C-194-2017 — Municipal claim of public use areas in old subdivisionsReclamación municipal de áreas de uso público en lotificaciones antiguas

Dictamen : 194 del 05/09/2017   
( ACLARA )  



C-194-2017




5 de setiembre de 2017




 




Sra. Susan Morales Prado




Secretaria




Concejo Municipal de Acosta




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio SM-200-17
de 1° de junio de 2017, recibido el 8 siguiente, que transcribe el acuerdo del Concejo Municipal No.
2 de la sesión ordinaria 53 celebrada el 23 de mayo de este año, que indica:




 



 “Acuerdo Número 2: Por unanimidad: En vista de que este Municipio no cuenta con Asesoría Legal de
planta, además de escasos recursos este Concejo Municipal acuerda, consultar a la Procuraduría
General de la República, ¿Qué procede si se registra una lotificación que fue realizada varios años
atrás y que no cumpico (sic) con lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana de ceder porcentaje
de terreno lotificado para uso público, puede la Municipalidad reclamar ese terreno años después de
realizada la lotificación?”




 



 Recordemos que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la
Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes sobre consultas generales
planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley 6815, artículos 1, 2 y 4), siendo
improcedente emitirlos para casos concretos.  Por ende, la consulta se evacua en forma general, sin
prejuzgar sobre la forma en que la Administración activa atienda un asunto específico.




 




 




I.- Fraccionamientos y cesión de áreas para uso público




 



 La Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, artículo 1°, define al
“fraccionamiento” de terrenos como la división de predios con la finalidad de introducirlos al
comercio, es decir, enajenar en forma separada las parcelas resultantes. Incluye particiones de
adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derechos indivisos, segregaciones en cabeza
del mismo dueño, las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de
la formación y uso urbano de los bienes inmuebles.  Por “urbanización” entiende aquél
fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante apertura de calles y
provisión de servicios públicos, como alumbrado público, red telefónica, áreas verdes y facilidades
comunales, acueductos y electricidad, recolección y tratamiento de basura, y evacuación de aguas
negras.




 



 Entonces, el fraccionamiento “simple” no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y
disfrute de las parcelas resultantes, porque se parte del supuesto de que los lotes ya cuentan con
accesos, parques y facilidades comunales propias de un desarrollo urbanístico previo (Ley 4240,
artículo 40; sentencia constitucional 4205-1996; Tribunal Contencioso Administrativo, Nos.
175-2009-III, 416-2010-III, 4254-2010-III, 126-2011-III, 185-2012-III, 4-2014-I; dictámenes
C-235-1986, C-1-2013 y C-29-2015).




 



 El fraccionamiento “complejo” o “urbanización” para la habilitación de los fundos con fines
urbanos, si requiere proveerlos de calles, áreas verdes, facilidades comunales, servicios necesarios
para su uso y disfrute (Ley 4240, artículos 22 y 40; votos constitucionales 4205-96 considerandos
XIX-XXIII, 6565-2006 y 793-2008).  Así, cuando se requieran obras para habilitar el ingreso con
accesos y vías, y servicios diversos, no hay un simple fraccionamiento, sino un proyecto residencial
(dictámenes C-1-2013 y C-46-2016).




 



 Respecto a la obligación de los fraccionamientos con fines urbanos de habilitar y ceder
gratuitamente al uso público las áreas necesarias para vías, parques y facilidades comunales, la
sentencia constitucional 4205-1996 señaló:




 



 “XIX. DE LA OBLIGACIÓN URBANÍSTICA IMPUESTA EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA… la
Ley de Planificación Urbana establece la obligación de ceder "gratuitamente" a los entes municipales
una porción de terreno para uso de las vías públicas, parques y facilidades comunales, a cargo del
urbanizador o fraccionador, en proporción al terreno que se urbanice o fraccione, sin que deba
entenderse que ello signifique un sacrificio o confiscación en contra del urbanizador, puesto que el
valor de las áreas urbanísticas a ceder, engrosan el cálculo de los costos de construcción, y se
traslada al valor de las parcelas o lotes resultantes…el sentido de las normativa en estudio se
refiere en exclusiva al urbanismo en cuanto proceso de desarrollo de las ciudades o los centros o
distritos urbanos, lo que implica la división de la tierra con sentido comercial por parte de los
particulares, social por parte del Estado para solventar el problema habitacional, o industrial,
para crear zonas industriales. Pero no basta la ausencia de lucro para estar exento de esta
obligación, basta que en ese fraccionamiento esté implícito (de hecho) un programa de desarrollo
urbanístico para que le sea exigible la cesión de terreno. Sin embargo, debe advertirse que las
simples segregaciones no pueden sujetarse a estas regulaciones, porque entenderlo de esa manera
implicaría crear, no una carga urbanística, sino una de carácter tributario (a la plusvalía, por
ejemplo), a cargo del propietario, lo cual es absolutamente incompatible con el régimen urbanístico.
En conclusión, únicamente se está en obligación de transferir terreno a favor de los entes
municipales cuando se fracciona un terreno para crear un desarrollo urbano, sea crea un complejo
habitacional -con todos sus servicios (agua, luz, zonas verdes y parques, centros educativos, etc.-,
un complejo comercial o industrial.”




 



 Ese voto constitucional 4205-96 dispuso que los fraccionamientos de parcelas en áreas ya
previamente urbanizadas no tienen la obligación de ceder las áreas para el uso público; y, redactó
el numeral 40 de la Ley 4240 como sigue:




 



 “Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo
urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las
correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se
determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a
fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según
el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No
obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y
facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del
terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y
facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas.
No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo
anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese
tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juego infantiles, en proporción que no
sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán
ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su
enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o
el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque,
servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o
urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso han de definir la
Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a
cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio
para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al
Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a
favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones
sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los
servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo
inmediato anterior.”  El subrayado es nuestro.




 



 Este precepto se desarrolla y complementa con el respectivo plan regulador local, en concreto con
sus Reglamentos de Fraccionamiento y Urbanización municipal y Mapa Oficial (Ley 4240, artículos 32,
42-50), o, en su defecto, con el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y
Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, No. 3391 de 13 de diciembre de 1982
(Alcance 18 a La Gaceta No. 57 de 23 de marzo de 1983), cuyo artículo II.3, fue igualmente precisado
por la sentencia constitucional 4205-96:




 



 “II.3 Cesión de Áreas Públicas: Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las
ciudades o de zonas previamente urbanizadas, cederá gratuitamente para áreas verdes y equipamiento
urbano un 10% (diez por ciento) del área, sin restricciones, excepto cuando el fraccionamiento sea
agropecuario.”




 



 El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, es de
aplicación residual.  De manera que frente a él prevalecerían el plan regulador y demás normativa de
alcance general y mayor jerarquía, como las leyes, decretos o reglamentos ejecutivos (Ley 4240,
artículo 21 y Transitorio II; artículo I.10 del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones; votos constitucionales 2153-93, 6706-93, 4205-96, 1923-04,
924-12; dictámenes C-62-94, C-61-96, C-32-98, C-327-2001, C-304-2006, C-155-2009, C-32-2010,
C-324-2011, C-269-2013, C-29-2015 y C-46-2016). Así, por ejemplo, en materia de condominios, han de
observarse la Ley 7933 y el Decreto 32303 (dictamen C-36-2016).




 



 El Tribunal Contencioso Administrativo, en su condición de jerárquico impropio, se ha referido a la
obligación de habilitar áreas para el uso público en los fraccionamientos para fines urbanos,
exceptuando a los fraccionamientos simples en áreas ya urbanizadas:




 



 “IX).-…El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio
de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado
correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones
urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la
normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley
denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las
parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en
estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico
anterior.  Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:…se
exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples
fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…



 Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas
fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no  debe
perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado
necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores
dotaciones de tierra por motivos de interés social… Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte
del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines
urbanos, debe proveersele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios
para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de
fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de
urbanismo… La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas
verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen
estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los
reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente
su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma
que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen…”  Voto
175-2009-III, y en similar sentido, 4254-10-III, 126-2011-III y 197-2011-III.




 



 En el dictamen C-230-2001 se explica el fundamento jurídico de las áreas que deben ceder los
urbanizadores para el uso público:




 




“III.3) FUNDAMENTO JURÍDICO



 La propiedad urbana "es una propiedad delimitada" (Sala Constitucional, votos 4857-96, 4856-96 y
08510-98). Un aspecto relevante que la urbanización comporta es el de las dotaciones públicas (Sobre
el concepto de uso dotacional, cfr.: Del Arco Torres, M. A. y Pons Gonzáles M, Diccionario de
Derecho Urbanístico, s/e, Diccionario de Derecho Urbanístico. Granada. 1998, pg. 405). El
propietario del suelo urbano y urbanizable debe ceder al ente público encargado, en forma
obligatoria y gratuita, las superficies de suelo necesarias para uso público, en los términos que
fije la ley y en proporción a los lotes resultantes de la parcelación. Los elementos urbanísticos de
dotación pública o que determinan la estructura básica de la ordenación del territorio abarcan los
sistemas generales de comunicaciones (viales); espacios libres (parques urbanos públicos, parques
deportivos e instalaciones análogas; equipamiento comunitario, etc.



 Estos gastos de la urbanización que ha de asumir el propietario se conciben como "compensación,
dentro de los límites que implica la plusvalía determinada por la transformación de los terrenos en
solares o la mejora de sus condiciones de edificador". (Gómez Ferrer, ob. cit. pgs. 94 ss y 141ss.
De la Serna, Ma. N., Dotación pública, en Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, pg.
2618. Leal Maldonado, J. y otra, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y
servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, pg. 68. Sanz Boixareu, La distribución
de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, en Revista de Derecho
Urbanístico N° 54, Madrid. Badell Madrid, R.,, Contribuciones municipales por razones de interés
urbanístico. Universidad Central de Venezuela, s/e., entre otros).



 En nuestro país, el fundamento jurídico de las áreas de juegos infantiles se encuentra la
obligación impuesta por el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, (con la interpretación
hecha por la Sala Constitucional en el voto 4205-96) a todo urbanizador de ceder, gratuitamente a
uso público y dominio municipal, las áreas dedicadas a parques y facilidades comunales, en el
porcentaje ahí se especifica, con sus acondicionamientos (art. 40, pfos. 1°, 2° e in fine y 44
ibid). Norma que desarrolla y complementan los correspondientes planes reguladores locales…y el
Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones del INVU (Vid., art. 21,
inciso 2, y Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana; arts. III.3.6 y III.3.6.2.1 del citado
Reglamento, y votos de Sala Constitucional, votos 4857-96, 4856-96, 4856-96, 08510-98 y 04916-99).



 Para la Sala Constitucional, esta cesión gratuita de terrenos a las municipalidades, con el objeto
de destinarlos a servicios comunitarios, como vías públicas y zonas verdes, que se utilizarán para
construir parques, jardines, centros de recreo, etc., "debe situarse en una especie de contrapartida
debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al
suelo urbanizado". Es "una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para
hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento
revierta a la comunidad" (sentencia 4205-96, cons. XX).”  En análoga dirección, opinión jurídica
OJ-23-2003.




 




 



             II.- Régimen demanial de las áreas cedidas por los urbanizadores para vías, parques y
facilidades comunales




 



 El Código Civil, artículo 261, sigue el criterio de la afectación al fin público, al expresar: "Son
cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de
utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público…"
(El subrayado es nuestro).  Sobre esta disposición, el dictamen C-162-2004 comenta:




 



 “De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un
bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer
caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que
para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las
calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros…”




 



 El régimen demanial se caracteriza por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e
igualdad. Ello implica la utilización indiferenciada por cualquier persona, sin acepción alguna, ni
necesidad de calidad especial, acorde con la naturaleza de los bienes, con las limitaciones
impuestas por las normas de policía y las que exijan su conservación, y que están fuera del tráfico
jurídico mientras legalmente no se disponga lo contrario, con observancia de los principios de
inmatriculación, inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad (Código Civil, artículos
261, 262 y 263; Ley 833, artículo 37; Ley 4240, artículos 40, 43-44 y 47; votos constitucionales
2306-91, 3145-96, 4205-96, 5403-98, 1014-99; Tribunal Contencioso Administrativo, Nos. 5579-82,
868-2001-III, 84-2004-II, 35-2007-IV, 681-2008-V, 19-2009-VII, 2569-2009-IV, 81-2010-VIII,
99-2010-VII, 67-2011-VII, 175-2013-I; pronunciamientos C-68-87, C-73-87, C-45-93, C-9-94, C-259-95,
OJ-53-96, C-128-99, C-53-2001, C-230-2001, C-257-2002, OJ-23-2003, C-380-2003, OJ-15-2005,
C-233-2012, C-128-2013, C-468-2014, C-190-2015, entre otros).




 



 De esa naturaleza demanial participan las dotaciones comunitarias cedidas a la municipalidad con
motivo de urbanización, en proporción de los lotes resultantes y términos que fija la ley. Al
respecto, en la opinión jurídica OJ-23-2003 se señala:




 




“I.2) USO PÚBLICO COMÚN



 El uso público de las áreas recreativas o comunales lo consagra la Ley de Planificación Urbana,
artículo 40, en armonía con el 43, concerniente a la afectación demanial, y 44 ibid, que aclara que
las plazas, calles y parques de dominio municipal son "espacios abiertos" al "uso público general."
(Vid. concordancia con los arts. 4°, voz Areas Comunales, y III.3.6 del Reglamento para el Control
Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). Igualmente, a tono con la Ley de Construcciones,
artículo 37: los parques y jardines "son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al
usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible" y prohibe hacer un uso
diferente de aquel para el que fueron creados (en relación, ver arts.38-40 ibid)… En fin, son bienes
de los que todos pueden aprovecharse, con las limitaciones impuestas por las normas de policía y las
que exija su conservación, destinados al uso público, y están fuera del tráfico jurídico mientras
legalmente no se disponga lo contrario. Código Civil, arts. 261 y 262. El art. 264 ibid remite a los
reglamentos administrativos la regulación del modo de usar y aprovechar las cosas públicas. Los
bienes sujetos al régimen de dominio público, como las plazas o parques tienen un destino
"inmutable, al amparo de la permanencia de la necesidad que satisfacen y del derecho de todos al uso
reconocido, conforme a las leyes y reglamentos administrativos." (Tribunal Superior de lo
Contencioso Administrativo, resolución 5579 de 1982, que cita precedentes).



 "El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines y parques y otros espacios
abiertos al uso público general, se constituye por ese mismo uso, y respecto de ellos rige el
principio de inmatriculación." (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolución 5579
de 10:50 hrs. del 25 de mayo de 1982. Sobre este principio, cfr. Ley de Planificación Urbana, art.
44; dictamen de la Procuraduría C-128-99, Opinión Jurídica O. J.-053-96 y demás precedentes que ésta
refiere. A los que se adiciona la resolución del Tribunal Superior de la Contencioso Administrativo
número 100-1994) …



 La afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio, transforma su
condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignados. Configura el elemento
teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están
sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala
Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98, entre otros).



 Así ocurre con el traspaso a la Municipalidad de las áreas para plazas, parques y otros espacios
públicos a que alude el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, seguido de acuerdos
municipales aprobatorios y recibo oficial de la urbanización o fraccionamiento, con la habilitación
consiguiente (Sala Constitucional, voto 3145-96).”




 



 Ello es así porque el artículo 40 de la Ley 4240 establece que los derechos de vía para carreteras
han de cederse al Estado, y las demás áreas de uso público traspasarse a favor del dominio
municipal.  El precepto refiere al uso público de las áreas que los urbanizadores deben ceder
gratuitamente, sin necesidad de inscripción registral por el principio de inmatriculación.  En ese
orden, lo complementan los ordinales 43 y 44 ibídem que indican:




 



 “Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá
registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o
espacios ya entregados a usos públicos.”




