” El destacado es nuestro.




           



 Como la finalidad de las medidas cautelares administrativas es garantizar la decisión final que se
adopte, deben respetarse los principios de instrumentalidad o accesoriedad y el de provisionalidad:




 



 “III.-…Ahora bien, en cuanto a los principios que le son aplicables, y en lo que interesa para el
caso concreto, es necesario referirse a los de instrumentalidad y provisionalidad. En cuanto al
primero, calificado también como accesoriedad, se refiere a la función indicada de garantizar la
efectividad –que no necesariamente ejecución- de la decisión final que se adopte. Así, la medida
cautelar se encuentra vinculada y supeditada al procedimiento principal (de ahí que se haga la
distinción entre proceso cautelar y principal), de forma tal que esta, sólo puede ser dictada con
motivo de aquél. Adquiere, en consecuencia, una posición vicarial, al servicio del procedimiento
principal. De igual forma, en caso de que el procedimiento finalice por cualquier otra causa, o
bien, que no se interponga, la medida adoptada no puede subsistir, por lo que se da su decaimiento.
La provisionalidad, por su parte, se refiere a la eficacia temporal de la medida cautelar. En este
sentido, la resolución final viene a extinguir y/o sustituir la previsión adoptada en forma
interlocutoria.”  El subrayado es nuestro. Sala Primera, sentencia 199-F-S1-2010. 




 



 “V.-… no obstante que tanto la doctrina como la jurisprudencia de este Tribunal han reconocido como
una de las características esenciales de las medidas cautelares su instrumentalidad, esto es su
supeditación a la existencia de un procedimiento administrativo o jurisdiccional principales; ello
no impide que, en razón del interés que se intenta proteger (por ejemplo, tratándose de la tutela de
bienes perecederos, materia ambiental, o la tutela del interés superior del menor, estos últimos,
según disposición constitucional, al tenor de los artículos 50 y 51), o la gravedad de los hechos
acusados, en tanto pueda verse afectado seriamente el orden público, la moral o las buenas
costumbres (artículo 28 constitucional), es que, resulta, no sólo plenamente justificada, sino
necesaria, la adopción de medidas cautelares tendentes a evitar la afectación de tales bienes o
intereses, sobre todo, si consta una denuncia o queja contra un servidor público por alguna falta
presunta en el ejercicio de la función pública encomendada –sustento del régimen disciplinario
público–, que deba valorar la Administración mediante un procedimiento al efecto. De donde, la
instrumentalidad de las medidas cautelares en la vía administrativa debe ser entendida en su
correcto sentido, en el tanto, no se quebranta esa cualidad por el hecho de que el órgano director
no halla (sic) iniciado el procedimiento administrativo, pero adopte la medida cautelar dentro de la
fase de la investigación preliminar. Nótese, según lo que se dijo en el Considerando anterior, es
una etapa dispuesta por el ordenamiento jurídico para acreditar si hay mérito o no para iniciar el
procedimiento formal, de donde, ante la gravedad de la falta y el interés que se intenta proteger,
resulta, no sólo posible, sino necesario en algunos casos, facultar a la Administración a adoptar
este tipo de medidas, aún en la fase preliminar, caso contrario, podría verse seriamente
comprometido el efectivo ejercicio del acceso a la justicia y a la tutela cautelar, ambos, en su
verdadera acepción de derechos fundamentales consagrados –se repite– en el artículo 41 de la
Constitución Política. Asimismo, debe considerarse que se trata de una medida meramente preventiva,
llamada a desaparecer una vez definida la situación que la motiva, por lo que en consecuencia, podrá
dictarse en su lugar la revocatoria de la medida preventiva impuesta (suspensión o traslado) o, en
su defecto, la apertura del procedimiento correspondiente… Por último, es importante anotar que con
anterioridad y en forma constante, esta Sala se ha pronunciado sobre la legitimidad y pertinencia de
las medidas cautelares que han sido impuestas sobre la base de una investigación preliminar –así,
por ejemplo, en sentencia número 5796-96, de las dieciséis horas cuarenta y dos minutos del treinta
de octubre de mil novecientos noventa y seis, 05358-99, de las diez horas con doce minutos del nueve
de julio de mil novecientos noventa y nueve; y 2005-06044, de las dieciséis horas cuarenta y cuatro
minutos del veinticuatro de mayo del dos mil cinco–..."  El subrayado es nuestro. Sentencia
constitucional 1030-2006, y, en similar sentido, votos 7190-94, 8874-2004, 10290-2004, 1430-2005,
13069-2006.




