C-218-2017 — Water Concession and Canon Payment Obligation in the Arenal Tempisque Irrigation DistrictObligación de concesión de agua y pago de canon en el Distrito de Riego Arenal Tempisque

Dictamen : 218 del 22/09/2017   



C-218-2017




22 de setiembre de 2017




 




 




Doctor




Edgar E. Gutiérrez Espeleta




Ministro de Ambiente y Energía




 




 




Estimado señor:




 



             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, y con las disculpas del
caso por el tiempo demorado, motivado por el alto volumen de trabajo que maneja esta oficina en sus
labores ordinarias, doy respuesta a su oficio n.°DM-348-2016 del 3 de mayo de 2016, en el que se nos
consulta lo siguiente: ¿Existe obligación legal del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y
Avenamiento (SENARA) de solicitar concesión de agua, y de transferir el canon de aprovechamiento de
agua a los usuarios del agua integrados en el Distrito de Riego Arenal Tempisque (DRAT), donde esta
institución presta el servicio público de riego (cuyo monto debe estar incluido en la tarifa que
fija ARESEP) y transferir lo recaudado por tal concepto en la cuenta que al respecto gestiona la
Dirección de Agua?




 



             Cabe agregar que luego, mediante oficio DM-181-2017, del 24 de febrero del año en
curso, se nos remitió para nuestra valoración del asunto consultado varios documentos y antecedentes
con la intención de demostrar – según se indica en el mismo oficio – “que SENARA tenía concesión de
aprovechamiento de aguas y que la ARESEP le reconoció al SENARA en la resolución RRG-6337-2007, un
monto anual en la tarifa por canon de aprovechamiento de agua, para realizar el pago de dicho canon
al Ministerio de Ambiente y Energía que represento, para los años 2007-2010.” Añade, que esa
documentación también “logra demostrar que como no ha habido nuevos ajustes de tarifas a partir de
2010, se mantiene el mismo monto.” 




 



             Acerca de la pertinencia y los alcances de dichos documentos para el presente
pronunciamiento, nos referiremos más adelante; una vez precisadas las posturas de las instituciones
involucradas y el objeto de la consulta a evacuar.




 




 




 




I.                   CRITERIOS LEGALES RELACIONADOS CON EL ASUNTO CONSULTADO  




 



Criterio jurídico del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE):

 



             En el mismo oficio n.° DM-348-2016, se incorpora el criterio de la Asesoría Jurídica de
la cartera consultante, que parte de lo dispuesto en los artículos 17, 18, 176 y 177 de la Ley de
Aguas (n.°276 del 27 de agosto de 1942), en relación con los artículos 6, 50, 89  y 121 inciso 14 de
la Constitución Política, respecto a que cualquier aprovechamiento de agua debe contar con la
concesión respectiva, así se trate de una persona física o jurídica, privada o pública; por lo que
incluso una institución pública está en el deber de solicitarla a la Dirección de Agua para poder
utilizarla, aun cuando sus competencias estén ligadas a ese insumo, a menos que la concesión le haya
sido otorgada directamente por ley de forma expresa (caso del Instituto Costarricense de
Electricidad o del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para lo que cita la
OJ-115-2014 del 23 de setiembre).




 



             Agrega, con fundamento también en el artículos 2 y 5 del Decreto Ejecutivo
n.°32868-MINAE del 24 de agosto del 2005 (Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas), que a la
Dirección de Agua le corresponde el cobro del canon por aprovechamiento de agua asociado a cada
concesión otorgada, siendo una obligación de todo usuario de agua – incluidas las instituciones de
gobierno – proceder a su cancelación de acuerdo con el artículo 169 de la misma Ley de Aguas y la
directriz n.°035-MINAE del 14 de octubre del 2004. Siendo que, ni la Ley de Aguas, ni la Ley de
creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA) – n.° 6877 del 18
de julio de 1983 – contienen una disposición expresa que le otorgue de forma directa la concesión o
le exonere del pago del respectivo canon.




 



             Hace mención que la misma SENARA, en aplicación de las disposiciones citadas, tramitó
desde el año 1984 la obtención de las respectivas concesiones de agua, primero ante el antiguo
Servicio Nacional de Electricidad y a partir de 1997, ante el MINAE, para ser usadas en el Distrito
de Riego Arenal-Tempisque (DRAT), las que le fueron otorgadas y hasta el año 2006, le transfirió a
dicha Cartera el monto del canon trasladado a los usuarios del agua del referido distrito, que iba
incorporado a la tarifa del servicio público de riego. Empero, pese a que la Autoridad Reguladora de
los Servicios Públicos (ARESEP) le autorizó un incremento tarifario en el año 2007 para el servicio
de riego en dicho distrito que incluía el canon en cuestión, por acuerdo de su Junta Directiva no lo
transfirió más a la Dirección de Agua, pese a que sí lo cobró a los usuarios en la tarifa
correspondiente; por lo que afirma que al día de hoy, el SENARA no cuenta con la respectiva
concesión, no paga el canon y retiene los fondos públicos relacionados con el canon recaudado a los
usuarios del agua del DRAT.




 



             El criterio legal aludido también se refiere a la rectoría del MINAE en el sector
Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial, y en específico del sector hídrico, del que
SENARA forma parte, conforme con la Ley de Aguas y los artículos 2, 4, 5, letra f), y  15, letra f)
del Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo n.°38536-MP-PLAN del 25 de julio de
2014), correspondiéndole a dicho Ministerio disponer y resolver sobre su dominio, aprovechamiento,
utilización, gobierno y vigilancia, así como establecer un canon por concepto de aprovechamiento de
agua que en la actualidad debe reflejar los costos procedentes del reconocimiento del agua como un
bien con valor económico, ambiental y social. Sin embargo, sostiene que SENARA se niega “a cumplir
con lo que manda el Ministro de Ambiente como Rector de ese Sector”.




 



             Continúa haciendo un repaso por la naturaleza jurídica, objetivos y funciones del
SENARA, a partir de lo dispuesto en los artículos 2, 3, 15, 16, 17 y 18 de su ley constitutiva, y
añade que si bien no se discute o cuestiona las competencias allí conferidas, ni se busca interferir
en su accionar normal en relación con los distritos de riego, las disposiciones citadas no le
autorizan para hacer un uso irrestricto, ni de pleno derecho del agua dada su consideración como
bien demanial, para lo que cita como fundamento las resoluciones n.°2006-9563 y 2010-15738 de la
Sala Constitucional, como tampoco para dar concesiones sobre dicho recurso. Apunta, que la labor del
referido ente se limita a constituir, crear, construir, administrar y desarrollar los distritos de
riego, al igual que prestar el servicio público de riego, en condiciones de calidad y eficiencia en
la producción, haciendo un uso óptimo de los recursos del suelo y agua  y reconoce que “para llevar
a cabo esas funciones debe utilizar un insumo que es el agua”, pero diferencia entre la concesión
del servicio público de riego – regulado en el artículo 5, letra e), de la Ley de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos (n.°7593 del 9 de agosto de 1996) – que no requiere  SENARA
conforme con el artículo 9 de la misma ley, al tratarse de una competencia legal y la concesión de
agua, que sí le es exigible cuando vaya a utilizar dicho bien, pues en este último supuesto las
“concesiones funcionan como el instrumento que ayuda con el balance hídrico, y la protección del
recurso y conservación del recurso, para poder controlar y ajustar las futuras concesiones,
procurando en todo momento una correcta planificación del recurso, su protección y equilibrio
racional entre el interés de los usuarios del distrito de riego y el resto de los usuarios del agua
de la zona no asociados al distrito de riego, pero que se dedican a las mismas actividades. Lo
contrario podría presentar problemas no sólo ante el principio de igualdad, pues tratándose de la
misma actividad, se les estaría dando un trato desigual, sino además un descontrol absoluto del
instrumento de gestión del recurso, denominado Balance Hídrico.”  




 



             Por otro lado, refiere con fundamento en el Reglamento de Servicios de Riego, emitido
por acuerdo n.°2217 de la Junta Directiva del SENARA, que el usuario final del distrito de riego no
es el SENARA, que solo administra, distribuye y dispone del agua, sino el productor que debe
reconocer el pago del canon al usarla para riego. De manera que, el canon no debe pagarlo la
institución, no sale de su patrimonio, sino el usuario propietario del inmueble que recibe agua de
un distrito de riego, a quien se le debe cargar su cobro en la respectiva tarifa de riego,
correspondiéndole al SENARA su recaudación para luego transferirlo al MINAE.




 



             A este respecto, afirma que la interpretación dada por SENARA crea una distorsión para
el uso del agua en el sector agropecuario al generar una situación de desigualdad en la zona entre
los agricultores del DRAT y los que están fuera, quienes además de tener que solicitar la concesión
de riego, deben cancelar lo respectivo al canon de aprovechamiento de agua.




 



             Añade que el SENARA solo contempla una tarifa de riego como retribución del servicio
público que presta y deja de lado el valor del recurso agua, distinto del precio de mercado, que
engloba componentes más amplios como el pago de servicio ambiental que presta el recurso hídrico. A
ese propósito, agrega que el artículo 31 de la Ley de la ARESEP establece la necesidad de incorporar
el criterio de sostenibilidad ambiental a la hora de fijar las tarifas, precios y tasas de los
servicios públicos, por lo que el canon debería estar incluido dentro de la tarifa, pues no existe
ninguna exoneración para los usuarios del agua del distrito de riego, como así también lo confirma
el artículo 21 del Decreto n.°32868-MINAE. De igual forma recuerda el destino del referido canon y
cómo se distribuye de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 del mismo decreto, básicamente para
protección del recurso hídrico a través del pago de servicios ambientales, en la adquisición de
tierras que ayuden a conservar el recurso y en la protección de ecosistemas. 




 



             Finaliza indicando que el artículo 15 de la Ley n.°7096 del 27 de junio de 1988 – en
cuya virtud se aprobaron los contratos de préstamo entre el Estado costarricense y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV) para Proyecto de
Riego Arenal-Tempisque – no exime al SENARA del pago del canon, pues las exenciones que contempla lo
son en el marco del Arancel Centroamericano de Importación relacionados con los insumos para la
construcción del referido proyecto y así lo confirma el artículo 13 de su Ley de creación que no
hace mención alguna a los cánones. 




 




 



Criterio del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA):

 



             A través del oficio n.°ADPb-12207-2016, del 21 de noviembre del 2016, se solicitó el
criterio del SENARA en relación con el asunto consultado, el cual fue evacuado por su Dirección
Jurídica, mediante el oficio n.°DJ-486-2016, del 5 de diciembre del mismo año, y puesto en
conocimiento nuestro en el oficio n.°GG-1005-16 del día 6 siguiente de la Gerencia General.




 



             El criterio rendido se refiere primero al contexto que dio lugar al nacimiento de
SENARA como una entidad técnica especializada, dotada de independencia administrativa, con
atribuciones claras y suficientes para el aprovechamiento, manejo y administración de los recursos
hídricos dentro de un distrito de riego, conforme a su Ley de creación; así el recurso hídrico “es
parte de su naturaleza esencial”, por lo que no es posible concebir el funcionamiento de un distrito
de riego sin la posibilidad de que la entidad administradora de dicho distrito pueda hacer uso de
las aguas para los fines que justificaron su creación; agrega con fundamento en el artículo 2 de la
Ley n.°6877, que el aprovechamiento y distribución del agua, no es ni más ni menos que la razón que
da sentido a la existencia de un distrito de riego, es el fin último y esencial y el valor público
que SENARA entrega a los usuarios. Al efecto, cita el ejemplo del uso de las aguas para producir
electricidad, donde el fin último es la producción y distribución de electricidad, pero en su caso,
lo que propiamente hace SENARA es la captación y distribución de agua de tal forma que se permita un
aprovechamiento óptimo y justo del recurso hídrico según lo ordena la ley: “Eso es lo que
fundamentalmente se hace en un Distrito de Riego, investigar cuales son las aguas superficiales y
subterráneas que se pueden utilizar, hacer las obras de toma e infraestructura de distribución del
agua para administrar dicho recurso en forma óptima y eficiente conforme las necesidad de los
usuarios.”




 



             Añade, que los artículos 3, letra a), 4, 15, 16, 17 y 18 de la misma Ley n.°6877, crean
un régimen jurídico especial y distinto para los distritos de riego, al asignarle a SENARA, no al
Poder Ejecutivo, la función de elaborar la política de aprovechamiento y de distribución del agua en
un distrito de riego, al igual que ejecutarla; como también, promover y dirigir la coordinación en
la materia con las demás instituciones y entidades competentes, entre otras cosas, “para el diseño,
construcción y mantenimiento de obras de riego, avenamiento y protección contra inundaciones en los
distritos de riego, así como el aprovechamiento múltiple de los recursos hídricos en los distritos
de riego.”  También, le corresponde al SENARA plantear al Poder Ejecutivo la emisión del respectivo
decreto de creación del distrito, luego de haber realizado dicho ente los correspondientes estudios
técnicos (agronómico, agrológico, agrogeológico, estudios geológicos y de suelo, etc.), evidenciando
así la idoneidad de dicha figura para fomentar el desarrollo agropecuario. Reconoce, sobre el
particular, que por voluntad del legislador “la forma de creación de un Distrito no está a
disposición unilateral de SENARA, sino que requiere de un acto del poder (sic) Ejecutivo (decreto
ejecutivo), decreto en el que lógicamente se van a establecer las condiciones esenciales para su
funcionamiento, siendo las principales: la delimitación territorial y las aguas públicas que van a
quedar asignadas para el funcionamiento del distrito”.




 



             En particular, sostiene que el Decreto de creación del DRAT (n.°15321-MAG, del 16 de
marzo de 1984) – único distrito de riego existente de momento en el país, en cuya creación no
participó el MINAE pues todavía no se había creado –, constituye el acto a través del cual el Poder
Ejecutivo en cumplimiento del principio de coordinación interinstitucional, definió y asignó a
SENARA las fuentes hídricas que serán captadas, aprovechadas y distribuidas dentro de sus límites
territoriales – es decir, las aguas públicas asignadas o afectadas para el funcionamiento del
distrito – sin que sea técnica, ni jurídicamente procedente ulteriores actos administrativos
autorizantes por parte del Estado, en sus palabras: “se trata  de UN ÚNICO ACTO de definición y
asignación de recurso hídrico, a partir del cual el SENARA debe cumplir su función de hacer un uso
óptimo, eficiente y múltiple de agua y construir la infraestructura que sea necesaria para tales
propósitos, de acuerdo con los objetivos, funciones, dirección y coordinación que la ley le
asignó.” 




 



             En definitiva, el SENARA afirma que el cumplimiento de la función esencial que le
corresponde realizar dentro de un Distrito de Riego, consistente en la captación y distribución del
agua para fines agropecuarios, conforme la ciencia y la técnica lo aconsejen para dar un uso óptimo
y eficiente del recurso hídrico, viene dada directamente por ley, razón por la cual no puede quedar
sujeta a la obtención por parte del MINAE de la correspondiente concesión para el uso del agua, sin
violentar con ello su autonomía administrativa (artículos 188 constitucional, 1 de la Ley n.°6877 y
la resolución de la Sala Constitucional n.°3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994) y
hacer nugatorio el ejercicio de una competencia específica irrenunciable (artículos 59 y 66 de la
Ley General de la Administración Pública). Resalta, con fundamento en la resolución constitucional
n.°16538-2010 de las 9:00 horas del 8 de octubre del 2010, que el ente público competente para
disponer y tomar decisiones en materia de explotación, mantenimiento y protección de las aguas,
superficiales y subterráneas, a nivel nacional, y con mayor razón en un distrito de riego, es el
SENARA, como entidad técnica en la materia, de acuerdo con lo establecido en su ley de creación, sin
que pueda el Poder Ejecutivo sobre la base de normativa de rango jurídico inferior, hacer nugatorio
el ejercicio de esas competencias asignadas por el legislador a dicha institución. Así, la función
de investigar, proteger y fomentar el uso de recursos hídricos, así como de establecer y ejecutar
una política justa de aprovechamiento y distribución del agua, lleva implícita la autorización para
cumplir con ello dada por el propio legislador, no siendo jurídicamente procedente que para cumplir
su cometido deba pedir autorización para el uso del agua al MINAE, como si se tratase de un
particular. En ese sentido, afirma que no es posible anteponer a dichas competencias decretos,
directrices, actos administrativos de autorización o cualquier otra disposición administrativa de
rango inferior a la ley.




 



             Por lo que concluye, que al no existir, ni requerir propiamente de una concesión para
cumplir su cometido legal, no existe la correlativa obligación legal al pago de un canon de
concesión. En todo caso, mantiene que el SENARA está exonerado del pago de cánones en el DRAT por
mandato del artículo 15 de la Ley n.°7096, que elevó a rango legal dicho distrito y lo fortaleció
con carácter permanente para darle estabilidad e impulsar la agricultura bajo riego en esa región.
Una exoneración que no se limita a la etapa de construcción del proyecto (que añade, aún está en
desarrollo), sino que también abarca su ejecución u operación. Rebate la interpretación del
ministerio consultante respecto a que la exoneración se refiere sólo a cánones del Arancel
Centroamericano de Importación, ya que dicho instrumento no contiene regulaciones relacionadas con
cánones por el uso de bienes de dominio público, en particular, del agua, pues se limita a temas de
impuestos aduaneros. Termina indicando que dentro de la tarifa que SENARA cobra a sus usuarios de
riego, el costo correspondiente a la gestión hídrica (investigación, protección y gestión hídrica en
general), debe incorporarlo dentro de la estructura de costos como componente de gestión ambiental,
de conformidad con el artículo 31 de la Ley de la ARESEP, pero no como canon a MINAE por concesión
de agua; y aporta como fundamento, la resolución del ente regulador n.°RIA-009-2015 de las 14:40
horas del 8 de setiembre del 2015, que a su entender confirma su posición acerca de la improcedencia
de sujetar al SENARA a requerir una concesión de aguas al MINAE para brindar el servicio público de
riego, como de tener que pagar el respectivo canon.




 




 



 C.    En relación con los documentos remitidos por ambas instituciones involucradas y los alcances
de este pronunciamiento.




 



             Tal como se acaba de indicar, con su criterio SENARA remitió copia de la resolución
n.°RIA-009-2015 de las 14:40 horas del 8 de setiembre del 2015 de la Intendencia de Agua de la
ARESEP.




 



             Por su parte, el señor Ministro nos hizo llegar el 3 de marzo del presente año, el
oficio DM-181-2017, acompañado de la copia de los siguientes documentos, algunos mencionados en el
apartado de antecedentes de la consulta original: 1) las resoluciones de las concesiones de
aprovechamiento de agua del antiguo Servicio Nacional de Electricidad, otorgadas a SENARA, números
2506 de las 15:17 horas del 23 de setiembre de 1985 (expediente n.°3125), 2656 de las 15:09 horas
del 3 de febrero de 1986 (expediente n.°3312) y 2657 de las 15:11 horas del 3 de febrero de 1986
(expediente n.°3124); 2) de la ARESEP, el oficio 334-DIAA-2012 del 6 de setiembre del 2012 y un
anexo n.°16, relacionado con el Informe sobre el pago del canon de aprovechamiento de aguas a través
de la tarifa de SENARA al MINAET, la resolución n.°RRG-6367-2007 de las 14:00 horas del 23 de
febrero del 2007, relacionada con la solicitud de incremento tarifario presentada por el SENARA para
el servicio de riego que presta en el DRAT; 3) el Reglamento General del SENARA (decreto ejecutivo
n.°16277-MAG del 24 de abril de 1995, el citado decreto n.°32868-MINAE y  la directriz n.°035-MINAE
del 14 de octubre del 2004, también citada; 4) la resolución n.°227-2014-AGUAS-MINAE de las 8:00
horas del 11 de febrero del 2014 de la Dirección de Aguas, en cuya virtud se canceló las concesiones
de agua al SENARA, otorgadas en las resoluciones antes mencionadas números 2506, 2656 y 2657; 5) los
oficios SEA-OF-025-2013 del 5 de febrero del 2013 y JD-012-07 del 15 de febrero del 2007, por medio
de los que se comunica los acuerdos  de la Junta Directiva de SENARA, n.°4504 de la sesión ordinaria
n.°623-13 del 28 de enero del 2013 y n°508-06 del 7 de noviembre del 2006, respectivamente; 6) la
certificación AF-0013-2015 de las 11:52 horas del 22 de enero del 2015, emitida por la Coordinadora
del Departamento Administrativo Financiero de la Dirección de Agua respecto al estado de las
concesiones de aprovechamiento de agua a nombre de SENARA; 7) el oficio n.°IMN-DA-2350-2001, del 13
de noviembre del 2001, del Departamento de Aguas, referente a la autorización a SENARA del trasvase
al cauce del río Salto; 8) los oficios n.°DA-0537-2016 del 10 de mayo del 2016 de la Dirección de
Agua; GG-296-16 del 31 de marzo del 2016 de la Gerencia General del SENARA y el acuerdo
n.°246-10-2015 del 28 de octubre del 2015 de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias, relacionados con las obras del trasvase del río Cañas al canal del Sur; y
9) de nuevo, el citado oficio DM-348-2016, en el que se formula la presente consulta.




 



             En relación con la documentación remitida por el MINAE y el SENARA, este órgano
superior consultivo se va a abstener de proceder a su valoración – salvo en lo que se refiere a las
copias de la normativa y las disposiciones generales remitidas, al formar parte del bloque normativo
a ser interpretado – atendiendo a un doble orden de consideraciones de índole formal y de fondo.




 



             En primer lugar, desde un punto de vista formal, se corre el riesgo de que con el
estudio detallado de cada uno de los documentos remitidos caigamos en una concretización o
particularización del asunto planteado que acarree, con arreglo a nuestra jurisprudencia
administrativa, la inadmisibilidad de la consulta misma (ver, entre muchos otros pronunciamientos,
el OJ-018-2007, del 27 de febrero y C-100-2010, del 12 de mayo). Pues, es sabido que las consultas
no deben versar sobre casos o situaciones concretas y, precisamente, los antecedentes citados aluden
a los pormenores de un conflicto subyacente entre la Dirección de Aguas y el SENARA, cuya solución
en modo alguno le corresponde a la Procuraduría brindar, a tenor de los artículos 78, 79 y 80 de la
Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978). Además, supondría revisar
indirectamente la conformidad legal de lo actuado por cada una de las oficinas e instituciones
públicas en los oficios y acuerdos recién mencionados; lo que a todas luces resulta ajeno a nuestras
competencias ordinarias.     




 



             En segundo lugar, como consideración de fondo, se considera innecesaria la revisión de
la documentación citada, con la excepción dicha de las copias de la normativa remitida que resulte
pertinente, ya que para la debida emisión del pronunciamiento requerido nuestra competencia se
limita a una labor exegética de las disposiciones jurídicas aplicables y demás fuentes del Derecho
administrativo, con el fin “de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el
criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de
emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el
ordenamiento jurídico” (OJ-018-2007, ya mencionada); tomando en  cuenta, naturalmente, los
argumentos de las posturas ante reseñadas de la Cartera consultante y del SENARA.




 



             En ese sentido, luego de haber sopesado detenidamente ambas posiciones, se estima que
para la debida evacuación de la presente consulta se debe partir, en primer lugar, de la naturaleza
jurídica y los rasgos definidores del bien objeto de discusión, es decir,  del agua, como también
las particularidades que presenta su aprovechamiento para riego (II). Para después, examinar la
forma en que se articulan las competencias del MINAE y el SENARA en la tutela y conservación del
sector hídrico, básicamente a través de las figuras de la planificación hídrica y la concesión de
aguas (III). Para finalizar, de seguido, con el estudio detenido del régimen jurídico del distrito
de riego y la necesidad de contar o no con un título habilitante otorgado por el MINAE para poder
disponer del agua en dicha zona (IV).           




 




 



 II.                LA NATURALEZA JURÍDICA DEL AGUA Y SUS PERFILES COMO DERECHO FUNDAMENTAL Y BIEN
DEMANIAL, EN PRESTACIÓN BAJO LA MODALIDAD DE SERVICIO PÚBLICO.




 



             Doctrinariamente, se afirma que el concepto de recurso hídrico comprende todas las
posibles dimensiones físicas del agua y que es un bien multifuncional, donde están presentes
distintos valores: el económico, que se traduce en su aptitud para satisfacer necesidades humanas;
el ambiental, que representa su delicadeza y su carácter fundamental para el equilibrio de los
ecosistemas y la calidad de la vida humana; y el sociocultural, que se refiere a la importancia del
agua para la identidad y la configuración del modo de vida de la humanidad.[1]




 



             Estos valores sirven para explicar, en parte, la protección acentuada que le brinda el
ordenamiento jurídico al recurso natural que centra la discusión de la presente consulta y el
imperativo de las instituciones competentes en la materia en tutelar y velar porque se haga un uso
racional y prudente de un bien esencial destinado a satisfacer más que ningún otro las necesidades
vitales.[2]




 



             Desde una perspectiva jurídica, el agua presenta en nuestro medio tres perfiles muy
definidos. De entrada, prima su consideración como un derecho fundamental, ampliamente reconocido
por la jurisprudencia constitucional y ordinaria patria. En segundo lugar,  su carácter de bien de
dominio público y finalmente, el esquema de servicio público al que queda sujeto, con carácter
general, su prestación o suministro. Existe, por tanto, un triple condicionamiento a toda actuación
del Estado en la materia que configura la especial protección que se le deba dar para garantizar su
conservación y sobre todo, las condiciones para su óptimo aprovechamiento.




 




1.      El agua como Derecho Fundamental.




 



             La consideración del agua como derecho fundamental fue establecida por la Sala
Constitucional en su jurisprudencia, doctrina que es recogida en la resolución n.°2014-12887, de las
14:30 horas del 8 de agosto del 2014:  




 



 “La jurisprudencia de la Sala, es clara en reconocer el derecho al agua como un derecho
fundamental, siendo así que junto con la realización de esfuerzos serios para su otorgamiento a la
población, existe el deber de las instituciones públicas de hacer un uso responsable y prudente del
recurso hídrico disponible. Lo anterior, conlleva la necesidad de adquirir certeza del agua
susceptible de explotación –disponibilidad- garantizando su otorgamiento presente y la futura
sostenibilidad del servicio, evitando que con la utilización actual del recurso se produzca un
riesgo ambiental que comprometa la existencia y dotación futura del líquido. La Sala ha tenido
oportunidad de pronunciarse de manera contundente y detallada sobre la protección que debe otorgarse
al recurso hídrico nacional, clarificando tanto el marco normativo de protección, como las
instituciones que conforman el sector hídrico, reconociendo y precisando el ámbito de competencias
de dichas instancias y la trascendencia de sus actuaciones en materia de otorgamiento,
aprovechamiento y protección del agua.” (El subrayado no es del original).




 



             En la misma línea, la reciente sentencia de la misma Sala, n.°2017-1591 de las 9:25
horas del 3 de febrero de 2017, condensa esas notas fundamentales de su naturaleza – como derecho y
servicio público – en los siguientes términos:




 



 “III.-  Sobre el derecho fundamental de acceso al agua potable.  Al respecto, esta Sala ha
manifestado:  



 “Este Tribunal ha reconocido como parte del Derecho de la Constitución, el Derecho fundamental al
agua potable, derivado de los derechos a la salud, la vida, al medio ambiente sano, a la
alimentación y la vivienda digna, entre otros. En este mismo sentido se han pronunciado instrumentos
internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica; así, figura explícitamente en la
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (artículo 14)
y la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 24); además, se enuncia en la Conferencia
Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2). En el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos, Costa Rica se encuentra particularmente obligada en esta materia
por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ("Protocolo de San
Salvador" de 1988), el cual dispone en lo que interesa: "Artículo 11. Derecho a un medio ambiente
sano 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios
públicos básicos". Por otro parte, en el marco del Sistema Universal de Protección de los Derechos
Humanos, el Comité de Derechos Económicos, Culturales y Sociales de la Organización de las Naciones
Unidas reiteró que la disposición de agua es un derecho humano que además de ser imprescindible para
llevar una vida saludable, es un requisito para la realización de todos los demás derechos humanos.
Partiendo de esta normativa, es claro que el Estado costarricense se encuentra obligado a garantizar
un servicio de agua potable en forma eficiente y oportuna. La propia Constitución Política recoge,
implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de
los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad.”  (Sentencia
Nº 2000-04595 a las 09:06 horas del 2 de junio del 2000; en idéntico sentido véase, entre muchas
otras, sentencias Nº 2014-14669, Nº 2015-6424 y Nº 2015-7340).” (El subrayado no es del original).
Ver en igual sentido, la resolución n.°2017-1163 de las 9:40 horas del 27 de enero del 2017.




 



             Haciendo eco de la posición anterior, se puede hallar la sentencia de la Sala Primera
de la Corte n.°001579-F-S1-2013, de las 9:10 horas del 18 de noviembre de 2013, como también la Sala
Tercera, que en otra sentencia del presente año, la n.°2017-00040, de las 9:35 horas del 27 de
enero, sostuvo:




 



 “El derecho al agua se reconoce como un derecho humano fundamental en diversos instrumentos de
derecho internacional entre los que puede citarse la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Agua celebrada en Mar del Plata en 1977 en la que proclamó que todos los pueblos tienen derecho a
disponer de agua potable en cantidad y calidad suficiente para sus necesidades básicas. En la
Conferencia Internacional sobre Agua y Medio Ambiente (CIAMA) conocida como Conferencia de Dublín
1992 se enfatiza que: “El agua constituye un elemento vital del medio ambiente y abriga múltiples
formas de vida de las cuales depende, en última instancia, el bienestar del ser humano”. Este mismo
documento llama la atención sobre el valor económico de este precioso bien al señalar “es esencial
reconocer ante todo el derecho fundamental de todo ser humano a tener acceso a un agua pura y al
saneamiento por un precio asequible.” También la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas
sobre población y desarrollo, celebrada en El Cairo en 1994 destaca el derecho de toda persona a
disfrutar de un nivel de vida que permita un desarrollo de sus potencialidades lo que incluye el
acceso al agua como elemento trascendental. Al respecto el principio 2 del plan de acción
establecía: “Los seres humanos son el elemento central del desarrollo sostenible. Tienen derecho a
una vida sana y productiva en armonía con la naturaleza. La población es el recurso más importante y
más valioso de toda nación. Los países deberían cerciorarse de que se dé a todos la oportunidad de
aprovechar al máximo su potencial. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado para sí y
su familia, incluso alimentación, vestido, vivienda, agua y saneamiento adecuados”. En similar
sentido, la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002 fijó su
compromiso con “… las necesidades básicas de la dignidad humana, el acceso al agua limpia y al
saneamiento, la energía, la atención de la salud, la seguridad alimentaria y la diversidad
biológica…” De la relación entre los artículos 21 y 50 constitucionales deriva el derecho al acceso
al agua para todos los seres humanos para cubrir sus necesidades vitales y garantizar el derecho a
la vida y a la salud, en un ambiente sano. No obstante, precisamente por tratarse de un bien
fundamental para la preservación de la vida, existen limitaciones para su utilización impuestas por
el legislador.” (El subrayado no es del original).




 



             Por lo que se refiere a la Procuraduría, este perfil del agua como derecho fundamental
fue desarrollado en el dictamen C-134-2016 del 8 de junio.