 



 “Artículo 44.- El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros
espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su
inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial…”  El subrayado es nuestro.




 



 En análogo sentido, la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949, se pronuncia
respecto del uso público de las vías públicas, parques, jardines y paseos públicos:




 



 “Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por
disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las
leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público…”




 



 “Artículo 5º.- Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no
podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una
persona determinada, en los términos del derecho común…”




 



 “Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el
Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el
Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se
presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que
afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho
exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá
impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.”




 



 “Artículo 8º.- Fraccionamientos o Loteos. Aprobado un plano, de fraccionamientos o loteos, de
acuerdo con los Reglamentos sobre fraccionamiento, los terrenos que en dichos planos aparezcan como
destinados a vías públicas, por ese solo hecho saldrán del dominio del fraccionador y pasarán al
dominio público. La aprobación del fraccionamiento se otorgará por escritura pública, que deberá
inscribirse en el Registro de la Propiedad para los efectos de cancelación de propiedad particular
en lo que se refiere a los terrenos destinados a vía pública.”




 



 “Artículo 37.-Parques y Jardines. Los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a
todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor
estado posible…



 En general, se prohíbe hacer uso de los jardines, prados, etc., diferente de aquél para el que
fueron creados.” El subrayado es nuestro.




 



 La Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, igualmente contiene la
presunción de naturaleza demanial de las vías públicas ([1]), al prohibir su cierre total o parcial
cuando hayan sido entregadas por ley o de hecho al servicio público, salvo resolución judicial en
contrario; y, prevé su reapertura cuando se compruebe que no hubo para ello la debida autorización,
o si la vía estuvo al servicio público por más de un año:




 



 “Artículo 32.- Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o
edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o
vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente
tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por
derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La
resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título
respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.



 Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si,
según la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227
del Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin
perjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.



 Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención
referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la
reapertura de la vía.”  Así reformado por la Ley 5113, artículo 1.




 



 “Artículo 33.- Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la
Municipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de
caminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante
declaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que
el camino estaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o
cerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado
en la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al
servicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un
plazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.



 Contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la municipalidad, cabrán los
recursos administrativos previstos en el ordenamiento.  Esta información únicamente regirá para la
reapertura de la vía, dada su trascendencia pública; pero, en lo judicial, no tendrá otro valor que
el que le concedan los tribunales, de conformidad con sus facultades.” Así reformado el párrafo
anterior por el artículo 207 de la Ley 8508. El subrayado es nuestro.




 



 La normativa reseñada fue objeto de análisis en la sentencia constitucional 3145-96, respecto de
los artículos 7 de la Ley 833; 32 y 33 de la Ley 5060; y, 44 párrafo 1° de la Ley 4240, y reafirmó
esa presunción de la naturaleza demanial de las vías públicas ([2]), en tanto la Administración
cuente con prueba fehaciente de ello, aceptando que el acto de entrega voluntario puede ser probado
por cualquier medio:




 



 “X.-…las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el régimen especial de protección
de los bienes públicos entiende que la naturaleza demanial de las vías públicas se presume, y
excluye cualquier otra posesión que se pretenda, solo y solamente, cuando la respectiva
administración cuente con prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble de que se trate,
como lo pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público de la Propiedad
Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso, otorgado en escritura pública pero no
inscrito; el registro del inmueble incorporado a la vía pública en catastros municipales o
nacionales, o en mapas oficiales respaldado por actos administrativos que declaran la afectación,
como por ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida oficialmente una
urbanización o fraccionamiento; o la existencia de una ley afectando a un bien o a un conjunto de
bienes determinados al uso público, lo que implicaría que se deba tramitar la adquisición
administrativa de los inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo
anterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía jurisdiccional plena. Y
lo ya dicho, porque no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral
de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble
está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto
de entrega voluntario, que se pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no
ha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como
lo señala el artículo 45 constitucional.”  El destacado es nuestro.




 



 Asimismo, la sentencia constitucional 4205-96 refiere al carácter demanial de los terrenos cedidos
por los urbanizadores:




 



 "XXII.- Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, es parte del
patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los
administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos
bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no pueden ser objeto
de propiedad privada del urbanizador o fraccionador, tal y como lo dispone el artículo 40 de la Ley
de Planificación Urbana." El subrayado es nuestro.




 




En el caso de los parques, la sentencia constitucional 1014-99 destaca:




 



 "I.- Con independencia del tiempo que ha permanecido la actora en el terreno en discusión..., lo
cierto es que se trata de un parque dentro de una urbanización, que según los términos del artículo
40 de la Ley de Planificación Urbana es un bien destinado al uso público y cuyo dominio corresponde
a la municipalidad del lugar. Con otras palabras, es un bien de dominio público (véase al respecto
la sentencia número 3007-94 del 17 de junio de 1994)."




 



 Luego, en un caso donde un particular alegó la titularidad de un área destinada a juegos infantiles
por estar registrado a su nombre, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia
62-F-S1-2011, sostuvo la naturaleza demanial del inmueble derivada de la voluntad expresa del
propietario, así como del conocimiento así expresado durante años y uso dado al bien:



 “VII.- La casacionista refiere, la sentencia que impugna echa de menos las actuaciones ilegítimas
de la municipalidad demandada, en tanto, afirma, no se toma en cuenta que su representada es la
propietaria registral del inmueble en disputa. Añade, al momento de segregarse dicho lote, el
propietario no describió el uso que se daría al bien, sino que se lo reservó para trasladarlo
oportunamente a la corporación municipal. Asevera, la sola expresión en el sentido de que sería
trasladado a la Municipalidad de Santa Ana, no convierte al bien, en uno de naturaleza demanial,
máxime tratándose de un lote, que solo ha estado en el dominio de sujetos privados. Por su parte, el
Tribunal tuvo por demostrada la titularidad pública del inmueble. En ese sentido, indican los
juzgadores, tal carácter no solo deriva de la voluntad expresa del propietario, quien al segregar
decidió reservárselo para trasladarlo al ente territorial… sino del conocimiento así expresado
durante años y del uso dado al bien por la corporación demandada. Respecto de la naturaleza de los
bienes demaniales, esta Cámara ha dicho: “… La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
ha definido el demanio público como “…el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y
distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de
personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se
manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona puede hacer de ellos.” (sentencia no. 3145
de las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). Asimismo, en sentencia no. 2408 de las 16 horas
13 minutos del 21 de febrero de 2007, ese Tribunal Constitucional, señaló: …Así, lo que define la
naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino o vocación, en tanto se afectan y están
al servicio del uso público, ya que, precisamente se afectan para darles un destino público especial
en el que se encuentre comprometido el interés público, en la forma como lo define el artículo 261
del Código Civil…Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien,
sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común; tal y como lo consideró
con anterioridad la Sala Constitucional en sentencia número 2301-91, de seis de noviembre de mil
novecientos noventa y uno: " El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan,
por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés
público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes
públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso
público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados
por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido
más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial
en virtud norma expresa.”…De lo anterior, queda claro que los bienes de dominio público son aquéllos
afectados por una ley específica o por su propia naturaleza, para el uso público o general y
sometidos a un régimen especial. Se les denomina “demaniales” y son inalienables, imprescriptibles,
inembargables e indenunciables y se encuentran fuera del comercio de los hombres (artículo 262 del
Código Civil)". (Sala Primera, Voto no. 182 de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009) De
ahí que, en lo que respecta a áreas reservadas para juegos infantiles, deba reiterarse, en criterio
de esta Cámara, su naturaleza es demanial. Lo anterior, dimana además de lo dispuesto por el numeral
27 (sic) de la Ley de Construcciones, en tanto establece que las áreas destinadas a jardines,
parques y paseos públicos, constituyen bienes de dominio público; así como del canon 1° de la Ley de
Planificación Urbana. Lo anterior implica una prohibición en cuanto al uso o explotación privativa
del bien, claramente regulada por ley. Permite interpretar con claridad, que en efecto existía la
obligación del desarrollador, de destinar parte de los lotes, para los fines del precepto 40 la ley
de cita, que obliga a ceder gratuitamente al uso público, áreas destinadas a parques y facilidades
comunales. Adicionalmente, el lote en cuestión fue marcado en planos, como área de juegos
infantiles. Conforme a lo indicado, estima esta Sala, si bien el casacionista exhibe una inscripción
registral a su nombre, tal circunstancia no implica que dicho título pueda ser oponible al carácter
demanial del inmueble, a efecto de reivindicar su posesión o propiedad. Con base en el marco fáctico
expuesto, la sola existencia de un título inscrito no es capaz de “desafectar” el bien demanial.
Dicho lo anterior, es claro que carece de sustento jurídico la pretensión en el sentido de
reivindicar los derechos de posesión y propiedad que argumenta la recurrente, respecto de un bien de
naturaleza demanial. POR TANTO Se declara sin lugar el recurso de casación…”  El subrayado es
nuestro. 



 En similar sentido, también de la Sala Primera, pueden consultarse las sentencias 182-2009
considerando IV, 1309-F-S1-13 considerando XXVIII, 535-C-S1-2014 considerando II, y, 752-C-S1-2016
considerando III, entre otras.



 El dominio público de las áreas que los urbanizadores hayan reservado con ocasión de los
fraccionamientos con fines urbanísticos, a partir de su entrega al uso general, también fue
consignado por la Sala Primera en el voto 501-F-S1-2011:



 “III.-…es importante transcribir el canon 44 ibídem, que la recurrente acusa como conculcado: “El
dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de
uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el
Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial. El Registro citado pondrá último asiento a
aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en concepto de fraccionador, ceda al municipio
por mandato de esta ley, si en el documento inscribible consta el destino público que se le da al
inmueble y el Notario da fe del acuerdo municipal en que aprueba la cesión y se dispone entregar
dicho bien a ese mismo destino” (la negrita es suplida). De lo transcrito, es evidente que distinto
a lo alegado por la demandante, lo que se constituye por el uso es el dominio municipal (público),
no como lo pretende, que el destino específico dado al bien (en la especie el de salón comunal) sea
el que determina su naturaleza (de parque o de uso para facilidades comunales), ya que son extremos
distintos. Por consiguiente, según lo expresó la Sala Constitucional, en su voto 3145-96 de las 9
horas con 27 minutos del 28 de junio de 1996, al resolver la acción de inconstitucionalidad del
cardinal 44 que se viene citando; un bien es público cuando se entrega al uso general y figura como
tal en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, en planos catastrados oficiales, sean
nacionales o municipales, o en mapas oficiales, en archivos, museos o bibliotecas, entre otros. Así,
lo que se desprende del cardinal de cita es que, un bien es público cuando se ha entregado al uso
general y figura como tal en las oficinas y/o instrumentos mencionados; sin que sea posible
interpretar que la utilización específica que se le de, determina su naturaleza aún contra el
ordenamiento jurídico… De ahí, pese a que en el diseño del sitio se consignaran todos los terrenos
como comunales, un tercio de su extensión debe dedicarse a zonas verdes, es más, el ordenamiento
jurídico patrio lo manda de manera ineludible, y ese destino no va contra su naturaleza (comunal),
entenderlo de distinto modo, sí, acarrearía un quebranto. Según lo ha expresado esta Sala: “…de
conformidad con lo dispuesto en los ordinales 37 de la Ley de Construcciones y 43 y 44 de la Ley de
Planificación Urbana, los parques constituyen bienes de dominio público “cuya finalidad esencial al
tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, es la de otorgar a las personas
áreas verdes de esparcimiento, como una forma de garantizarles el disfrute de espacio que les
permitan tener una buena calidad de vida y por ende, desarrollarse plenamente como seres humanos en
libertad”… Aunado a lo anterior, llevan razón los juzgadores de instancia cuando mencionan que esta
conclusión resulta consecuente con los ordinales 37 de la Ley de Construcciones y 43 y 44 de la ley
de Planificación Urbana, de los que se puede extraer la afectación genérica de los parques al
demanio público” (n° 189 de las 9 horas 15 minutos del 3 de marzo de 2011).”  El subrayado es
nuestro.



 Como se aprecia, de la normativa y precedentes jurisprudenciales citados, en el caso de los
terrenos que por virtud del artículo 40 de la Ley 4240 se hayan dispuesto para vías, parques y
facilidades comunales, es decir, de uso público general, se entiende que el dominio público de los
mismos se constituiría por ese mismo uso, cuando hayan sido entregados al mismo.  De manera que se
admiten como sometidos al régimen demanial con la entrega voluntaria por parte del urbanizador, que
puede comprobarse por cualquier medio, siendo uno de ellos, el mismo uso común, sin perjuicio, de su
formal cesión mediante los acuerdos municipales que tengan por aprobadas o recibidas oficialmente
las áreas, siendo este último el supuesto ideal para el adecuado control del proceso urbanístico.




 



 Sobre el carácter demanial de las áreas cedidas por los urbanizadores, pueden verse además los
pronunciamientos C-68-87, C-73-87, C-45-93, C-9-94, C-259-95, OJ-53-96, C-208-99, entre otros. Y,
específicamente, sobre ese régimen de dominio público por el hecho de estar entregadas al uso
público, los dictámenes C-53-2001 y C-230-2001.




 




 



             III.- Vigencia de la afectación demanial de las áreas previstas en el artículo 40 de la
Ley 4240




 



 Ahora nos referiremos al momento a partir del cual las áreas destinadas a vías, parques y
facilidades comunales por parte de los urbanizadores, pasan a formar parte del dominio público. 




 



 1.- Como primer criterio de afectación tenemos el de la aprobación de los planos del
fraccionamiento:




 



 “III…aprobado un plano de fraccionamiento o loteo, los terrenos que en dichos planos aparezcan como
destinados a vías públicas, por solo ese hecho saldrán del dominio del fraccionador y pasarán al
dominio público. (artículo 8 de la Ley de Construcciones)”. Tribunal Contencioso Administrativo,
voto 233-2001-III.




 



 En análoga dirección, ante consulta del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo sobre en qué
momento los planos de un proyecto se convierten en Mapa Oficial ([3]), y cómo se constituye el uso
público de las áreas públicas y comunales, en el dictamen C-59-2002 se consideró que esa afectación
demanial opera con el visado de los planos:




 




“II.- CONCLUSIÓN



 Con fundamento en todo lo expuesto y en particular por el contenido de los artículos 43, 44 y 45 de
la Ley de Planificación Urbana, 261 y 262 del Código Civil y del decreto ejecutivo Decreto N°
27967-MP-MIVIAH-S-MEIC, del 1ero de julio de 1999, publicado en el Alcance N° 49 de La Gaceta N° 130
del martes 6 de julio del mismo año, se concluye lo siguiente:



 1. El mapa oficial es el conjunto de planos que en forma clara indica los trazados de vías públicas
y áreas de reserva para usos y servicios comunales, los cuales constituyen bienes demaniales.



 2. de conformidad con el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, estos bienes públicos no
necesitan ser inscritos en el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles, para consolidar
su condición de tales, sino que basta solamente con que consten en el Mapa Oficial.



 3. Los planos en conjunto del proyecto, se convierten en Mapa Oficial en el momento en que la
municipalidad de la localidad o en su defecto, la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo, visen o aprueben, por primera vez, dichos planos…” El subrayado es nuestro.