 




Sobre la provisionalidad de las medidas cautelares administrativas, el dictamen C-127-2011 indicó:



 “…la medida cautelar posee ciertas características que la doctrina generalizada ha reconocido
(instrumentalidad o accesoriedad, provisionalidad, urgencia, funcionalidad, etc.). Y nos interesa
mencionar especialmente su provisionalidad; adjetivo que alude a su claro efecto temporal, y sujeto
a lo que en definitiva, por acto final, se resuelva al respecto; resolución que para todo efecto la
sustituirá. Desde este punto de vista podría entenderse como parte de la instrumentalidad que
también le es propia.



 Por ello, debe procurarse que toda medida cautelar, incluida la suspensión temporal de la eficacia
de un acto administrativo, tenga un claro efecto temporal (ratione temporis) que no permita enervar
el deber impostergable de la Administración de resolver oportunamente y en definitiva, y por acto
final, el reclamo planteado; de lo contrario aplicaría el viejo y conocido aforismo de “giustizia
ritardata, giuztizia denegata”, que los ingleses traducen como “justice delayed is justice denied”,
que no es más que “justicia retardada, es justicia denegada”. En similar sentido, la opinión
jurídica OJ-148-2005.




 



             Valga acotar que la Ley Orgánica del Ambiente contiene un elenco de medidas que podrían
valorarse en sede administrativa, a saber:




 



 “Artículo 99.- Sanciones administrativas. Ante la violación de las normativas de protección
ambiental o ante conductas dañinas al ambiente claramente establecidas en esta ley, la
Administración Pública aplicará las siguientes medidas protectoras y sanciones:




a) Advertencia mediante la notificación de que existe un reclamo.




b) Amonestación acorde con la gravedad de los hechos violatorios y una vez comprobados.




c) Ejecución de la garantía de cumplimiento, otorgada en la evaluación de impacto ambiental.



 d) Restricciones, parciales o totales, u orden de paralización inmediata de los actos que originan
la denuncia.




e) Clausura total o parcial, temporal o definitiva, de los actos o hechos que provocan la denuncia.



 f) Cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o
las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo.



 g) Imposición de obligaciones compensatorias o estabilizadoras del ambiente o la diversidad
biológica.




h) Modificación o demolición de construcciones u obras que dañen el ambiente.



 i) Alternativas de compensación de la sanción, como recibir cursos educativos oficiales en materia
ambiental; además, trabajar en obras comunales en el área del ambiente.



 Estas sanciones podrán imponerse a particulares o funcionarios públicos, por acciones u omisiones
violatorias de las normas de esta ley, de otras disposiciones de protección ambiental o de la
diversidad biológica.” El subrayado es nuestro.




 




            III.- Sobre el articulado propuesto




 



 De lo expuesto en los acápites anteriores se aprecia que la Administración Pública, donde se
encuentran los gobiernos locales como entes descentralizados territorialmente, ya cuenta con la
posibilidad de adoptar medidas de protección ambiental observando el debido proceso.




 



 El proyecto plantea en forma ambigua el nombramiento del inspector ambiental, pues sería nombrado
por el alcalde o por la policía municipal, e incluso se habla de un “sustituto policial” (artículos
4-5, 8-9, 16 y 17 inciso a). 




 



 Al respecto, cabe recordar que al Alcalde compete nombrar, promover, remover al personal municipal
con apego a los ordinales 17 inciso k), 116, 124, 125, 126 del Código Municipal, y los reglamentos
respectivos.  La designación de ese personal municipal es un asunto de distribución interna en el
que rigen el principio de autonomía municipal y el presupuesto de la idoneidad (artículos 192
Constitucional; 116, 119, 124 y 125 del Código Municipal; sentencias constitucionales 60-1994 y
6796-1999; dictámenes C-108-2014, C-115-2015 y C-142-2015), siendo el concurso el procedimiento por
excelencia porque permite contar con los mejores candidatos posibles para el puesto (sentencias
constitucionales 5119-1997 y 4665-2004; dictámenes C-166-2013 y C-308-2015).




 



 En ese orden, los cargos de la corporación municipal deben estar predeterminados en el Manual de
Puestos, donde se indicarán los requerimientos específicos que deben cumplirse para su desempeño. 
El reclutamiento y selección del personal sólo puede realizarse cumpliendo con los parámetros
fijados por aquél. Por ende, la Administración está imposibilitada para nombrar a un servidor si
este no reúne las condiciones o requisitos establecidos para el puesto (Código Municipal, artículos
119, 120 y 121; Sala Segunda, sentencias 226-1999 y 105-2002; dictámenes C-499-2006, C-56-2009,
C-124-2009, C-71-2010, C-146-2010, C-267-2011, C-29-2013, C-33-2013, C-200-2013, C-089-2014,
C-361-2014 y C-308-2015).