 




2.      El agua como bien demanial escaso y la priorización en sus tipos de aprovechamiento




 



             El otro rasgo fundamental que caracteriza jurídicamente al recurso hídrico es su
demanialidad, como así también lo puso de manifiesto la Sala Constitucional en la resolución
n.°2012-08892, de las 16:03 horas del 27 de junio del 2012:




 



 “VIII. Sobre la relevancia constitucional y el régimen de protección a las aguas subterráneas.
Conforme quedó consignado en la sentencia número 2004-01923, la protección a los mantos acuíferos o
aguas subterráneas es fundamental para la preservación de la vida y de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado. Se trata de un componente esencial del ciclo hidrológico y la principal
fuente de abastecimiento público en la región centroamericana, que en el caso de Costa Rica
suministra el 70% del agua diaria consumida, lo que no es de extrañar dado el alto índice de
contaminación de la mayoría de aguas superficiales (hecho público y notorio). De ahí que resulte
fácil colegir su relevancia como derecho fundamental, cuyo parámetro de control de
constitucionalidad se sustenta en normas positivas del derecho constitucional y supraconstitucional,
así como en principios generales de Derecho. Entre otros, conviene citar el principio de
preservación de los recursos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras
(principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
Humano), derechos a la vida y la salud (numeral 21 de la Constitución Política), derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 50 de la Constitución Política y 11 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales). Por lo demás, en la citada sentencia, y haciendo alusión a los
ordinales 50 de la Ley Orgánica del Ambiente ("El agua es de dominio público, su conservación y uso
sostenible son de interés social") y 4 del Código de Minería ("…las fuentes y aguas minerales y las
aguas subterráneas y superficiales se reservan para el Estado"), se estableció expresamente el
carácter de dominio público del agua, lo que evidentemente incluye todas las aguas subterráneas del
país. Tal criterio vino a ser acentuado en las sentencias números 2005-16513 de las 20:04 horas del
29 de noviembre del 2005 y 2011-001034 de las 9:10 horas del 28 de enero de 2011, donde se reiteró
que el régimen patrio de los bienes de dominio público, como el agua, los coloca fuera del comercio
de los hombres y, por ello, los permisos para su explotación son siempre precarios y unilateralmente
revocables por parte de la Administración cuando se justifique por razones de necesidad o interés
general. Adicionalmente se indicó que, tratándose de la protección de los recursos naturales, el
Estado tiene plena obligación de imponer limitaciones a la propiedad privada y regular las
condiciones para el uso y protección de los bienes de dominio público, incluida por supuesto el
agua, por lo que el ejercicio de ese deber estatal resulta absolutamente compatible con el derecho a
la propiedad privada, estatuido en el numeral 45 de la Constitución Política. Esta obligación de
salvaguardia de la aguas subterráneas irradia a lo largo de todo el territorio nacional, toda vez
que la contaminación pone en peligro no solo a los mantos más vulnerables, los acuíferos
superficiales separados de la superficie por una capa de suelo delgada y permeable; sino también a
los volcánicos o figurados, cuyas áreas de recarga pueden verse amenazadas por actividades
antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas
y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos.” (El subrayado no es del original).




 



             Tal como lo destaca la resolución anterior, la calificación del recurso hídrico como
dominio público está contemplada en distintas leyes, iniciando con la Ley de Aguas (n.°276 del 27 de
agosto de 1942), en sus artículos 1, 2 y 3; el Código de Minería (Ley n.° 6797 del 4 de octubre de
1982), cuyo artículo 4 dispone que: “las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y
superficiales, se reservan para el Estado”; y la Ley Orgánica del Ambiente (n.°7554 del 4 de octubre
de 1995), cuyo artículo 50 establece con toda rotundidad: “El agua es de dominio público, su
conservación y uso sostenible son de interés social.” 




 



             En coherencia con esa afirmación que hace la Ley Orgánica del Ambiente, la doctrina
destaca que el interés público está detrás de toda reserva demanial y en el contexto de esa regla
general, el régimen de usos de cada bien es la interpretación precisa de la mejor satisfacción de
los intereses públicos ante las distintas circunstancias tenidas en cuenta por el legislador.[3] En
nuestro medio, la Ley de Aguas contempla un régimen de aprovechamiento común de las aguas públicas y
uno especial o excluyente. El primero se encuentra regulado en sus artículos 10 y 11, de tal forma
que toda persona tiene derecho a su uso racional con fines domésticos, de recreación o para abrevar
caballerías y ganado, sin necesidad de contar con una concesión. Ello significa que los usos comunes
deben llevarse a cabo de forma que no se altere la calidad y el caudal de las aguas, sin que quepa
desviar caudales de sus cauces.[4] Sobre el particular, la Sala Tercera, en la citada sentencia
n.°2017-00040, indicó:




 



 “Existe un derecho al uso racional del agua para todas las personas para fines domésticos, de riego
o recreativos, sin necesidad de contar con una concesión. De acuerdo con el artículo 226 inciso 1)
del Código Penal incurre en usurpación de aguas quien, con propósito de lucro tomare -aguas públicas
o privadas- en mayor cantidad que aquella a que tenga derecho. Los encartados al igual que cualquier
otra persona, tenían derecho a utilizar las aguas del estero para los fines indicados en los
artículos 10 y 11 de la Ley de Aguas, no así para extraer Agua del estero con utilización de una
bomba de succión, conducta que al haber sido realizada con ánimo de lucro configura el tipo penal.
Resulta claro que existe una autorización general conforme a la cual todas las personas pueden
utilizar para usos domésticos, de riego y recreación las aguas públicas y que la utilización del
recurso hidríco para otros fines como por ejemplo su empleo en la industria, requiere de la
tramitación de una concesión. Ello no significa que los supuestos de hecho de la norma que interesa
sean aplicables exclusivamente a quienes contando con una concesión sobrepasen las condiciones bajo
las cuales se autorizó. Cuando el tipo penal establece como parámetro “en mayor cantidad que aquella
a que tenga derecho” se hace una remisión a las condiciones de utilización del recurso hídrico que
se encuentran definidas en la Ley de Aguas, por tipo de uso o explotación que se haga. Tanto quienes
en su carácter privado utilizan el agua para fines domésticos, como quienes lo hacen como parte de
una explotación autorizada mediante una concesión, están obligados a observar las regulaciones
impuestas por el Estado para garantizar el pleno disfrute y acceso de todas las personas al agua. En
la especie la extracción realizada por los encartados, fue de una cantidad mayor a la que conforme a
la Ley de Aguas tenían derecho, pues no contaban con una concesión que amparara la captación que
estaban realizando, lo que aunado al propósito de lucro que se tuvo por demostrado, configura el
delito que se les ha venido atribuyendo.”(El subrayado no es del original).




 



             Por otro lado, a los efectos de la presente consulta, interesa la regulación de los
tipos de usos especiales o privativos regulados a partir del artículo 17 de Ley de Aguas, por
implicar apropiación o consumo, como el mismo regadío, que de acuerdo a la doctrina especializada
deberían hallarse sometidos a un régimen de aprovechamiento contingentado, priorizado y
racionalizado por los planes hidrológicos.[5] Ciertamente, tales usos se encuentran priorizados en
el artículo 27 de la Ley de Aguas en el siguiente orden:




 



             “Artículo 27.- En la concesión de aprovechamientos especiales de aguas públicas, se
observará el siguiente orden de preferencia:




I.- Cañerías para poblaciones cuyo control queda a cargo de la Secretaría de Salubridad Pública;




II.- Abastecimiento de poblaciones, servicios domésticos, abrevaderos, lecherías y baños;




III.- Abastecimiento de ferrocarriles y medios de transporte;




IV.- Desarrollo de fuerzas hidráulicas o hidroeléctricas para servicios públicos;




V.- Beneficios de café, trapiches, molinos y otras fábricas;




VI.- Riego;




VII.- Desarrollo de fuerzas hidráulicas o hidroeléctricas para servicios particulares;




VIII.- Canales de navegación; y




IX.- Estanques para viveros.



 Dentro de cada clase, serán preferidas las empresas de mayor importancia y utilidad; y en igualdad
de circunstancias, las que antes hubiesen solicitado el aprovechamiento, sin responsabilidad de
ninguna especie a cargo del Ministerio del Ambiente y Energía.”



 (Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996) (El destacado no es
del original).




 



             La priorización en el uso de agua se acentúa para los supuestos de escasez del líquido,
conforme con el artículo 140 de la Ley de Aguas:




 




“Artículo 140.- En los casos de escasez de agua, se establecen los siguientes principios:




 



 I.- Las aguas se aplicarán de preferencia a los usos domésticos, servicios públicos, abrevaderos,
baños, lecherías y abastecimiento de sistemas de transporte;



 II.- Si satisfechos los anteriores usos quedan aguas sobrantes, pero no en la cantidad necesaria
para surtir a todos los aprovechamientos, se distribuirán proporcionalmente a sus necesidades entre
los siguientes: riego de terrenos en una superficie que no exceda de cinco hectáreas por cada
propietario; usos industriales y fuerza motriz para empresas de servicios públicos, cuando la
paralización de las industrias o de las plantas de fuerza motriz ocasionen graves perjuicios de
orden social o económico a la colectividad;



 III.- Si una vez cubiertas por completo las necesidades de los aprovechamientos que antes se
mencionan, quedan aguas sobrantes, se distribuirán así: riego de terrenos mayores de cinco hectáreas
y fuerza motriz para servicios particulares y usos industriales; y



 IV.- Si satisfechos los aprovechamientos anteriores, quedan aguas sobrantes se cubrirán las demás
necesidades.



 Dentro de cada clase, serán preferidas las empresas de mayor importancia y utilidad; y en igualdad
de circunstancias, las que antes hubiesen solicitado el aprovechamiento, sin responsabilidad de
ninguna especie a cargo del Ministerio del Ambiente y Energía.”




 



             De esta forma, el aprovechamiento especial del recurso hídrico demanial queda sujeto a
la intervención de la Administración que se concreta a través de la planificación hídrica y la
concesión administrativa, como técnicas para garantizar su protección y uso racional. En ese
sentido, la legislación sectorial prevé que tanto la elaboración y ejecución de cualquier
ordenamiento del recurso hídrico, como el otorgamiento de concesiones y permisos para aprovechar
cualquier componente del régimen hídrico debe sujetarse a los criterios para la conservación y el
uso sostenible del agua, consistentes en la protección, conservación y recuperación de los
ecosistemas acuáticos y los elementos del ciclo hidrológico, el cuido de los ecosistemas que
permiten regular el régimen hídrico y el mantenimiento del equilibrio del sistema agua, protegiendo
cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas (artículos 51 y 52, letras a) y b) de la
Ley Orgánica del Ambiente).




           



             Las consideraciones anteriores son reforzadas por el artículo 52 de la Ley de
Biodiversidad (n.°7788 del 30 de abril de 1998), al disponer:




 




“ARTÍCULO 52.-



 Ordenamiento territorial Los planes o las autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos
minerales, suelo, flora, fauna, agua y otros recursos naturales, así como la ubicación de
asentamientos humanos y de desarrollos industriales y agrícolas emitidos por cualquier ente público,
sea del Gobierno central, las instituciones autónomas o los municipios, considerarán particularmente
en su elaboración, aprobación e implementación, la conservación de la biodiversidad y su empleo
sostenible, en especial cuando se trate de planes o permisos que afecten la biodiversidad de las
áreas silvestres protegidas.” (El subrayado no es del original).




 



             Hay un condicionamiento evidente impuesto por el bloque normativo derivado de la
naturaleza demanial del agua, a que todo plan hidrológico debe mirar a la conservación y uso
racional del líquido vital y que la concesión sirva para articular el aprovechamiento con esa
finalidad. 




 



             La concesión, por su parte, confiere el derecho temporal a la explotación o uso
privativo, incluso consuntivo, del recurso hídrico e incluso de los bienes situados en los caudales,
como así se desprende de la Ley de Aguas:




 



 “Artículo 17.- Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas,
especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el
Ministerio del Ambiente y Energía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la
cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o
vigilancia sobre las aguas de dominio público, conforme a la ley Nº 258 de 18 de agosto de 1941.
Exceptúanse las aguas potables destinadas a la construcción de cañerías para poblaciones sujetas al
control de la Secretaría de Salubridad Pública, según ley número 16 de 30 de octubre de 1941.”



 (Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996) (El subrayado no es
del original).



 “Artículo 18.- Toda persona que esté disfrutando de un derecho de aguas, deberá exhibir la
concesión que tenga para ejercitar ese derecho.   Sin embargo, el que en la fecha de la promulgación
de esta ley hubiere disfrutado durante veinte años de un aprovechamiento de aguas públicas, sin
oposición de la autoridad ni de tercero, tendrá derecho a continuar disfrutándolo, aun cuando no
pueda acreditar cómo obtuvo la correspondiente autorización, siempre que se sujete a las
restricciones que determina el artículo 21, cuando el caudal no fuere suficiente para abastecer las
necesidades de los predios inferiores.



 Quedan confirmados de pleno derecho los aprovechamientos existentes, amparados por títulos,
concesiones o confirmaciones expedidos con anterioridad a la fecha de la presente ley, siempre que
los concesionarios hubieren cumplido con las obligaciones impuestas en los títulos respectivos.



 Los derechos que para el aprovechamiento de las aguas señalen leyes especiales, tendrán el carácter
de concesiones, pero deberán ser inscritos en el respectivo Registro de Concesiones.



 Los usuarios que tengan títulos diferentes a los señalados en los casos anteriores, están obligados
a solicitar del Ministerio del Ambiente y Energía la confirmación de sus derechos. La solicitud
deberá presentarse dentro del plazo de un año contado a partir de la vigencia de esta ley, cuando se
trate de aprovechamientos que existan en corrientes de aguas públicas.



 Transcurridos esos plazos, la legalización de los aprovechamientos sólo podrá hacerse mediante
nueva concesión.



 Los aprovechamientos de hecho serán legalizados a solicitud de los interesados y mediante
inspección, siempre que la solicitud se presente dentro de un año, contado desde la promulgación de
esta ley. De no hacerse en ese plazo, el interesado deberá solicitar su concesión de acuerdo con los
trámites establecidos en esta ley.”



 (Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996) (El subrayado no es
del original).



 “Artículo 19.- Toda concesión de aprovechamiento de aguas pública se entenderá hecha, aunque no se
diga expresamente, sin perjuicio de tercero de mejor derecho y dejando a salvo los de particulares
en el orden que determina el artículo 27. La duración de las concesiones se determinará, en cada
caso, según las circunstancias y se fija como límite máximo el término de treinta años.” (El
subrayado no es del original).



 “Artículo 20.- En las concesiones de aprovechamiento de aguas públicas se entenderá comprendida la
de los terrenos de dominio público, necesarios para la obra de la presa y de los canales y acequias.



 Respecto de los terrenos de propiedad del Estado, de los Municipios, de los pueblos y de los
particulares, se procederá, según los casos, a imponer la servidumbre forzosa, con las formalidades
de ley.



 La expropiación se hará por la Secretaría de Estado en el Despacho de Gobernación y Policía con los
trámites indicados en la ley número 36 de 26 de junio de 1896, adicionada por la Nº 78 de 24 de
junio de 1938, o la que a esa sazón rija sobre la materia.” (El subrayado no es del original).




 



 “Artículo 22.- Las aguas concedidas para un aprovechamiento, no podrán aplicarse a otro diverso sin
la correspondiente autorización, la cual se otorgará como si se tratara de nueva concesión.”




           



El suministro del agua como servicio público: particularidades del servicio público de riego

 



             El último perfil del agua busca garantizar de forma continua el abastecimiento o
suministro de este preciado líquido a la población (uti singuli), para lo cual, se configura bajo la
figura del servicio público, en los términos de los artículos 4 de la Ley General de la
Administración Pública y 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (n.° 7593,
del 9 de agosto de 1996). De esta forma, al reforzamiento que se le da al agua como bien mediante su
incorporación al demanio público, se suma el referido a su prestación, al catalogar como servicio
público el Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluso el agua potable, como
también el Riego y avenamiento (ver las letras c y e del citado artículo 5 de la Ley n.°7593). Sin
perjuicio de la referencia tangencial que se pueda hacer del primero, importa a nuestros efectos,
por constituir el objeto de la consulta, resaltar algunas características del servicio de riego que
se deducen de la misma regulación sectorial.




 




3.1 La ordenación jurídica de los aprovechamientos de aguas para usos agrícolas.




 



             Se afirma, con toda razón, que la agricultura tiene necesidad del agua, porque es uno
de los componentes básicos del ciclo vegetal y animal.[6] Así, los artículos 47 a 55 de la Ley de
Aguas regulan al efecto el aprovechamiento de aguas públicas para riego. De este tipo de uso
interesa destacar, en primer lugar, el principio de vinculación del agua a la tierra.[7] Tal como se
afirma por la literatura especializada,[8] jurídicamente no son dos realidades separadas, de forma
que pueda disponerse de ellas con independencia; el agua se otorga o se concede para un fundo
determinado; de tal suerte que, a tenor del apartado II, del artículo 26 de la Ley de Aguas,
constituye incluso una causal de caducidad de la concesión la aplicación de las aguas a otros
predios distintos de aquéllos para los que fue concedida, sin permiso del Ministerio del Ambiente y
Energía.




 



             En segundo lugar, como consecuencia del principio anterior, siendo la tierra la que
necesita del agua, la extensión de esa demanda no puede ni debe ser superior a las necesidades del
fundo. Deben ser éstas las que concreten los caudales a utilizar y sus características. Así, la
determinación de los volúmenes a utilizar del agua está en función de las necesidades de la
tierra.[9] Los dos rasgos anteriores se ven reflejados en el artículo 21 de la Ley de Aguas:




 



 “Artículo 21.- En toda concesión de aprovechamiento de aguas públicas se fijará la naturaleza de
ésta, la cantidad en litros por segundo del agua concedida; y si fuese para riego, la extensión del
terreno que haya de regarse, así como la clase de los cultivos que deban servirse, tomando en
consideración las necesidades de los predios inferiores que también la necesiten. Si el agua no
fuere suficiente para atender todas las demandas, se fijará a cada concesionario el número de horas
por día, por semana o por mes en que pueden hacer su aprovechamiento y esas horas se calcularán de
acuerdo con el número de propietarios servidos por el mismo caudal, tomando en cuenta la extensión
de sus cultivos. El concesionario que no se sujete a las horas que se le concedan, perderá el
derecho de aprovechar el agua, fuera de las otras sanciones de carácter punitivo que se determinan
en el inciso 2º del artículo 166.



 En aprovechamientos anteriores a la presente ley, se entenderá únicamente concedida la cantidad de
agua necesaria para el objeto de aquéllos.” (El subrayado no es del original).




 



             En tercer lugar, aunque no se descarta que el uso de las aguas con destino a la
agricultura se pueda llevar a cabo en algunas ocasiones de forma individual; el más generalizado,
tratándose de este tipo de aprovechamientos, es el esquema de carácter colectivo o comunitario: son
varios los usuarios que utilizan las aguas de un mismo curso, superficial o subterráneo, que, por su
parte, acostumbran a relacionarse o integrarse en fórmulas de carácter asociativo o comunitario y
que conduce a una muy variada gama de fórmulas organizativas. En nuestro medio, es el caso de las
sociedades de usuarios (ver artículos 131 a 136 de la Ley de Aguas) o incluso, los mismos distritos
de riego (artículos 17 y 18 de la Ley de SENARA), a los que nos referiremos más adelante, pero de
los que podemos avanzar con vista del expediente legislativo n.°9433 del entonces proyecto de ley de
creación del SENARA, que a su naturaleza se refiere uno de los promotores de dicha iniciativa, el
entonces Ministro de Agricultura y Ganadería, Francisco Morales, cuando ante la Comisión Permanente
de Gobierno y Administración, puso de manifiesto que “ya hay solicitudes de varias comunidades para
crear nuevos distritos de riego y nuevos proyectos de avenamiento” (ver folio 30).




 



             Recapitulando, interesa retener los perfiles anteriores del agua – como derecho
fundamental, bien demanial y servicio público – pues no solo condicionan la actuación del Estado en
general en relación con su conservación y uso, sino también la correcta interpretación del mosaico
de leyes que regulan el recurso hídrico, al igual que las competencias de las distintas
instituciones públicas con poder de decisión en la materia, concretamente del MINAE y el SENARA,
acerca de cuya regulación nos referiremos en el apartado siguiente.     




 




 



 III.             FORMA EN QUE SE ARTICULAN LAS COMPETENCIAS ENTRE EL MINAE Y EL SENARA EN LA
CONSERVACIÓN DEL RECURSO HÍDRICO Y EN SU PLANIFICACIÓN PARA ASEGURAR SU USO SOSTENIBLE




 



             Tal y como lo precisamos en un inicio, el MINAE sostiene que “SENARA es una de las
instituciones que integran el Sector Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial,
correspondiéndole al Ministro Rector dirigir y coordinar la realización de las actividades
sectoriales, negándose SENARA a cumplir con lo que manda el Ministro de Ambiente como Rector de ese
Sector…”  y en su conclusión sexta añade: “De conformidad con la Ley N° 276 del 26 de agosto de 1942
y sus reformas el Ministerio del Ambiente y Energía es el ente (sic) rector del recurso hídrico
correspondiéndole disponer y resolver sobre su dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y
vigilancia…”   




 



             Por su parte, la institución aludida afirma, sobre el particular, “el papel
preponderante del SENARA como ente técnico, en lo que se refiere al aprovechamiento de las aguas de
dominio público” y que es a ésta, con sustento en su ley de creación, “a quien el legislador le
asignó la función de elaborar la política de aprovechamiento del agua en un distrito de riego. No es
una función que quedó en manos del Poder Ejecutivo. Precisamente por el carácter técnico y
especializado de SENARA es que se creó esta institución autónoma y se le asignó esta importante
función”. 




 



             De entrada es posible hallar un error de planteamiento en la posición de cada uno de
los organismos involucrados; del MINAE al pretender que el SENARA cumpla con lo éste le manda,
olvidando con ello, que la relación de mando o jerárquica entre ambos es inexistente y contraria a
la autonomía administrativa reconocida constitucionalmente a esta última, a partir de su
configuración como una institución autónoma de acuerdo con el artículo 1 de su ley de creación (ver
al efecto, nuestros pronunciamientos C-248-98 del 18 de noviembre de 1998 y OJ-138-2005 del 16 de
setiembre de 2005). Del SENARA, al desconocer el rol rector de la Cartera de Ambiente y del mismo
Poder Ejecutivo en la potestad de planificación hidrológica y en la formulación de las políticas de
aprovechamiento y conservación del agua, que al concebirse dicho elemento desde el plano ambiental
como un ciclo, un sistema, y desde el plano jurídico, como un derecho fundamental y un bien
demanial, debe atenderse desde una perspectiva integral y no solo como parte de un distrito de
riego. 




 



             Ciertamente, la revisión de los antecedentes legislativos de la ley creación del SENARA
y su mismo articulado, confirman su relevancia como entidad técnica en materia de aguas, y con la
aclaración adicional hecha por la Sala Constitucional en la resolución n.° 2009-262, de las 14:30
horas del 14 de enero de 2009, reiterando lo dicho en la sentencia n.° 2004-01923, de las 14:55
horas del 25 de febrero del 2004, que “las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los
distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus
mismos antecedentes institucionales”.




 



             Del estudio del expediente legislativo n.°9433, correspondiente al trámite de
aprobación de la Ley n.°6877, se desprende que el SENARA surge como una iniciativa del Poder
Ejecutivo para el desarrollo de la agricultura de regadía y avenamiento, encargada de definir las
políticas nacionales en la materia y con la misión de asumir urgentemente tres importantes proyectos
de riego que se estaban llevando a cabo forma aislada y descoordinada por distintas oficinas
públicas: el de Aguas Subterráneas, manejado por el antiguo Servicio Nacional de Aguas Subterráneas
(SENAS), el de Cuenca baja del Tempisque, a cargo del Departamento de Riego y Avenamiento, adscrito
al extinto Servicio Nacional de Electricidad (SNE) y el Proyecto de Riego del río Itiquís de
Alajuela, administrado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, pues, de acuerdo con la
exposición de motivos, “no existe en el país una institución con atribuciones legales suficientes
para promover el desarrollo de las iniciativas antes señaladas”. El proyecto buscó, entonces,
conjuntar en un solo organismo nacional – al que se le llama organismo techo – precedido por una
Junta Directiva técnica y especializada, el manejo y administración de los referidos proyectos,
centralizando los recursos y los esfuerzos, al igual que las funciones de cada una de esas
instituciones, aprovechando para ello la estructura de la antigua SENAS. Según lo explicaba a la
Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el entonces Ministro de
Agricultura, señor Francisco Morales Hernández, y uno de los principales promotores de la
iniciativa, la urgencia en la pronta aprobación del proyecto de ley de creación del SENARA para
asumir de forma conjunta los proyectos de riego anteriores, sobre todo, antes los problemas de
sequía que ya desde ese momento asolaban la provincia de Guanacaste, motivó que dicho texto no
abordara intencionadamente dos temas controvertidos que podían entorpecer su trámite: la regulación
de las aguas y la tenencia o posesión de las tierras. De forma que estos dos aspectos serían objeto
a su vez de sendos proyectos de ley que serían remitidos al Parlamento más adelante, consistente en
una nueva Ley de Aguas – que trataría incluso el tema de los cánones para el uso del agua en los
distritos de riego, como veremos más adelante – y una Ley de Distritos de Riego; lo que generó el
cuestionamiento de los diputados de la Comisión dictaminadora de que no se hubieran presentado y
tramitado de forma paralela con el proyecto de ley de creación del SENARA (ver los folios 3, 4, 21,
23, 27, 29, 31, 102, 103, 109 y 111).




 



             En esas circunstancias, el proyecto de ley de creación del SENARA recibió  el 14 de
marzo de 1983, el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión legislativa encargada de su estudio,
expresando al efecto: “La trascendencia que tienen para el país el incremento y la diversificación
de la producción agrícola, mediante el uso del riego y avenamiento en amplias áreas del territorio
nacional, hace necesaria la creación de un ente especializado, con funciones definidas por ley, que
se ocupe de mejoramiento de la tecnología y de las prácticas de cultivo, para lograr así un
incremento en la producción agrícola del país, en momentos en que existe una demanda constante y
creciente de productos agropecuarios” (folios 344).




 



             De forma acorde con la propuesta anterior, el SENARA mantuvo las labores ordinarias de
investigación y asesoría de los recursos hídricos del antiguo SENAS y además, se le asignaron los
siguientes objetivos y funciones por los artículos 2 y 3 de su ley de creación:




 




 




“ARTÍCULO 2º.- Son objetivos del SENARA:



 a) Fomentar el desarrollo agropecuario en el país, mediante el establecimiento y funcionamiento de
sistemas de riego, avenamiento y protección contra inundaciones.



 b) Procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de tierras y aguas -tanto
superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias del país, sean éstas de carácter
privado, colectivo o cooperativo, en los distritos de riego.



 c) Contribuir a desarrollar preferentemente aquellos proyectos de desarrollo agropecuario que se
sustenten en una justa distribución de la tierra.



 ch) Procurar que en el territorio beneficiado por la creación de distritos de riego y avenamiento,
se efectué una modificación racional y democrática en la propiedad de la tierra.




d) Los atribuidos mediante leyes especiales y sus reglamentos.”   




“ARTÍCULO 3º.- Son funciones del SENARA:



 a) Elaborar y ejecutar una política justa de aprovechamiento y distribución del agua para fines
agropecuarios, en forma armónica con las posibilidades óptimas de uso del suelo y los demás recursos
naturales en los distritos de riego.



 b) Desarrollar y administrar los distritos de riego, avenamiento y control de las inundaciones en
los mismos.



 c) Contribuir al incremento y diversificación de la producción agropecuaria en el país, procurando
el óptimo aprovechamiento y distribución del agua para riego en los distritos de riego.



 ch) Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país, tanto superficiales
como subterráneos.



 d) Promover la utilización de los recursos hídricos del país, sin perjuicio de las atribuciones
legales del Instituto Costarricense de Electricidad, del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados y del Servicio Nacional de Electricidad.



 e) Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas,
hidrogeológicas, agrológicas y otras que considere necesarias en las cuencas hidrográficas del país,
así como las socioeconómicas y ambientales en las áreas y regiones en que sea factible establecer
distritos de riego y avenamiento.



 f) Adquirir, conforme con lo establecido en la ley 6313 de 4 de enero de 1979, bienes y derechos
necesarios para establecer, integrar o modificar las áreas de distribución(*) de riego, asentamiento
(*) y protección contra inundaciones, de manera que a una justa distribución de la tierra
corresponda una justa distribución del agua.



 (Así reformado por el artículo 16 de la Ley Nº 7096 de 27 de junio de 1988.- (*)Nota: transcritos
textualmente)



 g) Velar porque se formule una política racional y democrática en el otorgamiento de concesiones
relativas a la utilización de las aguas para riego.



 h) Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia. Las
decisiones que por ese motivo tome el Servicio, referentes a la perforación de pozos, y a la
explotación, mantenimiento y protección de las aguas -que realicen las instituciones públicas y los
particulares- serán definitivas y de acatamiento obligatorio. No obstante, tales decisiones podrán
apelarse dentro del décimo día por razones de ilegalidad, para ante el Tribunal Superior Contencioso
Administrativo. El Tribunal resolverá en un plazo no mayor de noventa días.



 i) Suministrar asesoramiento técnico y servicios a instituciones públicas y a particulares. Cuando
el asesoramiento y la prestación de servicios a las citadas instituciones no estén concebidos en los
programas y proyectos del Servicio, lo mismo que cuando se brinden a particulares, este cobrará las
tarifas que fije su Junta Directiva.




(Así reformado el inciso anterior por el artículo 24° de la ley N° 8823 del 5 de mayo de 2010)



 j) Coordinar estrechamente con el Instituto de Desarrollo Agrario, a efecto de que todas aquellas
tierras en donde existan demasías, en las cuales se encuentren recursos hídricos subterráneos o
superficiales, o que sean tierras destinadas a la construcción de obras que se enmarquen dentro de
los objetivos de esta ley, sean inmediatamente recuperadas a solicitud del SENARA. Para ello se
seguirán los fundamentos y procedimientos de los artículos 78 y siguientes de la Ley de Jurisdicción
Agraria, Nº 6734 del 29 de marzo de 1982. Este procedimiento tendrá prioridad en lo que a obtención
de tierras se refiere, y solo secundariamente se acudirá a los mecanismos de la expropiación o a la
simple compraventa de tierras.



 k) Orientar, promover, coordinar y ejecutar programas nacionales de investigación y capacitación
para el desarrollo de todas las actividades relacionadas con el riego, drenaje y control de
inundaciones, en coordinación con las dependencias afines de la enseñanza superior. En particular,
el Servicio coordinará con la Comisión Nacional de Emergencia y con los demás organismos
correspondientes, la elaboración y ejecución de programas de prevención y control de inundaciones,
manteniendo al día, además, los sistemas de información necesarios.” (El subrayado no es del
original).




 



             Tal como lo destaca el propio SENARA en el criterio rendido, las disposiciones
anteriores le reconocen la facultad en la elaboración y ejecución de una política justa de
aprovechamiento y distribución del agua para fines agropecuarios en los distritos de riego. Si bien,
la letra g) del artículo 3 transcrito, da a entender que a dicho ente público no le corresponde la
formulación de la política en el otorgamiento de concesiones relativas a la utilización de las aguas
para riego, tan solo vigilar porque ésta se elabore de una forma racional y democrática. 