 



 2.- Ese criterio fue reconsiderado por el dictamen C-380-2003, señalándose que la afectación surge
con el acto de aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la municipalidad, de manera
que, con esa formalización, el conjunto de planos de la urbanización adquiere el atributo de Mapa
Oficial:




 



 “Luego de construida la urbanización, viene la etapa de "aceptación" de las obras y áreas públicas,
por parte de la municipalidad, la cual constituye un requisito para iniciar la venta de los lotes:




"VI.6.   Aceptación de obras:



 La aceptación de las obras y de las áreas públicas se efectuará conforme a las disposiciones
reglamentarias que tengan en vigor la municipalidad del cantón y los demás organismos públicos que
al respecto ejerzan funciones de control



 Ninguna omisión de detalles en los planos aprobados libera al urbanizador y al profesional
responsable de las obligaciones que les conciernen en cuanto al total y satisfactoria entrega de las
obras, al tenor de lo establecido en este reglamento.



 El urbanizador y el profesional responsable que firman la solicitud de visado de los planos de
construcción, son garantes de la estricta conformidad de las obras con los requisitos reglamentarios
exigible, conforme a lo indicado en las leyes aplicables.



 VI.6.1. Del área total a fraccionar o urbanizar, deberá cederse gratuitamente para vías, parques y
facilidades comunales, el porcentaje que corresponda, según el tamaño promedio de los lotes, el uso
que se pretenda dar al terreno y las normas señaladas en este Reglamento, todo conforme a lo
previsto en el artículo 40 de la Ley N°.4240 de Planificación Urbana…



 VI.6.3. Es entendido que la venta de lotes del fraccionamiento o la urbanización y la construcción
en ellos, solo será permitida si se han ejecutado las obras de urbanización indicadas en el
respectivo permiso o en su lugar se ha rendido la garantía de ejecución de obras faltantes a que
hace referencia el artículo 39 de la Ley N°.4240 de Planificación Urbana"…



 Es con la aceptación de obras y áreas públicas que estas adquieren su carácter demanial, antes de
lo cual, dichas áreas se entienden reservadas para ser destinadas al uso comunal previsto a partir
del momento en que la municipalidad respectiva las acepte. Es decir, su ubicación en planos como
áreas destinadas al uso y servicio comunal es parte de las condiciones bajo las cuales fue otorgado
el permiso de construcción respectivo. Pero, en esto hay que tener presente que el permiso de
construcción no obliga al urbanizador a hacer la urbanización proyectada quien puede, simplemente,
dejar caducar el mismo…pues se trata de una autorización administrativa. Con lo cual, no puede
entenderse como cedidas e incorporadas al demanio municipal las áreas públicas desde que los planos
constructivos de una urbanización son visados, ya que si el permiso caduca y la urbanización no se
construye la cesión de tales áreas carece de finalidad y su demanialización puede ser incluso
inconstitucional si no hay previa indemnización, pues ha de tomarse en cuenta que una vez
incorporadas al dominio público municipal su desafectación sólo puede darse por ley…



 Por lo anterior, es que hasta el momento en que el desarrollador hace entrega material de las obras
y áreas públicas, y se efectúa la inspección -previa a la aceptación- en la que se constata su
conformidad con los planos aprobados, en orden a la cabida, ubicación y diseño de las obras y áreas
públicas, se consolida la cesión a favor de la municipalidad. La aceptación de obras y áreas
públicas por parte de la municipalidad respectiva debe ser formalizada en un acuerdo del concejo
municipal, para que adquiera validez y eficacia jurídica (artículo 13 inciso o) de la ley número
7794 de 30 de abril de 1994 y sus reformas).



 La inspección de las obras terminadas y la constatación de conformidad de las áreas públicas con
los planos constructivos visados, constituyen una forma de controlar el desarrollo urbano. Como tal,
reviste especial relevancia pues permite comprobar el efectivo cumplimiento de los requisitos,
porcentajes y diseño previstos en el plano que fue visado. De no existir esa concordancia, las áreas
y obras públicas no deben ser aceptadas. Y hasta tanto no se formalice la aceptación, el urbanizador
no puede realizar construcciones ni vender los lotes. Recuérdese que para obtener el visado previsto
en el artículo 33, es decir, el visado que permite fraccionar para vender, es necesario que los
planos constructivos de la urbanización, y sus modificaciones, hayan sido debidamente aprobados, y
que la aceptación de las áreas y obras públicas por parte de la municipalidad, se encuentre
formalizada, pues el visado de planos de segregación que incumpla estos requerimientos, es
absolutamente nulo, como lo serían los permisos de construcción otorgados para levantar
edificaciones en los lotes resultantes del fraccionamiento respectivo.



 En concordancia con lo dicho, el plano o el conjunto de planos de una urbanización adquieren el
carácter de mapa oficial con la aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la
municipalidad correspondiente. Esto quiere decir, que en la etapa de aceptación de la urbanización
por parte de la municipalidad -y en el acto formal por medio del cual se da dicha aceptación-
coinciden la cesión a favor de ésta, de las áreas y obras destinadas a uso y servicio comunal y la
constitución del plano y el conjunto de planos de una urbanización, en mapa oficial. Luego, y a
partir de ese momento, es que el mapa oficial constituye un registro de las áreas públicas
efectivamente cedidas y destinadas al uso público, según lo que dispone el artículo 43 de la ley de
planificación urbana.



 En este sentido, y tal y como se indicó en el pronunciamiento número C-059-2002, las vías públicas
y áreas para usos y servicios comunales, son bienes demaniales que no necesitan de su inscripción en
el registro de la propiedad de bienes inmuebles, para consolidar la titularidad dominical. Basta
solamente con que consten en el mapa oficial. Lo anterior, sin perjuicio de que las municipalidades,
al aprobar el plan regulador de su cantón, dispongan que las áreas destinadas a ese fin, deban
necesariamente, ser traspasadas al dominio municipal…” El subrayado es nuestro. En similar sentido,
dictámenes C-279-2007 y C-267-2010.




 



 El citado dictamen C-380-2003 indica que, si no se realiza la urbanización autorizada, las
licencias administrativas caducan, y no podrían entenderse incorporadas al dominio municipal las
áreas públicas con el visado de los planos constructivos de la urbanización. 




 



 El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, de aplicación
residual en ausencia del plan regulador local, artículo VI.6 dispone que la aceptación de las obras
y áreas públicas que el urbanizador debe ceder gratuitamente para vías, parques y facilidades
comunales, se hará de acuerdo con los reglamentos municipales y de los demás organismos públicos que
ejerzan funciones de control. 




 



 No obstante, esa aceptación no está como requisito contemplado en los preceptos legales citados en
el apartado II de este dictamen. Y, si bien con la aceptación de las obras el municipio constata su
conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, supuesto ideal para el control del proceso
urbanizador, no menos cierto es que podría haber urbanizaciones ya construidas en las que aún no se
ha realizado esa aceptación y cesión formal, pero sí hay uso público admitido voluntariamente por el
desarrollador que permitiría acreditar que ha operado la afectación demanial.




 




Al respecto, Tribunal Contencioso Administrativo en voto 115-2014-III estimó:




 



 “V.-…La legislación que desarrolla el surgimiento de las áreas de dominio público dentro de las
urbanizaciones, tales como zonas verdes y vías públicas, se encuentra en el artículo 2 de la Ley
General de Caminos, en la Ley de Construcciones y en la Ley de Planificación Urbana. Sobre el
particular, la Ley de Construcciones dispone:



 "Artículo 4º.-Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por
disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las
leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su
clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e
iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la
instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra
pública o destinados a un servicio público.



 Artículo 7º.-Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el
Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el
Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se
presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que
afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho
exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá
impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.



 Artículo 8º.-Fraccionamientos o Loteos. Aprobado un plano, de fraccionamientos o loteos, de acuerdo
con los Reglamentos sobre fraccionamiento, los terrenos que en dichos planos aparezcan como
destinados a vías públicas, por ese solo hecho saldrán del dominio del fraccionador y pasarán al
dominio público. La aprobación del fraccionamiento se otorgará por escritura pública, que deberá
inscribirse en el Registro de la Propiedad para los efectos de cancelación de propiedad particular
en lo que se refiere a los terrenos destinados a vía pública."



 Del texto transcrito se desprende que de los planos que surgen de los fraccionamientos, que
contengan áreas destinadas a vías públicas, automáticamente las someten al demanio público, por lo
que nadie puede reclamar propiedad alguna sobre ellas. Estos artículos se deben interpretar a la luz
de los ordinales 43 y 44 de la Ley de Planificación Urbana -Ley 4240 del quince de noviembre de mil
novecientos sesenta y ocho-, que es clara al señalar el valor probatorio de los mapas oficiales, los
cuales son el registro oficial sobre el régimen de propiedad y de afectación al dominio público. Al
respecto, dictan ambas normas:



 "Artículo 43. - El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá
registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o
espacios ya entregados a usos públicos.



 Artículo 44.-El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros
espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su
inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial. El Registro citado pondrá
último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en concepto de fraccionador,
ceda al municipio por mandato de esta ley, si en el documento inscribible consta el destino público
que se le da al inmueble y el Notario da fe del acuerdo municipal en que aprueba la cesión y se
dispone entregar dicho bien a ese mismo destino."



 A partir de ello basta con que conste en el mapa oficial, en los planos o el catastro, para que
todo terreno destinado a formar parte de una red vial, áreas de recreo como parques y jardines, o
espacios abiertos destinados al uso de todos, que protegido por las características de
inalienabilidad, intransferibilidad e imprescriptibilidad del demanio público, con lo que no pueda
ser objeto de disposición por parte de sujetos privados, correspondiendo su protección y
recuperación a los gobiernos locales.



 VI.-La municipalidad trae a colación el dictamen de la Procuraduría General de la República No.
C-279-2007 del 21 de agosto del 2007, en el que se dispuso que "es con la aceptación de obras y
áreas públicas que estas adquieren su carácter demanial...", junto con lo dispone el artículo 40 de
la Ley de Planificación Urbana, que indica expresamente: "Artículo 40.- Todo fraccionador de
terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso
público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades
comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento,
mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar
entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que
se pretenda dar al terreno y las normas al respecto... Hecha excepción de los derechos de vía para
carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso
público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá
autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales
encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en
concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior."



 La posición esgrimida por las autoridades locales, a la luz de lo dispuesto en el numeral de cita y
el pronunciamiento de la Procuraduría, no son compartidos por esta Cámara. Si bien el modelo ideal
sería que los gobiernos locales exijan y obtengan de todo urbanizador el traspaso de las áreas
públicas, a efecto de que registralmente todo estuviera en orden, el ordenamiento jurídico aplicable
no regula de modo alguno que el demanio público surja cuando se cumpla esta condición. Esta
posición, si bien respetable, no es compartida por esta Cámara, pues múltiples son los bienes de
dominio público en nuestro país carentes de cesión, traspaso e inscripción registral y, no por este
faltante, pierden esta condición… La ausencia de cesión formal por parte del desarrollador de estas
áreas, no impide su nacimiento, en el tanto en la realidad el bien tiene claro su destino y en los
documentos existentes, así esté expresado. Ello está regulado en el artículo 44 de la Ley de
Planificación Urbana, de modo que bien puede prescindirse de su inscripción, e inclusive, de su
traspaso formal, si ello consta en el plano de diseño de sitio. Por ende, el vicio de que el
urbanizador no hubiera cumplido con el deber establecido en el artículo 40 de la Ley de
Planificación Urbana, no tiene la fuerza de impedir el surgimiento de las áreas demaniales,
considerándose errónea, por ende, la posición sustentada por el Alcalde Municipal.



 VII.-…nuestro ordenamiento dispone el surgimiento de la demanialidad en el tanto la áreas son
destinadas al uso público en las fincas sometidas a procesos de urbanización, o sea, por el destino
que su desarrollador voluntariamente les da, atendiendo a las normas urbanísticas que imponen su
creación. El uso público es el que determina su nacimiento conforme a la Ley de Planificación
Urbana, artículo 44 y, además, es una muestra fehaciente de su existencia. El levantamiento de los
distintos planos y croquis, que incluyen diseños de sitio y planos de fincas individuales
segregadas, no son más que reflejo de una realidad mediante la cual se renuncia al régimen de
propiedad privada que les protege, para entregarlo al disfrute de todos. La producción de tales
documentos, sirve para demarcar esas áreas, en los términos expresados por las citadas normas, y es
la representación gráfica de la ubicación geográfica exacta y límites del demanio público, o bien,
como lo dice la norma, es un "registro especial".



 VII.-El análisis anterior es necesario en el tanto la ausencia del traspaso de las áreas de parques
y vías pública en el residencial…no es óbice para que los adquirentes de las fincas que allí se
crearon, pudieran inscribir legítimamente sus títulos. Caso contrario, ningún vecino de esa
urbanización hubiera podido inscribir su propiedad, siendo que en este caso, existe una persona que
se está viendo afectada hoy día, de manera inmerecida, por la falta de tales registros. Desde esta
óptica, el derecho de propiedad del señor…prevalece por encima de cualquier omisión del
desarrollador de la urbanización…ante la falta de cesión formal. Sin embargo, se insiste, conforme
lo dispone el artículo 44 de cita, aquí no se aprecia irregularidad alguna, en el tanto el diseño de
sitio es suficientemente claro y libera del deber de traspasar formalmente el parque y las calles,
puesto que ya integran el demanio público…” El subrayado es nuestro. En similar sentido, voto
422-2015-III.



 Ante lo expuesto, en relación con el uso público de las áreas destinadas por los urbanizadores para
vías, parques y facilidades comunales, cabe aclarar los dictámenes C-380-2003, C-279-2007 y
C-267-2010, en los siguientes términos: 




 



 La aceptación de las obras por parte de la municipalidad es el supuesto ideal para el efectivo
control del proceso urbanizador. En el evento de existir urbanizaciones ya construidas en las que
aún no se ha realizado la aceptación y cesión formal de las áreas comunales, y la administración
activa acredita que hay uso público admitido voluntariamente por el desarrollador, ha de
considerarse que esas áreas comunales participan de los atributos del régimen demanial, ello
conforme con el Código Civil, artículo 261; Ley 833, artículos 4, 7, 8, 37; Ley 4240, artículos 40,
43 y 44; Ley 5060, artículos 32 y 33, Ley 833, artículos 4, 7, 8, 37; sentencias constitucionales
3145-96, 4205-96, 1014-99; Sala Primera, sentencias 182-2009 considerando IV, 1309-F-S1-13
considerando XXVIII, 535-C-S1-2014 considerando II, 752-C-S1-2016 considerando III, 62-F-S1-2011
considerando VII, 501-F-S1-2011 considerando III; Tribunal Contencioso Administrativo, votos
233-2001-III, 115-2014-III, 422-2015-III; dictámenes C-53-2001, C-230-2001, C-163-2004.




 




 




IV.- Control municipal sobre la cesión de áreas para uso público




 



 Para fiscalizar que los fraccionamientos con fines urbanísticos cumplan con la cesión de las áreas
para el uso público, los municipios disponen de los controles que elencan los numerales 33 y 34 de
la Ley 4240, y 79 del Reglamento a la Ley de Catastro, Decreto 34331 de 29 de noviembre de 2007 (La
Gaceta No. 41 de 27 de febrero de 2008), relativos a la exigencia del visado municipal.




 



 El visado de planos es un acto reglado, tipo específico de autorización por medio de la cual se
comprueba que el fraccionamiento cumple con la normativa urbanística.  Así, ha de negarse a los
planos que no cumplen con la ordenación y planificación territorial (Ley 4240, artículo 33;
sentencia constitucional 7751-2002; Tribunal Contencioso Administrativo, Nos. 99-2001-I,
263-2008-II, 791-2002-III, 143-2006-III, 175-2009-III, 176-2009-III, 425-2009, 630-2009-III,
166-2010-III, 1585-2010-III, 2412-2010-III, 3818-2010-III, 124-2011-III, 222-2011-III, 185-2012-III,
47-2013-III; pronunciamientos C-235-86, OJ-123-00, OJ-89-02, C-66-02, C-220-04, C-52-06, C-243-08,
C-267-10, C-29-15, C-282-16).