 



 Las funciones que el proyecto asigna al inspector ambiental (artículos 4, 5, 7-9, 16-19), se
confunden con las de la Policía Municipal, las de la Fuerza Pública, y las del Ministerio de Salud
en materia de ruido (Ley 5395, artículos 2, 4, 7, 294, 302, 304, 337, 347, 349, 355 y 364; Ley 5412,
artículo 2 inciso c); Decreto 39428), con el inconveniente de generar duplicidad de funciones,
contrariándose el principio de coordinación de las dependencias públicas en la protección integral
al ambiente.




 



 Tómese en cuenta que la Ley General para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio
de 2010 (La Gaceta No. 135 de 13 de julio de 2010), otorga a los municipios atribuciones para el
proceso de la gestión integral de residuos dentro del Plan Municipal, con ajuste a la política y el
Plan Nacional fijado por el Poder Ejecutivo (artículos 1 y 8 ibídem; dictamen C-063-2013), y, dentro
de las funciones municipales, se promueve la creación de una Unidad de Gestión Ambiental (Ley 8839,
numeral 8 inciso c); dictamen C-308-2015).




 



 El proyecto crea medidas cautelares que en su totalidad se adoptarían sin escuchar a la parte
denunciada, notificada hasta “el momento de iniciar la ejecución del acto” (artículo 21).  Sin
embargo, no en todos los casos donde se requiere adoptar esas medidas son urgentes como para
tomarlas de manera anticipada, sin intervención del destinatario. Al respecto, la opinión jurídica
OJ-018-2016 señala:




 



 “…es importante señalar que ciertamente en nuestro Derecho, existen supuestos en que la autoridad
jurisdiccional puede dictar medidas cautelares  “inaudita parte”, como por ejemplo las previstas en
el artículo 23 del Código Procesal Contencioso Administrativo.



 No obstante, es indispensable señalar que estas medidas “inaudita parte”, en el supuesto del
artículo 23 del Código Procesal, tienen por finalidad asegurar la efectividad de las medidas
cautelares que se adopten finalmente y tienen un efecto, entonces provisional, pues se prevé que una
vez dictadas se prosiga con el respectivo trámite de audiencia, que garantice el derecho de defensa
y debido proceso de las partes.”




 



 Las medidas cautelares ante causam, conforme con los principios de instrumentalidad y
razonabilidad, son posibles siempre que estén sujetas a un término perentorio breve para, si es
procedente, incoar el respectivo procedimiento (sentencias constitucionales 9232-2004, 17485-2005,
11395-2006 y 6482-2007).




 



 También, se propone que al iniciar la ejecución de la medida cautelar el accionado tendría derecho
a los recursos de revocatoria ante quien dictó el acto, y al de apelación ante el Tribunal Ambiental
Administrativo con efecto devolutivo, quien resolverá en 15 días hábiles (artículos 21, 22 y 24). No
queda claro si ambos recursos se formularían en el mismo momento, y además, dicho acto municipal se
somete a revisión de un órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía (Ley 7554,
artículo 103), en detrimento de la autonomía municipal y de la posibilidad de revisión tanto del
superior jerárquico del funcionario que emita el acto como del superior jerárquico impropio
municipal, desatendiéndose con ello lo previsto en los artículos 9, 170 y 173 Constitucionales, 102,
180 y 344 párrafo 2° de la Ley 6227, y 156, 161 y 162 del Código Municipal.




 



             Además, se propone que una vez impuesta la medida cautelar municipal, los hechos sean
puestos en conocimiento de otro órgano administrativo o judicial, y permanezca hasta que haya una
orden, o porque el daño fue reparado o dejó de existir el peligro (artículos 25 y 26). Ello también
evidencia una yuxtaposición de funciones, en tanto una instancia distinta a la municipalidad tendría
la potestad de resolver sobre una medida adoptada por aquella, en detrimento de los citados
principios constitucionales de separación de poderes y autonomía municipal, e incluso,
comprometiendo la seguridad jurídica y los mencionados parámetros de instrumentalidad y
provisionalidad, al generarse incerteza respecto a cuál instancia podría dictar la resolución final.




 




IV.- Conclusión




 



 Con fundamento en las razones expuestas, estimamos que el proyecto presenta eventuales problemas de
constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa, y se recomienda no adoptarlo en los términos
propuestos, observando que su aprobación o no es un asunto de política legislativa.




 




            Cordialmente,




 




 




 




Silvia Quesada Casares




Procuradora




 




SQC/hmu

Legal Opinion: 134 - J of 11/03/2016

OJ-134-2016

November 3, 2016

Licda. Ericka Ugalde Camacho
Area Head
Special Permanent Commission on Municipal Affairs
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to official letter CPEM-098-16, which consults the bill “Law for the attention and processing of precautionary measures against environmental damages within the municipal regime,” expediente 19989 (La Gaceta, Digital Scope 129 of July 22, 2016).