 



             Adicionalmente, el artículo 4 de la Ley n.°6877 le atribuye a la institución de
comentario, importantes labores de dirección y coordinación en materia de aguas, propias de una
función de rectoría, como se puede leer de seguido:  




 



 “ARTÍCULO 4º.- Corresponderá al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras
instituciones y entidades competentes, en las siguientes actividades:



 a) Mejoramiento, conservación y protección de los suelos en los distritos de riego y avenamiento,
así como en las cuencas hidrográficas del país.



 El Servicio Nacional de Riego y Avenamiento deberá coordinar, con el Ministerio de Agricultura y
Ganadería, sus acciones en cuanto al manejo, conservación y recuperación de suelos en los distritos
de riego.



 (Así adicionado este párrafo final por el artículo 62 de la Ley de Uso y Conservación de Suelos
No.7779 de 30 de abril de 1998)



 b) Diseño, construcción y mantenimiento de las obras de riego, avenamiento y defensa contra las
inundaciones en los distritos de riego.



 c) Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos
de riego.



 ch) Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de
su uso potencial para efectos de su aprovechamiento en los distritos de riego.



 d) Elaboración y mantenimiento de los registros actualizados de concesionarios de aguas en los
distritos de riego.




e) Aprovechamiento múltiple de los recursos hídricos en los distritos de riego.



 f) Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los
mantos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego.



 g) Determinación, en conjunto con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, del uso potencial del
suelo y otros recursos naturales en las áreas y regiones del país, en las que sea factible
establecer distritos de riego y avenamiento.




h) Otras otorgadas por leyes especiales.”




 



             Estas labores de política pública, dirección y coordinación en el aprovechamiento del
agua dentro de los distritos de riego reconocidas al SENARA en las disposiciones transcritas, deben
examinarse sin pasar por alto todo el bloque normativo que en materia ambiental y recursos
naturales, comprensivo naturalmente del recurso hídrico, se generó después de la promulgación de la
Ley n.°6877, con la creación del MINAE y la consideración de su Ministro como rector del sector; sin
que dicha condición deba entenderse como una intromisión a la autonomía administrativa que se le
reconoce a la primera en el ejercicio de las competencias dadas por ley, tan solo como una forma de
orientar la acción y gestión estatal en su conjunto, mediante la correspondiente planificación
hidrológica, hacia la conservación y el aprovechamiento sostenible del agua.




 



             Hay que entender que la ordenación jurídica de las aguas para usos agrícolas forma
parte de un todo, de un conjunto, que es la ordenación jurídica de los distintos aprovechamientos de
que son susceptibles los recursos hidráulicos. Se proyecta sobre dicha labor el perfil del agua como
bien demanial, en la medida que como lo explicó la Sala Constitucional en la citada resolución n.°
2004-01923 el agua se concibe como “un recurso unitario subordinado al interés general”. Su
calificación demanial, según se explica en la misma sentencia, “constituye título suficiente para
someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su
integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho
Privado.” Una de las formas en que se concreta la intervención administrativa es a través de la
planificación hidrológica, entendida como el deber administrativo de redactar y aprobar documentos
(planes hidrológicos) que contienen extremos tales como el inventario de los recursos hidráulicos,
los usos y demandas existentes y previsibles, la asignación de usos y reservas, las características
básicas de calidad de las aguas, los perímetros de protección del medio hídrico, las medidas para la
tutela del recurso y del entorno, entre otros aspectos, incluida la posible declaración de
protección especial de determinadas zonas, acuíferos o masas de agua, con la consiguiente
clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas para su protección.[10] La otra técnica
de intervención administrativa de igual importancia y en estrecha conexión con la anterior y
derivada también del perfil del agua como bien demanial es la concesión, que sirve para determinar
el uso y medir la explotación que se está haciendo del recurso.




 



             Todo lo cual explica que una ordenación o política de regadíos, solo puede ser
entendida en el marco de la ordenación y de la política hídrica general. Es decir, la utilización de
las aguas para usos agrícolas es preciso relacionarla con la de los otros aprovechamientos de los
recursos hídricos,[11] dando sentido así a la priorización de usos contenida en el citado artículo
27 de la Ley de Aguas. Esa relación posibilita la debida planificación del recurso hídrico y su
gestión racional, si bien conduce a una zona de  confluencia de competencias institucionales de los
distintos órganos y entes con facultades en la materia, pertenecientes a la llamada Administración
Pública hídrica. El carácter vital del agua y su perfil como derecho humano imponen un fuerte
compromiso sobre toda la Administración Pública hídrica (central y descentralizada) de contar con
una estrategia integral para su conservación y uso sostenible, al corresponderle la obligación de
garantizar el disfrute efectivo de dicho derecho y la disponibilidad del recurso para las
generaciones presentes y futuras. No cabe, por ende, las acciones divergentes o las técnicas
jurídicas que se neutralicen entre sí por parte de los distintos organismos públicos que la
conforman en detrimento de ese fin primordial. No en vano, el artículo 4, letra c), del Reglamento
general del Sistema Nacional de Planificación (Decreto Ejecutivo n.°37735-PLAN del 6 de mayo de
2013) – en relación con el artículo 2, letra a), de la Ley de Planificación Nacional (5525 del 2 de
mayo de 1974) – establece como uno de los objetivos específicos del referido Sistema: “Contribuir a
la protección y manejo racional de los recursos naturales con el fin de lograr un ambiente sano y
equilibrado del país.”




 



             En ese entendido, de forma ulterior a la creación del SENARA nace el MINAE, a través de
la Ley n.°7152 del 5 de junio de 1990, cuyo artículo 1 confirió a su Ministro la rectoría del sector
Recursos Naturales, Energía y Minas. Este dato es de singular importancia en el ámbito hídrico, pues
a pesar de la titularidad estatal de este bien demanial, como lo indicamos apenas hace un momento,
sobre éste se proyectan otras competencias sectoriales de diversos organismos públicos en virtud de
potestades o mandatos conferidos por el propio ordenamiento jurídico, haciendo necesario dotar al
“sistema agua” – en los términos usados por el artículo 51, letra c), de la Ley Orgánica del
Ambiente – de una política que oriente la labor de todos ellos hacia su conservación y uso
sostenible.




 



             De esta forma, se establecen como funciones del Ministerio del Ambiente y Energía por
el artículo 2 de su Ley orgánica, las siguientes:




 



 “a) Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de
protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la
fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, deberá realizar y
supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos
del sector.




b) Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros.



 c) Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos
naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento.



 ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas
al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas.



 d) Promover la investigación científica y tecnológica relacionada con las materias de su
competencia, en coordinación con el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones(**).



 e) Promover y administrar la legislación sobre exploración, explotación, distribución, protección,
manejo y procesamiento de los recursos naturales relacionados con el área de su competencia, y velar
por su cumplimiento.




f) Tramitar y otorgar los permisos y concesiones referentes a la materia de su competencia.



 g) Propiciar, conforme con la legislación vigente, la suscripción de tratados, convenios y acuerdos
internacionales, así como representar al Gobierno de la República en los actos de su competencia, de
carácter nacional e internacional. Todo lo anterior en coordinación con el Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto.



 h) Fomentar y desarrollar programas de formación ambiental en todos los niveles educativos y hacia
el público en general.




i) Realizar inventarios de los recursos naturales con que cuenta el país.



 j) Asesorar a instituciones públicas y privadas en relación con la planificación ambiental y el
desarrollo de áreas naturales.




k) Las demás que le asigne el ordenamiento jurídico.” (El subrayado no es del original).




 



             Cabe agregar que el legislador, en previsión de que el Ministerio de comentario
aparecía de forma posterior en un escenario dominado por otros actores institucionales con
competencias en la materia, decidió en el artículo 3 de la misma norma legal reforzar su rectoría,
en caso de conflicto normativo, en los siguientes términos: “Las competencias que leyes anteriores
les hubiesen asignado a otras instituciones del Estado, referentes a las que esta ley le otorga al
Ministerio del Ambiente y Energía, corresponderán a éste.”




 



             En refuerzo de las previsiones normativas anteriores, el artículo 6 de la Ley de
Conservación de la Vida Silvestre (n.°7317 del 30 de octubre de 1992), dispone que el Ministro de
Ambiente y Energía, en su condición de rector del sector de recursos naturales, energía y minas,
ostenta las siguientes competencias en la materia: a) Definir, conjuntamente con el Presidente de la
República, las directrices de Gobierno para el sector; b) Velar porque la organización y el
funcionamiento de las instituciones del sector de recursos naturales respondan adecuadamente a los
requerimientos de los objetivos de esta Ley, así como a las directrices y disposiciones en materia
de planificación; c) Presentar, ante el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,
el plan de desarrollo del sector a efecto de que sea compatible con los demás sectores y políticas
globales, incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo; ch) Dictar las normas y los procedimientos de
trabajo para la coordinación, programación y evaluación de programas interinstitucionales; d)
Procurar todo tipo de medidas, a fin de que los principios que inspiran esta Ley, se cumplan en
forma óptima. Para lo cual asignará la utilización racional de los recursos disponibles y promoverá
la colaboración interinstitucional, privada y pública, nacional e internacional. Mientras que el
primer párrafo del artículo 17, lo faculta y habilita en el ámbito específico de las aguas, “para
coordinar acciones con los entes centralizados o descentralizados que ejecuten programas
agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento
"sostenible" de la vida silvestre.”




 



             En el plano infralegal, los artículos 2 y 7 del Reglamento Orgánico del Ministerio de
Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET del 4 de diciembre del 2009), recalcan que la
cartera dicha es el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado de los sectores de Ambiente y
Energía y el responsable de emitir las políticas ambientales en el desarrollo de la protección
ambiental, el manejo y uso sostenible de los recursos naturales y la promoción del uso de las
fuentes de energía renovables para lograr el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas en los
programas ministeriales y el Plan Nacional de Desarrollo. Como parte de la estructura orgánica del
MINAE y en apoyo de las labores de rectoría, el artículo 41 del referido reglamento establece las
siguientes funciones de la Dirección de Agua:




 



 “Artículo 41.— De las funciones de la Dirección de Agua. Serán funciones de la Dirección de Agua
las siguientes:




        a. Formular, proponer y dar seguimiento a las políticas de gestión de los recursos hídricos.




        b. Elaborar el Balance Hídrico Nacional.



         c. Elaborar, promover al Ministro el Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos
Hídricos y el seguimiento a su implementación.



         d. Elaboración y actualización del Reglamento de Clasificación de Cuerpos de Agua
Superficial.



         e. Realizar la Clasificación Nacional de Acuíferos y Áreas de Recarga Acuífera del país y
el inventario de todos los acuíferos, áreas de recarga y nacientes del país.



         f.  Elaborar y mantener actualizado el inventario de fuentes de contaminación y sistema de
monitoreo de la calidad de agua.




        g. Operar y mantener actualizado el Sistema Nacional de información sobre el recurso.



         h. Admitir, tramitar y emitir las recomendaciones al Ministro sobre solicitudes de
concesión de aprovechamientos de aguas.




        i.  Admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de obra en cauce y drenaje agrícola.



         j.  Admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de permisos de perforación del subsuelo
para la exploración y explotación de aguas subterráneas y asignar el número de pozo respectivo.



         k. Admitir, tramitar y pronunciarse sobre las gestiones de tipos fuentes de cuerpos de agua
y tipo de flujo.



         l.  Atender las denuncias y controversias en materia de recurso hídrico, resolverlas
conforme lo dispuesto en la legislación.



         m. Control y seguimiento de las concesiones de aprovechamiento de aguas y otras
autorizaciones.




        n. Control y seguimiento de las empresas perforadoras y permisos de perforación.




        o. Apoyo y asesoría a los Inspectores Cantonales de Agua.



         p. Mantener y operar el Registro Nacional de Concesiones y Aprovechamiento de Aguas y
Cauces.



         q. Mantener y operar el registro de Sociedades de Usuarios de Agua y el de Empresas
Perforadoras.   



        r.  Coordinar con otras instituciones según corresponda, la elaboración de los estudios
técnicos para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de regulación del
aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de agua, zonas de
recarga y descarga acuífera así como formular y proponer al Ministro el decreto ejecutivo para la
declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas.



         s. Desarrollar investigación en materia de recurso hídrico tanto superficial como
subterráneo.



         t.  Elaborar las normas técnicas para la asignación del recurso y el aprovechamiento de los
cauces.



         u. Promover y coordinar según corresponda, los programas de monitoreo para la evaluación
hidrológica del recurso hídrico superficial y subterráneo.



         v.  Realizar la gestión de cobro de los instrumentos económicos como el canon de
aprovechamiento de aguas, el canon ambiental por vertidos y otros que se promulguen.



         w. Elaborar, ejecutar y evaluar su presupuesto anual con recursos provenientes de cánones,
presupuesto nacional y otras fuentes.



         x. Elaborar con el apoyo de otras unidades del MINAE(*), los informes financieros y
administrativos que soliciten las autoridades competentes.




        y. Llevar a cabo el control financiero del gasto.




        z. Las que la Ley de Aguas Nº 276 y otras normas legales atribuyan.”




(Así reformado por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 36437 del 24 de enero del 2011)




 



             Finalmente, el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, mencionado antes, organiza la
acción estatal por sectores, entendiendo por sector, la agrupación de instituciones públicas
centralizadas y descentralizadas con acciones afines y complementarias entre sí en áreas del
quehacer público, regido por un Ministro Rector establecido con el fin de imprimir un mayor grado de
coordinación, eficacia y eficiencia en la Administración Pública; y que a nuestros efectos, se
concreta en el de Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial (artículo 2, letra f); bajo la
rectoría del Ministro de Ambiente y Energía, a quien le corresponde dirigir y coordinar la
realización de las actividades sectoriales por delegación del Presidente de la República (artículo
5, letra f) y conformado de acuerdo con la letra f), del artículo 15, por las siguientes
instituciones:




 



 “f)  Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial: estará conformado por las siguientes
instituciones centralizadas y descentralizadas: Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), Ministerio
de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio
de Obras Públicas y Transportes (MOPT), Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Instituto
Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA),
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Instituto de Desarrollo Rural (INDER), Instituto
Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), Refinadora Costarricense de Petróleo S.A.
(RECOPE), Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) y Servicio
Nacional de Guardacostas de la Fuerza Pública del Ministerio de Seguridad Pública y Servicio
Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA).” (El subrayado no es del original).




 



             El artículo 3, letra b), de la normativa bajo estudio dispone que en cada sector habrá,
a su vez, una Secretaría de Planificación Sectorial como órgano de apoyo y asesoría en planificación
del Ministro Rector, a la que le corresponderá, entre otras cosas, elaborar el Plan Nacional
Sectorial (PNS) con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo (PND) y velar por su ejecución y
seguimiento.




 



             Por su parte, la labor de rectoría es definida por el mismo reglamento, en consonancia
con lo dispuesto en el artículo 27, apartado 1), de la Ley General de la Administración Pública,
como la potestad que tiene el Presidente de la República conjuntamente con el ministro del ramo para
coordinar, articular y conducir las actividades de cada sector y asegurarse que éstas sean cumplidas
conforme a las orientaciones del Plan Nacional de Desarrollo; para lo cual, el Poder Ejecutivo
deberá coordinar, dar seguimiento y evaluar los resultados de las diferentes actividades que
realicen las instituciones de cada sector para ejecutar las políticas públicas sectoriales,
regionales e institucionales, pudiéndose extender la rectoría del Poder Ejecutivo incluso al ámbito
privado en determinadas materias de especial interés para el Estado, de conformidad con la ley
(artículo 4).




 



             Así las cosas, el Ministro de Ambiente y Energía en su condición de órgano rector del
sector Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial, debe asumir las siguientes
responsabilidades según el artículo 6 del mismo reglamento:




 




“a)  Dirigir y coordinar al respectivo sector.



 b) Presentar ante el Consejo Nacional Sectorial el Plan Nacional Sectorial, las políticas, planes,
programas, proyectos y estudios relacionados con el respectivo sector para su análisis y toma de
decisiones colegiadas.



 c)  Avalar las políticas y los planes de mediano y largo plazo de las instituciones del sector,
velando por su vinculación con el respectivo Plan Nacional Sectorial (PNS).



 d) Visar los proyectos de inversión de las instituciones del sector para su inscripción en el Banco
de Proyectos de Inversión Pública (BPIP) del Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica.



 e)  Velar por la vinculación de los Planes Operativos Institucionales (POI) y de los presupuestos
de las instituciones del respectivo sector con el Plan Nacional de Desarrollo y con los respectivos
Planes Nacionales Sectoriales.



 f)  Establecer e impulsar la coordinación interinstitucional y sectorial a nivel regional y
asegurar la promoción y articulación de la participación ciudadana en las diversas acciones que los
sectores desarrollen en estos niveles territoriales.




g)  Promover la efectividad de la gestión de las instituciones del sector y su rendición de cuentas.



 h) Fortalecer los procesos institucionales de formulación, seguimiento y evaluación de los
proyectos de inversión pública requeridos por el sector.



 i)  Incluir dentro del informe anual de labores prescrito en el artículo 144 de la Constitución
Política, un aparte sobre los resultados del sector y de su gestión de rectoría.



 j)  Integrar de manera participativa las opiniones de grupos de interés en los asuntos de
relevancia sectorial.




k) Realizar cualquier otra actividad congruente con las funciones de rectoría sectorial.”




 



             Del compendio normativo recién expuesto se desprende la competencia del Ministro rector
en la formulación de las políticas ambientales y de manejo y uso sostenible de los recursos
naturales y del mismo Plan Nacional Sectorial en el sector de Ambiente, Energía, Mares y
Ordenamiento Territorial, al que el SENARA pertenece, y del que las políticas en el manejo de los
distritos de riego no pueden ser ajenas. La función encomendada a esta última entidad sobre el
particular, necesariamente se debe compaginar con las labores de rectoría en materia de recursos
naturales – comprensivo del recurso hídrico – que luego de la creación del SENARA se le encomendó al
MINAE, siempre en clave de garantizar la coherencia y la unidad de acción del Estado, en sentido
lato, en la conservación y el manejo racional del agua, como se ha venido insistiendo.




 



             La forma en que se deben articular las competencias entre la Cartera rectora y las
entidades con una naturaleza similar a la del SENARA, tratándose del recurso hídrico ha sido ya
objeto de análisis por la Procuraduría, tal es el caso del dictamen C-019-98 del 6 de febrero de
1998, en el que se consultó por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
(ICAA), justo a propósito de todo el bloque normativo citado líneas atrás, si su emisión supuso una
pérdida de las competencias de la función rectora sobre el agua a favor del MINAE, con lo cual su
labor se iba a limitar a la operación del sistema de acueductos y alcantarillados, o si aún
preservaba potestades para normar, definir políticas y planear el desarrollo a nivel nacional en
relación con dicho recurso. En esa oportunidad, este órgano superior consultivo sostuvo:




 



 “Otra área de interés para los efectos de la presente consulta lo son las eventuales competencias
(y consecuentes obligaciones) que tenga el Instituto con respecto a la conservación del recurso
hídrico (ver incisos c) y d) del artículo 2, y 22 de la Ley 2726). En este punto, considera este
Órgano Asesor que la competencia rectora en punto a la conservación del recurso natural agua" se
encuentran claramente establecidas a favor del Ministerio del Ambiente y Energía…



 Las anteriores disposiciones, a su vez, se ven reforzadas en cuanto al recurso hídrico por lo
regulado en los artículos 50, 51, 52, 81, 82, 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente (Ley 7554 de 4
de octubre de 1995) que indudablemente asignan la rectoría en esta materia al Ministerio del
Ambiente y Energía a través de los órganos allí creados (Consejo Nacional Ambiental, Secretaría
Ejecutiva del Consejo y Secretaría Técnica Nacional Ambiental)



 El hecho de que la función rectora sobre el precitado recurso natural la ostente el Ministerio no
implica, sin embargo, que se hayan eliminado toda obligación del A. y A. sobre este tema. No se
constata en este aparte que se haya vaciado totalmente el contenido normativo de las potestades del
A. y A. Sucede que competencias igualmente relacionadas con este recurso natural han sido conferidas
a otros órganos. Y, atendiendo a un principio de derecho administrativo como lo es que la
interpretación de las normas debe buscar la mejor satisfacción del fin público -artículo 10 LGAP- se
concluye que la mejor forma de garantizar el recurso natural agua es coordinando la actividad que
sobre él ostentan tanto el A. y A. como otros repartos de la Administración. Por ende, se estima que
las competencias -obligaciones- contenidas en los incisos c) y d) del artículo 2º y 22 de la Ley
Orgánica del A. y A. se mantienen vigentes, debiendo armonizarse con las prescripciones que al
efecto fije el MINAE. Lo anterior se sustenta, además, en una interpretación armónica de los
precitados incisos con relación a los numerales 60 inciso a), 64, 65 y 85 c) de la Ley Orgánica del
Ambiente.



 Igual línea de razonamiento es aplicable a lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley Forestal (Ley
Nº 7575 del 13 de febrero de 1996) y 2º de su Reglamento (Decreto Ejecutivo Nº 25721-MINAE de 17 de
octubre de 1996), en cuanto a las obligaciones que ostenta el A. y A. con respecto a las áreas de
recarga acuífera. En este sentido, ya en la Opinión Jurídica OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995 se
destacaba el papel preponderante que asume el A. y A. en la determinación de éstas áreas,
sustentándose en la asunción de las competencias y obligaciones que se prescriben en la Ley General
de Agua Potable por parte del Instituto. No existiendo razón para variar las consideraciones
vertidas en la precitada Opinión Jurídica, se concluye que la intervención del Instituto en el
establecimiento de las áreas de recarga acuífera no es una competencia que haya sido trasladada
exclusivamente al MINAE, de donde la coordinación y ejecución de tareas atendiendo a la especialidad
y recursos con que cuenten cada uno de ellos se torna en indispensable para la consecución del fin
público que subyace en las normas (protección del medio ambiente)



 A mayor abundamiento de lo indicado en los párrafos que anteceden, creemos posible que la
interpretación armónica de lo dispuesto en los incisos a) y d) del artículo 2 de la Ley del A. y A.;
artículo 3 de la Ley General de Agua Potable y 64 de la Ley Orgánica del Ambiente, conllevan a
afirmar que el Instituto tiene una obligación de velar por la potabilidad del agua que se suministra
a través de los sistemas de acueductos y alcantarillados…



 Por ende, en cuanto a la conservación del recurso hídrico y su tratamiento como parte de los bienes
del Estado, la competencia rectora la ostenta el Ministerio del Ambiente y Energía, sin que ello
conlleve que se le han eliminado competencias específicas al A. y A. en cuanto a sus obligaciones
para con dicho recurso natural, especialmente en atención a la no contaminación del mismo y su
conservación.” (El subrayado no es del original).




 



             En el pronunciamiento anterior se reconoce la rectoría del MINAE en punto a la
conservación del agua, sin que ello signifique que las obligaciones del SENARA en la preservación de
dicho recurso se hayan eliminado. Por el contrario, como también veremos lo afirma la Sala
Constitucional, se exige la necesaria coordinación entre ambos, con el fin de que se satisfaga de la
mejor manera posible el interés público expresado en la preservación del recurso hídrico.




 



             Sucede que la posibilidad de emitir políticas públicas orientando las tareas y
funciones de las distintas entidades con competencias en la materia es inherente a la función
rectora del Ministerio en cuestión y, más propiamente, del Poder Ejecutivo y en el tanto se trate de
una política y no de una instrucción o circular, no conlleva una lesión a la autonomía
administrativa de esos entes a los que comprende, según fue analizado también por la Procuraduría en
el dictamen C-071-2016, del 12 de abril:




 



 “Dictar políticas gubernamentales es manifestación de la orientación política que corresponde a los
titulares del poder político. Dicho dictado es una competencia connatural a la existencia misma del
Estado, que para ser legítima debe ejercerse a través de los órganos habilitados al efecto por la
Constitución Política: los denominados "poderes políticos" –el Legislativo y el Ejecutivo-, que
ostentan el “monopolio del poder político reservado por el derecho de la Constitución a dos de esos
poderes exclusivamente; el Legislativo y el Ejecutivo, por su orden” (cfr. Nota separada del
Magistrado Piza Escalante en el voto N. 1176-91 de las 10:30 hrs. del 21 de junio de 1991). En ese
orden de ideas las políticas gubernamentales surgen como manifestación del poder político del
Estado. De allí que no es de extrañar que deban ser elaboradas por la Asamblea Legislativa y el
Poder Ejecutivo, a quienes corresponde en el marco de la Constitución la orientación política del
Estado.



 Dentro de esa orientación, el Poder Ejecutivo planifica, dirige y emite políticas públicas.  
Normalmente, esa facultad del Poder Ejecutivo implica una función rectora en los respectivos ramos
de la actividad pública. Rectoría que le permite fijar los objetivos políticos que se propone
realizar, formalizándolos en políticas que deben ser ejecutadas por las distintas administraciones
públicas. Disponen los artículos 26 y  27 de la Ley General de la Administración Pública en lo que
interesa:




“Artículo 26.-




El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:




a) Las indicadas en la Constitución Política;



 b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total
conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;(….




Artículo 27.-



 1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones
que les señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central
como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo. (….)”.




(…)



             La potestad de dirección permite vincular la actividad de los dirigidos a los planes u
objetivos gubernamentales, en el marco de una relación de confianza. De manera que el dirigido
conserva la libertad para adoptar discrecionalmente la directriz, por lo que puede negarse a
acogerla cuando tenga grave motivo para hacerlo…



 La dirección tiene como objeto orientar, guiar la acción de los entes y órganos públicos, para
lograr la satisfacción del interés general pero también para racionalizar la actuación
administrativa, dándole coherencia. Orientación que es antagónica a la coerción. Dirigir es
fundamentalmente definir objetivos, metas y determinar los medios para su consecución. En
consecuencia, la directriz no es una orden ni permite una regulación exhaustiva de la acción
dirigida. Una directriz específica se analiza como una orden. Orden que entraña una
desnaturalización de la potestad de dirección y, por ende, de la directriz, tal como se deriva de
los artículos 99 y 100 transcritos…



 Corresponde al Poder Ejecutivo el dictado de las políticas públicas en el marco de la Constitución
Política y las leyes. Políticas que deben ser ejecutadas por las distintas administraciones
públicas.” (El subrayado no es del original).




 



             De conformidad con lo expuesto, compete al MINAE participar en la formulación de la
política de gestión del recurso hídrico y en la planificación nacional en los campos de su
competencia; potestad que no implica el ejercicio o determinación de las competencias propias del 
SENARA. Al retenerlas se expresa lo señalado por la jurisprudencia constitucional en cuanto a la
existencia de competencias públicas compartidas o concurrentes en el sector hídrico, cobrando plena
virtualidad, aquí más que en ningún otro ámbito público, el principio de coordinación administrativa
para asegurar la preservación y utilización sostenible del agua.




 



             Así, en la citada sentencia n.°2004-01923, reiterada en las resoluciones números
2008-14092, de las 9:28 horas del 23 de setiembre y 2008-15657, de las 11:45 horas del 17 de
octubre, ambas de 2008 y 2009-262 de las 14:30 horas del 14 de enero de 2009, el Tribunal
Constitucional destacó primero que el MINAE “cumple un rol de fundamental importancia en una de las
vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el
aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional”; aclarando
que estas funciones “son compartidas con el SENARA y el ICAA”.




 



             Luego, en la resolución n.°2009-262, que también citamos, recalcó en relación con las
competencias atribuidas al SENARA:




 



 “Es evidente que por disposición expresa de su ley de creación, el SENARA tiene la competencia de
proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación,
mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio… De tal forma, la
integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de
dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el
permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en
cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una
manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración
del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance
y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala
advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la
gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza
eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida
mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades
involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras-. En este sentido, pretender ejecutar
proyectos de extracción y explotación del recurso hídrico sin la debida autorización y vinculación
del SENARA, resulta ser violatorio de las previsiones normativas de protección al ambiente, pues se
carecería de los insumos técnicos necesarios que dictaminen la disponibilidad y posibilidad de
aprovechamiento de las aguas de dominio público.” (El subrayado no es del original).




 



             Las competencias del SENARA en el sentido expuesto en la sentencia transcrita, son
precisadas después en la resolución que cita en el criterio que se le solicitó, la n.° 2010-16538,
con motivo de la gestión de aclaración formulada por el Director del Departamento de Aguas
concerniente a si dicho órgano retenía la facultad para autorizar la perforación de pozos, ocasión
en la que la Sala enfatizó en el deber de coordinación entre todas las instancias públicas
relacionadas con el recurso hídrico: 




 



 “Es así que se reconoce el deber de coordinación de las diferentes instancias públicas relacionadas
con esta materia, coordinación sin la cual resulta inadecuada la ejecución de proyectos como el
conocido bajo este recurso de amparo. Asimismo, en el considerando XXVI tampoco se aprecia
incongruencia alguna o concepto que deba aclararse, pues el mismo debe ser entendido dentro del
contexto dentro del cual se pronuncia, cual es la realización de los estudios hidrogeológicos que en
su momento hizo falta dentro de la tramitación del proyecto; con respecto a la clausura de los pozos
que allí se indica, el considerando es claro en definir que esta disposición se adopta en virtud del
principio precautorio en materia ambiental, sin modificar de modo alguno las previsiones normativas
que regulan toda esta materia. Por el contrario, lo pretendido por la Sala en los dos considerandos
de cita, es precisamente la integración de las normas y propender a que las diferentes instancias
administrativas establezcan los canales de coordinación y comunicación adecuados para el debido
ejercicio de sus competencias; definir en este asunto qué órgano es competente para otorgar un
permiso de perforación de pozos, dista del objeto de este recurso de amparo y del ámbito de
competencias de la Sala. Lo dispuesto en la sentencia es claro respecto del objeto de esta acción de
garantía, al mismo tiempo que fija el deber y la necesidad de establecer la coordinación que aquí se
ha referido.” (El subrayado no es del original).




                                                                           



             Ciertamente, el principio de coordinación pretende conjuntar y armonizar las 
actividades de diversas organizaciones en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación
de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso, contradictorias, en procura de la unidad de
acción,[12] función que como hemos visto, se le encomienda, en primer lugar, al Presidente de la
República con la participación del Ministro rector del sector respectivo, al tener encomendado la
conducción política del país. La función de coordinación se convierte así en el canal idóneo para
articular las competencias del MINAE y del SENARA en relación con el recurso hídrico.




 



             Esa labor de coordinación debe hacerse con vista del plan general elaborado para el
adecuado manejo del recurso hídrico. Una planificación que debe trascender la política específica de
aprovechamiento de agua en un distrito de riego para tomar en cuenta también el resto de usos a los
que está destinado dicho elemento esencial, garantizando así el balance hídrico.




 



             El propio Reglamento General de SENARA (Decreto Ejecutivo n.°16277-MAG del 24 de abril
de 1985), en su artículo 2, si bien reconoce su naturaleza jurídica como institución autónoma del
Estado con independencia administrativa, lo sujeta a las “directrices del Gobierno, así como a los
planes y programas, sectoriales y nacionales, emitido conforme con la ley.”