 



 La trascendencia del visado es tal que su omisión imposibilita inscribir los fraccionamientos ante
el Registro e inhibe la realización de obras constructivas (Ley 4240, artículos 33, 34 y 58; Decreto
34331, numerales 79 y 81; voto constitucional 3964-2001; Tribunal Contencioso Administrativo, No.
175-2009-II; dictámenes C-69-2003, C-172-2008, C-32-2010, C-1-2013, C-19-2014, C-333-2014, y
C-46-2016).




 



 En el simple fraccionamiento (segregación) el visado municipal lo otorga el funcionario designado
por el Manual de Puestos del gobierno local, a quien corresponde corroborar el cumplimiento de ley,
a saber, el tamaño y acceso del lote resultante.  A diferencia de lo anterior, los visados complejos
conllevan el análisis de aspectos técnicos, políticos, de conveniencia y oportunidad a cargo del
Concejo Municipal como órgano de mayor representación democrática. El ejercicio de esa competencia
debe apoyarse en los criterios de los departamentos técnicos que fungen como órganos consultivos del
Concejo, y está sometida al control del Jerarca impropio y al veto del Alcalde (Código Municipal,
artículos 13 inciso o), 156, 158-160; Ley 7933, numerales 2 inciso d), 3, 5; y su Reglamento,
ordinales 6, 16 y 79; voto constitucional 3683-1994; Tribunal Contencioso Administrativo, Nos.
176-2009-III; y 126-2011-III; pronunciamientos C-48-2004, C-433-2008, OJ-48-2009, C-248-2009,
C-28-2010, C-85-2010, C-321-2011, C-1-2013, C-221-2014 y C-36-2016).




 



 Al Concejo Municipal compete verificar la conformidad de las áreas cedidas con la normativa y los
planos constructivos aprobados, con el apoyo del criterio técnico del ingeniero municipal (Ley 4240,
artículo 40; dictámenes C-235-1999, C-230-2001, C-380-2003, C-221-14). 




 



 Entonces, la responsabilidad por las implicaciones de aprobar o improbar una urbanización no es
exclusiva de los miembros del Concejo. El ingeniero municipal también es sujeto de responsabilidad
si desatiende sus funciones, las ejecuta inadecuadamente, o dicta actos contrarios a la ley y genera
daños (dictamen C-338-2015).




 



 Así, por ejemplo, dentro de los parques, las áreas para juegos infantiles no deben ser aceptadas
por el municipio sin ser previa y debidamente equipadas; y no opera la figura del silencio positivo
(Ley 4240, artículos 40 y 44; Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y
Urbanizaciones del INVU, artículo III.3.6.2; Reglamento de Construcciones del INVU, art. I.3; voto
constitucional 5059-2000; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, voto 5579-82; Tribunal
Contencioso Administrativo, votos 116-08-II; dictámenes C-230-2001 y C-282-2016).




 



 Asimismo, para la declaratoria de una calle pública deben haberse cumplido “los requerimientos que
el ordenamiento jurídico fija para caso específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial
entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado
para destinarlo a ese uso)” (dictamen C-76-2012). Por consiguiente, para su recibo deben verificarse
las especificaciones contenidas en la normativa de carácter nacional y el plan regulador, y en su
ausencia, del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU (Ley
4240, artículos 36 y 40; Decreto 32303, artículos 43 y 46; Reglamento de Fraccionamientos, artículo
II.2.1; Tribunal Contencioso Administrativo, voto 175-2009-III; pronunciamientos C-69-2003,
C-243-2008, C-256-2011, OJ-155-2015 y C-36-2016). 




 



 Cabe agregar que la omisión de entregar las áreas públicas a las municipalidades es sancionada con
la prohibición de otorgar permisos para urbanizar, impedimento que subsiste si no se garantiza dicho
traspaso.  La sanción abarca a los proyectos que no hayan cumplido los demás trámites y requisitos
del ordenamiento jurídico, y si el área a urbanizar carece de las facilidades y servicios públicos
(Ley 4240, artículo 38; dictámenes C-218-2008 y C-20-2009).




 



 El artículo 58 de la Ley 4240 añade que las municipalidades no permitirán obras de construcción
cuando el interesado tratare de utilizar fundos sin requisitos de urbanización o faltos de acceso
adecuado a la vía pública; y, si el predio de la edificación se ha originado en fraccionamiento
hecho sin el visado de la ley, que solo podría dispensarse si la certificación de propiedad acredita
que la segregación operó con fecha anterior a la vigencia de la Ley 4240.




 



 Adicionalmente obsérvese que las urbanizaciones requieren los visados del Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de
Salud y el Cuerpo de Bomberos (Ley 2726, artículo 21; Ley 4240, artículos 10 inciso 2) y 38 inciso
a); Ley 5395, artículo 309; Ley 7933, artículo 3; Ley 8228, artículos 14 y 15; y 65, 73 y 85 de su
Reglamento; dictámenes C-219-2013 y C-282-2016).




 




            V.- Sobre lo consultado




 



 Se consulta si la municipalidad puede reclamar las áreas para uso público en una lotificación
realizada varios años atrás y que no cumplió con la Ley 4240.  Ante la amplitud de la interrogante,
cabe referirse a diversos supuestos generales según el tipo de fraccionamiento, y si mediaron o no
autorizaciones administrativas.  Se hace ver que se citan algunos ejemplos, sin perjuicio de otros
que pudieren tener cabida por la amplitud de la materia.




 



 1) Fraccionamiento simple. Conforme con lo comentado en el apartado I, debe descartarse que se
trate de un fraccionamiento simple, pues únicamente en fraccionamientos complejos se requiere la
habilitación de los fundos para fines urbanos, y debe cederse el porcentaje para vías, parques y
facilidades comunales.




 



 2) Urbanización aún no construida. Si el fraccionamiento es con fines urbanos, ha sido proyectado
con los debidos porcentajes del terreno para vías, parques y facilidades comunales, y obtiene el
visado de los planos, el gobierno local está sujeto a la prohibición de otorgar los permisos para
urbanizar hasta que no se haya hecho o garantizado el traspaso formal de esas áreas públicas con
apego a los numerales 38 y 58 de la Ley 4240.




 



 3) Urbanización con dotaciones comunitarias ya entregadas al uso público.  Ante un fraccionamiento
con fines urbanísticos, con los debidos porcentajes del terreno para vías, parques y facilidades
comunales, que obtuvo los visados de planos por parte de la municipalidad y del INVU, y donde esas
áreas están ya entregadas al uso público, el municipio ha de adoptar los acuerdos necesarios para la
recepción de las obras, tutela y administración.




 



 Como anotamos en el apartado III, las áreas ya entregadas cuyo uso público pueda comprobarse están
afectadas al dominio público. El tiempo que dilate la Administración en contrarrestar las acciones
transgresoras de ese régimen no otorga derecho a los administrados, pues no opera la prescripción
(Ley 8508, artículo 34 inciso 2; votos constitucionales 1118-92, 5819-93, 1134-94, 1176-94, 2725-94,
3007-94, 6322-94, 7234-94 y 1014-99; Tribunal Contencioso Administrativo, Nos. 107-2008-II,
120-2013-VI; dictámenes C-230-03, C-346-04, C-26-05, C-200-05, C-94-07 y C-128-2013), ni es
aplicable el silencio positivo (dictamen C-282-2016).




 



 Al efecto, cabe recordar que ante una consulta respecto a la potestad municipal para reclamar la
restitución de calles públicas fijadas en planos hace 30 años, donde un propietario disminuyó el
área reservada a calle pública a la mitad, en el dictamen C-128-2013 se comentó:




 



 “…la apropiación particular de un bien de dominio público sin que haya una expresa desafectación
operada por ley, es ilegal y conlleva la nulidad de los actos, sean públicos o privados, que la
permitan y consoliden. En este sentido, la inscripción registral a favor de un sujeto privado de un
bien de dominio público sin norma que expresamente lo desafecte, no sólo no subsana la ilegalidad de
su adquisición, sino que implica la nulidad de la inscripción, no importa el tiempo transcurrido
dada la naturaleza imprescriptible de los bienes dominicales… si de la documentación existente se
desprende que un terreno es un camino público con un determinado ancho ningún acto administrativo
puede autorizar su disminución a favor de un sujeto particular, dado el carácter inalienable de los
bienes de dominio público.



 Lo dicho implica que si la Municipalidad dictó un acto en tal sentido, por ejemplo, un visado a un
plano de agrimensura en el cual un camino público aparece con un área menor a aquella que la
documentación existente indica que tiene, ese acto debe ser anulado. Dada la naturaleza
imprescriptible de los bienes demaniales es irrelevante el plazo transcurrido desde la emisión de
tal acto, así como que el plano visado haya sido catastrado en el Registro Inmobiliario.



 En relación con esto último la inscripción del plano en el registro no consolida la adquisición de
una parte de un camino público por el propietario del inmueble a que se refiere el plano de
agrimensura, aunque el que aparezca como titular no sea quién mandó a confeccionarlo. En este
sentido, quién adquiere un inmueble en tales condiciones no puede pretender haberlo hecho con la
porción respectiva del camino público.



 Como corolario de lo anterior, la Municipalidad no puede simplemente dar como admitida la
disminución del área de una calle pública en favor de un sujeto de derecho privado, aunque dicha
calle no aparezca en el mapa de vialidad del plan regulador vigente. Hay que tomar en cuenta que la
existencia de las calles o vías públicas se presumen por disposición del artículo 7 de la Ley de
Construcciones, como ya se indicó. Si la calle o vía pública está en uso con una determinada anchura
y hay documentación que indique no sólo la existencia de la misma sino, además, su anchura,
corresponderá a quién alega tener un derecho de propiedad privada sobre parte de la misma
demostrarlo. Pero hasta que no haya un pronunciamiento judicial en tal sentido, la existencia de la
calle y su área es la que la documentación y el uso de la misma indican. Ante lo cual, nuevamente,
lo procedente es anular todo acto administrativo emitido por la Municipalidad que conlleve la
disminución de su área.



 Lo anterior, con apego a los dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública si tratara de una nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien con interposición del
respectivo juicio de lesividad.



 Asimismo, y en el tanto la Ley de Caminos Públicos número 5060, como se explicará más adelante,
atribuye a las municipalidades la administración de los caminos y vías cantonales, la Municipalidad
respectiva debe gestionar judicialmente la nulidad de la inscripción de aquellos planos de
agrimensura en los cuales un camino o vía pública aparezca disminuido en su área o del todo
eliminado, una vez anulado el visado que en su momento se le otorgó.      



 Ahora bien, una cosa es anular aquellos actos administrativos que impliquen el desconocimiento de
una calle pública o la disminución de su área y otra la restitución de la misma o parte de ella.
Este último caso supone que un particular ejerce posesión sobre parte de los terrenos de dicha
calle.



 Pues bien, en relación con la competencia de las municipalidades para recuperar o restituir su
posesión sobre las vías o calles públicas, debemos tomar en cuenta lo que dispone la Ley de Caminos
Públicos número 5060 en su artículo 1…



 Los caminos públicos que sean parte de la Red Vial Cantonal constituyen bienes de dominio público
que están bajo la administración de las municipalidades y le corresponde a éstas velar por su
conservación. En consecuencia, si se trata de un camino público cantonal es obligación de la
municipalidad respectiva recuperar su posesión en el tanto le compete su administración. Si se trata
de caminos que pertenezcan a la Red Vial Nacional le correspondería al Ministerio de Obras Públicas
y Transportes ejercer las acciones para recuperar su posesión.



 En este último caso, siempre se mantendría la obligación de la municipalidad respectiva de anular
cualquier acto administrativo en razón del cual se haya disminuido o eliminado el área del camino de
que se trate, aunque forme parte de la Red Vial Nacional.”




 



 Además, no obstante la aplicación del principio de inmatriculación en los bienes demaniales, es
posible tramitar ante el Registro Nacional la inscripción de las áreas públicas de urbanizaciones
aún no traspasadas cuando el desarrollador, como entidad jurídica, desapareció, ello con base en el
artículo 44 de la Ley 4240, previo acuerdo municipal, y por escritura pública para su registro a
nombre del municipio, de forma unilateral, sin la comparecencia del titular registral (dictamen
C-190-2015).




 



 4) Urbanización sin autorización administrativa ni entrega de las áreas públicas.  Cuando se haya
efectuado un fraccionamiento con fines urbanos sin autorización municipal e incumpliendo las cargas
comunales, corresponde a los gobiernos locales tomar las acciones destinadas a contrarrestar el
fraccionamiento irregular, y los efectos inconvenientes a la efectiva entrega de las áreas de uso
público.




 



 5) Urbanización con autorización administrativa, sin entrega de las áreas públicas. Las
municipalidades, como administradoras de los servicios e intereses locales, han de ejercer sus
competencias observando el bloque de legalidad, salvaguardando el ambiente, la seguridad, la salud,
la comodidad y el bienestar de la comunidad (Ley 4240, artículo 1; sentencias constitucionales
1923-2004 considerando XIV, 17552-2007, 14560-2008, 18471-2008, 18206-2010 y 16167-2013; Tribunal
Contencioso Administrativo, voto 815-2008-III; opinión jurídica OJ-134-2016).




 



 En un recurso de amparo contra un acto municipal, la sentencia constitucional 3964-2001 estimó que
hubo desaplicación singular de la Ley 4240 y las normas de control urbano, con renuncia ilegítima
del Concejo Municipal a los derechos públicos y comunales respecto del proceso de urbanización
(parques, calles y aceras públicas), y ordenó destruir las obras y devolver un inmueble a su estado
natural, sin perjuicio de que en el futuro se tramitaran los permisos para su urbanización.




 



 Por ende, en caso de fraccionamientos urbanísticos con actos administrativos que infrinjan la
normativa vigente sobre las cargas comunales, puede acordarse la interposición del proceso de
lesividad, declarando previamente lesivos los actos de interés (Ley 6227, artículo 183; Ley 8508,
artículos 2 inciso e), 10 inciso a), 12 incisos 1) y 3), y 34; Sala Primera, voto 177-F-91; Tribunal
Superior Contencioso Administrativo, Nos. 2421-1977, 230-96-I; Tribunal Contencioso Administrativo,
No. 2569-09-IV; pronunciamientos OJ-089-2002 y C-76-2012).  La otra vía, de mediar actos
administrativos declaratorios de derechos viciados de nulidad absoluta evidente y manifiesta, es
seguir el procedimiento de los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley 6227.




 



 La revisión de legalidad de los actos municipales y eventual declaratoria de nulidad o conformidad
con el ordenamiento jurídico, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.  En tanto
sea oportuna, puede ser requerida por los interesados (Ley 8508, artículos 2 inciso e), 10 inciso
a), 12 incisos 1) y 3) y 36; Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia No. 2569-09-IV).




 




VI.- Conclusiones




 



 1) Los fraccionamientos donde por primera vez se requiere la habilitación de los fundos para fines
urbanos (urbanización), son los que deben ceder el porcentaje para vías, parques y facilidades
comunales.




 



 2) Los municipios están sujetos a la prohibición de otorgar permisos para urbanizar y construir
hasta que no sea garantizado el traspaso de las vías, parques y facilidades comunales en los
términos de los numerales 38, 40 y 58 de la Ley 4240.




 



 3) Las dotaciones comunitarias cedidas a la municipalidad con motivo de urbanización, en proporción
de los lotes resultantes y términos que fija la ley, son de dominio público.