The initiative proposes that municipalities adopt sufficient, necessary, proportional, and reasonable administrative precautionary measures when there is certainty, possibility, or imminent danger that environmental damage is being produced, with supplementary application of Law 8508 (articles 1, 6, and 7). Damages from new constructions, remodeling, and violation of environmental rights are cited, including excessive noise, granting them powers to conduct inspections and sound level measurements (sonometrías) with the parameters of the Ministry of Health, and to seize devices and file the complaint before the competent judicial authority (articles 2, 3, 18, and 19). The measures would be in charge of an environmental inspector, or whoever the mayor or municipal police designates, and, the latter and the Public Force (Fuerza Pública), at the mayor’s request, could authorize and execute the measures (articles 4-5, 8-9, and 17 subsection a). It is proposed to receive requests in writing or orally, to draw up a record with the relation of facts and the evidence, and, if a document is missing, the complainant would have 24 business hours to complete it, and, for formal defects, one business day, or it would be archived, and may be filed again. The inspector would resolve within a maximum of 24 calendar hours, with immediate execution and assistance from the Public Force if necessary (articles 10-15).

At the place of the facts, the inspector or his “police substitute (sustituto policial)” could apply and execute other measures (article 16); he would draw up a record with his name and that of 3 witnesses, documentation, testimonial statements, description of the facts, registered folio (folio real), and registered owner. In the event of closure and placement of seals, the legal effect would remain as long as the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) or a judge does not order otherwise in a final judgment, or the defects are corrected in the judgment of the municipality (articles 17, 20, and 26).

The measure would be effective from the moment the official presents himself at the place of the facts, and would be lifted by his order in case of revocation; it would be binding, of mandatory compliance, and failure to comply would constitute the crime of disobedience to authority (article 23). Once the measures are final, the facts would be brought to the attention of the competent authorities according to the infraction or crime in question (article 25). The “respondent (accionado)” would be notified “at the moment of initiating the execution of the act,” with the right to a motion for reconsideration (revocatoria) before the person who issued the act, and appeal (apelación) before the Environmental Administrative Tribunal with devolutive effect (efecto devolutivo), which would resolve within 15 business days (articles 21, 22, and 24).

Without binding effect, we issue a legal opinion to collaborate in the important function of enacting laws. We recall that it is not appropriate to assume our conformity under the terms of article 157 of the Regulation of the Legislative Assembly, as this Office is not included among the organs and entities provided for therein. Within this perspective, we make the following observations.

I.- Role of municipalities in environmental matters

The role of municipalities in safeguarding the right to a healthy and ecologically balanced environment has been highlighted by case law:

“The role of municipalities in environmental matters. In accordance with what has been said, municipalities, as an integral part of the whole that is the State, have within the scope of their competencies and obligations a high degree of responsibility in environmental matters, whether through the direct approval of permits or licenses for which prior compliance with requirements that accredit adequate environmental management before other instances of public power is demanded, or through regular inspections and channeling of risk situations to the instances with greater jurisdiction for intervention. It has already been established that local governments are subject to the obligation of coordination and prevention in environmental matters within the scope of their territorial jurisdiction, from which it follows that municipalities are certainly important actors in the task of protecting the environment…” Constitutional rulings 14560-2008, 18471-2008. In a similar sense, Nos. 1923-2004 considering clause (considerando) XIV, and 18206-2010.

“There is an obligation for the State – as a whole – to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, which endanger the health of the administered. In this task, public institution is understood as both the Central Administration – Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health –, which by reason of the subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their dependencies specialized in the matter, such as, for example, the General Directorate of Wildlife, the Forestry Directorate, and the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) –, as well as decentralized institutions such as the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), SENARA, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados). Likewise, in this task, municipalities have great responsibility with respect to their territorial jurisdiction.” Constitutional rulings 17552-2007 and 16167-2013.