 



             Según lo advertíamos líneas atrás, la planificación hídrica constituye una forma de
intervención administrativa sobre los usos del agua que se concreta a través de la figura concesión.
Pues, la concesión sirve como instrumento para medir el uso y las cantidades que se están haciendo
de dicho líquido vital, al tiempo que se controla el cumplimiento del respectivo plan.




 



             Tal como lo advirtió la Sala Constitucional en la referida resolución n.° 2004-01923 el
carácter demanial del agua constituye “título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen
de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación
racional y sostenida de los recursos hídricos” y condiciona, según hemos venido insistiendo, todo el
andamiaje normativo existente dirigido a protegerlos, como la exigencia de contar con la respectiva
concesión para su uso y aprovechamiento privativos en los términos del citado artículo 17 de la Ley
de Aguas y de los numerales 70 y 176, del mismo cuerpo normativo, que en ese orden establecen:




 



 “Artículo 70.- La Nación tiene la propiedad de las aguas que se determinan en el artículo 1º de
esta ley, de los álveos o cauces de las playas y vasos indicados en el artículo 3º, así como el de
las riberas de los mismos. En consecuencia, la Nación, por medio del Ministerio del Ambiente y
Energía, es la única que puede otorgar y regular el aprovechamiento de los bienes indicados, de
acuerdo con las disposiciones de esta ley. Los aprovechamientos de los bienes de que se trata, se
concederán a los particulares, a sociedades, civiles o comerciales admitidas por las leyes de la
República, o a corporaciones de derecho público, con la condición de que los concesionarios
establezcan trabajos regulares para su explotación.




 



 En cuanto a los aprovechamientos de los depósitos de materiales (arena, piedra, grava y otros), que
se acumulen en los cauces, playas y vasos de dominio público, podrán ser otorgados por tiempo
limitado, por el Ministerio del Ambiente y Energía, a las corporaciones públicas o a las privadas
admitidas por las leyes de la República, lo mismo que a personas físicas, a condición de que
establezcan trabajos regulares y formales de explotación y se sometan a las reglamentaciones y
disposiciones que para estos trabajos establezca el Ministerio del Ambiente y Energía.




 



 También podrá el citado Ministerio autorizar, previo el pago del canon que se fije, la extracción
de los citados materiales, por un volumen fijo que en cada so se determinará, cuando en el sitio en
que se va a llevar a cabo la explotación no hubiere otras concesiones.




 



 El Ministerio del Ambiente y Energía fijará en cada concesión el canon o la tasa de explotación,
que deberá ser pagado por trimestres íntegros y adelantados y será establecido por área de
explotación o por volumen, según mejor convenga a los intereses nacionales.




 




No pagarán este canon el Gobierno Central ni las instituciones del Estado.




 



 El Ministerio del Ambiente y Energía podrá conceder exención total o parcial del canon mencionado,
en casos especiales en que así lo ameriten razones de índole social, a juicio de la Junta Directiva.




 



 En la vigilancia y control de las explotaciones referidas, deberán colaborar con el Ministerio del
Ambiente y Energía las municipalidades delas jurisdicciones respectivas, sin perjuicio de las
atribuciones del Ministerio. Las municipalidades exigirán la presentación del documento que acredite
la referida concesión o licencia y el no exhibirla dará lugar a la paralización total de los
trabajos de explotación y al pago de una multa hasta de dos mil colones (¢ 2,000.00), cuyo
productocorresponderá por mitades a la municipalidad correspondiente y al Ministerio del Ambiente y
Energía.




 



 Por el cumplimiento de las tareas que, según la presente ley, corresponden a las corporaciones
municipales, las sumas que obtenga el Ministerio del Ambiente y Energía por los cánones indicados
anteriormente, serán distribuidas por partes iguales entre esta institución y la municipalidad del
cantón en el cual estén situados los depósitos concedidos en explotación. El Ministerio girará
semestralmente a cada municipalidad, las sumas que le corresponda.



 (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5046 de 16 de agosto de 1972 y por el Transitorio V
de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996)




 



 “Artículo 176.- El  (*)Ministerio de Ambiente y Energía (**) ejercerá el dominio y control de las
aguas públicas para otorgar o denegar concesiones a quienes lo soliciten, de acuerdo con las
siguientes reglas:



 I.- Para el desarrollo de fuerzas hidráulicas o hidroeléctricas, conforme a la ley número 258 de 18
de agosto de 1941; y




II.- Para los demás aprovechamientos, conforme a las reglas de la presente ley.”



 (*)(Así reformado por el artículo 19 de la Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las
Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica, N° 8723 de 22 de abril de 2009).



 (**)(Modificada su denominación por el artículo 11 de la Ley "Traslado del sector
Telecomunicaciones del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones al Ministerio de Ciencia
y Tecnología, N° 9046 del 25 de junio de 2012)




 



             Con arreglo a las disposiciones anteriores, le corresponde al MINAE el otorgamiento de
las concesiones sobre el agua y justifica que tenga encomendada también la labor de planificación
hídrica en general, en la medida que cada concesión debe ajustarse a sus lineamientos, atendiendo al
criterio técnico previo del SENARA, según se estableció por la Sala Constitucional en la
jurisprudencia transcrita. Justo en relación con la potestad conferida por el ordenamiento al MINAE
en el otorgamiento de las concesiones de agua, la Procuraduría en el citado dictamen C-019-98
indicó:




 



 “La anterior distinción deja establecida una hipótesis de trabajo cual es el considerar que el A y
A tiene una competencia específica en materia de lo que está relacionado con los acueductos
-suministro de agua potable- y alcantarillados -recolección y evacuación de aguas negras y residuos
industriales líquidos, y pluviales-. De suerte tal que, en dicho ámbito, se despliegue con toda
intensidad la naturaleza de institución autónoma, siendo por consecuencia el ente rector de tal
objeto normativo.



 Conjuntamente, ostenta potestades (deberes) relacionados con esa función genérica, fundamentalmente
en materia de fiscalización de otros prestadores del servicio y determinadas obligaciones en cuanto
a la protección y preservación del recurso hídrico. Cabe preguntarse ahora si con la promulgación de
otros cuerpos normativos ese cúmulo de facultades fue afectada al punto de existir una derogación
tácita de las mismas.



 También cabe considerar la posibilidad de que se hayan otorgado competencias a otros órganos
públicos que inciden sobre aspectos relacionados con el agua como recurso natural y el modo en que
esto afecta o no todo el conjunto de atribuciones ya reseñadas que están asignadas al Instituto.



 En primer término, tal y como se indicaba en el dictamen C-243-95, la materia relacionada con
concesiones de aprovechamiento de las aguas públicas es una competencia que nunca ha estado en la
órbita de las atribuciones del A. y A. A este efecto, conviene citar el siguiente numeral de la Ley
de Aguas (Ley Nº 276 de 27 de agosto de 1942) que brinda claridad sobre el punto:



 "Artículo 17. Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas,
especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el
Ministerio del Ambiente y Energía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la
cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y
vigilancia sobre las aguas de dominio público, conforme a la ley Nº 258 de 18 de agosto de 1941.
Exceptúanse las aguas potables destinadas a la construcción de cañerías para poblaciones sujetas al
control de la Secretaría de Salubridad Pública, según ley número 16 de 30 de octubre de 1941".



 La anterior disposición normativa ha contenido las atribuciones de disponer y resolver sobre el
dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia sobre las aguas de dominio público..."
desde su promulgación en el año 1942, potestades que en virtud de la Ley Nº 7593 son trasladadas al
Ministerio de Ambiente y Energía. El hecho de que este último conjunto normativo únicamente varíe el
nombre del órgano titular de las competencias no obsta para afirmar que el A. y A. no tiene función
rectora alguna en esta materia, aunque pueda llamar a confusión el inciso f) del numeral 2 de la Ley
Constitutiva del A. y A. Sin embargo, por constatarse que existe una casi idéntica asignación de
atribuciones –“aprovechamiento", “utilización", "gobierno" y “vigilancia" de las aguas de dominio
público- es dable concluir que, en la medida que se requiera aprovechar dicho recurso para proyectos
de acueductos -suministro de agua potable-, el Instituto conserva las competencias del precitado
inciso f). Pero, a los efectos de concesión para otros usos, la competencia no ha estado conferida
al A. y A., razón por la cual no puede hablarse aquí de derogación tácita.(1) Por ende, es dable
concluir que en punto a las potestades relativas al aprovechamiento, utilización, gobierno y
vigilancia de las aguas de dominio público (y consecuentemente las concesiones que puedan darse
sobre las mismas) las mismas corresponden al Ministerio del Ambiente y Energía. (2)




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 NOTA (1): A mayor abundamiento, los artículos 70 y 176 de la Ley de Aguas indican, en lo que aquí
interesa, lo siguiente:



 "Artículo 70. La Nación tiene la propiedad de las aguas que se determinan en el artículo 1 de esta
Ley, de los álveos o cauces de las playas y vasos indicados en el artículo 3 así como el de las
riberas de los mismos. En consecuencia, la Nación, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía,
es la única que puede otorgar y regular el aprovechamiento de los bienes indicados, de acuerdo con
las disposiciones de esta ley. (...)"



  "Artículo 176. El Ministerio del Ambiente y Energía ejercerá el dominio y control de las aguas
públicas para otorgar o denegar concesiones a quienes lo soliciten, de acuerdo a las siguientes
reglas: ..."



 NOTA (2): Lo anterior torna en jurídicamente procedente la emisión del Decreto Ejecutivo Nº
26237-MINAE de fecha 19 de junio de 1997, en tanto el mismo regula la actividad del Departamento de
Aguas en la óptica ya indicada de ser órgano rector en materia de dominio y aprovechamiento de las
aguas públicas" (El subrayado no es del original).




 



             De conformidad con lo expuesto, la legislación sectorial le reconoce al MINAE las
atribuciones de disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento y utilización, sobre las aguas
de dominio público, mediante el otorgamiento de la respectiva concesión. De esta forma se concreta
la labor de planificación hídrica a cargo del Ministerio rector y se vincula al SENARA en dicha
tarea, pues con arreglo a lo dispuesto por la Sala Constitucional, su criterio técnico para
dictaminar la disponibilidad y posibilidad de aprovechamiento del recurso hídrico es determinante y
de acatamiento obligatorio. 




 



             El tema que se plantea a continuación es si, como lo sostiene el SENARA, su ley
constitutiva creó un régimen jurídico especial y diferenciado para los distritos de riego, dentro de
cuyos límites territoriales ostenta las facultades suficientes para la captación, aprovechamiento,
manejo y administración de las aguas que son consustanciales al funcionamiento de dichas unidades,
sin requerir de ningún tipo de acto autorizante del MINAE, ni del Poder Ejecutivo, salvo la emisión
del respectivo decreto ejecutivo que crea el distrito de riego y le define y asigna las fuentes
hídricas a ser usadas como único acto de su parte o por el contrario, siempre hace falta contar con
la concesión de aguas para que el SENARA pueda disponer de ellas en los referidos distritos con la
correlativa obligación del pago del canon, según la tesis mantenida por el MINAE,  cuestiones éstas
que serán abordados en el epígrafe siguiente.




 




 



 IV.             EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS DISTRITOS DE RIEGO Y LA NECESIDAD DE QUE SUS
BENEFICIARIOS CUENTEN CON LA RESPECTIVA CONCESIÓN DE AGUA OTORGADA POR EL MINAE Y HONREN EL PAGO DEL
RESPECIVO CANON




 



             De entrada debe destacarse la relevancia dada por el legislador al SENARA y a los
llamados distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones, según se desprende los mismos
antecedentes legislativos de la Ley n.°6877, para atender de forma centralizada los problemas de
sequía en la vertiente del Pacífico y de exceso de agua en la vertiente del Atlántico para el
desarrollo de la actividad agrícola. De la misma normativa que rige al SENARA se desprende, además,
el papel central del agua para el funcionamiento cabal de los referidos distritos, con especial
énfasis en la protección y el uso racional que se le debe dar a dicho recurso, tanto si se trata de
aguas superficiales como subterráneas; sin olvidar los objetivos encaminados a un aprovechamiento
óptimo y a una justa distribución de la tierra en las actividades agropecuarias del país.




 



             Tal como lo habíamos indicado antes, de acuerdo con el artículo 3, letra b) de la Ley
constitutiva del SENARA, a dicho ente le corresponde la función de desarrollar y administrar los
distritos de riego, los que son definidos por el artículo 17 como “las unidades físicas técnico-
administrativas de carácter agropecuario, en las que existan o se vayan a realizar las obras
necesarias para el riego y la conservación adecuada de las tierras en ella comprendidas, o bien; las
obras que protejan contra inundaciones y aseguren el avenamiento de esas tierras, para efectos de
lograr el mayor desarrollo agropecuario, económico y social de tales unidades agropecuarias.”




 



             La forma en que se articulan las competencias entre el Poder Ejecutivo y el SENARA se
manifiesta en el procedimiento de creación de los distritos de riego, ya que de conformidad con el
artículo 18 de la misma Ley, se instauran mediante decreto ejecutivo, a solicitud del referido ente
autónomo, “en las áreas o regiones del país donde el interés público lo requiera, en las cuales se
establecerán características técnico-económicas necesarias para su implantación y funcionamiento.”




 



             Sin embargo, la responsabilidad de la Administración central no parece limitarse a
dicho acto de creación, pues el artículo 15 de la Ley bajo estudio declara de interés público las
acciones que promueve el Estado en general, no solo el SENARA, con el objeto de asegurar la
protección y el uso racional de las aguas y de las tierras comprendidas en los distritos de riego de
conformidad con el marco normativo que los rige.




 



             Hay que entender, como se explicó en el epígrafe precedente, que la centralidad del
agua en los distritos de riego es un rasgo común a otras formas de consumo de importancia. En otros
términos, es usual que el agua constituya un elemento esencial para las distintivas actividades de
la vida humana, con lo que trasciende la regulación específica del aprovechamiento respectivo, en
este caso, el relacionado con los distritos de riego, y obliga a incardinarlo en un plan nacional
que contemple la integralidad de los usos del recurso hídrico, como medio para garantizar su
aprovechamiento óptimo, sostenible  y que responda a la priorización contenida en los citados
artículos 27 y 140 de la Ley de Aguas. La propia Ley del SENARA refleja esta idea cuando señala en
su artículo 6, letra a), como una de las funciones de su Junta Directiva, el fijar las políticas de
la Institución, “dentro de los lineamientos del Gobierno y de las directrices del Ministerio de
Agricultura y Ganadería”; mientras que el ya citado artículo 2 de su reglamento, de forma más clara
señala que la referida institución autónoma  actuará sujeto políticamente a las directrices del
Gobierno, así como a los planes y programas, sectoriales y nacionales, emitidos conforme con la ley.




 



             También habíamos indicado antes que la concretización del plan hídrico se efectúa a
través del otorgamiento de la concesión respectiva para el uso privativo del agua, en consonancia
con su carácter de bien demanial, pues a través de ese título habilitante la Administración Central
conoce el tipo de aprovechamiento que se va a hacer del recurso, la cantidad concedida, las personas
beneficiadas y si es para riego, el resto de variables de que hablan los artículos 21 y 178 de la
Ley de Aguas, que en ese orden y en lo que interesa disponen:




 



 “Artículo 21.- En toda concesión de aprovechamiento de aguas públicas se fijará la naturaleza de
ésta, la cantidad en litros por segundo del agua concedida; y si fuese para riego, la extensión del
terreno que haya de regarse, así como la clase de los cultivos que deban servirse, tomando en
consideración las necesidades de los predios inferiores que también la necesiten. Si el agua no
fuere suficiente para atender todas las demandas, se fijará a cada concesionario el número de horas
por día, por semana o por mes en que pueden hacer su aprovechamiento y esas horas se calcularán de
acuerdo con el número de propietarios servidos por el mismo caudal, tomando en cuenta la extensión
de sus cultivos. El concesionario que no se sujete a las horas que se le concedan, perderá el
derecho de aprovechar el agua, fuera de las otras sanciones de carácter punitivo que se determinan
en el inciso 2º del artículo 166.




 



 En aprovechamientos anteriores a la presente ley, se entenderá únicamente concedida la cantidad de
agua necesaria para el objeto de aquéllos.” (El subrayado no es del original).




 



 “Artículo 178.- Toda solicitud sobre el aprovechamiento de las aguas vivas, manantiales y
corrientes y de las aguas muertas que no sean de dominio privado, deberá dirigirse al Ministerio del
Ambiente y Energía.




La solicitud deberá ser presentada por escrito y contener:



 a) Nombres y apellidos del solicitante, calidades, vecindario y cédula de identidad. Si la
solicitud se presentare por representantes de menores, incapacitados o personas civiles, deberá
acompañarse el documento que acredite esas representaciones;



 b) Certificación del Registro Público en que consten la inscripción de la finca sobre la que se
pretende el aprovechamiento, con indicación de la naturaleza, situación, cabida y linderos. Si el
terreno no estuviere inscrito, se acompañará el título que ampare la propiedad o posesión o
certificación de la Tributación Directa; y si no existiere título se hará referencia en la solicitud
a la situación, naturaleza, calidad y linderos del inmueble;



 c) Cuando se trate de concesiones para regadíos, se expresará el número de hectáreas que se desea
regar, la clase de cultivos que necesitan el riego y el tiempo en que se utilizará éste; 



 d) Cuando se trate de otras aplicaciones como beneficios de café, trapiches, pilas de natación,
fábricas, etc., deberá indicarse la forma en que va a hacerse el aprovechamiento;



 e) El número aproximado de litros de agua por segundo que discurre por el cauce cuyo caudal se
desea aprovechar y la cantidad que necesita el solicitante. Ese cálculo se hará tomando en cuenta el
caudal de aguas que discurre durante la estación seca.



 f) los nombres de los propietarios servidos por el mismo caudal en predios inferiores, dentro del
mismo cartón en que se desea hacer el aprovechamiento, mientras el caudal y manantial no aumente su
volumen por la confluencia de otro.



 Si no hubiere propietarios beneficiados con el mismo río, acequia o quebrada en predios inferiores,
el solicitante indicará los nombres de tres testigos que declararán sobre esa circunstancia.



 g) Promesa de que el concesionario se sujetará a las leyes y reglamentos respectivos y pagará el
canon que se le fije;



 h) Si el aprovechamiento que se solicitare fuere mayor de cincuenta litros por segundo, deberá
presentarse un plano levantado por un ingeniero y en el cual aparezca el curso del agua que se
pretende aprovechar dentro de la finca del solicitante y las de los predios superior e inferior en
una distancia no menor de cien metros contados desde la entrada y salida del río de la finca en que
va a hacerse aprovechamiento. Si la solicitud fuere por cantidad menor de cincuenta litros por
segundo, bastará que se acompañe un croquis simplemente. A la solicitud deberá agregarse en uno y
otro caso un timbre fiscal por valor de diez colones para satisfacer el gasto de la publicación del
edicto a que se refiere el artículo siguiente.




La manifestación anterior tiene carácter de declaración jurada.”



 (Así reformados párrafos e), Párrafo 2º del inciso f), y Inciso h) por articulo 1° de la Ley 17 del
7 de noviembre de 1942)



 ( Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996) (El subrayado no es
del original).




 



             A este respecto, la posición de SENARA consiste en que ella no necesita de concesión
alguna del MINAE para disponer del agua en un distrito de riego, por cuanto su uso y aprovechamiento
es consustancial a la labor que en éste le encomendó el legislador y que justifica la existencia
misma de la entidad, por lo que habría una inobservancia al mandato legal contenido en la Ley
n.°6877, si el ejercicio de sus competencias quedaran condicionadas a la obtención del respectivo
título habilitante, lo que además supondría una intervención ilegítima de la Administración central
en el ámbito de autonomía administrativa del SENARA. Como bien sabemos, la postura del MINAE, es la
contraria, expresada en la citada directriz n.°035-MINAE del 14 de octubre del 2004 y en el también
aludido Decreto Ejecutivo n.°32868-MINAE del 24 de agosto del 2005 (Canon por Concepto de
Aprovechamiento de Aguas), al estimar que sí le es exigible contar con la concesión respectiva, pese
a su naturaleza como institución autónoma y a que sus competencias estén ligadas a ese insumo,
debido a que la ley que rige a dicho ente no le confirió de forma directa la concesión de
aprovechamiento de agua de forma expresa.




 



             Precisamente, la normativa que rige al SENARA y los mismos antecedentes legislativos
que sustentaron su creación permiten dar respuesta a la interrogante acerca de si el aprovechamiento
que se hace del agua dentro de los distritos de riego conlleva o no la obligación de contar con la
respectiva concesión. Veamos.




 



             El artículo 1.1 del vigente Reglamento de Servicios de Riego para los Distritos,
aprobado por acuerdo n.°2217, de la Junta Directiva del SENARA, en la sesión ordinaria n.°343-99,
celebrada el 26 de julio de 1999, ofrece la siguiente definición de  Servicio de Riego: “conjunto de
bienes, actividades y personal que, sometido a la autoridad de un Distrito de Riego, hace posible la
entrega de agua para su uso en riego de conformidad con el Plan de Riego que al efecto elabore
SENARA. En caso fortuito o fuerza mayor, la entrega de agua podrá ser limitada a juicio de SENARA,
de lo cual se informará sin demora a los usuarios. Para la conducción y distribución del agua, de
manera que pueda ser aprovechada en riego por parte de los usuarios, el SENARA podrá hacer uso de
cauces naturales o artificiales” (el subrayado no es del original).




 



             De conformidad con la disposición transcrita, el servicio de riego consiste en la
entrega de agua para dicho fin a los usuarios, que a su vez son definidos por el artículo 1.3, del
mismo reglamento, como “toda aquella persona física o jurídica propietaria de un inmueble que recibe
agua de un Distrito para emplearla en los fines estipulados por la Ley del SENARA.”  Estas personas
se ven beneficiadas del recurso y de todas las obras de infraestructura que realiza el SENARA para
la conducción y distribución del agua, tales como canales, drenajes, equipos de bombeo, debiendo
pagar en contraprestación la correspondiente tarifa de riego. Dando sustento a lo expuesto, el
artículo 16 de la Ley n.°6877  establece:




 



 “ARTÍCULO 16.- El SENARA podrá construir las obras necesarias para el establecimiento y
funcionamiento de sistemas de riego, avenamiento y control de inundaciones, así como las obras
complementarias que hagan posible el mejor aprovechamiento agropecuario de las tierras en los
distritos de riego. Todos los propietarios de las tierras afectadas por el riego y por el
avenamiento, deberán satisfacer las tarifas que establezca el SNE a solicitud del SENARA.” (El
subrayado no es del original).




 



             Llama la atención que en el proyecto de ley original (ver folios 9 y 10 del expediente
legislativo n.° 9433), el texto transcrito que se correspondía con el artículo 15, hablaba de
cánones en lugar de tarifas en los siguientes términos: “Los beneficiarios de estos sistemas deberán
satisfacer los cánones que establezca el SNE, a solicitud del SENARA”; como también lo hacía el
antiguo artículo 11, letra c) – actual artículo 12 – que incluía entre los recursos financieros del
referido ente, “[l]os recursos propios que genere por la operación y administración de los servicios
de riego y avenamiento, y por el control de inundaciones, así como por el importe de los cánones de
riego y avenamiento”. No constan en las actas legislativas, las razones del cambio a la redacción
actual, pero ciertamente resulta más adecuada la modificación terminológica en cuanto el usuario del
servicio de riego no solo se beneficia del agua, sino también de todas las obras hidráulicas hechas
por el SENARA para hacerle llegar el recurso de forma óptima, al igual que del asesoramiento técnico
que le brinda dicha entidad. Es decir, que el servicio de riego no se limita al mero aprovechamiento
del agua al abarcar, además, de acuerdo con la definición dada antes, los bienes, actividades y
personal que hacen posible su entrega a la puerta del usuario. Hay todo un valor agregado en el
servicio de entrega del agua que SENARA presta a favor de los beneficiarios de un distrito de riego.
Lo cual explicaría que el legislador haya optado, como se dijo, por el término genérico de tarifas
en referencia a la actividad en su conjunto de riego y no solo a cánones, en el sentido estricto de
contraprestación económica a cargo del particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de
dominio público (ver la sentencia de la Sala Constitucional, n.°2006-009170 de las 16:36 horas del
28 de junio del 2006).[13]




 



             El servicio de riego así conceptualizado está catalogado por el legislador como un
servicio público, de conformidad con el artículo 5, letra e), de la Ley de la Autoridad Reguladora
de los Servicios Públicos, correspondiéndole al MINAE el otorgamiento de la concesión que habilita
para la prestación de dicho servicio. Se trata de una concesión distinta a la requerida por la Ley
de Aguas para el aprovechamiento privativo del agua, pues la primera habilita a su titular para
prestar una actividad reservada al Estado, en tanto que la segunda, lo faculta para hacer un uso
exclusivo de dicho bien demanial; todo lo cual se corresponde con los perfiles del agua analizados
antes, ya que al considerarse como un derecho humano se pretende garantizar su suministro continuo y
permanente bajo un esquema de servicio público, sin posibilidad de que las fuentes hídricas salgan
de la órbita estatal.   




           



             De manera que si un particular está interesado en hacer uso del agua para fines de
riego para su propio uso le bastará con la concesión de agua gestionada ante la Dirección, pero si
lo es para prestar el servicio de riego a terceros requerirá también de la respectiva concesión en
los términos del artículo 9 de la Ley n.°7593, salvo si se trata una institución o empresa
públicas,  que por mandato legal tenga encomendada tal competencia; que sería justamente el caso de
SENARA, que no requiere de dicho título habilitante para el servicio que presta en los distritos de
riego, al tratarse de una función que le viene dada de forma directa por el legislador.




           



             El punto controvertido recae, como se ha venido indicando, en si SENARA precisa contar
también con una concesión de aguas otorgada por el MINAE o basta la atribución legal que le confiere
el desarrollo y gestión de los recursos hídricos y del suelo en los distritos de agua. Para
dilucidarlo es preciso comprender la particular naturaleza jurídica de la concesión en el ámbito
hídrico, de la que también ya se ha dado algunas pinceladas en las páginas precedentes, ya que no
solo sirve como título habilitante para el uso y disfrute de un bien demanial, sino también como
instrumento de planificación hidrológica. En efecto, la concesión permite la concreción del
respectivo plan hídrico de acuerdo con la priorización de usos contemplada en la Ley de Aguas desde
una perspectiva integral, garantizando así la conservación y el aprovechamiento sostenible del
recurso hídrico. De manera que, a través de este instrumento, el MINAE siempre con sustento técnico,
y aquí la participación del SENARA conforme con la jurisprudencia constitucional analizada es
obligatoria,  en periodos de sequía o escasez del líquido, podría condicionar la cantidad de litros
concesionada o incluso negarla para favorecer otro tipo de aprovechamiento prioritario como el
consumo humano.




 



             Para el caso del riego, el condicionamiento o negación de la concesión no significaría
en modo alguno una violación al principio de continuidad (artículo 5 de la Ley n.°7593) o en el
supuesto del SENARA, frustrar el mandato encomendado por el legislador. Ello, en la medida que una
decisión de tal entidad esté basada en razones técnicas con miras a la preservación de ese recurso
vital y en hacer valer su perfil como derecho fundamental. Nótese, como el mismo Reglamento de
Servicios de Riego para los Distritos, en el citado artículo 1.1, pero más enfáticamente en su
artículo 4, contempla la posibilidad de que el SENARA interrumpa el suministro de agua en atención a
la disponibilidad del recurso o por motivos de caso fortuito o fuerza mayor: 




 



 “Artículo 4°— La responsabilidad del SENARA en cuanto al suministro de agua quedará condicionada a
la disponibilidad del recurso en las fuentes. En caso fortuito o fuerza mayor, la entrega de agua
podrá ser limitada a juicio de SENARA, procurando que dicha limitación se dé bajo condiciones de
equidad hasta donde técnicamente sea posible, de lo cual se informará sin demora a los usuarios.”
(El subrayado no es del original).




 



             Además, debe tomarse en cuenta que la labor que realiza la entidad de referencia en los
distritos de riego no se limita, como se dijo, a la entrega de agua, pues aun siendo fundamental
dicho recurso para su labor, engloba una serie adicional de tareas complejas, como la investigación,
el asesoramiento técnico, las referidas a la justa distribución de los suelos y la construcción de
obras de infraestructura, entre otras actividades.




 



             Cabe agregar, que la concesión no se puede equiparar al Decreto de creación del
Distrito de Riego Arenal Tempisque (n.°15321-MAG, del 16 de marzo de 1984), en cuya virtud se
afectan, con arreglo a su artículo 1°, las aguas públicas, superficiales – principalmente ríos – y
subterráneas, comprendidas o que discurran dentro de los límites del distrito. Sencillamente, el
artículo 18 de la Ley n.°6877 no le da ese carácter al decreto de creación, además contiene una
afectación genérica y amplia, al abarcar ríos y grandes extensiones de terreno, que si bien debe ser
tenido en cuenta en la planificación hídrica, no satisface los requerimientos de información que
exige la Ley de Aguas para cada concesión, tales como la cantidad de agua a ser usada, las fincas
afectadas, etc.   




 



             Teniendo claro el papel tan relevante que cumple la concesión de aguas, es menester
advertir que la propia ley de creación de SENARA confirma que los beneficiarios o usuarios de los
distritos de riego deben contar con el respectivo título habilitante para sacar provecho de las
aguas. La referencia es clara en un precepto que pese a la luz que arroja sobre el punto debatido,
parece haber pasado inadvertido en  los sendos criterios legales del MINAE y del SENARA, nos
referimos a la letra d) del artículo 4 de la Ley n.°6877, que contiene una de las labores cuya
coordinación y colaboración con otras instituciones competentes, le corresponde asumir a dicho ente
público, a saber la:




 



 “d) Elaboración y mantenimiento de los registros actualizados de concesionarios de aguas en los
distritos de riego.” (El subrayado no es del original)




 



             La alusión directa a los concesionarios de aguas en los distritos de riego es muy
significativa tomando en cuenta que el texto original del proyecto de ley, hablaba simplemente de
“Elaborar y mantener actualizados los registros de concesionarios de aguas para riego” (ver la letra
e) del mismo artículo  4); sin embargo, por una moción que no se explica en las actas respectivas
del expediente legislativo n.°9433, se varió la redacción a la versión vigente, precisando la
referencia a los titulares de este tipo de actos habilitantes dentro de los límites de los distritos
de riego y con ello, la idea de que también en estas zonas se debe contar con la respectiva
concesión para el aprovechamiento de las aguas (ver folios 7, 257, 265 y 266).




 



             De manera que no solo se debe contar con el respectivo título habilitante dentro de los
distritos de riego, sino que además al SENARA le corresponde asumir un papel muy activo en la
materia, de acuerdo con su misma Ley de creación, tanto en la emisión del criterio técnico como
fundamento para su otorgamiento, al igual que en la coordinación y colaboración con el mismo MINAE,
a la hora de elaborar y mantener un registro actualizado de los concesionarios de aguas en estos
distritos. Lo cual no es sino una atribución lógica considerando que es al SENARA al que le
corresponde desarrollar y administrar los distritos de riego, así como ejecutar una política justa
de aprovechamiento y distribución del agua para fines agropecuarios y a tal efecto, el Reglamento de
Servicios de Riego para los Distritos le encomienda la confección del llamado Padrón de usuarios,
consistente en “el registro que contiene la información de los usuarios e inmuebles que disponen del
servicio de riego, el cual sirve como base para el cálculo del monto a pagar por concepto de
tarifas” (artículos 1.8 y 6).