 



 4) El dominio público de las vías, parques y facilidades comunales dispuestos en el artículo 40 de
la Ley 4240 se constituye también por su uso público, cuando hayan sido entregados voluntariamente
al mismo, ello sin perjuicio de su cesión formal mediante acuerdos municipales que tengan por
aprobadas o recibidas oficialmente las áreas, lo que constituye el supuesto ideal para un adecuado
control del proceso urbanístico.




 



 5) Se aclara el criterio vertido en los dictámenes C-380-2003, C-279-2007 y C-267-2010, en que, si
bien la aceptación de las obras por parte del gobierno local es el supuesto ideal para el efectivo
control del proceso urbanizador, en el caso de urbanizaciones ya construidas, en donde dicha
aceptación y cesión formal de las áreas comunales aún no acontece, pero hay un uso público admitido
voluntariamente por el desarrollador, esas áreas están afectas al régimen demanial.




 



 6) Los municipios deben adoptar los acuerdos necesarios para la aceptación de las áreas ya
entregadas al uso público y para su tutela y administración. El tiempo que dilate la Administración
en contrarrestar las acciones transgresoras del dominio público, no otorga derecho a los
administrados, pues no hay opera la prescripción ni el silencio positivo y priva el principio de
inmatriculación.




 



 7) Si se construyó una urbanización sin cumplir con las cargas comunales, corresponde a las
municipalidades tomar y ejercer las acciones conducentes a   contrarrestar el fraccionamiento
irregular, y exigir, cuando sea posible, la efectiva entrega de las áreas de uso público. 




 



 8) En caso de fraccionamientos urbanísticos con actos que infrinjan la normativa vigente sobre las
cargas comunales, puede ejercerse la acción de lesividad, declarando previamente lesivos los actos
respectivos. La otra vía, de mediar actos administrativos declaratorios de derechos viciados de
nulidad absoluta evidente y manifiesta, es seguir el procedimiento de los artículos 173 y 308 y
siguientes de la Ley 6227.




 




Atentamente,




 




 




Silvia Quesada Casares




Procuradora




 




 




SQC/hmu




 




 




 




 





 ([1]) La Ley de tránsito por vías públicas terrestres y seguridad vial, No. 9078 de 4 de octubre de
2012 (Alcance 165 a La Gaceta 207 de 26 de octubre del 2012), definió vía pública como “toda vía por
la que haya libre circulación” (artículo 2 punto 134).



 ([2]) Sobre la presunción de naturaleza demanial de las vías públicas, véanse también del Tribunal
Contencioso Administrativo el voto 222-2011-III considerandos IV y VI; y, el dictamen C-128-2013.



 ([3]) El Mapa Oficial es el reglamento de desarrollo urbano que trata de la provisión y
conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales (Ley 4240, artículo 21 inciso 3),
constituye “el registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los
terrenos o espacios ya entregados a usos públicos” (artículo 42 ibídem).

Dictamen: 194 of 09/05/2017  
(CLARIFIES)

C-194-2017

September 5, 2017

Ms. Susan Morales Prado
Secretary
Municipal Council of Acosta

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter SM-200-17 of June 1, 2017, received on the 8th of the same month, which transcribes Municipal Council Agreement No. 2 of regular session 53 held on May 23 of this year, stating:

"Agreement Number 2: Unanimously: Given that this Municipality does not have in-house Legal Advisory services, in addition to scarce resources, this Municipal Council agrees to consult the Attorney General's Office: What is the procedure if a subdivision (lotificación) that was carried out several years ago is registered and did not comply with the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) regarding ceding a percentage of the subdivided land for public use? Can the Municipality claim that land years after the subdivision was carried out?"

Let us recall that the Attorney General's Office is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a task it fulfills through dictámenes on general consultations raised by the heads of administrative bodies (Law 6815, articles 1, 2, and 4), it being improper to issue them for specific cases. Therefore, the consultation is addressed in a general manner, without prejudging the way in which the active Administration handles a specific matter.

I.- Subdivisions (Fraccionamientos) and the cession of areas for public use

The Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968, article 1, defines "subdivision (fraccionamiento)" of land as the division of properties for the purpose of introducing them into commerce, that is, to separately alienate the resulting parcels. It includes judicial or extrajudicial adjudication partitions, localizations of undivided rights, segregations (segregaciones) held by the same owner, those located in urbanizations or new constructions that concern the control of the formation and urban use of real estate. By "urbanization" it understands that subdivision and habilitation of land for urban purposes, through the opening of streets and provision of public services, such as public lighting, telephone network, green areas and communal facilities, aqueducts and electricity, garbage collection and treatment, and sewage disposal.

Therefore, the "simple" subdivision does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the resulting parcels, because it is based on the assumption that the lots already have accesses, parks, and communal facilities characteristic of a prior urban development (Law 4240, article 40; constitutional judgment 4205-1996; Contentious-Administrative Tribunal, Nos. 175-2009-III, 416-2010-III, 4254-2010-III, 126-2011-III, 185-2012-III, 4-2014-I; dictámenes C-235-1986, C-1-2013 and C-29-2015).

The "complex" subdivision or "urbanization" for the habilitation of estates for urban purposes does require providing them with streets, green areas, communal facilities, and services necessary for their use and enjoyment (Law 4240, articles 22 and 40; constitutional votes 4205-96 considerandos XIX-XXIII, 6565-2006 and 793-2008). Thus, when works are required to enable entry with accesses and roads, and various services, it is not a simple subdivision, but a residential project (dictámenes C-1-2013 and C-46-2016).

Regarding the obligation of subdivisions for urban purposes to enable and cede free of charge for public use the areas necessary for roads, parks, and communal facilities, constitutional judgment 4205-1996 stated:

"XIX. ON THE URBAN PLANNING OBLIGATION IMPOSED IN ARTICLE 40 OF THE URBAN PLANNING LAW (Ley de Planificación Urbana)… the Urban Planning Law establishes the obligation to cede 'free of charge' to municipal entities a portion of land for the use of public roads, parks, and communal facilities, borne by the developer (urbanizador) or subdivider (fraccionador), in proportion to the land to be urbanized or subdivided, without it being understood that this signifies a sacrifice or confiscation against the developer, since the value of the urban planning areas to be ceded increases the calculation of construction costs, and is transferred to the value of the resulting parcels or lots… the meaning of the regulations under study refers exclusively to urbanism as a process of development of cities or urban centers or districts, which implies the division of land for commercial purposes by private parties, for social purposes by the State to solve the housing problem, or for industrial purposes, to create industrial zones. But the absence of profit is not enough to be exempt from this obligation; it is enough that a program of urban development is implicit (in fact) in that subdivision for the cession of land to be required. However, it must be noted that simple segregations cannot be subject to these regulations, because understanding it that way would imply creating, not an urban planning charge, but one of a tax nature (on betterment, for example), borne by the owner, which is absolutely incompatible with the urban planning regime. In conclusion, there is only an obligation to transfer land in favor of municipal entities when land is subdivided to create an urban development, be it a housing complex -with all its services (water, electricity, green zones and parks, educational centers, etc.-), a commercial or industrial complex."

That constitutional vote 4205-96 provided that the subdivision of parcels in areas previously urbanized do not have the obligation to cede areas for public use; and, it drafted numeral 40 of Law 4240 as follows:

"Article 40.- Every subdivider of land located outside the quadrant of cities and every developer shall cede free of charge for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and communal facilities; what is to be ceded for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the intended land use, and the applicable norms. Notwithstanding the above, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and communal facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. Likewise, simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede areas for parks and communal facilities. No less than one third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied unfailingly to park use, but reserving in the first place from that third the necessary space or spaces for children's playground(s), in a proportion that is not less than ten square meters per family; areas for children's playgrounds may not be accepted if the subdivider or developer has not duly conditioned them, including seeding with grass and installation of the required equipment. The remaining two thirds of the referenced percentage or the remainder thereof that remains available after park needs are covered, shall serve to install communal facilities that are initially proposed by the subdivider or developer or subsequently, failing that, by the lot purchasers, but which in any case must be defined by the Municipality. The areas usable for communal facilities may only be eliminated or reduced in exchange for some compensatory improvement or other facility, when a greater benefit for the community is thereby obtained. With the exception of road rights-of-way that must be ceded to the State, in accordance with the foregoing provisions, the other areas for public use must be transferred in favor of the municipal domain. Nevertheless, the Municipality may authorize that certain portions be transferred directly to the state entities charged with establishing therein the services or facilities of their respective competence, in accordance with the provisions of the immediately preceding paragraph." The underlining is ours.

This precept is developed and complemented by the respective local regulatory plan (plan regulador), specifically with its municipal Subdivision and Urbanization Regulations (Reglamentos de Fraccionamiento y Urbanización) and Official Map (Mapa Oficial) (Law 4240, articles 32, 42-50), or, failing that, with the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones) of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), No. 3391 of December 13, 1982 (Alcance 18 to La Gaceta No. 57 of March 23, 1983), whose article II.3 was likewise clarified by constitutional judgment 4205-96:

"II.3 Cession of Public Areas: Every subdivider of land located outside the quadrant of cities or previously urbanized zones, shall cede free of charge for green areas and urban equipment 10% (ten percent) of the area, without restrictions, except when the subdivision is agricultural."

The INVU Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations is of residual application. Therefore, the regulatory plan and other regulations of general scope and higher hierarchy, such as laws, decrees, or executive regulations, would prevail over it (Law 4240, article 21 and Transitory II; article I.10 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations; constitutional votes 2153-93, 6706-93, 4205-96, 1923-04, 924-12; dictámenes C-62-94, C-61-96, C-32-98, C-327-2001, C-304-2006, C-155-2009, C-32-2010, C-324-2011, C-269-2013, C-29-2015 and C-46-2016). Thus, for example, in matters of condominiums, Law 7933 and Decree 32303 must be observed (dictamen C-36-2016).

The Contentious-Administrative Tribunal, in its capacity as an improper hierarchical body, has referred to the obligation to enable areas for public use in subdivisions for urban purposes, exempting simple subdivisions in already urbanized areas:

"IX).-…Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property for the purpose of introducing it into the commerce of men, which supposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the urban planning provisions in force, especially, to the local land-use Plan Regulador –if one exists– as well as to the development regulations and other special laws of public order. The subdivision that the law calls 'simple' does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in these, the estates have accesses and green areas resulting from a prior urban development. It is for this reason that article 40 of the Urban Planning Law provides: …simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede areas for parks and communal facilities…

When a certain area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the estates, parks, and communal facilities, and it must not be lost sight of that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (constitutional article 50). For this reason –it is reiterated– the legislator has not deemed it necessary to require, in the case of a 'simple' subdivision with urban development, further allocations of land for reasons of social interest… Now then, the subdivision that forms part of the urbanization process and entails a habilitation of the estates, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas and parks, as well as the necessary services for their use and enjoyment. In this second scenario, we are faced with a complex process of subdivision and urbanization that introduces limitations on private property for urban planning reasons… The developer's obligation to provide the subdivided parcels with accesses, green zones, parks, and public roads obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations concerning those areas. The local government must timely exercise its police power, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner that urban planning norms indicate and with the conditions that those provisions set forth…" Vote 175-2009-III, and in a similar sense, 4254-10-III, 126-2011-III and 197-2011-III.

Dictamen C-230-2001 explains the legal basis of the areas that developers must cede for public use:

"III.3) LEGAL BASIS

Urban property 'is a delimited property' (Constitutional Chamber, votes 4857-96, 4856-96 and 08510-98). A relevant aspect that urbanization entails is that of public endowments (On the concept of endowment use, cf.: Del Arco Torres, M. A. and Pons Gonzáles M, Diccionario de Derecho Urbanístico, n/e, Diccionario de Derecho Urbanístico. Granada. 1998, pg. 405). The owner of urban and developable land must cede to the responsible public entity, on an obligatory and free basis, the surface areas of land necessary for public use, in the terms set by law and in proportion to the lots resulting from the parcelling. The urban planning elements of public endowment or that determine the basic structure of territorial planning encompass the general communication systems (roads); open spaces (public urban parks, sports parks and similar installations; community equipment, etc.).

These urbanization costs that the owner must bear are conceived as 'compensation, within the limits implied by the betterment determined by the transformation of land into building plots or the improvement of their building conditions.' (Gómez Ferrer, ob. cit. pgs. 94 ff. and 141 ff. De la Serna, Ma. N., Dotación pública, in Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, pg. 2618. Leal Maldonado, J. and another, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, pg. 68. Sanz Boixareu, La distribución de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, in Revista de Derecho Urbanístico No. 54, Madrid. Badell Madrid, R., Contribuciones municipales por razones de interés urbanístico. Universidad Central de Venezuela, n/e., among others).

In our country, the legal basis for children's playground areas is found in the obligation imposed by article 40 of the Urban Planning Law, (with the interpretation made by the Constitutional Chamber in vote 4205-96) on every developer to cede, free of charge for public use and municipal domain, the areas dedicated to parks and communal facilities, in the percentage specified therein, with their conditionings (art. 40, paras. 1st, 2nd, and final, and 44 ibid). A norm that is developed and complemented by the corresponding local regulatory plans (planes reguladores)… and the INVU Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Vid., art. 21, subsection 2, and Transitory II of the Urban Planning Law; arts. III.3.6 and III.3.6.2.1 of the cited Regulation, and Constitutional Chamber votes 4857-96, 4856-96, 4856-96, 08510-98 and 04916-99).

For the Constitutional Chamber, this free cession of land to the municipalities, for the purpose of destining them for community services, such as public roads and green zones, which will be used to build parks, gardens, recreation centers, etc., 'must be situated as a sort of quid pro quo owed by the developer for the greater value that the urbanization or parcelling process will give to the urbanized land.' It is 'a contribution in kind in urban planning law, as a mechanism to ensure that the betterment acquired by real estate due to urbanization or subdivision flows back to the community' (judgment 4205-96, cons. XX)." In a similar direction, legal opinion OJ-23-2003.

II.- Public domain regime of the areas ceded by developers for roads, parks, and communal facilities

The Civil Code, article 261, follows the criterion of allocation to a public purpose, stating: "Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those which everyone can benefit from because they are open to public use…" (The underlining is ours). On this provision, dictamen C-162-2004 comments:

"In accordance with said norm of the Civil Code, public domain status (demanialidad) may derive from the fact that a good is open to public use, or else, destined for any public service. In the first case, it is a good of common general use, which allows anyone to use it without requiring a special title for that purpose; use by one person does not prevent that of another. This is the case of streets, public squares and gardens, highways, roads, beaches and coasts, among others…"

The public domain regime is characterized by the principles of freedom, gratuity, impersonality, and equality. This implies undifferentiated utilization by any person, without any distinction, nor need for a special status, in accordance with the nature of the goods, with the limitations imposed by police regulations and those required for their conservation, and that they are outside legal commerce while the law does not provide otherwise, observing the principles of automatic registration (inmatriculación), inalienability, imprescriptibility, and non-attachability (Código Civil, articles 261, 262 and 263; Law 833, article 37; Law 4240, articles 40, 43-44 and 47; constitutional votes 2306-91, 3145-96, 4205-96, 5403-98, 1014-99; Contentious-Administrative Tribunal, Nos. 5579-82, 868-2001-III, 84-2004-II, 35-2007-IV, 681-2008-V, 19-2009-VII, 2569-2009-IV, 81-2010-VIII, 99-2010-VII, 67-2011-VII, 175-2013-I; pronouncements C-68-87, C-73-87, C-45-93, C-9-94, C-259-95, OJ-53-96, C-128-99, C-53-2001, C-230-2001, C-257-2002, OJ-23-2003, C-380-2003, OJ-15-2005, C-233-2012, C-128-2013, C-468-2014, C-190-2015, among others).