“…municipalities not only have constitutional and legal jurisdiction in environmental matters, but they are also called upon to play a leading role in the protection of the urban environment and biodiversity. The concept of ‘State’ referred to in the Constitutional Right in numeral 50, obligates all public entities – state or not – to use their powers to, precisely, ‘...defend and preserve...’ the right of ‘...all the inhabitants...’ to a ‘healthy and ecologically balanced environment’. Municipalities are non-state public entities but endowed with powers of authority (potestades de imperio) for the fulfillment of their duties, among which is that of guaranteeing to their residents – given their corporate base – that fundamental right, since they are part of the broader group of ‘...inhabitants of the Republic’, to whom the enjoyment of a healthy and balanced environment is guaranteed – without distinction –. To guarantee this third-generation fundamental right, local governments must act opportunely in the exercise of police power, and inactivity in this field can be controllable both by the contentious-administrative jurisdiction (article 35.b) of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo)), and by the criminal jurisdiction (breach of duties). All without prejudice to the pecuniary consequences that may derive from the non-exercise of a public power, if damage is caused (article 190 and following of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública))… The intervention of the local government in environmental matters goes even beyond the exercise of urban planning police power within its territory. In criminal matters, for example, it can denounce acts it believes may constitute a crime and, as other local governments have already done – thanks to their corporate base – they could validly become civil parties in these proceedings, claiming from the infringer the environmental damage caused to their residents within their territory, thus seeking its reparation. Likewise, municipalities can request clarifications and additions to the technical studies prepared by other institutions involved in urban-environmental matters at the national level, such as Senara, Acueductos y Alcantarillados, SETENA regarding environmental impact; all without prejudice to the possibility of requesting the annulment of these opinions before the contentious-administrative jurisdiction, if the local government considers that they are technically incorrect and should not support an urban permit in its territory, as this is undoubtedly part of the obligation to look after local interests.” Contentious-Administrative Tribunal, ruling 815-2008-III. The underlining is ours.

It is for this reason, and given the interdisciplinarity that characterizes environmental matters, that the various administrative bodies, including local governments, are called upon to exercise their jurisdiction in planning (planificación) and urbanism (urbanismo) in a coordinated manner for the best satisfaction of the public interest, especially when dealing with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (articles 50 and 121 subsection 14) Constitutional; 6 of the Municipal Code (Código Municipal); constitutional rulings 5445-1999, 6503-2001, 6195-2007, 17552-2007, 14093-2008, 139-2009, 151-2012, 12974-2013, 16167-2013, and 11342-2014; pronouncements OJ-013-2009, C-145-2009, C-171-2009, C-138-2010, C-052-2014, C-209-2014, OJ-082-2014, OJ-064-2015, C-308-2015, OJ-135-2015, among others).

However, the coordination that must exist between the various administrative bodies cannot entail the substitution of exclusive jurisdiction. In this regard, opinion C-136-2009 stated:

“…it must be understood that for the sake of this administrative coordination, municipalities cannot, unless legally so provided, either substitute or co-act in the taking of decisions that are the sole purview of national entities or organisms. Thus, for example, in the case of SETENA, municipalities could not issue their own environmental feasibility approvals (viabilidades ambientales) in substitution of those expressly assigned to SETENA, nor issue joint resolutions approving or disapproving environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) (different is the hypothesis, as we will see later, in which these local corporations participate in proceedings before SETENA to provide information they deem opportune for it to analyze). Much less can the principle of coordination imply that SETENA's decisions lose their eminently technical and objective character, even if this leads to its resolutions not coinciding in some cases with the interest of the municipalities.” In a similar sense, opinion C-308-2015.

It is worth recalling that in environmental matters, jurisdiction is assigned, among others, to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Ley 7788, article 22), the Environmental Administrative Tribunal (Ley 7554, articles 99, 103-112), and the National Environmental Technical Secretariat (Ley 7554, articles 17-24, 83-91).

II.- Precautionary measures (medidas cautelares) in administrative venue

The Public Administration, in the exercise of its functions, particularly the administrative procedures that must be followed for the issuance of acts that affect the legal sphere of individuals (Ley 6227, article 308), given the public purposes it pursues, has the duty to prevent damages that are impossible or difficult to repair while a final decision is adopted; for this purpose, respecting due process, it has the possibility of adopting precautionary measures in the administrative venue.

Regarding precautionary protection in the administrative venue, constitutional ruling 1030-2006 provides:

“V.-… precautionary protection (tutela cautelar) constitutes an atypical right derived from the principle of access to justice – both jurisdictional and administrative –, which is enshrined in constitutional article 41, insofar as it recognizes all justiciable parties the right to obtain prompt and complete justice, and which finds its basis in the Chiovendian principle (which expresses ‘the need to use the process to obtain reason must not become damage for the one who is probably right’) [ruling number 2005-06224, of fifteen hours sixteen minutes of May twenty-fifth, two thousand five]; since through its means, it is possible to provisionally guarantee the effectiveness of the final resolution adopted (final act in the administrative procedure, judgment in the jurisdictional process). Thus, it has been considered that there cannot be prompt and complete or effective judicial protection if the organ responsible for administering justice (administrative or jurisdictional) cannot exercise a flexible and expeditious power of protection; whereby, under this understanding, precautionary protection is an essential component or a specific manifestation of that right of access to justice [ruling number 2005-06224, supra cited], which by constitutional mandate, must be prompt and complete, and therefore, ‘the legislator cannot deny, restrict, or condition it’ [ruling number 2005-06224, supra cited], such that the organ that administers justice must make it effective when there is a risk to the effectiveness of the resolution. It is in this sense that precautionary measures – or protective measures – arise in the process as a true procedural necessity, insofar as they allow for guaranteeing effective protection of access to justice (it is repeated, both jurisdictional and administrative); from which, they can be conceptualized as the ‘set of procedural powers of the judge – be it jurisdictional or administrative justice – to resolve before the ruling, with the specific aim of conserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the final act’ (ruling number 7190-94, of fifteen hours twenty-four minutes of December sixth, nineteen hundred ninety-four).” In a similar sense, constitutional rulings 7190-94, 9232-04, 10290-04, 10511-00, 4457-03, 1444-04, 12818-04, 16007-05, 6482-07, 9153-07, 858-12, 12402-12, 12842-16.

For its part, the First Chamber (Sala Primera) in ruling 199-F-S1-2010 indicated that the precautionary regulations of the contentious-administrative process are applicable to the administrative procedure:

“III.-… the general framework of precautionary measures in the contentious-administrative process, as well as its scope, characteristics, and requirements, is applicable, mutatis mutandi, in the administrative venue… the General Law of Public Administration provides for the possibility of suspending the effects of the administrative act, despite the principle of enforceability (ejecutoriedad), when its execution may cause damages that are difficult or impossible to repair. However, it should not be understood that this is the only measure available to the Administration. The absence of a broader regulation of the matter does not mean that the precautionary regime is exhausted in the incident of suspension. On the contrary, said power is consubstantial to the processing of the administrative procedure, for which the competent organ may adopt such measures as it deems opportune, without thereby violating the principle of legality. It is an implicit power, enabled by the regulation of the public purposes (which are always derived from the legal system) whose achievement the respective administrative procedure pending seeks, and to which it is subordinated. In environmental matters, this enablement is reinforced insofar as the fundamental right of every person to a ‘healthy and ecologically balanced environment’ and concomitantly, the constitutional duty of the State to ‘guarantee, defend, and preserve that right’ (ordinal 50 of the Magna Carta) are recognized. Now then, the precautionary measure can be conceptualized as that decision of the judge or the administrative organ, as the case may be, whereby necessary, suitable, and temporary protection is provided to a right, interest (which may even be diffuse), or legal situation for the purpose of avoiding damage that is impossible or difficult to repair which affects or may affect the object of the process or procedure or the execution of the final resolution. This may be adopted during the processing of the process or procedure, or beforehand, on the condition that the principal action is filed.” The highlighting is ours.

As the purpose of administrative precautionary measures is to guarantee the final decision adopted, the principles of instrumentality or accessoriness and that of provisionality must be respected:

“III.-… Now then, regarding the principles applicable to them, and as far as it concerns the specific case, it is necessary to refer to those of instrumentality and provisionality. Concerning the first, also qualified as accessoriness, it refers to the indicated function of guaranteeing the effectiveness – not necessarily execution – of the final decision adopted. Thus, the precautionary measure is linked and subordinated to the principal procedure (hence the distinction between precautionary and principal process), in such a way that it can only be ordered on account of the former. It consequently acquires a vicarious position, in service of the principal procedure. Likewise, in the event that the procedure ends for any other cause, or that it is not filed, the adopted measure cannot subsist, such that its abatement occurs. Provisionality, for its part, refers to the temporal effectiveness of the precautionary measure. In this sense, the final resolution extinguishes and/or replaces the provision adopted in interlocutory form.” The underlining is ours. First Chamber, ruling 199-F-S1-2010.