 



             Esta función del artículo 4, letra d), de la Ley n.°6877 ejemplifica como ningún otra
la labor de planificación hídrica, pues la creación de un registro actualizado de concesionarios de
aguas en los distritos de riego permite conocer con exactitud el número de usuarios y la cantidad de
líquido usada, entre otros factores determinantes para un adecuado ordenamiento del recurso hídrico.




 



             Ahora bien, de lo expuesto se deriva que el SENARA no es el que debe contar con la
concesión de aguas, sino los usuarios del servicio de riego dentro de los distritos. En estricto
sentido así debe ser, pues son ellos los que realmente están aprovechando para fines de riego el
bien demanial. Sucede que, teniendo en cuenta el rasgo comunitario o colectivo que suele
caracterizar al uso para riego, de lo que no es la excepción un distrito de riego al beneficiar a un
grupo determinado de agricultores, para una gestión más eficiente del respectivo título habilitante
se le encarga su obtención a dicho ente público, en los términos del artículo 13 del Reglamento
General del SENARA:




 



 “Artículo 13.— Se autoriza al Servicio Nacional de Electricidad para otorgar una concesión de aguas
única en favor del SENARA en los distritos riego.” (El subrayado no es del original).




 



             La aclaración de la disposición reglamentaria transcrita que habla de una concesión de
aguas única a favor del SENARA, se explica en el carácter de concesionarios de agua que el artículo
4, letra d), de la Ley n.°6877, le confiere a todos los usuarios registrados de un distrito de
riego, pero que en aras de agilizar y facilitar la obtención del respectivo título habilitante,
sobre todo si son muchos, se autoriza para que el SENARA gestione un único título en nombre de todos
ellos. Solo así se entiende que el acto de concesión no suponga un acto de intromisión en el ámbito
de autonomía administrativa de la referida entidad, al entender que el SENARA cumple un papel de
intermediario en la obtención de la concesión a favor de los beneficiarios de un distrito de riego,
sin perjuicio del criterio técnico suyo que debería acompañar a la gestión, ni que se genere un
trato discriminatorio respecto al resto de agricultores del país que están fuera de un distrito de
riego y se ven obligados a obtener la respectiva concesión de aguas.




           



             En definitiva, es obligatorio contar con una concesión de aguas aún dentro de un
distrito de riego. Únicamente, de esta forma es posible dar coherencia a un sistema que apuesta por
una planificación integral del recurso hídrico que incluya a los mismos distritos de riego, en aras
de garantizar una política nacional de conservación y uso sostenible del agua.




 



             De forma correlativa al derecho que tienen los beneficiarios o agricultores dentro de
un distrito de riego a hacer uso del agua,  surge el deber de pagar el respectivo canon por su
aprovechamiento al MINAE, de conformidad con el artículo 169 de la Ley de Aguas:




 



 “Artículo 169.- Las concesiones de aprovechamientos de agua pagarán al Ministerio del Ambiente y
Energía los siguientes derechos:



 I.- Una cuota fija, por una sola vez, de un colón por cada diez litros o fracción de agua por
segundo concedida;



 II.- Igual suma se cobrará al conceder una ampliación o al aprobar un traspaso de las concesiones
otorgadas; y



 III.- Una cuota semestral de un colón por cada diez litros o fracción de agua o por segundo
concedida, si se tratare de aguas para riegos. Si fuere para otros usos, la cuota se elevará al
doble.



 Si no fuere pagado el canon indicado durante un semestre podrá serlo durante el siguiente con el
veinticinco por ciento de recargo o durante el tercero con el cincuenta por ciento. Si
transcurrieren tres semestres sin que se hubieran hecho los pagos totales con las multas
respectivas, caducará la concesión.



 Al pago de los impuestos indicados, quedan afectadas las fincas beneficiadas con la concesión, con
carácter de hipoteca legal.”




 




(Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996)




 



             Asimismo, los artículos 2 y 5 del citado Decreto Ejecutivo n.°32868-MINAE, reiteran la
misma obligación para “todos los ciudadanos de la República, personas físicas o jurídicas, públicas
y privadas incluyendo a las instituciones de gobierno que aprovechan el agua bajo la figura legal de
una concesión administrativa o autorización, cualquiera que sea el título en que amparen sus
derechos, para el aprovechamiento de aguas en cualquiera de sus modalidades de uso, deberán cancelar
los respectivos montos por concepto de canon.” (El subrayado no es del original).




           



             Por tanto, los beneficiarios de un distrito de riego deben asumir el pago del canon del
agua en la proporción debida por el aprovechamiento que están haciendo de ese bien demanial. No
existe norma legal que los exima de su pago, ni que autorice a darles un trato diferenciado respecto
al resto de concesionarios de agua para riego que no pertenecen a un distrito de riego y pagan el
canon respectivo, lo que incluso podría considerarse violatorio del principio de igualdad,
garantizado en el artículo 33 de la Constitución Política.




 



             De hecho, del estudio de las actas del citado expediente legislativo n.°9433, donde se
tramitó la Ley de creación del SENARA, se desprende que nunca hubo la intención de eximir del pago
del canon a los beneficiarios de un distrito de riego. En efecto, durante la comparecencia de uno de
los promotores del entonces proyecto de ley, el ex Ministro de Agricultura, señor Francisco Morales
Hernández, ante la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa,
encargada de dictaminarlo, explicó a sus miembros que deliberadamente no se quiso incluir en dicho
texto algunos temas que serían objeto de una nueva Ley de Aguas que paralelamente se iba a presentar
en esa oportunidad – pues ya en esa época se consideraba que la vigente Ley de Aguas era vetusta y
“totalmente anacrónica” –; uno de ellos, era precisamente “cuanto se va pagar por determinado
volumen de agua”, en alusión a que los montos del canon vigentes, ya para ese entonces, se percibían
como bajos y desactualizados;  lo que más adelante, en esa misma sesión, generó la intervención del
entonces diputado Vargas Sanabria, en los siguientes términos:




 



 “En realidad, como les digo, el riesgo es muy costoso, y las fincas que están alrededor de un
sistema de riego, adquieren valores exorbitantes.




Esas tierras producen, tres cosechas de arroz en el año, tres veces más.



 Aunque como mencionó don Francisco, como ellos tienen esa inquietud  y aquí ya hace referencia al
asunto, en el artículo 17), cuando de los distritos de riego, ya viene caminando un poco el asunto
que nos preocupa a todos.




Dice: “Los distritos de riego y avenamiento y control de…”



 Al hablar de las características técnico-económicas, se refiere a que técnicamente un distrito de
riego no puede estar dedicado exclusivamente a áreas tremendamente extensas y la condición económica
también.



 Por el alto costo que tienen, por el beneficio que tienen, ya hay que ir pensando en que en ese
momento de acuerdo con esto, ya se pueden establecer ciertas limitaciones, para en el futuro ir
estableciendo las mayores, porque podría ser el artículo 17) el que establezca en otras palabras
esas limitaciones, pero que (sic) nos sucedería? Nos sucedería lo mismo que nos ha sucedido en otras
ocasiones, que se nos viene una reacción tan fuerte que nos van a paralizar el lograr organizar todo
esto. Por eso debemos tener algo y posteriormente tendrá que venir la Ley de Aguas, para establecer
los nuevos cánones, porque se va a cobrar por el uso del agua.



 En estos momentos lo que se cobra por el uso de aguas, de acuerdo con la Ley de Aguas, es una
insignificancia…” (ver folios 22 a 25 y 32 a 33).




 



             Por otro lado, es necesario aclarar que el sujeto pasivo del canon es el usuario del
distrito de riego como beneficiario último del agua, no el SENARA. A esta entidad, en su papel de
gestor de la concesión de aguas única para todos los concesionarios ubicados dentro de los confines
del distrito y como su administrador, le corresponde incorporar en la tarifa que le cobra a ellos el
rubro proporcional relacionado con el canon de agua, para luego trasladarlo al MINAE; en los
términos del artículo 21 del Decreto Ejecutivo n.°32868-MINAE:




 



 “Artículo 21.-Toda institución del Estado o ente privado prestatario de un servicio público de
suministro de agua poblacional, electricidad, riego o acuicultura, con el fin de reconocer al MINAE
el pago del canon correspondiente, deberá incorporarlo en la estructura tarifaria como el costo por
la sostenibilidad ambiental del recurso hídrico para que sea reconocido por la Autoridad Reguladora
de los Servicios Públicos o cualquier otra instancia que proceda y así pueda ser cobrado al usuario
final por parte de la empresa prestataria del servicio, esto, con base en el consumo de agua
prestado a cada cliente.”




 



             En ese sentido, carece de interés la discusión acerca de si el SENARA cuenta o no con
norma especial que le conceda exención sobre el referido canon, pues como se viene explicando, el
sujeto obligado a su pago son los usuarios del agua en un distrito de riego; y respecto a ellos, no
existe disposición legal que se contraponga a la exigencia del artículo 169 de la Ley de Aguas de
tener que cancelarlo. Lo que, en todo caso, se corresponde con la naturaleza demanial del agua y con
el aprovechamiento último para riego que efectivamente están haciendo de dicho recurso dentro de un
distrito de riego, al tiempo que los equipara con el resto de agricultores que estando fuera de esas
zonas, están obligados a pagar el respectivo canon. Máxime, cuando los ingresos recaudados por dicho
concepto van redirigidos a facilitar una gestión integral de las aguas a nivel nacional y a la misma
protección del recurso y de las cuencas hidrográficas, de conformidad con los artículos 13 y 14 del
referido Decreto Ejecutivo n.°32868-MINAE.




 



             De manera que, como parte de las tarifas que deberán satisfacer todos los propietarios
de las tierras afectadas por el riego, a las que alude el citado artículo 16 de la Ley n.°6877,
habrá que incorporarles lo relativo al canon de aguas; correspondiéndole al SENARA su cobro y
ulterior traslado al MINAE.




 



             Insistimos, que los dos preceptos que se invocan principalmente para justificar el
impago del canon resultan inaplicables en la especie. En el caso del artículo 70 de la Ley de Aguas,
en cuanto se entiende que la alusión a la exención del canon de su párrafo quinto, respecto a que
“No pagarán este canon el Gobierno Central ni las instituciones del Estado”, está referido a la
actividad de extracción o explotación de los depósitos de materiales (arena, piedra, grava y otros),
que se acumulen en los cauces, playas y vasos de dominio público, no al canon de aguas que contiene
norma expresa, según se indicó antes, en el artículo 169 de la misma ley.




 



             Tratándose del artículo 15 de la Ley n.°7096 del 27 de junio de 1988, que aprobó sendos
empréstitos internacionales para el desarrollo del Proyecto de Riego Arenal-Tempisque, del estudio
de sus antecedentes en el expediente legislativo n.°10504, se logra constatar que dicho numeral
establece una exención genérica de cánones a favor del SENARA, no relacionada con el Arancel
Centroamericano de Importación, cuya mención  en el texto del proyecto obedeció específicamente a la
referencia que se hacía también a los “derechos de aduana”. En efecto, el texto original del
entonces proyecto de ley disponía simplemente en lo que era el artículo 6: 




 




“ARTÍCULO 6: EXENCION



 Se concede al SENARA exención de todo impuesto, timbre, sobretasa, cánones y derechos de aduana,
muellaje y de registro en las adquisiciones de bienes y servicios relacionados con la ejecución del
Proyecto de Riego Arenal Tempisque.” (ver el folio 88).




   



             Luego, cuando la propuesta es analizada por el Departamento de Servicios Técnicos de la
Asamblea Legislativa, se hace la siguiente observación en relación con la disposición recién
transcrita:




 



 “b. Artículo 6o. del Proyecto de Ley: El “Arancel Centroamericano de Importación” – Ley #7017 del
16 de diciembre de 1985 – conocido como Anexo A al Convenio sobre Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano tiene al igual que el Convenio mismo, rango superior a la ley conforme al artículo 7
de la Constitución Política, y establece tres tipos de rubros arancelarios:




 




-      Parte I: “Rubros con Derechos Arancelarios a la Importación equiparados”.



 -      Parte II: “Rubros con Derechos Arancelarios a la Importación en proceso de equiparación y
autorizados por el Consejo”. (Léase Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano).




-      Parte III: “Rubros con Derechos Arancelarios a la Importación que no se equiparan”.




 



 En relación con las Partes I y II citadas, el único órgano competente para la aprobación y
modificación de los derechos arancelarios es el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano,
conforme a lo dispuesto en el Convenio sobre Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano – Ley
#6986 del 3 de mayo de 1985 -. Así, sólo los rubros arancelarios comprendidos en la Parte III pueden
ser modificados vía legislación interna de las Partes, por lo que al disponer el artículo 6o. del
Proyecto de Ley en forma general la exoneración entre otros, de los derechos de aduana, a la
adquisición de bienes relacionados con la ejecución del proyecto de riego, podría rozar el artículo
7o. de la Constitución Política pues sería contrario al Arancel Centroamericano de Importación
citado.” (Ver folios 224 y 225. La negrita no es del original).




   



             Con toda seguridad es que en atención a la observación anterior y con el fin de evitar
un posible viso de inconstitucionalidad de no hacerse la aclaración de que la exoneración de los
derechos de aduana debía ser conforme con el citado Arancel Centroamericano de Importación, es que
se aprobó sin mayor discusión por la Comisión Permanente de Asuntos Económicos la moción que le dio
la redacción actual al que sería el artículo 15 de la Ley n.°7096 (ver folios 733, 748 y 749), en
los siguientes términos:




 



 “Artículo 15.- Se le concede al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento
(SENARA) exención de todo impuesto, timbre, tasa, sobretasa, cánones y derechos de aduana, conforme
con el Arancel Centroamericano de Importación, ley Nº 7017 del 16 de diciembre de 1985, lo mismo que
exención de derechos de muellaje y de registro, para la adquisición de bienes y servicios
relacionados con la ejecución del Proyecto de Riego Arenal-Tempisque.” (El subrayado no es del
original).




 



             No obstante, pese a esa exención general que se hace a favor del SENARA respecto a todo
tipo de canon, desvinculada del citado Arancel Centroamericano de Importación, cuya mención está
referida exclusivamente a los derechos de aduana, y sin necesidad de entrar a la discusión acerca de
en qué etapa de ejecución se encuentra el Proyecto de Riego Arenal-Tempisque, lo cierto es, como se
expuso antes, que dicho numeral no resulta aplicable a la especie, por cuanto los sujetos obligados
al pago del canon de agua son los beneficiarios del distrito de riego, no el ente público aludido. 




 




 




V.                CONCLUSIONES




 



             De conformidad con lo expuesto, la Procuraduría General de la República da respuesta a
la consulta planteada mediante las siguientes conclusiones:




 



En nuestro ordenamiento jurídico el agua presenta tres perfiles bien definidos como derecho
fundamental, bien demanial y servicio público en su suministro o prestación, que condicionan la
actuación del Estado en general respecto al sector hídrico y configuran la especial protección que
se le deba dar para garantizar su conservación y las condiciones para su óptimo aprovechamiento.

 



La efectividad de este derecho humano, entendida como la posibilidad de garantizar la disponibilidad
del agua susceptible de ser disfrutada por las generaciones actuales y futuras, descansa en la
adecuada planificación hídrica de todos sus usos, al sujetarlos a un régimen de aprovechamiento
contingentado, priorizado y racionalizado conforme con la legislación de Aguas.

 



 El aprovechamiento de aguas públicas para riego es uno de los usos especiales contemplados por el
ordenamiento, el cual se encuentra informado por el principio de vinculación del agua a la tierra y
opera, con carácter general, bajo un esquema de carácter colectivo o comunitario, cuya prestación a
terceros está definido como un servicio público.

 



Por otra parte, el carácter demanial del agua explica que se requiera de una concesión
administrativa para su aprovechamiento especial y el cobro de un canon por esa razón, por cuya vía
se logra concretizar la planificación hídrica, pues la concesión permite  identificar el tipo de
aprovechamiento que se va a hacer del recurso, la cantidad de líquido concedida y si es para riego,
el resto de variables de que hablan los artículos 21 y 178 de la Ley de Aguas.

 



El agua no pierde ninguno de los perfiles anteriores dentro de un distrito de riego, avenamiento y
control de inundaciones, pues se trata de un recurso unitario (voto constitucional n.° 2004-01923) y
es concebido como un sistema (artículo 51.c Ley Orgánica del Ambiente), sobre el que se proyectan
las competencias de distintas instituciones públicas y que por lo mismo, exige un compromiso de la
Administración Pública hídrica (central y descentralizada) de contar con una estrategia integral
para su conservación y uso sostenible, cobrando plena virtualidad, aquí más que en ningún otro
ámbito público, el principio de coordinación administrativa.

 



De esta forma, las importantes funciones reconocidas al SENARA dentro de los distritos de riego,
incluida la elaboración y ejecución de una política de uso justo del agua, no deben resultar ajenas,
conforme con los artículos 6.a) de Ley n.°6877 y 2 de su Reglamento General, a la labor rectora que
de forma posterior a su creación, la legislación sectorial confirió al MINAE, en clave de garantizar
la coherencia y la unidad de acción del Estado en la conservación y el manejo racional del recurso
hídrico.

 



 7.      La Ley n.°6877 y sus antecedentes legislativos evidencian la relevancia para el país de los
distritos de riego para el desarrollo de la actividad agrícola, al igual que el papel central del
agua para su funcionamiento cabal, con especial énfasis en su protección y uso óptimo dentro de
estas unidades, tanto si se trata de aguas superficiales como subterráneas.




 



Sin embargo, la centralidad del agua en los distritos de riego deriva de su carácter vital para las
distintas facetas o actividades de la vida humana, convirtiéndolo en un rasgo común a otras formas
de consumo, con lo que trasciende la regulación específica del aprovechamiento respectivo y obliga a
incardinarlo en un plan nacional que contemple la integralidad de los usos del recurso hídrico, como
medio para garantizar su aprovechamiento óptimo, sostenible  y que responda a la priorización
contenida en los artículos 27 y 140 de la Ley de Aguas.  De manera que una ordenación o política de
regadíos, solo puede ser entendida en el marco de la ordenación y de la política hídrica general.

 



La legislación sectorial le reconoce al MINAE las atribuciones de disponer y resolver sobre el
dominio, aprovechamiento y utilización sobre las aguas de dominio público, mediante el otorgamiento
de la respectiva concesión, conforme con el plan hídrico nacional, potestad que no implica el
ejercicio o determinación de las competencias propias del SENARA y por ende, una interferencia en su
autonomía administrativa. Más bien, con arreglo a lo dispuesto por la Sala Constitucional, se le
participa en dicha labor, pues su criterio técnico para dictaminar la disponibilidad y posibilidad
de aprovechamiento del recurso hídrico es determinante y de acatamiento obligatorio. 

 



 Al tratarse de un servicio público, la actividad de riego a terceros requiere de una concesión en
los términos del artículo 5, letra e), de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos, que es distinta a la requerida por la Ley de Aguas para el aprovechamiento privativo del
agua y que de acuerdo con el artículo 9 de la misma Ley, SENARA no precisa para prestar dicho
servicio en los distritos de riego, cuya labor va más allá de entregar a la puerta de las fincas el
agua, al incluir una serie de tareas de asesoramiento y construcción de obras hidráulicas como
canales y drenajes.

 



A tenor del artículo 4, letra d), de la Ley n.°6877, son los usuarios o beneficiarios de los
distritos de riego los que requieren de concesión de aguas por el MINAE, no el SENARA, al que le
corresponde emitir el criterio técnico respectivo como fundamento para su otorgamiento y colaborar
con el órgano rector en crear y mantener un registro actualizado de todos ellos, dando así
coherencia a un sistema que apuesta por una planificación integral del recurso hídrico que incluya a
los mismos distritos de riego, en aras de garantizar el balance hídrico.

 



 La concesión de aguas no se puede equiparar al decreto de creación de un distrito de riego y en
específico, al Decreto de creación del Distrito de Riego Arenal-Tempisque (n.°15321-MAG, del 16 de
marzo de 1984), que expresa una de las formas que asume la articulación de competencias entre el
Poder Ejecutivo y el SENARA. Esto debido a que el artículo 18 de la Ley n.°6877 no le da ese
carácter al decreto, ni satisface los requerimientos de información que exige la Ley de Aguas para
cada título habilitante.

 



Asimismo, con arreglo al artículo 13 del Reglamento General del SENARA, a dicho ente público le
compete gestionar una concesión de aguas única a favor de todos los usuarios en los distritos de
riego, justificado en el carácter colectivo del aprovechamiento de las aguas y en facilitar la
obtención del respectivo título habilitante.

 



 El SENARA cumple así un papel de intermediario en la obtención de la concesión a favor de los
beneficiarios de un distrito de riego, sin perjuicio del criterio técnico suyo que debería acompañar
la gestión ante el MINAE; razón por la cual, el recabarla no se concibe como una intromisión a su
autonomía administrativa, al tiempo que se garantiza la paridad de trato con el resto de
agricultores que no pertenecen a un distrito de riego y están obligados a obtener la respectiva
concesión de aguas.

 



 Correlativamente, al derecho de los usuarios de un distrito de riego a hacer uso del agua, surge el
deber de pagar al MINAE el canon por su aprovechamiento, conforme con el artículo 169 de la Ley de
Aguas y la naturaleza demanial del recurso hídrico. No existe norma legal que los exima de su pago,
ni que autorice a darles un trato diferenciado respecto al resto de concesionarios de agua para
riego que no pertenecen a un distrito de riego y cancelan el respectivo canon. Máxime, cuando lo
recaudado por dicho concepto va redirigido a facilitar una gestión integral de las aguas a nivel
nacional y a la misma protección del recurso y de las cuencas hidrográficas.

 



En la medida que el sujeto pasivo del canon es el usuario del distrito de riego, como beneficiario
último del agua, y no el SENARA, carece de interés la discusión acerca de si dicho ente cuenta o no
con norma especial que le conceda exención sobre el referido canon, no siendo, por tanto, de
aplicación a la especie ni el párrafo quinto del artículo 70 de la Ley de Aguas, ni el artículo 15
de la Ley n.°7096 del 27 de junio de 1988.

 



Al SENARA tan solo le concierne incorporar en la tarifa que le cobra a los usuarios del distrito de
riego, en su papel de administrador del distrito y de gestor de la concesión de aguas única para
todos ellos, el rubro proporcional relacionado con el canon de agua, para luego trasladarlo al MINAE
(artículo 21 del Decreto Ejecutivo n.°32868-MINAE).

 




Atentamente,




 




 




 




 




Alonso Arnesto Moya




Procurador




 




AAM/gcc




C:




Ing. Patricia Quirós Quirós, MBA




Gerente General




Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA)




 




Lic. Sergio Iván Alfaro Salas




Ministro de la Presidencia





 




 





 [1] BERMEJO LATRE, José Luis. La protección jurídica del agua como patrimonio cultural. /En/
COSCULLUELA MONTANER, Luis (Coord). Estudios de Derecho público económico. Libro homenaje al prof.
Dr. D. Sebastián Martín-Retortillo. Madrid: Civitas, 2003, pp.1267 y 1279.



 [2] ARIÑO ORTÍZ, Gaspar. Principios de Derecho Público Económico (Modelo de Estado, Gestión
Pública, Regulación Económica). Regulación del Agua. 2ª ed. Granada: Comares, 2001, p.803.



 [3] MARTÍNEZ DE PISÓN APARICIO, Íñigo. Sociedades estatales, obras públicas hidráulicas y
desalación de aguas marinas: algunas acotaciones al talante privatizador de la última reforma de la
Ley de Aguas. /En/ COSCULLUELA MONTANER, Luis (Coord). Estudios de Derecho público económico… pp.313
y 317.




[4] Ver BERMEJO LATRE, José Luis. La protección jurídica del agua… p.1272.




[5] BERMEJO LATRE, José Luis. La protección jurídica del agua… p.1272.



 [6] MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Reflexiones sobre la utilización de las aguas para usos
agrícolas. /En/ Revista Española de Derecho Administrativo. (enero-marzo, 1985), n°45, pp.5-24.



 [7] Ver MARTÍNEZ DE PISÓN APARICIO, Íñigo. Sociedades estatales, obras públicas hidráulicas y
desalación de aguas marinas… p.327.



 [8] MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Reflexiones sobre la utilización de las aguas para usos
agrícolas… pp.5-24.



 [9] MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Reflexiones sobre la utilización de las aguas para usos
agrícolas… pp. 5-24.




[10] BERMEJO LATRE, José Luis. La protección jurídica del agua… pp.1272 y 1273.



 [11] Ver al respecto, MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Reflexiones sobre la utilización de las
aguas para usos agrícolas… pp. 5-24.



 [12] Ver al respecto, PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II. Organización y empleo público.
Madrid: Marcial Pons, 2012, 22 ed., p. 66



 [13] En el mismo sentido, el Reglamento a la Ley Reguladora de los Servicios Públicos (Decreto
Ejecutivo n.° 29732-MP, del 16 de agosto de 2001) define en su artículo 1, letra b), al canon como
“Prestación pecuniaria periódica que grava una concesión gubernativa o un disfrute en el dominio
público”; mientras que su letra s), define la tarifa como la “Lista o catálogo de precios que deben
pagarse por la prestación de un servicio.”

Opinion : 218 of 22/09/2017

C-218-2017

September 22, 2017

Doctor
Edgar E. Gutiérrez Espeleta
Minister of Environment and Energy

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, and with due apologies for the delay, caused by the high volume of work this office handles in its ordinary duties, I respond to your official letter no. DM-348-2016 of May 3, 2016, in which you consult the following: Is there a legal obligation for the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, SENARA) to request a water concession, and to transfer the water use fee (canon de aprovechamiento de agua) to the water users integrated into the Arenal Tempisque Irrigation District (DRAT), where this institution provides the public irrigation service (whose amount must be included in the tariff set by ARESEP) and transfer the amount collected for this concept into the account managed for this purpose by the Water Directorate?

It is worth adding that later, through official letter DM-181-2017, of February 24 of the current year, several documents and background information were sent to us for our assessment of the consulted matter with the intention of demonstrating – as indicated in the same letter – "that SENARA had a water use concession and that ARESEP recognized SENARA in resolution RRG-6337-2007, an annual amount in the tariff for the water use fee, to make the payment of said fee to the Ministry of Environment and Energy which I represent, for the years 2007-2010." It adds that this documentation also "manages to demonstrate that since there have been no new tariff adjustments since 2010, the same amount is maintained."

Regarding the relevance and scope of said documents for this pronouncement, we will refer to them later; once the positions of the institutions involved and the object of the consultation to be addressed have been clarified.

I. LEGAL CRITERIA RELATED TO THE CONSULTED MATTER

Legal Criterion of the Ministry of Environment and Energy (MINAE):

In the same official letter no. DM-348-2016, the criterion of the Legal Advisory Office of the consulting ministry is incorporated, based on the provisions of Articles 17, 18, 176, and 177 of the Water Law (Ley de Aguas) (no. 276 of August 27, 1942), in relation to Articles 6, 50, 89, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, regarding the fact that any water use must have the respective concession, whether it is a natural or legal person, private or public; therefore, even a public institution has the duty to request it from the Water Directorate in order to use it, even when its competencies are linked to that input, unless the concession has been directly and expressly granted by law (case of the Costa Rican Electricity Institute or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, for which it cites OJ-115-2014 of September 23).

It adds, also based on Articles 2 and 5 of Executive Decree no. 32868-MINAE of August 24, 2005 (Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas), that the Water Directorate is responsible for collecting the water use fee associated with each granted concession, and it is an obligation of every water user – including government institutions – to proceed with its payment in accordance with Article 169 of the same Water Law and directive no. 035-MINAE of October 14, 2004. Given that neither the Water Law, nor the Law creating the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (SENARA) – no. 6877 of July 18, 1983 – contain an express provision that directly grants it the concession or exempts it from paying the respective fee.

It mentions that SENARA itself, in application of the cited provisions, processed the obtaining of the respective water concessions since 1984, first before the former National Electricity Service and starting in 1997, before MINAE, to be used in the Arenal-Tempisque Irrigation District (DRAT), which were granted to it and until 2006, it transferred to said Ministry the amount of the fee passed on to the water users of the referred district, which was incorporated into the public irrigation service tariff. However, despite the fact that the Regulatory Authority of Public Services (ARESEP) authorized a tariff increase in 2007 for the irrigation service in said district that included the fee in question, by agreement of its Board of Directors it no longer transferred it to the Water Directorate, even though it did collect it from the users in the corresponding tariff; therefore, it states that to this day, SENARA does not have the respective concession, does not pay the fee, and retains the public funds related to the fee collected from the water users of the DRAT.

The legal criterion alluded to also refers to the stewardship (rectoría) of MINAE in the Environment, Energy, Seas, and Land Management sector, and specifically in the water resources sector, of which SENARA is a part, in accordance with the Water Law and Articles 2, 4, 5, subsection f), and 15, subsection f) of the Organic Regulation of the Executive Branch (Executive Decree no. 38536-MP-PLAN of July 25, 2014), with said Ministry being responsible for disposing and deciding on its domain, use, utilization, governance, and surveillance, as well as establishing a fee for water use that currently must reflect the costs arising from the recognition of water as a good with economic, environmental, and social value. However, it maintains that SENARA refuses "to comply with what the Minister of Environment mandates as Rector of that Sector."

It continues by reviewing the legal nature, objectives, and functions of SENARA, based on the provisions of Articles 2, 3, 15, 16, 17, and 18 of its constitutive law, and adds that although the competencies conferred there are not discussed or questioned, nor is it sought to interfere in its normal actions in relation to irrigation districts, the cited provisions do not authorize it to make unrestricted use, nor by full right of the water, given its consideration as a public domain good (bien demanial), for which it cites as grounds resolutions no. 2006-9563 and 2010-15738 of the Constitutional Chamber, nor to grant concessions over said resource. It points out that the work of the referred entity is limited to constituting, creating, building, administering, and developing irrigation districts, as well as providing the public irrigation service, under conditions of quality and efficiency in production, making optimal use of soil and water resources and acknowledges that "to carry out these functions it must use an input which is water," but it differentiates between the concession of the public irrigation service – regulated in Article 5, subsection e), of the Law of the Regulatory Authority of Public Services (no. 7593 of August 9, 1996) – which SENARA does not require in accordance with Article 9 of the same law, as it is a legal competence, and the water concession, which is indeed required when it is going to use said good, since in this latter case "concessions function as the instrument that helps with the water balance (balance hídrico), and the protection of the resource and conservation of the resource, in order to control and adjust future concessions, seeking at all times correct planning of the resource, its protection, and rational balance between the interest of the users of the irrigation district and the rest of the water users in the area not associated with the irrigation district, but who are engaged in the same activities. The contrary could present problems not only before the principle of equality, since dealing with the same activity, they would be given unequal treatment, but also an absolute lack of control of the resource management instrument, called the Water Balance."

On the other hand, with basis in the Regulation of Irrigation Services (Reglamento de Servicios de Riego), issued by agreement no. 2217 of the Board of Directors of SENARA, it refers that the end user of the irrigation district is not SENARA, which only administers, distributes, and disposes of the water, but rather the producer who must recognize the payment of the fee when using it for irrigation. Therefore, the fee should not be paid by the institution, it does not come out of its patrimony, but by the user who owns the property that receives water from an irrigation district, who must be charged its collection in the respective irrigation tariff, with SENARA being responsible for its collection to then transfer it to MINAE.