The community endowments ceded to the municipality on the occasion of urbanization, in proportion to the resulting lots and terms set by law, participate in that public domain nature. In this regard, legal opinion OJ-23-2003 states:

"I.2) COMMON PUBLIC USE

The public use of recreational or communal areas is enshrined in the Urban Planning Law, article 40, in harmony with article 43, concerning public domain allocation (afectación demanial), and article 44 ibid, which clarifies that municipal squares, streets, and parks are 'open spaces' for 'general public use.' (Vid. concordance with arts. 4th, term Communal Areas, and III.3.6 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations). Equally, in line with the Construction Law (Ley de Construcciones), article 37: parks and gardens 'are of free access to all inhabitants of the country, who when using them have the obligation to conserve them in the best possible state' and prohibits making a use different from that for which they were created (in relation, see arts. 38-40 ibid)… In short, they are goods that everyone can benefit from, with the limitations imposed by police regulations and those required for their conservation, destined for public use, and are outside legal commerce while the law does not provide otherwise. Civil Code, arts. 261 and 262. Art. 264 ibid refers to administrative regulations for regulating the manner of using and benefiting from public things. Goods subject to the public domain regime, such as squares or parks, have an 'immutable destiny, under the protection of the permanence of the need they satisfy and the recognized right of all to use, in accordance with laws and administrative regulations.' (Superior Contentious-Administrative Tribunal, resolution 5579 of 1982, which cites precedents).

'Municipal domain over the areas of streets, squares, gardens, and parks and other open spaces for general public use is constituted by that same use, and the principle of automatic registration (inmatriculación) applies to them.' (Superior Contentious-Administrative Tribunal, resolution 5579 of 10:50 a.m. on May 25, 1982. On this principle, cf. Urban Planning Law, art. 44; dictamen of the Attorney General's Office C-128-99, Legal Opinion O. J.-053-96 and other precedents it refers to. To which is added resolution number 100-1994 of the Superior Contentious-Administrative Tribunal) …

Allocation (afectación) is the act of public authority that incorporates private goods into the public domain, transforms their legal condition, and impresses the destiny assigned to public use or service. It configures the teleological element of public domain that explains and justifies the special legal regime to which the goods are subjected, of variable content (On the topic of allocation, vid. Constitutional Chamber, vote 3145-95 and dictamen of the Attorney General's Office C-228-98, among others).

This occurs with the transfer to the Municipality of the areas for squares, parks, and other public spaces referred to in article 44 of the Urban Planning Law, followed by approving municipal agreements and official acceptance of the urbanization or subdivision, with the consequent habilitation (Constitutional Chamber, vote 3145-96)."

This is so because article 40 of Law 4240 establishes that road rights-of-way must be ceded to the State, and the other areas for public use must be transferred in favor of the municipal domain. The precept refers to the public use of the areas that developers must cede free of charge, without the need for registry inscription due to the principle of automatic registration (inmatriculación). In that order, it is complemented by ordinals 43 and 44 ibidem which state:

"Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complement it, shall constitute a special, reliable registry on the ownership and public domain allocation (afectación a dominio público) of lands or spaces already given to public uses."

"Article 44.- Municipal domain over the areas of streets, squares, gardens, parks, or other open spaces of general public use, is constituted by that same use and its inscription in the Property Registry may be dispensed with, if it is recorded on the Official Map…" The underlining is ours.

In a similar sense, the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949, pronounces regarding the public use of public roads, parks, gardens, and public promenades:

"Article 4.- Definition. A public road is any land of public domain and common use, which by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning laws and Regulations and which in fact is already destined for that public use…"

"Article 5.- Right. Public roads are inalienable and imprescriptible and therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted over them for the benefit of a specific person, in the terms of common law…"

"Article 7.- Property. Any land that appears as a public road in the existing plans of the Municipality, or in the Archive of the General Directorate of Public Works, or that of the General Directorate of Roads, or in the Cadastre, or in any other public archive, museum, or library, shall be presumed to have such status, save full proof to the contrary, which must be provided by whoever affirms that the land in question is private property or claims to have any exclusive right to its use. As long as no final judgment so declaring is pronounced, no one may impede or hinder the public use of the land in question."

"Article 8.- Subdivisions or Lotifications. Once a plan of subdivisions or lotifications is approved, in accordance with the Regulations on subdivision (fraccionamiento), the lands that in said plans appear as destined for public roads, by that sole fact shall leave the domain of the subdivider and shall pass into the public domain. The approval of the subdivision shall be granted by public deed, which must be inscribed in the Property Registry for the purposes of cancellation of private property regarding the lands destined for public roads."

"Article 37.- Parks and Gardens. Public parks, gardens, and promenades are of free access to all inhabitants of the country, who when using them have the obligation to conserve them in the best possible state…

In general, it is prohibited to make use of gardens, lawns, etc., different from that for which they were created." The underlining is ours.

The General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), No. 5060 of August 22, 1972, likewise contains the presumption of the public domain nature of public roads ([1]), by prohibiting their total or partial closure when they have been given by law or in fact to public service, except by contrary judicial resolution; and, it provides for their reopening when it is verified that there was no due authorization for it, or if the road was in public service for more than one year:

"Article 32.- No one shall have the right to totally or partially close or to narrow, by fencing or building, roads or streets given by law or in fact to public service or to the service of a property owner or residents of a locality, unless it proceeds by virtue of judicial resolution issued in proceedings conducted with the intervention of representatives of the State or the respective municipality or by rights acquired in accordance with laws prior to this one or the provisions of this law. The judicial resolution shall be verified with a certification thereof, and the acquisition with the respective title; both must be shown and provided to the authority that requires them.

Whoever contravenes the foregoing shall be judged according to the corresponding criminal laws if, according to the nature of the act, the existence of the crime indicated by article 227 of the Penal Code or the contravention provided in article 400 of the same Code is determined, all without prejudice to the reopening of the road without any indemnity for improvements or constructions.

It is the obligation of road officials to denounce before the appropriate authority the referenced contravention and to initiate the administrative proceedings established in the following article for the reopening of the road." Thus reformed by Law 5113, article 1.

"Article 33.- For the reopening of the road, the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) or the Municipality in the case of streets within its jurisdiction, on its own initiative or at the request of road officials or any person, shall proceed to compile information that shall record, through the declaration of three witnesses, of legal age, residents of the place, and of recognized good conduct, that the road was open to public service or that of private individuals and since when it has been narrowed or closed, and shall include its technical report from the corresponding Office. After hearing the offender and once it is verified in the information that the road was closed or narrowed without due authorization, or that it was in public service for more than one year, the Ministry or the Municipality shall order the reopening within a peremptory period of no more than three days, and in the event of the obligor's default, shall execute the order at its own expense.

Against the resolution of the Ministry of Public Works and Transport or the municipality, the administrative remedies provided for in the legal system shall be available. This information shall only govern for the reopening of the road, given its public transcendence; but, judicially, it shall have no other value than that which the courts grant it, in accordance with their powers." Thus reformed the preceding paragraph by article 207 of Law 8508. The underlining is ours.

The reviewed regulations were the subject of analysis in constitutional judgment 3145-96, regarding articles 7 of Law 833; 32 and 33 of Law 5060; and, 44 paragraph 1st of Law 4240, and reaffirmed that presumption of the public domain nature of public roads ([2]), as long as the Administration has reliable proof thereof, accepting that the act of voluntary delivery may be proven by any means:

“X.-…the challenged norms are not unconstitutional, because the special protection regime for public property understands that the public-domain nature of public roads is presumed, and excludes any other possession that may be claimed, only and solely, when the respective administration has conclusive proof of its ownership of the property in question, such as, for example, registration in the Public Registry of Real Property; the transfer, whether gratuitous or for consideration, granted in a public deed but not registered; the registration of the property incorporated into the public road in municipal or national cadastres, or in official maps supported by administrative acts declaring the dedication, such as municipal agreements officially approving and receiving a development or subdivision; or the existence of a law dedicating a specific property or set of properties to public use, which would imply that the administrative acquisition of the properties must be processed, or instead, the respective expropriation must be ordered; and all of the foregoing, without prejudice, of course, to whatever may be resolved in the full jurisdictional venue. And the foregoing, because it is not possible to interpret that public domain is created by a unilateral decision of the Administration, disregarding the owner’s will, and even less so when the property is registered in the Public Registry of Real Property, if there has not been a prior, voluntary act of delivery, which can be proven by the Administration by any means; or if prior compensation has not been made, if the acquisition of the property is sought through forced means, as indicated by Article 45 of the Constitution.” Emphasis added.


Likewise, Constitutional Judgment 4205-96 refers to the public-domain character of lands ceded by developers:


“XXII.- Green areas intended for public use, by virtue of their use and nature, are part of the community’s heritage and must remain under the jurisdiction of municipal entities so they may be administered as public-domain property, thereby participating in the legal regime of these properties, which makes them inalienable, imprescriptible, and unattachable, that is, they cannot be subject to private ownership by the developer , as provided in Article 40 of the Urban Planning Law.” Emphasis added.


In the case of parks, Constitutional Judgment 1014-99 highlights:


“I.- Regardless of the time the plaintiff has remained on the disputed land…, the fact is that it is a park within a development, which according to the terms of Article 40 of the Urban Planning Law is a property intended for public use and whose ownership corresponds to the local municipality. In other words, it is a public-domain property (see in this regard Judgment No. 3007-94 of June 17, 1994).”


Subsequently, in a case where a private individual claimed ownership of an area designated for children’s playgrounds because it was registered in his name, the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in Judgment 62-F-S1-2011, upheld the public-domain nature of the property derived from the owner’s express will, as well as from the knowledge thus expressed over years and the use given to the property:

“VII.- The appellant argues that the judgment she challenges overlooks the illegitimate actions of the defendant municipality, asserting that it does not take into account that her represented party is the registered owner of the disputed property. She adds that, at the time that lot was segregated, the owner did not describe the use to be given to the property, but rather reserved it to transfer it in due course to the municipal corporation. She contends that the mere statement that it would be transferred to the Municipality of Santa Ana does not convert the property into one of a public-domain nature, especially when it is a lot that has only been owned by private subjects. For its part, the Tribunal deemed the public ownership of the property to be proven. In that sense, the judges indicate, such character derives not only from the express will of the owner, who upon segregating decided to reserve it for transfer to the territorial entity… but also from the knowledge thus expressed over the years and from the use given to the property by the defendant corporation. Regarding the nature of public-domain property, this Chamber has stated: ‘…The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has defined public domain as “…the set of goods subject to a special legal regime distinct from that governing private ownership, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are dedicated or destined for public utility purposes and which manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them.” (Judgment No. 3145 of 9 hours 27 minutes on June 28, 1996). Likewise, in Judgment No. 2408 of 16 hours 13 minutes on February 21, 2007, that Constitutional Court stated: …Thus, what defines the legal nature of public-domain property is its destination or vocation, insofar as they are dedicated and are at the service of public use, since they are precisely dedicated to give them a special public purpose in which the public interest is involved, in the manner defined by Article 261 of the Civil Code…Note that the emphasis of the differentiation rests upon the property’s destination, that is, on the fact of being dedicated to common use or at the service of the common good; as previously considered by the Constitutional Chamber in Judgment No. 2301-91, of November 6, nineteen ninety-one: “Public domain is comprised of goods that manifest, by express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. These are the so-called dominical goods, public-domain goods, public goods or things or public property, which do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, dedicated by their own nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, they are dedicated to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm.”…From the foregoing, it is clear that public-domain goods are those dedicated by a specific law or by their own nature to public or general use and subject to a special regime. They are called “demanial” and are inalienable, imprescriptible, unattachable, and not subject to adverse possession claims, and are outside the commerce of men (Article 262 of the Civil Code).” (First Chamber, Vote No. 182 of 16 hours 27 minutes on February 19, 2009) Hence, with respect to areas reserved for children’s playgrounds, it must be reiterated, in this Chamber’s opinion, their nature is public-domain. The foregoing further arises from the provisions of Section 27 (sic) of the Construction Law, insofar as it establishes that areas destined for gardens, parks, and public promenades constitute public-domain goods; as well as from Canon 1 of the Urban Planning Law. The foregoing implies a prohibition on the private use or exploitation of the property, clearly regulated by law. It allows for a clear interpretation that the developer indeed had the obligation to allocate part of the lots for the purposes of Precept 40 of the cited law, which requires ceding, free of charge, for public use, areas destined for parks and communal facilities. Additionally, the lot in question was marked on the plans as a children’s playground area. In accordance with the foregoing, this Chamber deems that, even if the appellant exhibits a registered title in his name, such circumstance does not imply that this title can be opposed to the public-domain character of the property in order to claim its possession or ownership. Based on the exposed factual framework, the mere existence of a registered title is not capable of “de-dedicating” public-domain property. Having said that, it is clear that the claim to recover the possession and ownership rights argued by the appellant regarding a property of a public-domain nature lacks legal support. THEREFORE: The appeal is declared without merit…” Emphasis added.

In a similar vein, also from the First Chamber, Judgments 182-2009 Considering IV, 1309-F-S1-13 Considering XXVIII, 535-C-S1-2014 Considering II, and 752-C-S1-2016 Considering III may be consulted, among others.

The public domain of areas that developers reserved during subdivisions for urban development purposes, upon their delivery to general use, was also recorded by the First Chamber in Vote 501-F-S1-2011:

“III.-…it is important to transcribe Canon 44 ibidem, which the appellant accuses as having been violated: ‘Municipal ownership over areas of streets, squares, gardens, parks, or other open spaces for general public use is constituted by that same use, and its registration in the Property Registry may be dispensed with if it appears on the Official Map. The cited Registry shall place the final entry for those properties, remnants, or lots that the owner, in the capacity of developer , cedes to the municipality by mandate of this law, if the public destination given to the property is stated in the registrable document and the Notary attests to the municipal agreement approving the cession and ordering the delivery of said property to that same destination’ (bold supplied). From the foregoing, it is evident that, contrary to what the plaintiff alleges, what is constituted by use is municipal (public) ownership, not, as she claims, that the specific destination given to the property (in this case, a community hall) is what determines its nature (as a park or for communal facilities), as these are distinct extremes. Consequently, as expressed by the Constitutional Chamber in its Vote 3145-96 of 9 hours and 27 minutes on June 28, 1996, when resolving the unconstitutionality action against the aforementioned Canon 44; a property is public when it is delivered to general use and appears as such in the Public Registry of Real Property, in officially cadastrated plans, whether national or municipal, or in official maps, in archives, museums, or libraries, among others. Thus, what emerges from the cited canon is that a property is public when it has been delivered to general use and appears as such in the aforementioned offices and/or instruments; without it being possible to interpret that the specific use given to it determines its nature, even against the legal system… Hence, despite the site design identifying all the land as communal, one-third of its area must be dedicated to green zones; moreover, the national legal system mandates this inescapably, and that destination does not contravene its (communal) nature; understanding it otherwise would indeed entail a violation. As this Chamber has expressed: ‘…in accordance with the provisions of Sections 37 of the Construction Law and 43 and 44 of the Urban Planning Law, parks constitute public-domain goods “whose essential purpose, under the terms of Article 50 of the Political Constitution, is to grant people green areas for recreation, as a way to guarantee them the enjoyment of a space that allows them to have a good quality of life and therefore, to fully develop as human beings in freedom”… In addition to the foregoing, the lower court judges are correct when they mention that this conclusion is consistent with Sections 37 of the Construction Law and 43 and 44 of the Urban Planning Law, from which the generic dedication of parks to the public domain can be extracted’ (No. 189 of 9 hours 15 minutes on March 3, 2011).” Emphasis added.

