C-161-2017 — Public road status within Lake Arenal protection zoneCondición de caminos públicos en zona de protección del Lago Arenal

Dictamen : 161 del 06/07/2017   



6 de julio de 2017




C-161-2017




 




Señor




Juan Pablo Barquero Sánchez




Alcalde




Municipalidad de Tilarán




 




Estimado señor:




 



             Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al Oficio No.
DAM-CH-011-2016 de 19 de abril de 2016, suscrito por el anterior Alcalde Municipal, donde se nos
solicita “una aclaración sobre el dictamen C-272-2013 del 3 de diciembre de 2013, en el sentido que
si los caminos ubicados dentro de los 50 metros de zona de protección del Lago Arenal, con acceso al
lago que no están regenerados, mantienen su condición de caminos públicos”.




 



             Para dar respuesta a su consulta, es necesario recordar lo indicado por la Procuraduría
General de la República en su dictamen No. C-272-2013 de 3 de diciembre de 2013:




 




“I. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CAMINOS PÚBLICOS.



 El artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, número 5060 del 22 de agosto de 1972, y sus
Reformas, establece que las carreteras y caminos públicos son bienes de carácter demanial. Al
respecto ese numeral en lo que interesa, dispone:



 “Artículo 2. Son propiedad del Estado, todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos
públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las
calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos, únicamente podrán ser construidos y
mejorados por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte. (…)"




En esta misma línea, la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 dispone:




“Artículos 5º.-



 Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá
constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una
persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y
aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se
regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos."



 En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, y están
afectados al servicio que prestan. En la sentencia número 0846-95 de 15 horas 50 minutos del 14 de
febrero de 1995, la Sala Constitucional ratificó el carácter demanial de las calles públicas de la
siguiente manera:



 "Las vías generales de comunicación, sean carreteras nacionales, calles o caminos vecinales, según
la clasificación que establece la Ley General de Caminos Públicos, pertenecen al dominio público
(artículos 261 y 263 del Código Civil; 4, 5 y 6 de la Ley de Construcciones, 2 y 28 de la Ley
General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana" (Véanse también, los Votos
No. 6758-93 de 15 horas 45 minutos del 22 de diciembre de 1993 y No. 3145 de 9 horas 27 minutos del
28 de junio de 1996).



 Sobre las características de los bienes de dominio público, nuestra Sala Constitucional en la
sentencia número 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, ha expresado:



 "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados
bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen
individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación.



 Las  carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, son
inalienables e imprescriptibles y por lo tanto no pueden perder nunca su condición, salvo que exista
norma legal expresa que les desafecte del fin al que se hallan destinados.



 Lo anterior, de conformidad con el artículo 262 del Código Civil, Ley número 63 del 28 de setiembre
de 1887 y sus Reformas:



 “Artículo 262. Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras
legalmente no se disponga así, separándolas del uso público al que están destinadas”




II. SOBRE LO CONSULTADO.



 Los caminos públicos que daban acceso a los pueblos de Tronadora y Arenal y que actualmente lo
hacen al Lago Arenal no pierden su carácter de tales por el desuso. Una de las características de
los bienes demaniales es su imprescriptibilidad, por lo que un camino público no deja de serlo
porque no se le utilice.



 Además de lo dicho, dichos caminos no pueden ser reforestados pues ello equivale a su cierre
parcial o total o, en el mejor de los casos, a su estrechamiento, lo cual es contrario a lo que
dispone el artículo 32 de la Ley General de Caminos, el cual establece lo siguiente:




“Artículo 32.-



 Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o
calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una
localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con
intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos
conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La resolución judicial se
comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán
mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.



 Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si,
según la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227
del Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin
perjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.



 Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención
referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la
reapertura de la vía.




(Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 5113 de 21 de noviembre de 1972).”



        En razón de lo anterior y de no existir una norma expresa que los desafecte, “los caminos
viejos de acceso al lago Arenal” conservan su condición de caminos públicos independientemente de
que estén o no siendo utilizados, no pudiendo hacerse nada que implique su cerramiento o
estrechamiento.