In this regard, it states that the interpretation given by SENARA creates a distortion for water use in the agricultural sector by generating a situation of inequality in the area between the farmers of the DRAT and those who are outside, who, in addition to having to request the irrigation concession, must pay the respective water use fee.

It adds that SENARA only contemplates an irrigation tariff as compensation for the public service it provides and leaves aside the value of the water resource, different from the market price, which encompasses broader components such as the payment for environmental service (pago de servicio ambiental) provided by the water resource. For this purpose, it adds that Article 31 of the ARESEP Law establishes the need to incorporate the criterion of environmental sustainability when setting the tariffs, prices, and rates of public services, so the fee should be included within the tariff, as there is no exemption for the water users of the irrigation district, as is also confirmed by Article 21 of Decree no. 32868-MINAE. Likewise, it recalls the destination of the referred fee and how it is distributed according to the provisions of Article 10 of the same decree, basically for protection of the water resource through payment for environmental services (pago de servicios ambientales), in the acquisition of lands that help conserve the resource, and in the protection of ecosystems.

It concludes by indicating that Article 15 of Law no. 7096 of June 27, 1988 – by virtue of which the loan contracts between the Costa Rican State and the Inter-American Development Bank (IDB) and the Venezuelan Investment Fund (FIV) for the Arenal-Tempisque Irrigation Project were approved – does not exempt SENARA from paying the fee, since the exemptions it contemplates are within the framework of the Central American Import Tariff related to inputs for the construction of the referred project, and this is confirmed by Article 13 of its Law of Creation which makes no mention of fees.

Criterion of the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (SENARA):

Through official letter no. ADPb-12207-2016, of November 21, 2016, SENARA's criterion was requested in relation to the consulted matter, which was issued by its Legal Directorate, through official letter no. DJ-486-2016, of December 5 of the same year, and brought to our attention in official letter no. GG-1005-16 of the following 6th from the General Management.

The issued criterion first refers to the context that gave rise to the birth of SENARA as a specialized technical entity, endowed with administrative independence, with clear and sufficient attributions for the use, management, and administration of water resources within an irrigation district, in accordance with its Law of Creation; thus, the water resource "is part of its essential nature," so it is not possible to conceive the functioning of an irrigation district without the possibility that the entity administering said district can make use of the waters for the purposes that justified its creation; it adds, based on Article 2 of Law no. 6877, that the use and distribution of water is neither more nor less than the reason that gives meaning to the existence of an irrigation district, it is the ultimate and essential purpose and the public value that SENARA delivers to users. To this effect, it cites the example of the use of waters to produce electricity, where the ultimate purpose is the production and distribution of electricity, but in its case, what SENARA properly does is the intake and distribution of water in such a way as to allow an optimal and fair use of the water resource as ordered by law: "That is what is fundamentally done in an Irrigation District, to investigate which are the surface and groundwater that can be used, to make the intake works and water distribution infrastructure to administer said resource in an optimal and efficient manner according to the needs of the users."

It adds that Articles 3, subsection a), 4, 15, 16, 17, and 18 of the same Law no. 6877 create a special and distinct legal regime for irrigation districts, by assigning to SENARA, not to the Executive Branch, the function of elaborating the policy of use and distribution of water in an irrigation district, as well as executing it; as well as, promoting and directing coordination in the matter with other competent institutions and entities, among other things, "for the design, construction, and maintenance of irrigation works, drainage and protection against floods in the irrigation districts, as well as the multiple use of water resources in the irrigation districts." Also, SENARA is responsible for proposing to the Executive Branch the issuance of the respective decree creating the district, after said entity has carried out the corresponding technical studies (agronomic, agrological, agrogeological, geological and soil studies, etc.), thus evidencing the suitability of said figure to promote agricultural development. It recognizes, on this matter, that by the will of the legislator "the way of creating a District is not at the unilateral disposal of SENARA, but requires an act of the Executive Branch (executive decree), a decree in which logically the essential conditions for its operation will be established, the main ones being: the territorial delimitation and the public waters that will be assigned for the operation of the district."

In particular, it maintains that the Decree creating the DRAT (no. 15321-MAG, of March 16, 1984) – the only existing irrigation district at the moment in the country, in whose creation MINAE did not participate because it had not yet been created – constitutes the act through which the Executive Branch, in compliance with the principle of inter-institutional coordination, defined and assigned to SENARA the water sources that will be captured, used, and distributed within its territorial limits – that is, the public waters assigned or affected for the operation of the district – without further administrative authorizing acts by the State being technically or legally appropriate, in its words: "it is a SINGLE ACT of definition and assignment of water resources, from which SENARA must fulfill its function of making optimal, efficient, and multiple use of water and build the infrastructure that is necessary for such purposes, in accordance with the objectives, functions, direction, and coordination that the law assigned to it."

Ultimately, SENARA states that the fulfillment of the essential function it is responsible for carrying out within an Irrigation District, consisting of the intake and distribution of water for agricultural purposes, as science and technique advise to make optimal and efficient use of the water resource, comes directly from law, for which reason it cannot remain subject to obtaining from MINAE the corresponding concession for the use of water, without thereby violating its administrative autonomy (Articles 188 constitutional, 1 of Law no. 6877 and the resolution of the Constitutional Chamber no. 3309-94 at 3:00 p.m. on July 5, 1994) and rendering nugatory the exercise of a specific, non-renounceable competence (Articles 59 and 66 of the General Law of Public Administration). It highlights, based on constitutional resolution no. 16538-2010 at 9:00 a.m. on October 8, 2010, that the competent public entity to dispose and make decisions on matters of exploitation, maintenance, and protection of waters, surface and groundwater, at the national level, and with greater reason in an irrigation district, is SENARA, as the technical entity in the matter, in accordance with the provisions of its creation law, without the Executive Branch being able, on the basis of lower-ranking legal regulations, to render nugatory the exercise of those competencies assigned by the legislator to said institution. Thus, the function of investigating, protecting, and promoting the use of water resources, as well as establishing and executing a fair policy of use and distribution of water, implicitly carries the authorization to comply with it given by the legislator itself, and it is not legally appropriate that to fulfill its purpose it must request authorization for the use of the water from MINAE, as if it were a private individual. In that sense, it states that it is not possible to place before said competencies decrees, directives, administrative authorization acts, or any other administrative provision of a lower rank than the law.

For which it concludes, that since a concession does not exist, nor is one properly required to fulfill its legal purpose, the correlative legal obligation to pay a concession fee does not exist. In any case, it maintains that SENARA is exempted from paying fees in the DRAT by mandate of Article 15 of Law no. 7096, which raised said district to legal rank and strengthened it with permanent character to give it stability and promote irrigated agriculture in that region. An exemption that is not limited to the construction phase of the project (which it adds, is still under development), but also covers its execution or operation. It refutes the interpretation of the consulting ministry that the exemption refers only to fees of the Central American Import Tariff, since said instrument does not contain regulations related to fees for the use of public domain goods, in particular, water, as it is limited to customs tax matters. It ends by indicating that within the tariff that SENARA charges its irrigation users, the cost corresponding to water management (investigation, protection, and water management in general), must be incorporated within the cost structure as an environmental management component, in accordance with Article 31 of the ARESEP Law, but not as a fee to MINAE for a water concession; and it provides as grounds the resolution of the regulatory entity no. RIA-009-2015 at 2:40 p.m. on September 8, 2015, which in its understanding confirms its position regarding the impropriety of subjecting SENARA to requiring a water concession from MINAE to provide the public irrigation service, as well as having to pay the respective fee.

C. Regarding the documents sent by both involved institutions and the scope of this pronouncement.

As just indicated, with its criterion SENARA sent a copy of resolution no. RIA-009-2015 at 2:40 p.m. on September 8, 2015, of the Water Intendency of ARESEP.

For his part, the Minister sent us on March 3 of this year, official letter DM-181-2017, accompanied by a copy of the following documents, some mentioned in the background section of the original consultation: 1) the resolutions of the water use concessions of the former National Electricity Service, granted to SENARA, numbers 2506 at 3:17 p.m. on September 23, 1985 (expediente no. 3125), 2656 at 3:09 p.m. on February 3, 1986 (expediente no. 3312), and 2657 at 3:11 p.m. on February 3, 1986 (expediente no. 3124); 2) from ARESEP, official letter 334-DIAA-2012 of September 6, 2012, and an annex no. 16, related to the Report on the payment of the water use fee through the SENARA tariff to MINAET, resolution no. RRG-6367-2007 at 2:00 p.m. on February 23, 2007, related to the tariff increase request presented by SENARA for the irrigation service it provides in the DRAT; 3) the General Regulation of SENARA (executive decree no. 16277-MAG of April 24, 1995, the cited decree no. 32868-MINAE and directive no. 035-MINAE of October 14, 2004, also cited); 4) resolution no. 227-2014-AGUAS-MINAE at 8:00 a.m. on February 11, 2014, of the Water Directorate, by virtue of which the water concessions to SENARA, granted in the previously mentioned resolutions numbers 2506, 2656, and 2657, were cancelled; 5) official letters SEA-OF-025-2013 of February 5, 2013, and JD-012-07 of February 15, 2007, through which the agreements of the Board of Directors of SENARA are communicated, no. 4504 of ordinary session no. 623-13 of January 28, 2013, and no. 508-06 of November 7, 2006, respectively; 6) certification AF-0013-2015 at 11:52 a.m. on January 22, 2015, issued by the Coordinator of the Financial Administrative Department of the Water Directorate regarding the status of the water use concessions in the name of SENARA; 7) official letter no. IMN-DA-2350-2001, of November 13, 2001, from the Water Department, concerning the authorization to SENARA for the diversion (trasvase) to the channel of the Salto River; 8) official letters no. DA-0537-2016 of May 10, 2016, from the Water Directorate; GG-296-16 of March 31, 2016, from the General Management of SENARA and agreement no. 246-10-2015 of October 28, 2015, of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, related to the works for the diversion from the Cañas River to the Sur canal; and 9) again, the cited official letter DM-348-2016, in which this consultation is formulated.

In relation to the documentation sent by MINAE and SENARA, this higher consultative body will abstain from proceeding to its assessment – except as regards the copies of the regulations and the general provisions sent, as they form part of the normative block to be interpreted – attending to a twofold order of considerations of a formal and substantive nature.

In the first place, from a formal point of view, we run the risk that with the detailed study of each one of the documents sent, we might fall into a concretization or particularization of the matter raised that would entail, in accordance with our administrative jurisprudence, the inadmissibility of the consultation itself (see, among many other pronouncements, OJ-018-2007, of February 27, and C-100-2010, of May 12). For it is known that consultations must not deal with specific cases or situations and, precisely, the cited background references allude to the details of an underlying conflict between the Water Directorate and SENARA, the solution of which is in no way the responsibility of the Attorney General's Office to provide, pursuant to Articles 78, 79, and 80 of the General Law of Public Administration (no. 6227, of May 2, 1978). Furthermore, it would imply indirectly reviewing the legal conformity of the actions taken by each one of the public offices and institutions in the just mentioned official letters and agreements; which is clearly beyond our ordinary competencies.

Secondly, as a substantive consideration, the review of the cited documentation is considered unnecessary, with the stated exception of the copies of the regulations sent that are pertinent, since for the proper issuance of the required pronouncement our competence is limited to an exegetical task of the applicable legal provisions and other sources of Administrative Law, in order "to help clarify for the administrative authority, through technical legal criteria, the principles and modalities of its competencies at the time of issuing an administrative act, as well as the scope of the various norms that make up the legal system" (OJ-018-2007, already mentioned); naturally, taking into account the arguments of the positions outlined above from the consulting Ministry and SENARA.

In that sense, after having carefully weighed both positions, it is considered that for the proper resolution of this consultation, one must start, first, from the legal nature and defining features of the good that is the object of discussion, that is, water, as well as the particularities presented by its use for irrigation (II). To then examine the way in which the competencies of MINAE and SENARA are articulated in the protection and conservation of the water resources sector, basically through the figures of water resources planning (planificación hídrica) and water concessions (III). To conclude, next, with the careful study of the legal regime of the irrigation district and the need or not to have an enabling title (título habilitante) granted by MINAE to be able to dispose of the water in said area (IV).

II. THE LEGAL NATURE OF WATER AND ITS PROFILES AS A FUNDAMENTAL RIGHT AND PUBLIC DOMAIN GOOD, PROVIDED UNDER THE PUBLIC SERVICE MODALITY.

Doctrinally, it is stated that the concept of water resources encompasses all the possible physical dimensions of water and that it is a multifunctional good, where different values are present: the economic, which translates into its ability to satisfy human needs; the environmental, which represents its delicacy and its fundamental character for the balance of ecosystems and the quality of human life; and the sociocultural, which refers to the importance of water for the identity and configuration of humanity's way of life.[1]

These values serve to explain, in part, the heightened protection that the legal system provides to the natural resource that centers the discussion of this consultation and the imperative for the competent institutions in the matter to protect and ensure that rational and prudent use is made of an essential good destined more than any other to satisfy vital needs.[2]

From a legal perspective, water presents three very defined profiles in our context. Firstly, its consideration as a fundamental right prevails, widely recognized by the national constitutional and ordinary jurisprudence. Secondly, its character as a public domain good and finally, the public service scheme to which its provision or supply is subject, generally. There is, therefore, a triple conditioning to any State action in the matter that configures the special protection that must be given to guarantee its conservation and, above all, the conditions for its optimal use.

1. Water as a Fundamental Right.

The consideration of water as a fundamental right was established by the Constitutional Chamber in its jurisprudence, doctrine that is collected in resolution no. 2014-12887, at 2:30 p.m. on August 8, 2014:

"The jurisprudence of the Chamber is clear in recognizing the right to water as a fundamental right, such that together with the realization of serious efforts for its provision to the population, there is the duty of public institutions to make responsible and prudent use of the available water resources. The foregoing entails the need to acquire certainty of the water susceptible to exploitation – availability – guaranteeing its present provision and the future sustainability of the service, avoiding that with the current use of the resource an environmental risk is produced that compromises the existence and future supply of the liquid. The Chamber has had the opportunity to pronounce itself in a forceful and detailed manner on the protection that must be granted to the national water resources, clarifying both the normative framework of protection, as well as the institutions that make up the water sector, recognizing and specifying the scope of competencies of said instances and the transcendence of their actions in matters of granting, use, and protection of water." (The underlining is not from the original).

Along the same lines, the recent judgment of the same Chamber, no. 2017-1591 at 9:25 a.m. on February 3, 2017, condenses those fundamental notes of its nature – as a right and public service – in the following terms:

"III.- On the fundamental right of access to potable water. In this regard, this Chamber has stated:

This Court has recognized as part of Constitutional Law the fundamental right to drinking water, derived from the rights to health, life, a healthy environment, food, and decent housing, among others. International Human Rights instruments applicable in Costa Rica have pronounced in this same sense; thus, it explicitly appears in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (article 14) and the Convention on the Rights of the Child (article 24); furthermore, it is enunciated in the International Conference on Population and Development in Cairo (principle 2). In the Inter-American Human Rights System, Costa Rica is particularly obligated in this matter by the provisions of article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights ("Protocol of San Salvador" of 1988), which provides, in pertinent part: "Article 11. Right to a healthy environment 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services." On the other hand, within the framework of the Universal System for the Protection of Human Rights, the Committee on Economic, Cultural and Social Rights of the United Nations reiterated that the provision of water is a human right which, in addition to being essential for leading a healthy life, is a prerequisite for the realization of all other human rights. Based on these regulations, it is clear that the Costa Rican State is obligated to guarantee a drinking water service in an efficient and timely manner. The Political Constitution itself implicitly enshrines the fundamental right of the governed to the good and efficient functioning of public services, that is, that they be provided with high quality standards." (Judgment No. 2000-04595 at 09:06 hours on June 2, 2000; in the same sense, see among many others, judgments No. 2014-14669, No. 2015-6424 and No. 2015-7340)." (The underlining is not from the original). See in the same sense, resolution No. 2017-1163 at 9:40 hours on January 27, 2017.



Echoing the previous position, one can find the judgment of the First Chamber of the Court No. 001579-F-S1-2013, at 9:10 hours on November 18, 2013, as well as the Third Chamber, which in another judgment from this year, No. 2017-00040, at 9:35 hours on January 27, held:



"The right to water is recognized as a fundamental human right in various international instruments, among which may be cited the United Nations Water Conference held in Mar del Plata in 1977, which proclaimed that all peoples have the right to have access to drinking water in sufficient quantity and quality for their basic needs. The International Conference on Water and the Environment (ICWE), known as the 1992 Dublin Conference, emphasized that: 'Water is a vital element of the environment and shelters multiple forms of life on which, ultimately, human well-being depends.' This same document draws attention to the economic value of this precious good by pointing out 'it is essential to recognize first and foremost the fundamental right of every human being to have access to clean water and sanitation at an affordable price.' Also, the United Nations International Conference on Population and Development, held in Cairo in 1994, highlights the right of every person to enjoy a standard of living that allows the development of their potential, which includes access to water as a transcendental element. In this regard, principle 2 of the action plan established: 'Human beings are at the centre of concerns for sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature. Population is the most important and most valuable resource of any nation. Countries should ensure that all persons are given the opportunity to make the most of their potential. Everyone has the right to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing, housing, water and sanitation.' In a similar sense, the World Summit on Sustainable Development held in Johannesburg in 2002 set its commitment to '... basic needs of human dignity, access to clean water and sanitation, energy, health care, food security and biological diversity...' The right to access to water for all human beings to meet their vital needs and guarantee the right to life and health, in a healthy environment, derives from the relationship between articles 21 and 50 of the Constitution. However, precisely because it is a fundamental good for the preservation of life, there are limitations for its use imposed by the legislator." (The underlining is not from the original).



Regarding the Office of the Attorney General, this profile of water as a fundamental right was developed in opinion C-134-2016 of June 8.


2. Water as a scarce public domain good and the prioritization of its types of use



The other fundamental feature that legally characterizes water resources is their status as public domain (demanialidad), as was also highlighted by the Constitutional Chamber in resolution No. 2012-08892, at 4:03 p.m. on June 27, 2012:



"VIII. On the constitutional relevance and the protection regime for groundwater. As recorded in judgment number 2004-01923, the protection of aquifers or groundwater is fundamental for the preservation of life and a healthy and ecologically balanced environment. It is an essential component of the hydrological cycle and the main source of public supply in the Central American region, which in the case of Costa Rica supplies 70% of the daily water consumed, which is not surprising given the high contamination index of most surface waters (a public and notorious fact). Hence, it is easy to deduce its relevance as a fundamental right, whose parameter of constitutionality control is based on positive norms of constitutional and supra-constitutional law, as well as on general principles of Law. Among others, it is worth citing the principle of preservation of natural resources for the benefit of present and future generations (principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment), rights to life and health (numeral 21 of the Political Constitution), right to a healthy and ecologically balanced environment (articles 50 of the Political Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights). Furthermore, in the cited judgment, and alluding to ordinals 50 of the Organic Law of the Environment ('Water is in the public domain, its conservation and sustainable use are of social interest') and 4 of the Mining Code ('...mineral sources and waters and groundwater and surface waters are reserved for the State'), the character of public domain of water was expressly established, which evidently includes all the country's groundwater. Such criteria came to be accentuated in judgments numbers 2005-16513 at 8:04 p.m. on November 29, 2005, and 2011-001034 at 9:10 a.m. on January 28, 2011, where it was reiterated that the national regime of public domain goods, such as water, places them outside the commerce of men and, therefore, the permits for their exploitation are always precarious and unilaterally revocable by the Administration when justified for reasons of necessity or general interest. Additionally, it was indicated that, regarding the protection of natural resources, the State has the full obligation to impose limitations on private property and regulate the conditions for the use and protection of public domain goods, obviously including water, such that the exercise of this state duty is absolutely compatible with the right to private property, established in numeral 45 of the Political Constitution. This obligation to safeguard groundwater radiates throughout the entire national territory, since contamination endangers not only the most vulnerable layers, the surface aquifers separated from the surface by a thin and permeable soil layer; but also volcanic or fissured ones, whose recharge areas may be threatened by anthropic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities involving the use of pesticides and agrochemicals." (The underlining is not from the original).



As the preceding resolution highlights, the classification of water resources as public domain is contemplated in different laws, beginning with the Water Law (No. 276 of August 27, 1942), in its articles 1, 2 and 3; the Mining Code (Law No. 6797 of October 4, 1982), whose article 4 provides that: "mineral sources and waters and groundwater and surface waters are reserved for the State"; and the Organic Law of the Environment (No. 7554 of October 4, 1995), whose article 50 categorically establishes: "Water is in the public domain, its conservation and sustainable use are of social interest."


In coherence with that affirmation made by the Organic Law of the Environment, the doctrine highlights that the public interest is behind every public domain reserve and, in the context of that general rule, the regime of uses for each good is the precise interpretation of the best satisfaction of public interests given the different circumstances considered by the legislator.[3] In our system, the Water Law contemplates a regime of common use of public waters and a special or exclusive one. The former is regulated in its articles 10 and 11, such that every person has the right to its rational use for domestic purposes, recreation, or for watering horses and livestock, without the need for a concession (concesión). This means that common uses must be carried out in a way that does not alter the quality and flow of the waters, and it is not permissible to divert flows from their channels.[4] On this point, the Third Chamber, in the cited judgment No. 2017-00040, indicated:


"There is a right to the rational use of water for all persons for domestic, irrigation, or recreational purposes, without the need for a concession. According to article 226, subsection 1) of the Penal Code, anyone who, for profit, takes -public or private waters- in a greater quantity than that to which they are entitled, incurs in usurpation of waters. The defendants, like any other person, had the right to use the waters of the estuary for the purposes indicated in articles 10 and 11 of the Water Law, but not to extract water from the estuary using a suction pump, conduct which, having been carried out with intent to profit, constitutes the criminal offense. It is clear that there is a general authorization according to which all persons can use public waters for domestic, irrigation, and recreational uses and that the use of water resources for other purposes, such as their use in industry, requires the processing of a concession. This does not mean that the factual assumptions of the norm in question are applicable exclusively to those who, having a concession, exceed the conditions under which it was authorized. When the criminal offense establishes as a parameter 'in greater quantity than that to which they are entitled,' reference is made to the conditions of use of water resources that are defined in the Water Law, by type of use or exploitation carried out. Both those who, in their private capacity, use water for domestic purposes, and those who do so as part of an exploitation authorized through a concession, are obliged to observe the regulations imposed by the State to guarantee the full enjoyment and access of all persons to water. In this case, the extraction carried out by the defendants was of a greater quantity than that to which they were entitled under the Water Law, since they did not have a concession that covered the extraction they were carrying out, which, coupled with the intent to profit that was taken as proven, constitutes the crime that has been attributed to them." (The underlining is not from the original).


On the other hand, for the purposes of this consultation, the regulation of the types of special or exclusive uses (usos especiales o privativos) regulated from article 17 of the Water Law is of interest, as they imply appropriation or consumption, such as irrigation itself, which according to specialized doctrine should be subject to a regime of contingent, prioritized, and rationalized use by hydrological plans.[5] Certainly, such uses are prioritized in article 27 of the Water Law in the following order:


"Article 27.- In the granting of concessions for special uses of public waters, the following order of preference shall be observed:


I.- Pipelines for populations whose control is under the responsibility of the Secretariat of Public Health;


II.- Supply for populations, domestic services, watering places, dairies, and baths;


III.- Supply for railways and means of transport;


IV.- Development of hydraulic or hydroelectric power for public services;


V.- Coffee processing plants, sugar mills, mills, and other factories;


VI.- Irrigation;


VII.- Development of hydraulic or hydroelectric power for private services;


VIII.- Navigation channels; and


IX.- Ponds for nurseries.

Within each class, enterprises of greater importance and utility shall be preferred; and under equal circumstances, those that first requested the use, without liability of any kind on the part of the Ministry of Environment and Energy."

(As amended by Transitory V of Law No. 7593 of August 9, 1996) (The highlighting is not from the original).


The prioritization of water use is accentuated in cases of scarcity of the liquid, in accordance with article 140 of the Water Law:


"Article 140.- In cases of water scarcity, the following principles are established:


I.- Waters shall be applied preferably to domestic uses, public services, watering places, baths, dairies, and supply of transport systems;

II.- If after satisfying the above uses there are surplus waters, but not in the quantity necessary to supply all the uses, they shall be distributed proportionally to their needs among the following: irrigation of land on a surface not exceeding five hectares per each owner; industrial uses and motive power for public service enterprises, when the paralysis of the industries or motive power plants causes serious social or economic harm to the community;

III.- If once the needs of the aforementioned uses are completely covered, there are surplus waters, they shall be distributed as follows: irrigation of land larger than five hectares and motive power for private services and industrial uses; and

IV.- If after satisfying the previous uses, there are surplus waters, the other needs shall be covered.

Within each class, enterprises of greater importance and utility shall be preferred; and under equal circumstances, those that first requested the use, without liability of any kind on the part of the Ministry of Environment and Energy."


In this way, the special use of public domain water resources is subject to the intervention of the Administration, which is concretized through water planning and the administrative concession, as techniques to guarantee their protection and rational use. In that sense, sectoral legislation provides that both the preparation and execution of any water resource management plan, as well as the granting of concessions and permits to use any component of the water regime, must be subject to the criteria for the conservation and sustainable use of water, consisting of the protection, conservation, and recovery of aquatic ecosystems and the elements of the hydrological cycle, the care of the ecosystems that regulate the water regime, and the maintenance of the balance of the water system, protecting each of the components of the hydrographic basins (articles 51 and 52, subparagraphs a) and b) of the Organic Law of the Environment).


The preceding considerations are reinforced by article 52 of the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), by providing:


"ARTICLE 52.-

Territorial planning The plans or authorizations for the use and exploitation of mineral, soil, flora, fauna, water, and other natural resources, as well as the location of human settlements and industrial and agricultural developments issued by any public entity, whether from the central Government, autonomous institutions, or municipalities, shall particularly consider in their preparation, approval, and implementation, the conservation of biodiversity and its sustainable use, especially when dealing with plans or permits that affect the biodiversity of protected wild areas." (The underlining is not from the original).


There is an evident condition imposed by the regulatory block derived from the public domain nature of water, that every hydrological plan must look to the conservation and rational use of the vital liquid and that the concession serves to articulate the use with that purpose.


The concession, for its part, confers the temporary right to the exploitation or exclusive use, even consumptive, of the water resource and even of the goods located in the channels, as is derived from the Water Law:


"Article 17.- Authorization is necessary for the use of public waters, especially dedicated to enterprises of public or private interest. That authorization shall be granted by the Ministry of Environment and Energy in the manner prescribed in this law, an institution which corresponds to dispose and resolve on the domain, use, utilization, governance, or surveillance over public domain waters, in accordance with Law No. 258 of August 18, 1941. Excluded are drinking waters destined for the construction of pipelines for populations subject to the control of the Secretariat of Public Health, according to Law number 16 of October 30, 1941."

(As amended by Transitory V of Law No. 7593 of August 9, 1996) (The underlining is not from the original).

"Article 18.- Every person who is enjoying a water right must exhibit the concession they hold to exercise that right. However, anyone who, at the date of the promulgation of this law, has enjoyed a use of public waters for twenty years, without opposition from the authority or from a third party, shall have the right to continue enjoying it, even if they cannot prove how they obtained the corresponding authorization, provided they abide by the restrictions determined in article 21, when the flow is not sufficient to supply the needs of the lower properties.

Existing uses, protected by titles, concessions, or confirmations issued prior to the date of this law, are confirmed by full right, provided the concessionaires have complied with the obligations imposed in the respective titles.

The rights that special laws indicate for the use of waters shall have the character of concessions, but must be registered in the respective Registry of Concessions.

Users who have titles different from those indicated in the previous cases are obliged to request from the Ministry of Environment and Energy the confirmation of their rights. The request must be submitted within a period of one year counted from the effective date of this law, when it concerns uses that exist in public water currents.

After these periods have elapsed, the legalization of uses may only be done through a new concession.

De facto uses shall be legalized at the request of the interested parties and through inspection, provided the request is submitted within one year, counted from the promulgation of this law. If not done within that period, the interested party must request their concession in accordance with the procedures established in this law."

(As amended by Transitory V of Law No. 7593 of August 9, 1996) (The underlining is not from the original).

"Article 19.- Every concession for the use of public waters shall be understood as granted, even if not expressly stated, without prejudice to a third party with a better right and safeguarding those of private parties in the order determined by article 27. The duration of concessions shall be determined, in each case, according to the circumstances and a maximum limit of thirty years is established." (The underlining is not from the original).

"Article 20.- In concessions for the use of public waters, the concession for the public domain lands necessary for the construction of the dam and the canals and ditches shall be understood as included.

Regarding lands owned by the State, Municipalities, towns, and private parties, proceedings shall be, depending on the case, to impose a forced easement (servidumbre forzosa), with the formalities of law.

Expropriation shall be carried out by the State Secretariat in the Office of Governance and Police with the procedures indicated in Law number 36 of June 26, 1896, as added by Law No. 78 of June 24, 1938, or the law that governs the matter at that time." (The underlining is not from the original).


"Article 22.- Waters granted for one use may not be applied to another different one without the corresponding authorization, which shall be granted as if it were a new concession."


The supply of water as a public service: particularities of the public irrigation service


The last profile of water seeks to continuously guarantee the supply or provision of this precious liquid to the population (uti singuli), for which purpose, it is configured under the figure of a public service, in the terms of articles 4 of the General Law of Public Administration and 5 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (No. 7593, of August 9, 1996). In this way, the reinforcement given to water as a good through its incorporation into the public domain (demanio público) is joined by that referring to its provision, by classifying as a public service the Supply of the aqueduct and sewerage service, including drinking water, as well as Irrigation and drainage (see subparagraphs c and e of the cited article 5 of Law No. 7593). Without prejudice to the tangential reference that may be made to the former, it is important for our purposes, as it constitutes the object of the consultation, to highlight some characteristics of the irrigation service that are deduced from the same sectoral regulation.


3.1 The legal ordering of water uses for agricultural purposes.


It is rightly affirmed that agriculture needs water, because it is one of the basic components of the plant and animal cycle.[6] Thus, articles 47 to 55 of the Water Law regulate, for this purpose, the use of public waters for irrigation. From this type of use, it is important to highlight, in the first place, the principle of linking water to the land.[7] As stated by specialized literature,[8] legally they are not two separate realities, such that they can be disposed of independently; the water is granted or conceded for a specific property; in such a way that, pursuant to subsection II of article 26 of the Water Law, the application of the waters to properties other than those for which it was granted, without permission from the Ministry of Environment and Energy, even constitutes a cause for the forfeiture of the concession.


In the second place, as a consequence of the previous principle, since it is the land that needs the water, the extent of that demand cannot and should not be greater than the needs of the property. It must be these that specify the flows to use and their characteristics. Thus, the determination of the volumes of water to be used is a function of the needs of the land.[9] The two previous features are reflected in article 21 of the Water Law:


"Article 21.- In every concession for the use of public waters, the nature of this, the quantity in liters per second of the water granted shall be fixed; and if it is for irrigation, the extension of the land to be irrigated, as well as the kind of crops to be served, taking into consideration the needs of the lower properties that also need it. If the water is not sufficient to meet all the demands, the number of hours per day, per week, or per month in which each concessionaire can make their use shall be fixed, and these hours shall be calculated in accordance with the number of owners served by the same flow, taking into account the extension of their crops. The concessionaire who does not abide by the hours granted to them shall lose the right to use the water, apart from other punitive sanctions determined in subsection 2 of article 166.