As can be seen, from the cited regulations and jurisprudential precedents, in the case of lands that, by virtue of Article 40 of Law 4240, have been designated for roads, parks, and communal facilities, that is, for general public use, it is understood that public domain over them is constituted by that same use, when they have been delivered to the same. So it is accepted that they are submitted to the public-domain regime upon voluntary delivery by the developer, which can be proven by any means, one of them being the common use itself, without prejudice to its formal cession through municipal agreements that officially approve or receive the areas, the latter being the ideal scenario for the adequate control of the urban development process.


Regarding the public-domain character of areas ceded by developers, Pronouncements C-68-87, C-73-87, C-45-93, C-9-94, C-259-95, OJ-53-96, C-208-99, among others, may also be seen. And, specifically, regarding that public-domain regime by virtue of having been delivered to public use, Opinions C-53-2001 and C-230-2001.


III.- Effectiveness of the Public-Domain Dedication of the Areas Provided for in Article 40 of Law 4240


Now we will refer to the moment from which the areas destined for roads, parks, and communal facilities by developers become part of the public domain.


1.- As a first criterion of dedication , we have the approval of the subdivision plans:


“III…once a subdivision or lot plan is approved, the lands that appear on said plans as destined for public roads, by that fact alone, shall leave the developer’s domain and pass into the public domain. (Article 8 of the Construction Law).” Contentious-Administrative Tribunal, Vote 233-2001-III.


In a similar direction, upon consultation by the National Institute of Housing and Urbanism regarding when the plans of a project become an Official Map ([3]), and how the public use of public and communal areas is constituted, Opinion C-59-2002 considered that such public-domain dedication takes effect with the approval of the plans:


“II.- CONCLUSION
Based on all the foregoing and particularly on the content of Articles 43, 44, and 45 of the Urban Planning Law, 261 and 262 of the Civil Code, and Executive Decree No. 27967-MP-MIVIAH-S-MEIC, of July 1, 1999, published in Supplement No. 49 of La Gaceta No. 130 of Tuesday, July 6 of the same year, the following is concluded:

 1. The official map is the set of plans that clearly indicates the layouts of public roads and reservation areas for communal uses and services, which constitute public-domain goods.

 2. In accordance with Article 44 of the Urban Planning Law, these public goods do not need to be registered in the Public Registry of Real Property to consolidate their condition as such, but it is sufficient that they appear on the Official Map.

 3. The overall plans of the project become the Official Map at the moment when the local municipality or, failing that, the Urbanism Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism, approve or visa, for the first time, said plans…” Emphasis added.


2.- This criterion was reconsidered by Opinion C-380-2003, noting that the dedication arises with the act of acceptance of the public works and areas by the municipality, so that, with this formalization, the set of development plans acquires the attribute of an Official Map:


“After the development is built, comes the stage of ‘acceptance’ of the public works and areas by the municipality, which constitutes a requirement to begin the sale of the lots:

‘VI.6.   Acceptance of works:
 The acceptance of the works and public areas shall be carried out in accordance with the regulatory provisions in force by the canton municipality and other public bodies that exercise control functions in this regard.

 No omission of details in the approved plans relieves the developer and the responsible professional from the obligations incumbent upon them regarding the total and satisfactory delivery of the works, in accordance with the provisions of this regulation.

 The developer and the responsible professional who sign the request for visa of the construction plans are guarantors of the strict conformity of the works with the required regulatory requirements, as indicated in the applicable laws.

 VI.6.1. Of the total area to be subdivided or developed, the corresponding percentage must be ceded free of charge for roads, parks, and communal facilities, according to the average size of the lots, the intended use of the land, and the norms set forth in this Regulation, all in accordance with Article 40 of Law No. 4240 Urban Planning…

 VI.6.3. It is understood that the sale of lots from the subdivision or development and construction on them shall only be permitted if the development works indicated in the respective permit have been executed or, in lieu thereof, the performance bond for outstanding works referred to in Article 39 of Law No. 4240 Urban Planning has been provided’…

 It is with the acceptance of public works and areas that these acquire their public-domain character, before which, said areas are understood to be reserved to be destined for the planned communal use from the moment the respective municipality accepts them. That is, their location on plans as areas destined for communal use and service is part of the conditions under which the respective construction permit was granted. But, in this regard, it must be kept in mind that the construction permit does not obligate the developer to build the projected development, who may simply allow it to expire… since it is an administrative authorization. Consequently, public areas cannot be understood as ceded and incorporated into the municipal public domain from the time the construction plans for a development are visaed, because if the permit expires and the development is not built, the cession of such areas lacks purpose, and its conversion into public domain may even be unconstitutional if there is no prior compensation, since it must be considered that once incorporated into the municipal public domain, their de-dedication can only occur by law…

 Therefore, it is only at the moment when the developer makes material delivery of the public works and areas, and the inspection—prior to acceptance—is carried out verifying their conformity with the approved plans, in terms of the area, location, and design of the public works and areas, that the cession in favor of the municipality is consolidated. The acceptance of public works and areas by the respective municipality must be formalized in an agreement of the municipal council, for it to acquire legal validity and efficacy (Article 13, subsection o) of Law No. 7794 of April 30, 1994, and its amendments).

 The inspection of the completed works and the verification of the public areas’ conformity with the visaed construction plans constitute a form of controlling urban development. As such, it is of special relevance because it allows verification of effective compliance with the requirements, percentages, and design provided for in the visaed plan. If such concordance does not exist, the public areas and works should not be accepted. And until the acceptance is formalized, the developer cannot carry out constructions or sell the lots. It should be recalled that to obtain the visa provided for in Article 33, that is, the visa that allows subdivision for sale, it is necessary that the construction plans of the development, and their modifications, have been duly approved, and that the acceptance of the public areas and works by the municipality is formalized, because the visa of segregation plans that fails to meet these requirements is absolutely null, as would be the construction permits granted to erect buildings on the lots resulting from the respective subdivision.

 In accordance with the foregoing, the plan or set of plans of a development acquire the character of an official map upon the acceptance of the public works and areas by the corresponding municipality. This means that, at the stage of acceptance of the development by the municipality—and in the formal act through which said acceptance is given—the cession in its favor of the areas and works destined for communal use and service, and the constitution of the plan and set of plans of a development into an official map, coincide. Then, and from that moment, the official map constitutes a registry of the public areas effectively ceded and destined for public use, pursuant to Article 43 of the Urban Planning Law.

 In this sense, and as indicated in Pronouncement No. C-059-2002, public roads and areas for communal uses and services are public-domain goods that do not require registration in the Public Registry of Real Property to consolidate public ownership. It is sufficient that they appear on the official map. The foregoing is without prejudice to the municipalities, upon approving the regulatory plan of their canton, providing that the areas destined for that purpose must necessarily be transferred to the municipal public domain…” Emphasis added. In a similar sense, Opinions C-279-2007 and C-267-2010.


The cited Opinion C-380-2003 indicates that if the authorized development is not carried out, the administrative licenses expire, and the public areas could not be understood as incorporated into the municipal public domain with the visa of the construction plans for the development.


The INVU’s Regulation for the National Control of Subdivisions and Urban Developments, of residual application in the absence of a local regulatory plan, Article VI.6 provides that the acceptance of the public works and areas that the developer must cede free of charge for roads, parks, and communal facilities shall be carried out in accordance with the municipal regulations and those of other public bodies exercising control functions.


However, this acceptance is not a requirement contemplated in the legal precepts cited in Section II of this opinion. And even though by accepting the works the municipality verifies their conformity with the current legal system—the ideal scenario for controlling the urbanizing process—it is no less true that there could be already-built developments where this formal acceptance and cession have not yet occurred, but where there is public use voluntarily permitted by the developer that would allow proving that the public-domain dedication has taken effect.


In this regard, the Contentious-Administrative Tribunal in Vote 115-2014-III held:


“V.-…The legislation governing the emergence of public domain areas within developments, such as green zones and public roads, is found in Article 2 of the General Roads Law, in the Construction Law, and in the Urban Planning Law. On this matter, the Construction Law provides:

‘Article 4.- Definition. A public road is all land of public domain and common use that, by provision of the administrative authority, is destined for free transit in accordance with planning laws and regulations and that is, in fact, already destined for that public use. Depending on their class, public roads shall also be destined to ensure the aeration and lighting conditions of the buildings that border them; to facilitate access to adjacent properties; and for the installation of any pipeline, device, apparatus, or accessory belonging to a public work or destined for a public service.

 Article 7.- Property. All land that appears as a public road in the existing plans of the Municipality, or in the Archive of the General Directorate of Public Works, or that of the General Directorate of Roads, or in the Cadastre, or in any other archive, museum, or public library, shall be presumed to have that quality, except for full proof to the contrary, which must be provided by whoever affirms that the land in question is private property or claims to have any exclusive right to its use. While no final judgment declaring such is issued, no one may impede or hinder the public use of the land in question.

 Article 8.- Subdivisions or Lot Plans. Once a subdivision or lot plan is approved, in accordance with the Subdivision Regulations, the lands that appear on said plans as destined for public roads, by that fact alone, shall leave the developer’s domain and pass into the public domain. The approval of the subdivision shall be granted by public deed, which must be registered in the Property Registry for the purpose of canceling private ownership with respect to the lands destined for public roads.’

 From the transcribed text, it follows that the plans arising from subdivisions, containing areas destined for public roads, automatically submit them to the public domain, so that no one can claim any ownership over them. These articles must be interpreted in light of Sections 43 and 44 of the Urban Planning Law—Law 4240 of November 15, nineteen sixty-eight—which clearly indicate the probative value of official maps, which serve as the official registry of the property regime and dedication to the public domain. In this regard, both norms state:

 ‘Article 43.- The Official Map, together with the plans or cadastre that complement it, shall constitute a special, reliable registry regarding the ownership and dedication to public domain of lands or spaces already delivered to public uses.

 Article 44.- Municipal ownership over areas of streets, squares, gardens, parks, or other open spaces for general public use is constituted by that same use, and its registration in the Property Registry may be dispensed with if it appears on the Official Map. The cited Registry shall place the final entry for those properties, remnants, or lots that the owner, in the capacity of developer , cedes to the municipality by mandate of this law, if the public destination given to the property is stated in the registrable document and the Notary attests to the municipal agreement approving the cession and ordering the delivery of said property to that same destination.’

 Based on this, it is sufficient for it to appear on the official map, plans, or cadastre, for any land destined to form part of a road network, recreational areas such as parks and gardens, or open spaces intended for use by all, to be protected by the characteristics of inalienability, non-transferability, and imprescriptibility of the public domain, so that it cannot be subject to disposition by private entities, its protection and recovery corresponding to local governments.

 VI.- The municipality invokes Opinion No. C-279-2007 of the General Attorney’s Office of August 21, 2007, which stated that ‘it is with the acceptance of public works and areas that these acquire their public-domain character...’, together with the provisions of Article 40 of the Urban Planning Law, which expressly states: ‘Article 40.- Every person subdividing land located outside the city grid and every developer shall cede, free of charge, to public use, both the areas destined for roads and those corresponding to parks and communal facilities; the amount to be ceded for the last two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or developed, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the pertinent norms... With the exception of the road rights-of-way to be ceded to the State, as previously provided, the other public use areas must be transferred in favor of the municipal public domain. However, the Municipality may authorize that certain portions be transferred directly to the state entities responsible for establishing the respective services or facilities within them, in accordance with the immediately preceding paragraph.’

The position argued by the local authorities, in light of the provisions of the cited article and the pronouncement of the Attorney General's Office, is not shared by this Chamber. Although the ideal model would be for local governments to require and obtain from every developer the transfer of public areas, so that everything would be in order from a registry standpoint, the applicable legal system in no way regulates that the public domain arises when this condition is met. This position, while respectable, is not shared by this Chamber, since there are numerous public domain assets in our country lacking cession, transfer, and registry inscription, and they do not lose this status due to this deficiency… The absence of formal cession by the developer of these areas does not prevent their creation, insofar as the property's purpose is clear in reality and in the existing documents, as expressed. This is regulated in Article 44 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), such that its inscription, and even its formal transfer, can be dispensed with if it appears on the site design plan. Therefore, the defect that the developer did not fulfill the duty established in Article 40 of the Urban Planning Law does not have the force to prevent the creation of public domain areas, and the position held by the Municipal Mayor is therefore considered erroneous.

VII.-…our legal system provides for the creation of public domain status insofar as areas are destined for public use on properties subject to urbanization processes, that is, through the purpose their developer voluntarily gives them, in accordance with the urban planning regulations that impose their creation. Public use is what determines their creation pursuant to the Urban Planning Law, Article 44, and is also reliable proof of their existence. The preparation of the various plans and sketches, which include site designs and plans of segregated individual properties, are nothing more than a reflection of a reality whereby the private property regime that protects them is renounced, to deliver them for everyone's enjoyment. The production of such documents serves to demarcate those areas, in the terms expressed by the cited regulations, and is the graphic representation of the exact geographic location and limits of the public domain, or, as the regulation states, it is a "special registry."

VII.-The foregoing analysis is necessary insofar as the absence of transfer of the park and public road areas in the residential development…is not an obstacle for the purchasers of the properties created there to legitimately register their titles. Otherwise, no resident of that urbanization could have registered their property, given that in this case, there is a person who is being affected today, undeservedly, by the lack of such registrations. From this perspective, the property right of Mr.…prevails over any omission by the developer of the urbanization…in the face of the lack of formal cession. However, it is insisted, pursuant to the provisions of cited Article 44, no irregularity is appreciated here, insofar as the site design is sufficiently clear and releases from the duty to formally transfer the park and the streets, since they already form part of the public domain…” Emphasis is ours. In similar vein, Voto 422-2015-III.

In view of the foregoing, regarding the public use of areas destined by developers for roads, parks, and community facilities, it is necessary to clarify opinions C-380-2003, C-279-2007, and C-267-2010, in the following terms:

The acceptance of the works by the municipality is the ideal scenario for the effective control of the urbanization process. In the event that there are already-built urbanizations in which the acceptance and formal cession of community areas has not yet taken place, and the active administration proves that there is public use voluntarily admitted by the developer, those community areas must be considered to share the attributes of the public domain regime, this in accordance with the Civil Code, Article 261; Law 833, Articles 4, 7, 8, 37; Law 4240, Articles 40, 43, and 44; Law 5060, Articles 32 and 33, Law 833, Articles 4, 7, 8, 37; constitutional rulings 3145-96, 4205-96, 1014-99; Sala Primera, rulings 182-2009 Considerando IV, 1309-F-S1-13 Considerando XXVIII, 535-C-S1-2014 Considerando II, 752-C-S1-2016 Considerando III, 62-F-S1-2011 Considerando VII, 501-F-S1-2011 Considerando III; Contencioso Administrativo Court, Votos 233-2001-III, 115-2014-III, 422-2015-III; opinions C-53-2001, C-230-2001, C-163-2004.

IV.- Municipal control over the cession of areas for public use

To supervise that subdivisions (fraccionamientos) for urban development purposes comply with the cession of areas for public use, municipalities have the controls listed in Articles 33 and 34 of Law 4240, and 79 of the Regulation to the Cadastre Law (Reglamento a la Ley de Catastro), Decreto 34331 of November 29, 2007 (La Gaceta No. 41 of February 27, 2008), relating to the requirement of municipal approval (visado municipal).