“V.-… notwithstanding that both the doctrine and the jurisprudence of this Tribunal have recognized instrumentality as one of the essential characteristics of precautionary measures, that is, their subordination to the existence of a principal administrative or jurisdictional procedure; this does not prevent, by reason of the interest sought to be protected (for example, in the case of the protection of perishable goods, environmental matters, or the protection of the best interest of the minor, the latter, according to constitutional provision, in the terms of articles 50 and 51), or the seriousness of the alleged facts, insofar as public order, morality, or good customs (constitutional article 28) may be seriously affected, the adoption of precautionary measures aimed at preventing the affectation of such goods or interests being not only fully justified but necessary, especially if there is a complaint or grievance against a public servant for some alleged fault in the exercise of the entrusted public function – basis of the public disciplinary regime –, which the Administration must assess through a procedure for that purpose. Hence, the instrumentality of precautionary measures in the administrative way must be understood in its correct sense, insofar as that quality is not breached by the fact that the directing body has not initiated the administrative procedure but adopts the precautionary measure within the preliminary investigation phase. Note, according to what was said in the previous Considering Clause, it is a stage provided for by the legal system to determine whether there is merit to initiate the formal procedure, from which, given the seriousness of the fault and the interest sought to be protected, it is not only possible, but necessary in some cases, to empower the Administration to adopt this type of measure, even in the preliminary phase; otherwise, the effective exercise of access to justice and precautionary protection could be seriously compromised, both in their true meaning as fundamental rights enshrined – it is repeated – in article 41 of the Political Constitution. Likewise, it must be considered that it is a merely preventive measure, called to disappear once the situation motivating it is defined, whereby consequently, the revocation of the imposed preventive measure (suspension or transfer) may be ordered instead, or, failing that, the opening of the corresponding procedure… Finally, it is important to note that previously and consistently, this Chamber has ruled on the legitimacy and pertinence of precautionary measures that have been imposed based on a preliminary investigation – thus, for example, in ruling number 5796-96, of sixteen hours forty-two minutes of October thirtieth, nineteen hundred ninety-six, 05358-99, of ten hours twelve minutes of July ninth, nineteen hundred ninety-nine; and 2005-06044, of sixteen hours forty-four minutes of May twenty-fourth, two thousand five–...” The underlining is ours. Constitutional ruling 1030-2006, and, in a similar sense, rulings 7190-94, 8874-2004, 10290-2004, 1430-2005, 13069-2006.

Regarding the provisionality of administrative precautionary measures, opinion C-127-2011 stated:
“…the precautionary measure possesses certain characteristics that generalized doctrine has recognized (instrumentality or accessoriness, provisionality, urgency, functionality, etc.). And we are interested in mentioning especially its provisionality; an adjective that alludes to its clear temporal effect, and subject to what is definitively resolved in this regard by the final act; a resolution that for all effects will replace it. From this point of view, it could be understood as part of the instrumentality that is also its own.

Therefore, it must be ensured that every precautionary measure, including the temporary suspension of the effectiveness of an administrative act, has a clear temporal effect (ratione temporis) that does not allow the Administration’s unavoidable duty to resolve the claim raised opportunely and definitively, and by final act, to be enervated; otherwise, the old and well-known aphorism ‘giustizia ritardata, giustizia denegata’ would apply, which the English translate as ‘justice delayed is justice denied’, which is nothing more than ‘justice delayed is justice denied’. In a similar sense, legal opinion OJ-148-2005.

It is worth noting that the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) contains a list of measures that could be considered in the administrative venue, namely:

“Article 99.- Administrative sanctions. In the face of the violation of environmental protection regulations or conduct harmful to the environment clearly established in this law, the Public Administration shall apply the following protective measures and sanctions:
a) Warning through notification that a complaint exists.
b) Reprimand according to the gravity of the violative facts and once proven.
c) Execution of the performance guarantee, granted in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).
d) Restrictions, partial or total, or order for immediate stoppage of the acts originating the complaint.
e) Total or partial, temporary or definitive, closure of the acts or facts provoking the complaint.
f) Partial, total, permanent, or temporary cancellation of the permits, licenses, premises, or companies provoking the polluting or destructive complaint, act, or fact.
g) Imposition of compensatory or stabilizing obligations for the environment or biological diversity.
h) Modification or demolition of constructions or works that damage the environment.
i) Alternatives for compensation of the sanction, such as receiving official educational courses in environmental matters; in addition, working on communal projects in the area of the environment.
These sanctions may be imposed on individuals or public officials, for actions or omissions violative of the norms of this law, or other provisions for environmental protection or biological diversity.” The underlining is ours.

III.- On the proposed articles

From what is set forth in the preceding sections, it is apparent that the Public Administration, which includes local governments as territorially decentralized entities, already has the possibility of adopting environmental protection measures observing due process.

The bill ambiguously proposes the appointment of the environmental inspector, as he would be appointed by the mayor or by the municipal police, and even a “police substitute (sustituto policial)” is mentioned (articles 4-5, 8-9, 16, and 17 subsection a).

In this regard, it is worth recalling that it is the Mayor’s responsibility to appoint, promote, and remove municipal personnel in accordance with ordinals 17 subsection k), 116, 124, 125, 126 of the Municipal Code, and the respective regulations. The designation of such municipal personnel is a matter of internal distribution governed by the principle of municipal autonomy and the budget of suitability (articles 192 Constitutional; 116, 119, 124, and 125 of the Municipal Code; constitutional rulings 60-1994 and 6796-1999; opinions C-108-2014, C-115-2015, and C-142-2015), with competitive examination being the procedure par excellence because it allows for having the best possible candidates for the position (constitutional rulings 5119-1997 and 4665-2004; opinions C-166-2013 and C-308-2015).