III. CONCLUSION



 De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General de la República que las
carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, no pueden
perder nunca su condición de tales excepto por desafectación legal. En consecuencia, los caminos que
daban acceso a los poblados de Tronadora y Arenal y que actualmente lo hacen al Lago Arenal no han
perdido su condición de tales.”



             Sobre las áreas de protección, disponen los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, No.
7575 de 13 de febrero de 1996:




 




“Artículo 33.- Áreas de protección




Se declaran áreas de protección las siguientes:



 a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de
modo horizontal.



 b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas
horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es
plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.



 c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses
naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se
exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.



 d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por
los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley.”




“Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas



 Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo
anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.



 Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.”




            A estas áreas nos hemos referido anteriormente en los siguientes términos:




 



 “La norma tiene como finalidad, entre otras que veremos más adelante, conservar los recursos
hídricos y preservar la capa boscosa cercana a las fuentes de agua o regenerar la indebidamente
talada, y así mantener sus volúmenes en óptima calidad” (…)



 Con base en lo expuesto, y sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala
Constitucional, consideramos que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas
limitaciones de interés social, que al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de
nuestro ordenamiento jurídico, han evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad
privada.(…)



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional,
párrafo segundo). (Dictamen No. C-042-1999 de 19 de febrero de 1999)



             Como se ve, las áreas de protección constituyen limitaciones de interés social que no
constituyen siquiera un cambio en el régimen privado o público de los terrenos a los que afectan. De
hecho, cuando recaen sobre bienes de dominio público se subsumen dentro del régimen respectivo:




 



 “Nótese que las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal pueden coincidir
espacialmente con las franjas para las cuales el ordenamiento jurídico prevé un régimen de dominio
público, tales como: áreas silvestres protegidas o en general el Patrimonio Natural del Estado
(artículos 1 y 18 de la Ley Forestal); la zona marítimo terrestre, especialmente los 200 metros
contiguos a las rías (Ley 6043, artículo 9 y 2 inciso h) y f) de su Reglamento); zonas fronterizas;
áreas contiguas a ríos navegables (Ley de Aguas, artículo 53; Ley de Tierras y Colonización,
artículo 7, inciso b) in fine; artículo 16 del Decreto Nº 6 de 2 e abril de 1940; Decreto Nº 4 de 23
de febrero de 1966); terrenos comprendidos en las dos orillas del río Banano, diez kilómetros arriba
(Ley de Tierras y Colonización, artículo 7, inciso d); reservas portuarias, etc.



     En estos casos, las áreas de protección se entenderán subsumidas dentro del régimen de dominio
público, prevaleciendo sus características propias (inalienabilidad, imprescriptibilidad,
inembargabilidad, etc.), así como las regulaciones propias de cada régimen (Pronunciamientos números
C-042-99 de 19 de febrero de 1999, C-016-2002 de 15 de enero de 2002 y OJ-064-2002 de 30 de abril
del 2000).” (Dictamen No. OJ-092-2002 de 13 de junio de 2002).



 Con fundamento en las anteriores consideraciones, los caminos ubicados dentro de los cincuenta
metros contiguos al Lago Arenal, “con acceso al lago que no están regenerados”, continúan
manteniendo su condición de caminos públicos, y por tanto, su régimen demanial, en los términos
expuestos por el dictamen No. C-272-2013, hasta tanto no exista una reforma de ley que los desafecte
del fin público asignado. Queda a salvo la necesaria tutela ambiental a observar en resguardo del
recurso hídrico o de las zonas boscosas contiguas.