In uses prior to this law, only the quantity of water necessary for the purpose of those uses shall be understood as granted." (The underlining is not from the original).


In the third place, although it is not ruled out that the use of water for agriculture can be carried out individually on some occasions; the most generalized use, in the case of this type of exploitation, is the collective or community scheme: there are several users who utilize the waters of the same course, surface or underground, who, for their part, tend to be related or integrated into associative or community formulas, leading to a very varied range of organizational formulas. In our system, this is the case of user societies (sociedades de usuarios) (see articles 131 to 136 of the Water Law) or even the irrigation districts (distritos de riego) themselves (articles 17 and 18 of the Law of SENARA), to which we will refer later, but about which we can advance, in view of legislative file No. 9433 of the then bill for the creation of SENARA, that one of the promoters of said initiative, the then Minister of Agriculture and Livestock, Francisco Morales, referred to its nature when he stated before the Permanent Commission of Government and Administration that "there are already requests from several communities to create new irrigation districts and new drainage projects" (see folio 30).


Summarizing, it is important to retain the previous profiles of water – as a fundamental right, public domain good, and public service – since they not only condition the State's action in general in relation to its conservation and use, but also the correct interpretation of the mosaic of laws that regulate water resources, as well as the competences of the different public institutions with decision-making power in the matter, specifically MINAE and SENARA, about whose regulation we will refer in the following section.


III. THE WAY IN WHICH COMPETENCIES BETWEEN MINAE AND SENARA ARE ARTICULATED IN THE CONSERVATION OF WATER RESOURCES AND IN THEIR PLANNING TO ENSURE THEIR SUSTAINABLE USE


As we specified at the beginning, MINAE maintains that "SENARA is one of the institutions that make up the Environment, Energy, Seas, and Territorial Planning Sector, with the Rector Minister being responsible for directing and coordinating the realization of sectoral activities, with SENARA refusing to comply with the orders of the Minister of Environment as Rector of that Sector..." and in its sixth conclusion adds: "In accordance with Law No. 276 of August 26, 1942 and its amendments, the Ministry of Environment and Energy is the governing entity (ente) (sic) of water resources, responsible for disposing and resolving on its domain, use, utilization, governance, and surveillance..."


For its part, the alluded institution affirms, on the matter, "the preponderant role of SENARA as a technical entity, regarding the use of public domain waters" and that it is this entity, based on its law of creation, "to which the legislator assigned the function of elaborating the water use policy in an irrigation district. It is not a function that remained in the hands of the Executive Branch. Precisely because of the technical and specialized nature of SENARA, this autonomous institution was created and assigned this important function."

At the outset, it is possible to find an error in approach in the position of each of the bodies involved; of MINAE, in seeking to have SENARA comply with what the former orders it to do, thereby forgetting that the command or hierarchical relationship between the two is non-existent and contrary to the administrative autonomy constitutionally recognized for the latter, based on its configuration as an autonomous institution in accordance with article 1 of its enabling act (see in this regard, our pronouncements C-248-98 of 18 November 1998 and OJ-138-2005 of 16 September 2005). Of SENARA, in disregarding the governing role of the Environmental Ministry and of the Executive Branch itself in the power of hydrological planning and in the formulation of policies for water use and conservation, given that this element, conceived from the environmental plane as a cycle, a system, and from the legal plane as a fundamental right and a public-domain asset (bien demanial), must be addressed from an integral perspective and not only as part of an irrigation district.

Indeed, the review of the legislative history of the act creating SENARA and its very articles confirms its relevance as a technical entity in water matters, and with the additional clarification made by the Constitutional Chamber in resolution no. 2009-262, of 2:30 p.m. on 14 January 2009, reiterating what was stated in judgment no. 2004-01923, of 2:55 p.m. on 25 February 2004, that "SENARA's competencies transcend matters concerning irrigation districts, such that they prove to have a national vocation derived from its very institutional history."

From the study of legislative file no. 9433, corresponding to the approval process of Law No. 6877, it is evident that SENARA arose as an initiative of the Executive Branch for the development of irrigation and drainage agriculture, tasked with defining national policies on the matter and with the mission of urgently taking on three important irrigation projects that were being carried out in an isolated and uncoordinated manner by different public offices: the Subterranean Waters project, managed by the former National Subterranean Waters Service (SENAS), the Lower Tempisque Basin project, under the Department of Irrigation and Drainage, attached to the defunct National Electricity Service (SNE), and the Itiquís River Irrigation Project in Alajuela, administered by the Ministry of Agriculture and Livestock, since, according to the explanatory memorandum, "there does not exist in the country an institution with sufficient legal authority to promote the development of the aforementioned initiatives." The project therefore sought to bring together in a single national body—referred to as an umbrella body—headed by a technical and specialized Board of Directors, the management and administration of the aforementioned projects, centralizing resources and efforts, as well as the functions of each of those institutions, taking advantage of the structure of the former SENAS for that purpose. As explained to the Permanent Committee on Government and Administration of the Legislative Assembly by the then Minister of Agriculture, Mr. Francisco Morales Hernández, one of the main promoters of the initiative, the urgency in the prompt approval of the bill creating SENARA in order to jointly take on the preceding irrigation projects, especially in light of the drought problems that were already at that time devastating the province of Guanacaste, motivated the intentional omission from the text of two controversial subjects that could hinder its processing: the regulation of waters and the tenure or possession of lands. Thus, these two aspects would in turn be the subject of separate bills that would be submitted to Parliament later, consisting of a new Water Law—which would even address the issue of fees for water use in irrigation districts, as we shall see further on—and a Law on Irrigation Districts; which generated questioning by the deputies of the reporting committee as to why they had not been submitted and processed in parallel with the bill creating SENARA (see folios 3, 4, 21, 23, 27, 29, 31, 102, 103, 109, and 111).

Under those circumstances, the bill creating SENARA received on 14 March 1983 the affirmative majority report of the legislative committee charged with its study, stating for the record: "The significance for the country of the increase and diversification of agricultural production, through the use of irrigation and drainage in broad areas of the national territory, makes necessary the creation of a specialized entity, with functions defined by law, that addresses the improvement of technology and cultivation practices, in order to thus achieve an increase in the country's agricultural production, at a time when there is constant and growing demand for agricultural products" (folio 344).

In accordance with the foregoing proposal, SENARA maintained the ordinary research and advisory work on water resources of the former SENAS and, furthermore, was assigned the following objectives and functions by articles 2 and 3 of its enabling act:

"ARTICLE 2.— The objectives of SENARA are:

a) To promote agricultural and livestock development in the country, through the establishment and operation of irrigation, drainage, and flood protection systems.

b) To seek the optimal and fair use of land and water resources—both surface and subterranean—in the agricultural and livestock activities of the country, whether these be of a private, collective, or cooperative nature, in the irrigation districts.

c) To contribute to developing preferentially those agricultural and livestock development projects that are based on a fair distribution of land.

ch) To seek that in the territory benefited by the creation of irrigation and drainage districts, a rational and democratic modification in land ownership be carried out.

d) Those assigned through special laws and their regulations."

"ARTICLE 3.— The functions of SENARA are:

a) To elaborate and execute a fair policy for the use and distribution of water for agricultural and livestock purposes, in harmony with the optimal possibilities for use of the soil and other natural resources in the irrigation districts.

b) To develop and administer the irrigation, drainage, and flood control districts therein.

c) To contribute to the increase and diversification of agricultural and livestock production in the country, seeking the optimal use and distribution of water for irrigation in the irrigation districts.

ch) To investigate, protect, and promote the use of the country's water resources, both surface and subterranean.

d) To promote the use of the country's water resources, without prejudice to the legal powers of the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad), the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), and the National Electricity Service.

e) To carry out, coordinate, promote, and keep up-to-date hydrological, hydrogeological, agrological, and other investigations deemed necessary in the country's hydrographic basins, as well as socioeconomic and environmental ones in the areas and regions where it is feasible to establish irrigation and drainage districts.

f) To acquire, in accordance with the provisions of Law 6313 of 4 January 1979, property and rights necessary to establish, integrate, or modify the areas of irrigation distribution, settlement, and flood protection, so that a fair distribution of water corresponds to a fair distribution of land.

(Thus amended by article 16 of Law No. 7096 of 27 June 1988.— (*)Note: transcribed verbatim)

g) To ensure that a rational and democratic policy is formulated in the granting of concessions related to the use of waters for irrigation.

h) To monitor compliance with legal provisions in matters within its purview. The decisions that the Service adopts for that reason, regarding the drilling of wells, and the exploitation, maintenance, and protection of waters—carried out by public institutions and private individuals—shall be definitive and of mandatory compliance. Notwithstanding, such decisions may be appealed within ten days on grounds of illegality, before the Superior Administrative Litigation Court. The Court shall resolve within a period not exceeding ninety days.

i) To provide technical advice and services to public institutions and private individuals. When the advice and provision of services to the aforementioned institutions are not conceived in the programs and projects of the Service, as well as when they are provided to private individuals, it shall charge the fees set by its Board of Directors.

(Thus amended the preceding subparagraph by article 24 of Law No. 8823 of 5 May 2010)

j) To coordinate closely with the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), so that all those lands where there are surplus areas, in which subterranean or surface water resources are found, or which are lands destined for the construction of works falling within the objectives of this law, be immediately recovered at the request of SENARA. To this end, the grounds and procedures of articles 78 and following of the Law of Agrarian Jurisdiction, No. 6734 of 29 March 1982, shall be followed. This procedure shall have priority as regards obtaining land, and only secondarily shall recourse be had to mechanisms of expropriation or simple sale of land.

k) To orient, promote, coordinate, and execute national research and training programs for the development of all activities related to irrigation, drainage, and flood control, in coordination with the related units of higher education. In particular, the Service shall coordinate with the National Emergency Commission (Comisión Nacional de Emergencia) and with the other corresponding bodies, the elaboration and execution of prevention and flood control programs, maintaining up-to-date, in addition, the necessary information systems." (The underlining is not in the original).

As SENARA itself highlights in the opinion rendered, the preceding provisions recognize it the power to elaborate and execute a fair policy for the use and distribution of water for agricultural and livestock purposes in the irrigation districts. Though subparagraph g) of transcribed article 3 gives to understand that this public entity is not responsible for formulating the policy on granting concessions related to the use of waters for irrigation, only for ensuring that it is formulated in a rational and democratic manner.

Additionally, article 4 of Law No. 6877 assigns to the institution in question important tasks of direction and coordination in water matters, characteristic of a governing function, as can be read below:

"ARTICLE 4.— SENARA shall be responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other competent institutions and entities, in the following activities:

a) Improvement, conservation, and protection of soils in the irrigation and drainage districts, as well as in the country's hydrographic basins.

The National Service of Irrigation and Drainage (Servicio Nacional de Riego y Avenamiento) must coordinate, with the Ministry of Agriculture and Livestock, its actions regarding the management, conservation, and recovery of soils in the irrigation districts.

(Thus added this final paragraph by article 62 of the Law on Soil Use and Conservation, No. 7779 of 30 April 1998)

b) Design, construction, and maintenance of irrigation, drainage, and flood defense works in the irrigation districts.

c) Prevention, correction, and elimination of all types of water contamination in the irrigation districts.

ch) Elaboration and updating of an inventory of national waters, as well as the evaluation of their potential use for purposes of their utilization in the irrigation districts.

d) Elaboration and maintenance of updated registers of water concession holders in the irrigation districts.

e) Multiple use of water resources in the irrigation districts.

f) Construction and maintenance of works necessary for the conservation and renewal of aquifers usable for agricultural and livestock activities in the irrigation districts.

g) Determination, jointly with the Ministry of Agriculture and Livestock, of the potential use of the soil and other natural resources in the areas and regions of the country where it is feasible to establish irrigation and drainage districts.

h) Others granted by special laws."

These public policy, direction, and coordination tasks in the use of water within the irrigation districts recognized to SENARA in the transcribed provisions must be examined without overlooking the entire regulatory framework that, in environmental and natural resource matters, naturally including water resources, was generated after the enactment of Law No. 6877, with the creation of MINAE and the consideration of its Minister as rector of the sector; without such condition being understood as an intrusion into the administrative autonomy recognized to the former in the exercise of its legally granted competencies, but merely as a way of orienting state action and management as a whole, through the corresponding hydrological planning, toward the conservation and sustainable use of water.

It must be understood that the legal ordering of waters for agricultural uses forms part of a whole, a set, which is the legal ordering of the different uses to which hydraulic resources are susceptible. The profile of water as a public-domain asset (bien demanial) is projected upon this task, insofar as, as the Constitutional Chamber explained in the cited resolution no. 2004-01923, water is conceived as "a unitary resource subordinated to the general interest." Its classification as a public-domain asset, as is explained in the same judgment, "constitutes sufficient title to subject them to a very strong and intense regime of administrative intervention in order to guarantee their integrity and quality and to remove them from the modes of acquisition and enjoyment proper to Private Law." One of the ways in which administrative intervention is made concrete is through hydrological planning, understood as the administrative duty to draft and approve documents (hydrological plans) containing matters such as the inventory of hydraulic resources, existing and foreseeable uses and demands, the allocation of uses and reserves, the basic quality characteristics of the waters, the protection zones for the aquatic environment, measures for the protection of the resource and the surroundings, among other aspects, including the possible declaration of special protection of certain zones, aquifers, or water bodies, with the consequent classification of said zones and the specific conditions for their protection.[10] The other technique of administrative intervention of equal importance and in close connection with the foregoing and also derived from the profile of water as a public-domain asset is the concession, which serves to determine the use and measure the exploitation being made of the resource.

All of which explains that an irrigation ordering or policy can only be understood within the framework of the general water ordering and policy. That is to say, the use of waters for agricultural purposes must be related to that of the other uses of water resources,[11] thus giving meaning to the prioritization of uses contained in the cited article 27 of the Water Law. That relationship enables the proper planning of water resources and their rational management, although it leads to a zone of confluence of institutional competencies of the different organs and entities with powers in the matter, belonging to the so-called water Public Administration. The vital character of water and its profile as a human right impose a strong commitment upon the entire water Public Administration (centralized and decentralized) to have an integral strategy for its conservation and sustainable use, as it bears the obligation to guarantee the effective enjoyment of said right and the availability of the resource for present and future generations. There is no room, therefore, for divergent actions or legal techniques that neutralize each other by the different public bodies that comprise it, to the detriment of that primordial purpose. Not in vain does article 4, subparagraph c), of the General Regulation of the National Planning System (Decreto Ejecutivo No. 37735-PLAN of 6 May 2013)—in relation to article 2, subparagraph a), of the National Planning Law (5525 of 2 May 1974)—establish as one of the specific objectives of the aforementioned System: "To contribute to the protection and rational management of natural resources in order to achieve a healthy and balanced environment for the country."

In that understanding, subsequent to the creation of SENARA, MINAE was born, through Law No. 7152 of 5 June 1990, whose article 1 conferred upon its Minister the governance of the Natural Resources, Energy, and Mines sector. This fact is of singular importance in the water sphere, because despite the state ownership of this public-domain asset, as we indicated just a moment ago, other sectoral competencies of various public bodies are projected upon it by virtue of powers or mandates conferred by the legal system itself, making it necessary to endow the "water system"—in the terms used by article 51, subparagraph c), of the Environmental Framework Law (Ley Orgánica del Ambiente)—with a policy that orients the work of all of them toward its conservation and sustainable use.

In this way, the following are established as functions of the Ministry of Environment and Energy by article 2 of its Organic Law:

"a) To formulate, plan, and execute the natural resource, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, oversight, promotion, and development in the aforementioned fields. Likewise, it shall carry out and supervise research, technical explorations, and economic studies of the sector's resources.

b) To promote the development of natural, energy, and mining resources.

c) To promote and administer legislation on conservation and rational use of natural resources, in order to obtain their sustained development, and to ensure compliance therewith.

ch) To issue, by executive decree, binding rules and regulations relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines.

d) To promote scientific and technological research related to matters within its competence, in coordination with the Ministry of Science, Technology, and Telecommunications(**).

e) To promote and administer legislation on exploration, exploitation, distribution, protection, management, and processing of natural resources related to its area of competence, and to ensure compliance therewith.

f) To process and grant permits and concessions related to matters within its competence.

g) To promote, in accordance with current legislation, the signing of international treaties, conventions, and agreements, as well as to represent the Government of the Republic in acts within its competence, of a national and international nature. All of the foregoing in coordination with the Ministry of Foreign Affairs and Worship.

h) To promote and develop environmental education programs at all educational levels and for the general public.

i) To carry out inventories of the natural resources existing in the country.

j) To advise public and private institutions on environmental planning and the development of natural areas.

k) Other functions assigned to it by the legal system." (The underlining is not in the original).

It should be added that the legislature, foreseeing that the Ministry in question appeared later in a scenario dominated by other institutional actors with competencies in the matter, decided in article 3 of the same legal norm to reinforce its governance, in the event of normative conflict, in the following terms: "The competencies that earlier laws had assigned to other State institutions, regarding those that this law grants to the Ministry of Environment and Energy, shall correspond to the latter."

In reinforcement of the foregoing normative provisions, article 6 of the Wildlife Conservation Law (No. 7317 of 30 October 1992) provides that the Minister of Environment and Energy, in his capacity as rector of the natural resources, energy, and mines sector, holds the following competencies in the matter: a) To define, jointly with the President of the Republic, the Government guidelines for the sector; b) To ensure that the organization and functioning of the institutions in the natural resources sector adequately respond to the requirements of the objectives of this Law, as well as to the guidelines and provisions on planning; c) To submit, before the Ministry of National Planning and Economic Policy, the sector development plan so that it is compatible with the other sectors and global policies included in the National Development Plan; ch) To dictate work standards and procedures for the coordination, programming, and evaluation of inter-institutional programs; d) To pursue all types of measures so that the principles that inspire this Law are fulfilled optimally. For which purpose it shall assign the rational use of available resources and promote inter-institutional, private and public, national and international collaboration. Meanwhile, the first paragraph of article 17 empowers and enables it in the specific area of waters, "to coordinate actions with centralized or decentralized entities that execute agricultural and livestock programs for the conservation of soils, waters, and forests, in order to achieve the 'sustainable' use of wildlife."

At the sub-legal level, articles 2 and 7 of the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Decreto Ejecutivo No. 35669-MINAET of 4 December 2009) stress that the said ministry is the governing body of the Executive Branch in charge of the Environment and Energy sectors and responsible for issuing environmental policies in the development of environmental protection, the management and sustainable use of natural resources, and the promotion of the use of renewable energy sources to achieve the fulfillment of the objectives and goals set forth in ministerial programs and the National Development Plan. As part of the organic structure of MINAE and in support of governance tasks, article 41 of the aforementioned regulation establishes the following functions of the Water Directorate:

"Article 41.— On the functions of the Water Directorate. The functions of the Water Directorate shall be the following:

a. To formulate, propose, and follow up on policies for the management of water resources.

b. To prepare the National Water Balance.

c. To prepare, and propose to the Minister, the National Plan for Integrated Management of Water Resources and to follow up on its implementation.

d. Preparation and updating of the Regulation on Classification of Surface Water Bodies.

e. To carry out the National Classification of Aquifers and Aquifer Recharge Areas of the country and the inventory of all aquifers, recharge areas, and springs (nacientes) of the country.

f. To prepare and keep updated the inventory of contamination sources and the water quality monitoring system.

g. To operate and keep updated the National Information System on the resource.

h. To accept, process, and issue recommendations to the Minister on applications for water use concessions.

i. To accept, process, and resolve applications for works in watercourses and agricultural drainage.

j. To accept, process, and resolve applications for subsoil drilling permits for the exploration and exploitation of subterranean waters and to assign the respective well number.

k. To accept, process, and issue decisions on proceedings regarding types of sources of water bodies and flow type.

l. To attend to complaints and controversies in the matter of water resources, and to resolve them as provided in legislation.

m. Monitoring and follow-up of water use concessions and other authorizations.

n. Monitoring and follow-up of drilling companies and drilling permits.

o. Support and advice to Cantonal Water Inspectors.

p. To maintain and operate the National Register of Water Concessions and Uses and Watercourses.

q. To maintain and operate the register of Water User Associations and that of Drilling Companies.

r. To coordinate with other institutions as appropriate, the preparation of technical studies for the determination and establishment of hydraulic reserves, regulatory zones for the use and protection of subterranean and surface water, water reserve zones, aquifer recharge and discharge zones, as well as to formulate and propose to the Minister the executive decree for the declaration and management policies for water resources in these zones.

s. To develop research in the matter of water resources, both surface and subterranean.

t. To prepare technical standards for the allocation of the resource and the use of watercourses.

u. To promote and coordinate, as appropriate, monitoring programs for the hydrological evaluation of surface and subterranean water resources.

v. To carry out the collection management of economic instruments such as the water use fee, the environmental discharge fee, and others that may be enacted.

w. To prepare, execute, and evaluate its annual budget with resources from fees, the national budget, and other sources.

x. To prepare, with the support of other MINAE(*) units, the financial and administrative reports requested by the competent authorities.

y. To carry out financial control of expenditures.

z. Those attributed by Water Law No. 276 and other legal norms."

(Thus amended by article 2 of Decreto Ejecutivo No. 36437 of 24 January 2011)

Finally, the Organic Regulation of the Executive Branch, mentioned earlier, organizes state action by sectors, understanding by sector the grouping of centralized and decentralized public institutions with related and complementary actions in areas of public activity, headed by a Rector Minister established for the purpose of imparting a greater degree of coordination, effectiveness, and efficiency to the Public Administration; and which, for our purposes, is embodied in the Environment, Energy, Seas, and Land-Use Planning (Ordenamiento Territorial) sector (article 2, subparagraph f); under the governance of the Minister of Environment and Energy, who is responsible for directing and coordinating the performance of sectoral activities by delegation of the President of the Republic (article 5, subparagraph f) and comprised, in accordance with subparagraph f) of article 15, of the following institutions:

"f) Environment, Energy, Seas, and Land-Use Planning (Ordenamiento Territorial): shall be comprised of the following centralized and decentralized institutions: Ministry of Environment and Energy (MINAE), Ministry of Housing and Human Settlements (MIVAH), Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), Ministry of Public Works and Transport (MOPT), Costa Rican Tourism Institute (ICT), Costa Rican Electricity Institute (ICE), Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), National Institute of Housing and Urbanism (INVU), Institute of Rural Development (INDER), Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA), Costa Rican Oil Refinery S.A. (RECOPE), National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (CNE), and National Service of Subterranean Waters, Irrigation, and Drainage (SENARA)." (The underlining is not in the original).

Article 3, subparagraph b), of the regulation under study provides that in each sector there shall also be a Sectoral Planning Secretariat as a support and advisory body on planning for the Rector Minister, which shall be responsible for, among other things, preparing the National Sectoral Plan (PNS) subject to the National Development Plan (PND) and ensuring its execution and follow-up.

For its part, the role of governing authority (rectoría) is defined by the same regulation, in accordance with the provisions of Article 27, paragraph 1), of the General Law of Public Administration, as the power that the President of the Republic has jointly with the minister of the relevant branch to coordinate, articulate, and direct the activities of each sector and ensure that they are fulfilled in accordance with the guidelines of the National Development Plan; for which purpose, the Executive Branch must coordinate, monitor, and evaluate the results of the different activities carried out by the institutions of each sector to execute sectoral, regional, and institutional public policies, with the possibility of extending the Executive Branch's governing authority even to the private sphere in certain matters of special interest to the State, in accordance with the law (Article 4).


Thus, the Minister of Environment and Energy, in his capacity as the governing body of the Environment, Energy, Seas, and Land-Use Planning sector, must assume the following responsibilities according to Article 6 of the same regulation:


"a) Direct and coordinate the respective sector.
b) Present the National Sectoral Plan, policies, plans, programs, projects, and studies related to the respective sector to the National Sectoral Council for analysis and collective decision-making.
c) Endorse the medium- and long-term policies and plans of the sector's institutions, ensuring their linkage with the respective National Sectoral Plan (PNS).
d) Approve the investment projects of the sector's institutions for their registration in the Public Investment Project Bank (BPIP) of the Ministry of National Planning and Economic Policy.
e) Ensure the linkage of the Institutional Operational Plans (POI) and the budgets of the institutions of the respective sector with the National Development Plan and with the respective National Sectoral Plans.
f) Establish and promote inter-institutional and sectoral coordination at the regional level and ensure the promotion and articulation of citizen participation in the various actions that the sectors develop at these territorial levels.
g) Promote the effectiveness of the management of the sector's institutions and their accountability.
h) Strengthen the institutional processes for the formulation, monitoring, and evaluation of public investment projects required by the sector.
i) Include within the annual work report prescribed in Article 144 of the Political Constitution, a section on the results of the sector and its governing authority management.
j) Integrate, in a participatory manner, the opinions of interest groups in matters of sectoral relevance.
k) Carry out any other activity consistent with the functions of sectoral governing authority."


From the regulatory compendium just set forth, the competence of the governing Minister in the formulation of environmental policies and policies for the management and sustainable use of natural resources, as well as the National Sectoral Plan itself for the Environment, Energy, Seas, and Land-Use Planning sector, to which SENARA belongs, is evident, and from which policies on the management of irrigation districts cannot be alien. The function entrusted to this latter entity on the matter must necessarily be reconciled with the governing authority duties regarding natural resources—including water resources—that, after the creation of SENARA, were entrusted to MINAE, always with the aim of guaranteeing coherence and unity of State action, in a broad sense, in the conservation and rational management of water, as has been insisted upon.


The manner in which competences should be articulated between the governing Ministry and entities of a nature similar to SENARA, in the case of water resources, has already been the subject of analysis by the Procuraduría, as is the case with opinion C-019-98 of February 6, 1998, in which the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) consulted, precisely regarding the entire regulatory block cited above, whether its issuance meant a loss of the governing authority's competences over water in favor of MINAE, whereby its work would be limited to the operation of the aqueduct and sewer system, or if it still preserved powers to regulate, define policies, and plan development at the national level in relation to said resource. On that occasion, this superior advisory body held:


"Another area of interest for the purposes of this consultation is the eventual competences (and consequent obligations) that the Institute has regarding the conservation of water resources (see subsections c) and d) of Article 2, and Article 22 of Law 2726). On this point, this Advisory Body considers that the governing competence regarding the conservation of the natural water resource is clearly established in favor of the Ministry of Environment and Energy…

The preceding provisions, in turn, are reinforced regarding water resources by what is regulated in Articles 50, 51, 52, 81, 82, 83, and 84 of the Organic Environmental Law (Law 7554 of October 4, 1995), which undoubtedly assign the governing authority in this matter to the Ministry of Environment and Energy through the bodies created therein (National Environmental Council, Executive Secretariat of the Council, and National Environmental Technical Secretariat).

The fact that the governing function over the aforementioned natural resource rests with the Ministry does not imply, however, that all obligations of the A. y A. on this subject have been eliminated. It is not evident in this section that the normative content of the A. y A.'s powers has been completely emptied. It happens that competences equally related to this natural resource have been conferred on other bodies. And, in accordance with a principle of administrative law, namely that the interpretation of norms must seek the best satisfaction of the public purpose—Article 10 LGAP—it is concluded that the best way to guarantee the natural water resource is by coordinating the activity that both the A. y A. and other Administration departments hold over it. Therefore, it is considered that the competences—obligations—contained in subsections c) and d) of Article 2 and Article 22 of the Organic Law of the A. y A. remain in force, and must be harmonized with the prescriptions that MINAE establishes to that effect. The foregoing is also supported by a harmonious interpretation of the aforementioned subsections in relation to numerals 60 subsection a), 64, 65, and 85 c) of the Organic Environmental Law.

The same line of reasoning applies to the provisions of Article 33 of the Forest Law ("Ley Forestal," Law No. 7575 of February 13, 1996) and Article 2 of its Regulation (Executive Decree No. 25721-MINAE of October 17, 1996), regarding the obligations that the A. y A. holds with respect to aquifer recharge areas. In this sense, Legal Opinion OJ-033-95 of September 20, 1995 already highlighted the preponderant role that the A. y A. assumes in the determination of these areas, based on the assumption of competences and obligations prescribed in the General Drinking Water Law by the Institute. There being no reason to vary the considerations expressed in the aforementioned Legal Opinion, it is concluded that the Institute's intervention in the establishment of aquifer recharge areas is not a competence that has been transferred exclusively to MINAE, hence the coordination and execution of tasks, taking into account the specialty and resources that each one has, becomes indispensable for achieving the public purpose underlying the norms (protection of the environment).

To further elaborate on what is indicated in the preceding paragraphs, we believe it is possible that a harmonious interpretation of the provisions of subsections a) and d) of Article 2 of the Law of the A. y A.; Article 3 of the General Drinking Water Law; and Article 64 of the Organic Environmental Law, leads to the affirmation that the Institute has an obligation to ensure the potability of the water supplied through the aqueduct and sewer systems…

Therefore, regarding the conservation of water resources and their treatment as part of the State's assets, the governing competence rests with the Ministry of Environment and Energy, without this implying that specific competences have been eliminated from the A. y A. regarding its obligations towards said natural resource, especially concerning its non-contamination and conservation." (Emphasis is not from the original).


In the preceding pronouncement, MINAE's governing authority regarding water conservation is recognized, without this meaning that SENARA's obligations in the preservation of said resource have been eliminated. On the contrary, as the Constitutional Chamber also affirms, as we shall see, necessary coordination between the two is required, so that the public interest expressed in the preservation of water resources is satisfied in the best possible manner.


It so happens that the possibility of issuing public policies guiding the tasks and functions of the different entities with competences in the matter is inherent to the governing function of the Ministry in question and, more properly, of the Executive Branch, and insofar as it concerns a policy and not an instruction or circular, it does not entail harm to the administrative autonomy of the entities it covers, as was also analyzed by the Procuraduría in opinion C-071-2016, of April 12:


"Issuing governmental policies is a manifestation of the political orientation that corresponds to the holders of political power. Such issuance is a competence inherent to the very existence of the State, which, to be legitimate, must be exercised through the bodies enabled for that purpose by the Political Constitution: the so-called 'political powers'—the Legislative and the Executive—which hold the 'monopoly of political power reserved by constitutional law to two of those powers exclusively; the Legislative and the Executive, in that order' (cfr. Separate Note of Judge Piza Escalante in vote No. 1176-91 of 10:30 hrs. of June 21, 1991). In that vein, governmental policies arise as a manifestation of the political power of the State. Hence, it is not surprising that they must be elaborated by the Legislative Assembly and the Executive Branch, to whom the political orientation of the State corresponds within the framework of the Constitution.

Within that orientation, the Executive Branch plans, directs, and issues public policies. Normally, this faculty of the Executive Branch implies a governing function in the respective branches of public activity. Governing authority that allows it to set the political objectives it intends to achieve, formalizing them in policies that must be executed by the different public administrations. Articles 26 and 27 of the General Law of Public Administration provide, as relevant:


'Article 26.-
The President of the Republic shall exercise exclusively the following powers:
a) Those indicated in the Political Constitution;
b) Direct and coordinate the tasks of Government and the central Public Administration as a whole, and do the same with the decentralized Public Administration;(…).