The approval of plans (visado de planos) is a regulated act, a specific type of authorization by which it is verified that the subdivision (fraccionamiento) complies with urban planning regulations. Thus, it must be denied for plans that do not comply with territorial planning and management (Law 4240, Article 33; constitutional ruling 7751-2002; Contencioso Administrativo Court, Nos. 99-2001-I, 263-2008-II, 791-2002-III, 143-2006-III, 175-2009-III, 176-2009-III, 425-2009, 630-2009-III, 166-2010-III, 1585-2010-III, 2412-2010-III, 3818-2010-III, 124-2011-III, 222-2011-III, 185-2012-III, 47-2013-III; pronouncements C-235-86, OJ-123-00, OJ-89-02, C-66-02, C-220-04, C-52-06, C-243-08, C-267-10, C-29-15, C-282-16).

The importance of the approval (visado) is such that its omission makes it impossible to register subdivisions (fraccionamientos) before the Registry and prevents the execution of construction works (Law 4240, Articles 33, 34, and 58; Decreto 34331, Articles 79 and 81; constitutional Voto 3964-2001; Contencioso Administrativo Court, No. 175-2009-II; opinions C-69-2003, C-172-2008, C-32-2010, C-1-2013, C-19-2014, C-333-2014, and C-46-2016).

In a simple subdivision (segregación), the municipal approval (visado municipal) is granted by the official designated by the local government's Position Manual, who is responsible for corroborating compliance with the law, namely, the size and access of the resulting lot. In contrast to the above, complex approvals entail the analysis of technical, political, convenience, and opportunity aspects by the Concejo Municipal as the body of greatest democratic representation. The exercise of this competence must be supported by the criteria of the technical departments that act as advisory bodies to the Concejo, and is subject to the control of the inappropriate superior (Jerarca impropio) and the veto of the Mayor (Código Municipal, Articles 13 subsection o), 156, 158-160; Law 7933, Articles 2 subsection d), 3, 5; and its Regulation, Articles 6, 16, and 79; constitutional Voto 3683-1994; Contencioso Administrativo Court, Nos. 176-2009-III; and 126-2011-III; pronouncements C-48-2004, C-433-2008, OJ-48-2009, C-248-2009, C-28-2010, C-85-2010, C-321-2011, C-1-2013, C-221-2014, and C-36-2016).

The Concejo Municipal is responsible for verifying the conformity of the ceded areas with the regulations and the approved construction plans, with the support of the technical criteria of the municipal engineer (Law 4240, Article 40; opinions C-235-1999, C-230-2001, C-380-2003, C-221-14).

Therefore, the responsibility for the implications of approving or rejecting an urbanization is not exclusive to the members of the Concejo. The municipal engineer is also subject to liability if they neglect their duties, execute them inadequately, or issue acts contrary to law and cause damages (opinion C-338-2015).

Thus, for example, within parks, areas for children's playgrounds should not be accepted by the municipality without being previously and properly equipped; and the figure of positive silence does not apply (Law 4240, Articles 40 and 44; Regulation for National Control of Subdivisions and Urbanizations of INVU (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU), Article III.3.6.2; Construction Regulation of INVU (Reglamento de Construcciones del INVU), Art. I.3; constitutional Voto 5059-2000; Superior Contencioso Administrativo Court, Voto 5579-82; Contencioso Administrativo Court, Votos 116-08-II; opinions C-230-2001 and C-282-2016).

Likewise, for the declaration of a public street, "the requirements that the legal system sets for the specific case (be it an urban development project, public domain land delivered by law or de facto to public use, change of public domain status (mutación demanial), or acquisition of private land to destine it for that use)" must have been fulfilled (opinion C-76-2012). Consequently, for its receipt, the specifications contained in national regulations and the regulatory plan, and in their absence, the Regulation for National Control of Subdivisions and Urbanizations of INVU must be verified (Law 4240, Articles 36 and 40; Decreto 32303, Articles 43 and 46; Subdivision Regulation (Reglamento de Fraccionamientos), Article II.2.1; Contencioso Administrativo Court, Voto 175-2009-III; pronouncements C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, OJ-155-2015, and C-36-2016).

It should be added that the omission of delivering public areas to the municipalities is sanctioned with the prohibition of granting permits to urbanize, an impediment that subsists if said transfer is not guaranteed. The sanction extends to projects that have not complied with the other procedures and requirements of the legal system, and if the area to be urbanized lacks public facilities and services (Law 4240, Article 38; opinions C-218-2008 and C-20-2009).

Article 58 of Law 4240 adds that municipalities shall not permit construction works when the interested party attempts to use properties without urbanization requirements or lacking adequate access to the public road; and, if the building lot originated from a subdivision (fraccionamiento) made without the legally required approval (visado), which could only be dispensed with if the property certification proves that the segregation (segregación) occurred prior to the effective date of Law 4240.

Additionally, it should be noted that urbanizations require the approvals (visados) of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Ministerio de Salud, and the Cuerpo de Bomberos (Law 2726, Article 21; Law 4240, Articles 10 subsection 2) and 38 subsection a); Law 5395, Article 309; Law 7933, Article 3; Law 8228, Articles 14 and 15; and 65, 73, and 85 of its Regulation; opinions C-219-2013 and C-282-2016).

V.- Regarding the matter consulted

The question is whether the municipality can claim the areas for public use in a lot subdivision (lotificación) carried out several years ago and that did not comply with Law 4240. Given the breadth of the question, it is necessary to refer to various general scenarios according to the type of subdivision (fraccionamiento), and whether or not administrative authorizations were involved. It is noted that some examples are cited, without prejudice to others that may be applicable due to the breadth of the subject.

1) Simple subdivision. In accordance with what was discussed in Section I, it must be ruled out that this is a simple subdivision, since only in complex subdivisions is the enabling of properties for urban purposes required, and the percentage for roads, parks, and community facilities must be ceded.

2) Urbanization not yet built. If the subdivision (fraccionamiento) is for urban purposes, has been planned with the proper percentages of land for roads, parks, and community facilities, and obtains plan approval (visado de los planos), the local government is subject to the prohibition of granting urbanization permits until the formal transfer of those public areas has been made or guaranteed in accordance with Articles 38 and 58 of Law 4240.

3) Urbanization with community endowments already delivered for public use. In the case of a subdivision (fraccionamiento) for urban development purposes, with the proper percentages of land for roads, parks, and community facilities, which obtained plan approvals (visados de planos) from the municipality and INVU, and where those areas are already delivered for public use, the municipality must adopt the necessary agreements for the reception of the works, protection, and administration.

As noted in Section III, areas already delivered whose public use can be verified are affected by the public domain. The time the Administration delays in counteracting transgressions of that regime does not grant rights to the administered parties, as prescription does not apply (Law 8508, Article 34 subsection 2; constitutional Votos 1118-92, 5819-93, 1134-94, 1176-94, 2725-94, 3007-94, 6322-94, 7234-94, and 1014-99; Contencioso Administrativo Court, Nos. 107-2008-II, 120-2013-VI; opinions C-230-03, C-346-04, C-26-05, C-200-05, C-94-07, and C-128-2013), nor is positive silence applicable (opinion C-282-2016).

To this effect, it is worth recalling that, regarding an inquiry about the municipal power to claim the restitution of public streets established in plans 30 years ago, where an owner reduced the area reserved for a public street by half, opinion C-128-2013 stated:

"…the private appropriation of a public domain asset without an express declassification operated by law is illegal and entails the nullity of the acts, whether public or private, that permit and consolidate it. In this sense, the registry inscription in favor of a private party of a public domain asset without a regulation expressly declassifying it, not only does not remedy the illegality of its acquisition, but implies the nullity of the inscription, regardless of the time elapsed given the imprescriptible nature of public domain assets… if from the existing documentation it is clear that a piece of land is a public road with a certain width, no administrative act can authorize its reduction in favor of a private party, given the inalienable nature of public domain assets.

The foregoing implies that if the Municipality issued an act in that sense, for example, an approval (visado) for a survey plan in which a public road appears with a smaller area than that indicated by the existing documentation, that act must be annulled. Given the imprescriptible nature of public domain assets, the time elapsed since the issuance of such an act is irrelevant, as is the fact that the approved plan has been recorded in the Cadastre at the Registro Inmobiliario.

In relation to the latter, the inscription of the plan in the registry does not consolidate the acquisition of part of a public road by the owner of the property to which the survey plan refers, even if the person appearing as the titleholder is not the one who commissioned it. In this sense, someone who acquires a property under such conditions cannot claim to have done so with the respective portion of the public road.

As a corollary to the above, the Municipality cannot simply accept the reduction of the area of a public street in favor of a private law entity as a given, even if said street does not appear on the road map of the current regulatory plan. It must be taken into account that the existence of public streets or roads is presumed by provision of Article 7 of the Construction Law (Ley de Construcciones), as already indicated. If the public street or road is in use with a determined width and there is documentation indicating not only its existence but also its width, it will be up to the person alleging a private property right over part of it to prove it. But until there is a judicial pronouncement in that sense, the existence of the street and its area is that indicated by the documentation and its use. In view of which, again, the appropriate course is to annul any administrative act issued by the Municipality that entails the reduction of its area.

The above, in accordance with the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública if it were a matter of evident and manifest absolute nullity, or by filing the respective action for declaration of harmfulness (juicio de lesividad).

Likewise, and insofar as Ley de Caminos Públicos number 5060, as will be explained later, assigns to municipalities the administration of cantonal roads and routes, the respective Municipality must judicially seek the nullity of the inscription of those survey plans in which a public road or route appears reduced in its area or entirely eliminated, once the approval (visado) that was granted at the time is annulled.

Now, one thing is to annul those administrative acts that imply the disregard of a public street or the reduction of its area, and another is the restitution of the same or part of it. This last case supposes that a private individual exercises possession over part of the land of said street.

Well, in relation to the competence of municipalities to recover or restitute their possession over public roads or streets, we must consider the provisions of Ley de Caminos Públicos number 5060 in its Article 1…

Public roads that are part of the Red Vial Cantonal constitute public domain assets that are under the administration of the municipalities, and it is their responsibility to ensure their conservation. Consequently, if it is a cantonal public road, it is the obligation of the respective municipality to recover its possession insofar as its administration falls to them. If it involves roads belonging to the Red Vial Nacional, it would correspond to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes to exercise the actions to recover their possession.

In this latter case, the obligation of the respective municipality to annul any administrative act by reason of which the area of the road in question has been reduced or eliminated would always remain, even if it forms part of the Red Vial Nacional."

Furthermore, despite the application of the principle of first registration (inmatriculación) for public domain assets, it is possible to process before the Registro Nacional the inscription of public areas of urbanizations not yet transferred when the developer, as a legal entity, disappeared, based on Article 44 of Law 4240, prior municipal agreement, and by public deed for its registry in the name of the municipality, unilaterally, without the appearance of the registry titleholder (opinion C-190-2015).

4) Urbanization without administrative authorization or delivery of public areas. When a subdivision (fraccionamiento) for urban purposes has been carried out without municipal authorization and in breach of community burdens, it is the responsibility of local governments to take actions aimed at counteracting the irregular subdivision and the adverse effects on the effective delivery of areas for public use.

5) Urbanization with administrative authorization, without delivery of public areas. Municipalities, as administrators of local services and interests, must exercise their competences in observance of the legal framework, safeguarding the environment, safety, health, comfort, and well-being of the community (Law 4240, Article 1; constitutional rulings 1923-2004 Considerando XIV, 17552-2007, 14560-2008, 18471-2008, 18206-2010, and 16167-2013; Contencioso Administrativo Court, Voto 815-2008-III; legal opinion OJ-134-2016).

In an amparo action against a municipal act, constitutional ruling 3964-2001 held that there was a singular non-application of Law 4240 and urban control regulations, with an illegitimate waiver by the Concejo Municipal of public and community rights regarding the urbanization process (parks, streets, and public sidewalks), and ordered the destruction of the works and the return of a property to its natural state, without prejudice to future processing of permits for its urbanization.

Therefore, in the case of urban development subdivisions (fraccionamientos urbanísticos) with administrative acts that infringe the current regulations on community burdens, the filing of the action for declaration of harmfulness (proceso de lesividad) can be agreed upon, previously declaring the acts of interest harmful (Law 6227, Article 183; Law 8508, Articles 2 subsection e), 10 subsection a), 12 subsections 1) and 3), and 34; Sala Primera, Voto 177-F-91; Superior Contencioso Administrativo Court, Nos. 2421-1977, 230-96-I; Contencioso Administrativo Court, No. 2569-09-IV; pronouncements OJ-089-2002 and C-76-2012). The other avenue, if there are administrative acts declaring rights tainted by evident and manifest absolute nullity, is to follow the procedure of Articles 173 and 308 and following of Law 6227.

The review of legality of municipal acts and any eventual declaration of nullity or conformity with the legal system corresponds to the contencioso administrativo jurisdiction. As long as it is timely, it can be requested by the interested parties (Law 8508, Articles 2 subsection e), 10 subsection a), 12 subsections 1) and 3), and 36; Contencioso Administrativo Court, ruling No. 2569-09-IV).

VI.- Conclusions

1) Subdivisions (fraccionamientos) where for the first time the enabling of properties for urban purposes (urbanization) is required, are those that must cede the percentage for roads, parks, and community facilities.

2) Municipalities are subject to the prohibition of granting permits to urbanize and build until the transfer of roads, parks, and community facilities is guaranteed in the terms of Articles 38, 40, and 58 of Law 4240.

3) Community endowments ceded to the municipality by reason of urbanization, in proportion to the resulting lots and terms set by law, are public domain.

4) The public domain status of roads, parks, and community facilities provided for in Article 40 of Law 4240 is also constituted by their public use, when they have been voluntarily delivered to the same, without prejudice to their formal cession through municipal agreements that have officially approved or received the areas, which constitutes the ideal scenario for adequate control of the urban development process.

5) The criterion expressed in opinions C-380-2003, C-279-2007, and C-267-2010 is clarified, in that, although the acceptance of the works by the local government is the ideal scenario for the effective control of the urbanization process, in the case of already-built urbanizations, where said acceptance and formal cession of community areas has not yet occurred, but there is public use voluntarily admitted by the developer, those areas are subject to the public domain regime.

6) Municipalities must adopt the necessary agreements for the acceptance of areas already delivered for public use and for their protection and administration. The time the Administration delays in counteracting transgressions of the public domain does not grant rights to the administered parties, as prescription does not apply, nor does positive silence, and the principle of first registration (inmatriculación) prevails.

7) If an urbanization was built without complying with the community burdens, it is the responsibility of the municipalities to take and exercise the appropriate actions to counteract the irregular subdivision (fraccionamiento), and to demand, when possible, the effective delivery of the areas for public use.

8) In the case of urban development subdivisions (fraccionamientos urbanísticos) with acts that infringe the current regulations on community burdens, the action for declaration of harmfulness (acción de lesividad) can be exercised, previously declaring the respective acts harmful. The other avenue, if there are administrative acts declaring rights tainted by evident and manifest absolute nullity, is to follow the procedure of Articles 173 and 308 and following of Law 6227.

Sincerely,

Silvia Quesada Casares
Procuradora

SQC/hmu

([1]) The Ley de tránsito por vías públicas terrestres y seguridad vial, No. 9078 of October 4, 2012 (Alcance 165 to La Gaceta 207 of October 26, 2012), defined public road as "any road where free circulation exists" (Article 2 point 134).

([2]) Regarding the presumption of the public domain nature of public roads, see also Contencioso Administrativo Court, Voto 222-2011-III Considerandos IV and VI; and opinion C-128-2013.

([3]) The Mapa Oficial is the urban development regulation that deals with the provision and conservation of spaces for public roads and community areas (Law 4240, Article 21 subsection 3); it constitutes "the reliable special registry on ownership and dedication to the public domain of lands or spaces already delivered to public uses" (Article 42 ibidem).