 




 




                                                             De usted, atentamente,




 




 




 




 




                                                             Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




                                                             Procurador Agrario




VBC/hga

Opinion: 161 of 06/07/2017

July 6, 2017

C-161-2017

Mr. Juan Pablo Barquero Sánchez
Mayor
Municipalidad de Tilarán

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to Official Letter No. DAM-CH-011-2016 of April 19, 2016, signed by the previous Municipal Mayor, in which we are requested “a clarification regarding opinion C-272-2013 of December 3, 2013, as to whether the roads located within the 50-meter protection zone of Lake Arenal, with access to the lake that are not regenerated, maintain their status as public roads.”

In order to respond to your inquiry, it is necessary to recall what was stated by the Office of the Attorney General of the Republic in its opinion No. C-272-2013 of December 3, 2013:

“I. ON THE LEGAL NATURE OF PUBLIC ROADS.

Article 2 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), number 5060 of August 22, 1972, and its Amendments, establishes that highways and public roads are assets of a public domain (demanial) nature. In this regard, that provision, insofar as relevant, states:

‘Article 2. All lands occupied by existing public highways and roads or those constructed in the future are the property of the State. The municipalities hold ownership of the streets within their jurisdiction. Public highways and roads may only be constructed and improved by the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transporte, MOPT). (...)’

In the same vein, the Construction Law (Ley de Construcciones), No. 833 of November 2, 1949 states:

‘Article 5.- Right. Public roads are inalienable and imprescriptible and, therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted over them for the benefit of a specific person, under the terms of common law. The rights of transit, light and air, view, access, runoff, and other similar rights inherent to the purpose of public roads shall be governed exclusively by administrative laws and regulations.’

Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, and are dedicated to the service they provide. In judgment number 0846-95 of 15:50 hours on February 14, 1995, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ratified the public domain character of public streets as follows:

‘General means of communication, whether national highways, streets, or local roads, according to the classification established by the General Law of Public Roads, belong to the public domain (articles 261 and 263 of the Civil Code; 4, 5 and 6 of the Construction Law, 2 and 28 of the General Law of Public Roads, 44 and 45 of the Urban Planning Law)’ (See also, Rulings No. 6758-93 of 15:45 hours on December 22, 1993 and No. 3145 of 9:27 hours on June 28, 1996).

Regarding the characteristics of public domain assets, our Constitutional Chamber, in judgment number 2306-91 of 14:45 hours on November 6, 1991, has expressed:

‘The public domain is comprised of assets that, by the express will of the legislator, manifest a special purpose of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical assets, public domain assets, public things or goods, which do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the realm of commerce, that is, affected by their very nature and vocation.’

Highways, streets, or public roads, by their condition as assets forming part of the public domain, are inalienable and imprescriptible and therefore can never lose their status, unless there is an express legal norm that disaffects them from the purpose to which they are destined.

The foregoing, in accordance with article 262 of the Civil Code, Law number 63 of September 28, 1887 and its Amendments:

‘Article 262. Public things are outside the realm of commerce; and may not enter it, until legally provided otherwise, separating them from the public use to which they are destined.’

II. ON THE MATTER CONSULTED.

The public roads that formerly provided access to the towns of Tronadora and Arenal and currently do so to Lake Arenal do not lose their character as such through disuse. One of the characteristics of public domain assets is their imprescriptibility, meaning a public road does not cease to be one simply because it is not used.

In addition to the foregoing, said roads cannot be reforested because doing so is equivalent to their partial or total closure or, at best, their narrowing, which is contrary to the provisions of article 32 of the General Law of Roads (Ley General de Caminos), which establishes the following:

‘Article 32.- No one shall have the right to partially or totally close or to narrow, by fencing or building, roads or streets granted by law or de facto to the public service or to the owner or residents of a locality, except when proceeding by virtue of a judicial resolution issued in a proceeding conducted with the intervention of representatives of the State or the respective municipality or by rights acquired pursuant to laws prior to this one or the provisions of this law. The judicial resolution shall be proven by a certification thereof, and the acquisition by the respective title; both must be shown and provided to the authority that demands them.