In that order, the positions of the municipal corporation must be predetermined in the Position Manual, where the specific requirements that must be met for their performance will be indicated. The recruitment and selection of personnel can only be carried out in compliance with the parameters set by said manual. Therefore, the Administration is unable to appoint a servant if he does not meet the conditions or requirements established for the position (Municipal Code, articles 119, 120, and 121; Second Chamber, rulings 226-1999 and 105-2002; opinions C-499-2006, C-56-2009, C-124-2009, C-71-2010, C-146-2010, C-267-2011, C-29-2013, C-33-2013, C-200-2013, C-089-2014, C-361-2014, and C-308-2015).

The functions that the bill assigns to the environmental inspector (articles 4, 5, 7-9, 16-19) are confused with those of the Municipal Police, those of the Public Force, and those of the Ministry of Health regarding noise (Ley 5395, articles 2, 4, 7, 294, 302, 304, 337, 347, 349, 355, and 364; Ley 5412, article 2 subsection c); Decree 39428), with the disadvantage of generating duplication of functions, contradicting the principle of coordination of public bodies in comprehensive environmental protection.

Take into account that the General Law for Comprehensive Waste Management, No. 8839 of June 24, 2010 (La Gaceta No. 135 of July 13, 2010), grants municipalities attributions for the process of comprehensive waste management within the Municipal Plan, in accordance with the policy and the National Plan set by the Executive Branch (articles 1 and 8 ibidem; opinion C-063-2013), and, within the municipal functions, the creation of an Environmental Management Unit is promoted (Ley 8839, numeral 8 subsection c); opinion C-308-2015).

The bill creates precautionary measures that would in their entirety be adopted without hearing the denounced party, who is notified only “at the moment of initiating the execution of the act” (article 21). However, not all cases where such measures are required to be adopted are so urgent as to take them in an anticipated manner, without the intervention of the addressee. In this regard, legal opinion OJ-018-2016 points out:

“…it is important to point out that certainly in our Law, there are instances where the jurisdictional authority may order precautionary measures ‘without hearing the other party (inaudita parte)’, such as, for example, those provided for in article 23 of the Contentious-Administrative Procedural Code.

However, it is essential to point out that these ‘without hearing the other party’ measures, in the instance of article 23 of the Procedural Code, are intended to ensure the effectiveness of the precautionary measures that are finally adopted and have a provisional effect, then, since it is foreseen that once ordered, the respective hearing process be continued, which guarantees the right of defense and due process of the parties.”

Precautionary measures before the lawsuit (ante causam), in accordance with the principles of instrumentality and reasonableness, are possible as long as they are subject to a short peremptory term to, if appropriate, initiate the respective procedure (constitutional rulings 9232-2004, 17485-2005, 11395-2006, and 6482-2007).

Also, it is proposed that upon initiating the execution of the precautionary measure, the respondent would have the right to a motion for reconsideration before the person who issued the act, and to an appeal before the Environmental Administrative Tribunal with devolutive effect, which will resolve within 15 business days (articles 21, 22, and 24). It is not clear if both motions would be filed at the same time, and furthermore, said municipal act is submitted for review by a deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy (Ley 7554, article 103), to the detriment of municipal autonomy and the possibility of review both by the hierarchical superior of the official issuing the act and by the improper hierarchical superior at the municipal level, disregarding thereby what is provided for in articles 9, 170, and 173 Constitutional, 102, 180, and 344 paragraph 2 of Law 6227, and 156, 161, and 162 of the Municipal Code.

Furthermore, it is proposed that once the municipal precautionary measure has been imposed, the facts be brought to the attention of another administrative or judicial body, and that the measure remain in effect until there is an order, either because the damage was repaired or the danger ceased to exist (articles 25 and 26). This also reveals a juxtaposition of functions, insofar as an instance other than the municipality would have the authority to resolve on a measure adopted by the latter, to the detriment of the aforementioned constitutional principles of separation of powers and municipal autonomy, and even compromising legal certainty and the mentioned parameters of instrumentality and provisionality, by generating uncertainty as to which instance could issue the final resolution.


IV.- Conclusion


Based on the reasons set forth, we consider that the bill presents potential problems of constitutionality, substance, and legislative technique, and we recommend not adopting it in the terms proposed, noting that its approval or rejection is a matter of legislative policy.


Cordially,


Silvia Quesada Casares
Procuradora


SQC/hmu