Whoever contravenes the foregoing shall be judged according to the corresponding criminal laws if, according to the nature of the act, the existence of the offense indicated by article 227 of the Penal Code or the contravention provided for in article 400 of the same Code is determined, all without prejudice to the reopening of the road without any compensation whatsoever for improvements or constructions.

It is the obligation of road officials to report the referred contravention to the appropriate authority and to initiate the administrative proceedings established in the following article for the reopening of the road.’

(Thus amended by article 1 of Law No. 5113 of November 21, 1972).”

For the foregoing reasons and in the absence of an express norm disaffecting them, “the old access roads to Lake Arenal” retain their status as public roads regardless of whether or not they are being used, and nothing may be done that implies their closure or narrowing.

III. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, it is the criterion of this Office of the Attorney General of the Republic that highways, streets, or public roads, by their condition as assets forming part of the public domain, can never lose their status as such except by legal disaffection. Consequently, the roads that gave access to the towns of Tronadora and Arenal and which currently do so to Lake Arenal have not lost their status as such.”

Regarding protection areas, articles 33 and 34 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, provide:

“Article 33.- Protection areas

The following are declared protection areas:

a) Areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.

b) A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or creeks, if the land is flat, and of fifty horizontal meters, if the land is broken.

c) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and reservoirs and of artificial lakes or reservoirs constructed by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted.

d) The recharge areas and aquifers of springs, whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law.”

“Article 34.- Prohibition on cutting in protected areas

The cutting or removal of trees is prohibited in the protection areas described in the previous article, except in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience.

The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU).”

We have previously referred to these areas in the following terms:

“The norm has the purpose, among others we will see later, of conserving water resources and preserving the forest cover (cobertura boscosa) near water sources or regenerating that which has been improperly cut, and thus maintaining their volumes in optimal quality” (...)

Based on the foregoing, and without prejudice to the constitutional review exercised by the Constitutional Chamber, we consider that articles 33 and 34 of the Forest Law contain typical limitations of social interest, which, like others provided for in diverse normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property. (...)

Thus, protection areas constitute legitimate limitations of a general character on the right to property, as they satisfy an imperative public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior compensation (Constitutional article 45, second paragraph). (Opinion No. C-042-1999 of February 19, 1999)

As can be seen, protection areas constitute limitations of social interest that do not even constitute a change in the private or public regime of the lands they affect. In fact, when they fall upon public domain assets, they are subsumed within the respective regime:

“Note that the protection areas defined in article 33 of the Forest Law may spatially coincide with strips for which the legal system provides a public domain regime, such as: protected wild areas or in general the Natural Heritage of the State (articles 1 and 18 of the Forest Law); the maritime terrestrial zone, especially the 200 meters contiguous to estuaries (Law 6043, article 9 and 2 subsections h) and f) of its Regulation); border zones; areas contiguous to navigable rivers (Water Law, article 53; Land and Colonization Law, article 7, subsection b) in fine; article 16 of Decree No. 6 of April 2nd, 1940; Decree No. 4 of February 23, 1966); lands comprised on both banks of the Banano River, ten kilometers upstream (Land and Colonization Law, article 7, subsection d); port reserves, etc.

In these cases, the protection areas shall be understood as subsumed within the public domain regime, their own characteristics prevailing (inalienability, imprescriptibility, unattachability, etc.), as well as the regulations proper to each regime (Pronouncements numbers C-042-99 of February 19, 1999, C-016-2002 of January 15, 2002, and OJ-064-2002 of April 30, 2000).” (Opinion No. OJ-092-2002 of June 13, 2002).

Based on the foregoing considerations, the roads located within the fifty meters contiguous to Lake Arenal, “with access to the lake that are not regenerated,” continue to maintain their status as public roads, and therefore, their public domain regime, in the terms set forth by opinion No. C-272-2013, until such time as there is a law reform disaffecting them from their assigned public purpose. The necessary environmental tutelage to be observed in safeguarding the water resource or the contiguous forested zones is preserved.

Sincerely yours,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

VBC/hga