Article 27.-
1. The Ministers, jointly with the President of the Republic, shall have the powers granted to them by the Constitution and the laws, and direct and coordinate the Administration, both central and, where applicable, decentralized, of the respective branch. (….)'"

(…)

The power of direction allows linking the activity of those directed to governmental plans or objectives, within the framework of a relationship of trust. So that the directed entity retains the freedom to discretionally adopt the directive, and may refuse to accept it when it has a serious reason to do so…

Direction has the objective of orienting, guiding the action of public entities and bodies, to achieve the satisfaction of the general interest but also to rationalize administrative action, giving it coherence. Orientation that is antagonistic to coercion. To direct is fundamentally to define objectives, goals, and determine the means for their achievement. Consequently, a directive is not an order nor does it allow for an exhaustive regulation of the directed action. A specific directive is analyzed as an order. An order that entails a denaturalization of the power of direction and, therefore, of the directive, as derived from Articles 99 and 100 transcribed…

It corresponds to the Executive Branch to issue public policies within the framework of the Political Constitution and the laws. Policies that must be executed by the different public administrations." (Emphasis is not from the original).


In accordance with the foregoing, it is the responsibility of MINAE to participate in the formulation of water resource management policy and in national planning in the fields of its competence; a power that does not imply the exercise or determination of SENARA's own competences. By retaining them, what has been indicated by constitutional jurisprudence regarding the existence of shared or concurrent public competences in the water sector is expressed, making the principle of administrative coordination fully effective, here more than in any other public sphere, to ensure the preservation and sustainable use of water.


Thus, in the cited judgment No. 2004-01923, reiterated in rulings No. 2008-14092, of 9:28 hours on September 23, and 2008-15657, of 11:45 hours on October 17, both from 2008, and 2009-262 of 14:30 hours on January 14, 2009, the Constitutional Tribunal first highlighted that MINAE "plays a fundamentally important role in one of the aspects of water resource administration, namely the control or oversight in the exploitation and use of groundwater to ensure its rational exploitation"; clarifying that these functions "are shared with SENARA and the ICAA."


Later, in ruling No. 2009-262, which we also cite, it emphasized in relation to the competences attributed to SENARA:


"It is evident that by express provision of its law of creation, SENARA has the competence to protect the country's water resources, for which reason its decisions regarding exploitation, maintenance, and protection shall be definitive and of obligatory compliance... Thus, the integration of the recently cited norms informs that for the use of public domain waters, every public entity—without distinction—has the obligation to obtain the corresponding permit from SENARA, to the point that the decisions that SENARA adopts with a reasoned basis in this regard shall be definitive and of obligatory compliance. This definition is far from being a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it derives from the responsible integration of the broad regulatory framework that governs the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition proper to the realm of human rights, given that the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber warns that this precision places SENARA in a particularly relevant position regarding the management of national water resources, which is important considering the eminently technical nature of this administrative unit, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and due inter-institutional coordination of the different entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others. In this sense, attempting to execute extraction and exploitation projects of water resources without the due authorization and involvement of SENARA turns out to be a violation of the regulatory provisions for environmental protection, as one would lack the necessary technical inputs to determine the availability and possibility of using public domain waters." (Emphasis is not from the original).


SENARA's competences, in the sense expressed in the transcribed judgment, are later specified in ruling No. 2010-16538, cited in the opinion requested from it, on the occasion of the request for clarification made by the Director of the Department of Waters concerning whether said body retained the authority to authorize the drilling of wells, an occasion on which the Chamber emphasized the duty of coordination among all public entities related to water resources:


"It is thus recognized the duty of coordination of the different public entities related to this matter, coordination without which the execution of projects such as the one known under this amparo appeal is inadequate. Likewise, in Considerando XXVI no incongruence or concept that needs to be clarified is apparent, as it must be understood within the context in which it is delivered, which is the carrying out of hydrogeological studies that were lacking at the time during the processing of the project; regarding the closure of the wells indicated therein, the considerando is clear in defining that this provision is adopted by virtue of the precautionary principle in environmental matters, without modifying in any way the regulatory provisions that govern this entire matter. On the contrary, what the Chamber intended in the two considerandos cited is precisely the integration of the norms and to promote that the different administrative entities establish the appropriate coordination and communication channels for the due exercise of their competences; defining in this matter which body is competent to grant a well-drilling permit falls outside the object of this amparo appeal and the scope of the Chamber's competences. What is ordered in the judgment is clear regarding the object of this guarantee action, while at the same time it establishes the duty and the need to establish the coordination referred to here." (Emphasis is not from the original).


Indeed, the principle of coordination aims to combine and harmonize the activities of various organizations in achieving the same purpose, avoiding duplication of efforts and divergent and even contradictory actions, in pursuit of unity of action,[12] a function that, as we have seen, is entrusted, in the first place, to the President of the Republic with the participation of the governing Minister of the respective sector, having been entrusted with the political direction of the country. The coordination function thus becomes the ideal channel for articulating the competences of MINAE and SENARA in relation to water resources.


This coordination work must be done in view of the general plan developed for the adequate management of water resources. Planning that must transcend the specific policy for water use in an irrigation district to also take into account the other uses to which this essential element is destined, thus guaranteeing the water balance.


The General Regulation of SENARA itself (Executive Decree No. 16277-MAG of April 24, 1985), in its Article 2, while recognizing its legal nature as an autonomous institution of the State with administrative independence, subjects it to the "directives of the Government, as well as to the sectoral and national plans and programs, issued in accordance with the law."


As we noted earlier, water planning constitutes a form of administrative intervention in water uses that is materialized through the concession figure. For the concession serves as an instrument to measure the use and quantities being made of said vital liquid, while compliance with the respective plan is controlled.


As the Constitutional Chamber noted in the aforementioned ruling No. 2004-01923, the public domain character of water constitutes "sufficient enabling title to admit a strong regime of administrative intervention to conserve quantity, quality, and ensure rational and sustained exploitation of water resources" and conditions, as we have been insisting, the entire existing normative framework aimed at protecting them, such as the requirement to have the respective concession for its private use and exploitation in the terms of the aforementioned Article 17 of the Water Law and of numerals 70 and 176 of the same regulatory body, which in that order establish:


"Article 70.- The Nation holds ownership of the waters determined in Article 1 of this law, of the beds or channels of the beaches and basins indicated in Article 3, as well as their banks. Consequently, the Nation, through the Ministry of Environment and Energy, is the only one that can grant and regulate the use of the indicated assets, in accordance with the provisions of this law. The uses of the assets in question shall be granted to individuals, to civil or commercial companies admitted by the laws of the Republic, or to public law corporations, on the condition that the concessionaires establish regular works for their exploitation.


Regarding the uses of material deposits (sand, stone, gravel, and others), that accumulate in public domain channels, beaches, and basins, they may be granted for a limited time, by the Ministry of Environment and Energy, to public corporations or private ones admitted by the laws of the Republic, as well as to natural persons, on the condition that they establish regular and formal exploitation works and submit to the regulations and provisions that the Ministry of Environment and Energy establishes for these works.


The cited Ministry may also authorize, upon payment of the fee that is set, the extraction of the cited materials, for a fixed volume to be determined in each case, when there are no other concessions at the site where the exploitation is to be carried out.


The Ministry of Environment and Energy shall set in each concession the fee or exploitation rate, which must be paid in full and advance quarters and shall be established per exploitation area or per volume, as best suits the national interests.


The Central Government and State institutions shall not pay this fee.


The Ministry of Environment and Energy may grant total or partial exemption from the mentioned fee, in special cases where social reasons so warrant, in the judgment of the Board of Directors.


In the monitoring and control of the referred exploitations, the municipalities of the respective jurisdictions must collaborate with the Ministry of Environment and Energy, without prejudice to the Ministry's powers. The municipalities shall demand the presentation of the document accrediting the referred concession or license, and failure to exhibit it shall give rise to the total stoppage of the exploitation works and the payment of a fine of up to two thousand colones (¢2,000.00), the proceeds of which shall correspond in halves to the corresponding municipality and to the Ministry of Environment and Energy.


For the fulfillment of the tasks that, according to this law, correspond to municipal corporations, the sums that the Ministry of Environment and Energy obtains from the fees indicated above shall be distributed in equal parts between this institution and the municipality of the canton in which the deposits granted for exploitation are located. The Ministry shall transfer semiannually to each municipality the sums corresponding to it.
(Thus amended by Article 1 of Law No. 5046 of August 16, 1972 and by Transitory V of Law No. 7593 of August 9, 1996)


"Article 176.- The (*)Ministry of Environment and Energy (**) shall exercise dominion and control over public waters to grant or deny concessions to those who request them, in accordance with the following rules:
I.- For the development of hydraulic or hydroelectric forces, in accordance with Law No. 258 of August 18, 1941; and
II.- For other uses, in accordance with the rules of this law."
(*)(Thus amended by Article 19 of the Framework Law for Concession for the Use of Hydraulic Forces for Hydroelectric Generation, No. 8723 of April 22, 2009).
(**)(Name amended by Article 11 of the Law "Transfer of the Telecommunications sector from the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications to the Ministry of Science and Technology, No. 9046 of June 25, 2012)


In accordance with the foregoing provisions, the granting of concessions for water corresponds to MINAE, which justifies that it is also entrusted with the general water planning work, to the extent that each concession must conform to its guidelines, based on the prior technical opinion of SENARA, as established by the Constitutional Chamber in the transcribed jurisprudence. Precisely in relation to the power conferred by law to MINAE in the granting of water concessions, the Procuraduría, in the cited opinion C-019-98, indicated:


"The foregoing distinction establishes a working hypothesis, which is to consider that the A. y A. has a specific competence in matters related to aqueducts—drinking water supply—and sewers—collection and evacuation of blackwater and liquid industrial and pluvial waste. Such that, in said area, the nature of an autonomous institution is fully deployed, making it consequently the governing body of such normative object.

Simultaneously, it holds powers (duties) related to this generic function, fundamentally in matters of oversight of other service providers and certain obligations regarding the protection and preservation of water resources. It is necessary to ask now whether, with the enactment of other regulatory bodies, that set of faculties was affected to the point of there being an implicit repeal of the same.

It is also worth considering the possibility that competences may have been granted to other public bodies that affect aspects related to water as a natural resource and the manner in which this affects or does not affect all the set of powers already outlined that are assigned to the Institute.

In the first place, as was indicated in opinion C-243-95, matters related to concessions for the use of public waters is a competence that has never been within the sphere of the A. y A.'s powers. To this effect, it is appropriate to cite the following numeral of the Water Law (Law No. 276 of August 27, 1942) that provides clarity on the point:

'Article 17. Authorization is necessary for the use of public waters, especially dedicated to public or private interest enterprises. This authorization shall be granted by the Ministry of Environment and Energy in the manner prescribed in this law, an institution which has the authority to dispose and resolve on the dominion, use, utilization, governance, and surveillance over public domain waters, in accordance with Law No. 258 of August 18, 1941. Drinking waters destined for the construction of pipelines for populations subject to the control of the Secretariat of Public Health are excepted, according to Law No. 16 of October 30, 1941.'

The foregoing normative provision has contained the powers to dispose and resolve on the dominion, use, utilization, governance, and surveillance over public domain waters..." since its enactment in 1942, powers that by virtue of Law No. 7593 are transferred to the Ministry of Environment and Energy. The fact that this latter set of norms only varies the name of the body holding the competences does not prevent affirming that the A. y. A. does not have any governing function in this matter, even though subsection f) of numeral 2 of the Constitutive Law of the A. y. A. might cause confusion. However, as it is verified that there exists an almost identical assignment of powers—'use', 'utilization', 'governance', and 'surveillance' of public domain waters—it is feasible to conclude that, to the extent that it is required to use said resource for aqueduct projects—drinking water supply—, the Institute retains the competences of the aforementioned subsection f). But, for the purposes of concession for other uses, the competence has not been conferred to the A. y A., which is why one cannot speak of implicit repeal here.(1) Therefore, it is feasible to conclude that, regarding the powers relating to the use, utilization, governance, and surveillance of public domain waters (and consequently the concessions that may be granted over them), these correspond to the Ministry of Environment and Energy. (2)


--------
NOTE (1): To further elaborate, Articles 70 and 176 of the Water Law indicate, in what is relevant here, the following:

Article 70. The Nation owns the waters specified in article 1 of this
Law, the beds or channels of the beaches and basins indicated in article 3, as well as the
banks thereof. Consequently, the Nation, through the Ministry of Environment and Energy,
is the only entity that may grant and regulate the use of the indicated assets, in accordance
with the provisions of this law. (...)"

 "Article 176. The Ministry of Environment and Energy shall exercise dominion and control over public
waters to grant or deny concessions to those who request them, in accordance with the following
rules: ..."

 NOTE (2): The foregoing renders the issuance of Executive Decree No. 26237-MINAE of June 19, 1997,
legally proper, insofar as said decree regulates the activity of the Department of Waters within the
aforementioned perspective of being the governing body regarding dominion and use of public waters"
(The underlining is not from the original).


 

             In accordance with the foregoing, sectoral legislation recognizes the authority of MINAE
to dispose and resolve on the dominion, use, and utilization of public-domain waters, through the
granting of the respective concession. In this way, the water planning task assigned to the
governing Ministry is materialized, and SENARA is linked to said task, because pursuant to the ruling
of the Constitutional Chamber, its technical criterion to determine the availability and feasibility
of using the water resource is decisive and must be observed.


 

             The issue that arises next is whether, as SENARA maintains, its organic law created a
special and differentiated legal regime for irrigation districts (distritos de riego), within whose
territorial limits it holds sufficient powers for the collection, use, management, and administration
of the waters that are inherent to the operation of said units, without requiring any type of
authorizing act from MINAE or the Executive Branch, except for the issuance of the respective
executive decree creating the irrigation district and defining and assigning the water sources to be
used as the sole act on its part; or, on the contrary, a water concession is always required for
SENARA to be able to dispose of them in the aforementioned districts, with the correlative obligation
to pay the fee (canon), according to the thesis maintained by MINAE; these questions will be
addressed in the following section.


 


 

 IV. THE LEGAL REGIME OF IRRIGATION DISTRICTS AND THE NEED FOR THEIR
BENEFICIARIES TO HAVE THE RESPECTIVE WATER CONCESSION GRANTED BY MINAE AND TO HONOR PAYMENT OF THE
RESPECTIVE FEE


 

             From the outset, the relevance given by the legislator to SENARA and to the so-called
irrigation, drainage, and flood control districts (distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones) must be
highlighted, as is evident from the very legislative history of Law No. 6877, to centrally address
the problems of drought on the Pacific slope and excess water on the Atlantic slope for the
development of agricultural activity. Also evident from the same regulations governing SENARA is
the central role of water for the proper functioning of the aforementioned districts, with special
emphasis on the protection and rational use that must be given to said resource, whether it involves
surface waters or groundwater; without forgetting the objectives aimed at optimal use and a fair
distribution of land in the country's agricultural activities.


 

             As we have indicated before, in accordance with article 3, subsection b) of the Organic
Law of SENARA, said entity is responsible for the function of developing and administering
irrigation districts, which are defined by article 17 as "the technical-administrative physical units
of an agricultural nature, in which the necessary works for irrigation and the adequate conservation
of the lands included therein exist or are to be carried out, or else; the works that protect against
floods and ensure the drainage (avenamiento) of those lands, for the purpose of achieving the greatest
agricultural, economic, and social development of such agricultural units."


 

             The manner in which competencies are articulated between the Executive Branch and SENARA
is manifested in the procedure for creating irrigation districts, since in accordance with article 18
of the same Law, they are established by executive decree, at the request of the aforementioned
autonomous entity, "in the areas or regions of the country where public interest requires it, in
which the necessary technical-economic characteristics for their implementation and operation shall
be established."


 

             However, the responsibility of the central Administration does not appear to be limited
to said act of creation, because article 15 of the Law under study declares of public interest the
actions promoted by the State in general, not only SENARA, for the purpose of ensuring the
protection and rational use of the waters and lands comprised within the irrigation districts in
accordance with the regulatory framework that governs them.


 

             It must be understood, as explained in the preceding section, that the centrality of
water in irrigation districts is a common feature of other forms of significant consumption. In other
words, it is common for water to constitute an essential element for the distinctive activities of
human life, thus transcending the specific regulation of the respective use, in this case, that
related to irrigation districts, and requiring it to be incorporated into a national plan that
contemplates the integrality of uses of the water resource, as a means to guarantee its optimal,
sustainable use that responds to the prioritization contained in the cited articles 27 and 140 of the
Water Law (Ley de Aguas). The SENARA Law itself reflects this idea when it indicates in its article 6,
subsection a), as one of the functions of its Board of Directors, the setting of the Institution's
policies, "within the guidelines of the Government and the directives of the Ministry of Agriculture
and Livestock"; while the already cited article 2 of its regulations more clearly indicates that the
aforementioned autonomous institution shall act politically subject to the Government's directives,
as well as to the sectoral and national plans and programs, issued in accordance with the law.


 

             We had also previously indicated that the materialization of the water plan is carried
out through the granting of the respective concession for the private use of water, in consonance
with its character as a public domain asset (bien demanial), because through this enabling title the
central Administration understands the type of use that will be made of the resource, the quantity
granted, the persons benefitted, and if it is for irrigation, the remaining variables mentioned in
articles 21 and 178 of the Water Law, which in that order and as relevant provide:


 

 "Article 21.- In every concession for the use of public waters, the nature thereof shall be set,
the quantity in liters per second of the water granted; and if it is for irrigation, the extension of
the land to be irrigated, as well as the type of crops to be served, taking into consideration the
needs of the lower properties that also require it. If the water is not sufficient to meet all
demands, the number of hours per day, per week, or per month in which each concession holder may make
their use shall be set, and those hours shall be calculated in accordance with the number of owners
served by the same flow, taking into account the extension of their crops. The concession holder who
does not abide by the hours granted to them shall lose the right to use the water, in addition to the
other sanctions of a punitive nature determined in subsection 2) of article 166.


 

 For uses prior to this law, only the quantity of water necessary for the purpose thereof shall be
understood as granted." (The underlining is not from the original).


 

 "Article 178.- Every application for the use of living waters, springs (manantiales), and
watercourses, and of dead waters that are not of private domain, must be directed to the Ministry of
Environment and Energy.


The application must be submitted in writing and contain:

 a) Full name of the applicant, particulars, place of residence, and identity card number. If the
application is submitted by representatives of minors, incapacitated persons, or civil persons, the
document accrediting such representation must be enclosed;

 b) Certification from the Public Registry stating the registration of the property upon which the
use is intended, indicating its nature, situation, area (cabida), and boundaries. If the land is not
registered, the title supporting the ownership or possession or a certification from the Direct
Taxation office shall be enclosed; and if no title exists, the application shall reference the
situation, nature, quality, and boundaries of the real property;

 c) When dealing with concessions for irrigation, the number of hectares desired to be irrigated
shall be stated, the type of crops requiring irrigation, and the time when it will be used;

 d) When dealing with other applications such as coffee processing plants (beneficios), sugar mills,
swimming pools, factories, etc., the manner in which the use will be made must be indicated;

 e) The approximate number of liters of water per second that flows through the channel (cauce) whose
flow is desired to be used and the quantity the applicant needs. This calculation shall be made
taking into account the water flow during the dry season.

 f) The names of the owners served by the same flow in lower properties, within the same map sheet
(cartón) where the use is desired to be made, as long as the flow and spring do not increase in
volume due to the confluence of another.

 If there are no owners benefitting from the same river, irrigation ditch, or stream in lower
properties, the applicant shall indicate the names of three witnesses who will testify to that
circumstance.

 g) A promise that the concession holder will abide by the respective laws and regulations and will
pay the fee (canon) that is set;

 h) If the use requested is greater than fifty liters per second, a plan drawn up by an engineer must
be submitted, showing the course of the water intended to be used within the applicant's property and
those of the upper and lower properties for a distance of no less than one hundred meters counted
from the entry and exit of the river from the property where the use is to be made. If the requested
quantity is less than fifty liters per second, it shall be sufficient to enclose a simple sketch. In
either case, a fiscal stamp worth ten colones must be attached to the application to satisfy the cost
of publishing the edict referred to in the following article.


The preceding statement has the character of a sworn declaration."

 (Thus amended paragraphs e), Paragraph 2 of subsection f), and Subsection h) by article 1 of Law 17
of November 7, 1942)

 ( Thus amended by Temporary Provision V of Law No. 7593 of August 9, 1996) (The underlining is not
from the original).


 

             In this regard, SENARA's position is that it does not require any concession from MINAE
to dispose of water in an irrigation district, inasmuch as its use and exploitation is inherent to
the task entrusted to it by the legislator in the district and which justifies the very existence of
the entity; therefore, there would be a failure to comply with the legal mandate contained in Law
No. 6877 if the exercise of its powers were conditioned on obtaining the respective enabling title,
which would also imply an illegitimate intervention by the central Administration in the sphere of
SENARA's administrative autonomy. As we well know, MINAE's posture is the opposite, expressed in the
cited directive No. 035-MINAE of October 14, 2004, and in the also alluded Executive Decree
No. 32868-MINAE of August 24, 2005 (Fee for the Concept of Water Use), by considering that it is, indeed,
required to have the respective concession, despite its nature as an autonomous institution and even
though its competencies are linked to that input, because the law governing said entity did not
expressly and directly confer the water use concession upon it.


 

             Precisely, the regulations governing SENARA and the very legislative history that
supported its creation allow us to answer the question of whether the use made of water within the
irrigation districts entails or not the obligation to have the respective concession. Let us
examine it.


 

             Article 1.1 of the current Regulation of Irrigation Services for Districts, approved
by Agreement No. 2217 of the Board of Directors of SENARA, in ordinary session No. 343-99, held on
July 26, 1999, offers the following definition of Irrigation Service: "the set of goods, activities,
and personnel that, subject to the authority of an Irrigation District, makes possible the delivery
of water for its use in irrigation in accordance with the Irrigation Plan that SENARA prepares for
that purpose. In the event of force majeure or act of God, the delivery of water may be limited at
SENARA's discretion, which shall be informed to the users without delay. For the conduction and
distribution of water, so that it can be used for irrigation by the users, SENARA may make use of
natural or artificial channels (cauces)" (the underlining is not from the original).


 

             In accordance with the transcribed provision, the irrigation service consists of the
delivery of water for that purpose to the users, who in turn are defined by article 1.3 of the same
regulation as "any natural or legal person who owns real property and receives water from a District
to employ it for the purposes stipulated by the SENARA Law." These persons benefit from the
resource and from all the infrastructure works carried out by SENARA for the conduction and
distribution of water, such as canals, drains, pumping equipment, and must pay in consideration the
corresponding irrigation fee (tarifa de riego). Supporting the foregoing, article 16 of Law No. 6877
establishes:


 

 "ARTICLE 16.- SENARA may construct the necessary works for the establishment and operation of
irrigation, drainage, and flood control systems, as well as the complementary works that make
possible the better agricultural use of lands in the irrigation districts. All owners of the lands
affected by irrigation and drainage must pay the fees established by the SNE at the request of
SENARA." (The underlining is not from the original).


 

             It is striking that in the original bill (see folios 9 and 10 of legislative file
No. 9433), the transcribed text that corresponded to article 15 spoke of fees (cánones) instead of
charges (tarifas) in the following terms: "The beneficiaries of these systems must pay the fees
(cánones) established by the SNE, at the request of SENARA"; as did the former article 11,
subsection c) – current article 12 – which included among the financial resources of the
aforementioned entity, "[t]he own resources generated by the operation and administration of
irrigation and drainage services, and by flood control, as well as by the amount of irrigation and
drainage fees (cánones)." The legislative records do not state the reasons for the change to the
current wording, but the terminological modification is certainly more appropriate in that the user
of the irrigation service not only benefits from the water, but also from all the hydraulic works
done by SENARA to optimally deliver the resource, as well as the technical advice provided by said
entity. That is to say, the irrigation service is not limited to the mere use of water but also
encompasses, according to the definition given earlier, the goods, activities, and personnel that make
possible its delivery to the user's doorstep. There is a whole added value in the water delivery
service that SENARA provides for the benefit of the beneficiaries of an irrigation district. This
would explain why the legislator opted, as stated, for the generic term of fees (tarifas) in
reference to the overall irrigation activity and not only fees (cánones), in the strict sense of
economic consideration payable by the private individual for the use or exploitation of a public
domain asset (see the ruling of the Constitutional Chamber, No. 2006-009170 of 4:36 p.m. on
June 28, 2006).[13]


 

             The irrigation service thus conceptualized is classified by the legislator as a public
service, in accordance with article 5, subsection e), of the Law of the Regulatory Authority of
Public Services, and it corresponds to MINAE to grant the concession that enables the provision of
said service. This is a concession distinct from that required by the Water Law for the private
use (aprovechamiento privativo) of water, because the first enables its holder to provide an activity
reserved to the State, while the second empowers them to make exclusive use of said public domain
asset; all of which corresponds to the profiles of water analyzed before, since when it is considered
a human right, the aim is to guarantee its continuous and permanent supply under a public service
scheme, without the possibility of water sources leaving the state orbit.


           

             Thus, if a private individual is interested in using water for irrigation purposes for
their own use, it will suffice with the water concession processed before the Directorate, but if it
is to provide the irrigation service to third parties, they will also require the respective
concession under the terms of article 9 of Law No. 7593, unless it is a public institution or
company, which by legal mandate has been entrusted with such competence; which would be precisely the
case of SENARA, which does not require said enabling title for the service it provides in the
irrigation districts, as it involves a function directly conferred upon it by the legislator.


           

             The contentious point rests, as has been indicated, on whether SENARA needs to also
have a water concession granted by MINAE, or if the legal attribution that confer upon it the
development and management of water and soil resources in water districts is sufficient. To elucidate
this, it is necessary to understand the particular legal nature of the concession in the water
sphere, of which some glimpses have also been given in the preceding pages, since it not only serves
as an enabling title for the use and enjoyment of a public domain asset, but also as an instrument of
hydrological planning. Indeed, the concession allows the materialization of the respective water plan
in accordance with the prioritization of uses contemplated in the Water Law from an integral
perspective, thus guaranteeing the conservation and sustainable use of the water resource. Therefore,
through this instrument, MINAE, always with technical support—and here SENARA's participation, as
analyzed constitutional jurisprudence mandates, is mandatory—could, in periods of drought or water
scarcity, condition the number of liters granted or even deny it to favor another priority use such
as human consumption.


 

             In the case of irrigation, the conditioning or denial of the concession would in no way
signify a violation of the principle of continuity (article 5 of Law No. 7593) or, in the case of
SENARA, frustrate the mandate entrusted by the legislator. This, insofar as a decision by such entity
is based on technical reasons aimed at preserving that vital resource and enforcing its profile as a
fundamental right. Note, as the very Regulation of Irrigation Services for Districts, in the cited
article 1.1, but more emphatically in its article 4, contemplates the possibility that SENARA
interrupts the water supply based on the availability of the resource or due to reasons of act of God
or force majeure:


 

 "Article 4.— SENARA's responsibility regarding the water supply will be conditioned on the
availability of the resource at the sources. In the event of force majeure or act of God, the
delivery of water may be limited at SENARA's discretion, endeavoring that such limitation occurs under
conditions of equity as far as technically possible, of which the users shall be informed without
delay." (The underlining is not from the original).


 

             Furthermore, it must be taken into account that the work carried out by the referenced
entity in the irrigation districts is not limited, as stated, to the delivery of water, because even
though said resource is fundamental for its work, it encompasses an additional series of complex
tasks, such as research, technical advice, those related to the fair distribution of lands, and the
construction of infrastructure works, among other activities.


 

             It should be added that the concession cannot be equated to the Decree creating the
Arenal Tempisque Irrigation District (No. 15321-MAG, of March 16, 1984), by virtue of which, in
accordance with its article 1, the public waters, surface waters – mainly rivers – and groundwater,
comprised within or flowing through the limits of the district, are affected (afectan).
Simply put, article 18 of Law No. 6877 does not give that character to the creation decree;
furthermore, it contains a generic and broad encumbrance, encompassing rivers and large extensions of
land, which although it must be considered in water planning, does not satisfy the information
requirements demanded by the Water Law for each concession, such as the amount of water to be used,
the properties affected, etc.


 

             Having clear the very important role that the water concession fulfills, it is necessary
to note that the very Law creating SENARA confirms that the beneficiaries or users of the irrigation
districts must have the respective enabling title to take advantage of the waters. The reference is
clear in a provision that, despite the light it sheds on the debated point, seems to have gone
unnoticed in the respective legal opinions of MINAE and SENARA; we refer to subsection d) of article
4 of Law No. 6877, which contains one of the tasks whose coordination and collaboration with other
competent institutions corresponds to said public entity, namely the:


 

 "d) Preparation and maintenance of updated registries of water concession holders (concesionarios de aguas) in the
irrigation districts." (The underlining is not from the original)


 

             The direct allusion to water concession holders in irrigation districts is very
significant, taking into account that the original text of the bill simply spoke of "Prepare and
maintain updated registries of water concession holders for irrigation" (see subsection e) of the
same article 4); however, by a motion that is not explained in the respective minutes of legislative
file No. 9433, the wording was changed to the current version, specifying the reference to the
holders of this type of enabling acts within the limits of the irrigation districts and, with it, the
idea that in these zones, too, one must have the respective concession for the use of waters (see
folios 7, 257, 265, and 266).


 

             Thus, not only must one have the respective enabling title within the irrigation
districts, but additionally, SENARA is responsible for assuming a very active role in the matter,
according to its very Law of creation, both in the issuance of the technical criterion as a
foundation for its granting, as well as in the coordination and collaboration with MINAE itself, when
it comes to preparing and maintaining an updated registry of water concession holders in these
districts. This is none other than a logical attribution, considering that it is SENARA that is
responsible for developing and administering the irrigation districts, as well as executing a just
policy for the use and distribution of water for agricultural purposes, and to this effect, the
Regulation of Irrigation Services for Districts entrusts it with the preparation of the so-called
User Register (Padrón de usuarios), consisting of "the registry containing the information of the users and
real properties that have the irrigation service, which serves as the basis for calculating the
amount payable for fees" (articles 1.8 and 6).


 

             This function of article 4, subsection d), of Law No. 6877 exemplifies like no other the
task of water planning, because the creation of an updated registry of water concession holders in
irrigation districts allows precise knowledge of the number of users and the quantity of liquid
used, among other determining factors for adequate management of the water resource.


 

             Now, from the foregoing, it follows that it is not SENARA that must hold the water
concession, but the users of the irrigation service within the districts. In the strict sense, it
must be so, because they are the ones who are really using the public domain asset for irrigation
purposes. It so happens that, taking into account the community or collective feature that usually
characterizes use for irrigation, from which an irrigation district is no exception by benefiting a
determined group of farmers, for a more efficient management of the respective enabling title, its
obtainment is entrusted to said public entity, under the terms of article 13 of the General
Regulation of SENARA:


 

 "Article 13.— The National Electricity Service is authorized to grant a single water concession in
favor of SENARA in the irrigation districts." (The underlining is not from the original).


 

             The clarification of the transcribed regulatory provision, which speaks of a single
water concession in favor of SENARA, is explained by the character of water concession holders that
article 4, subsection d), of Law No. 6877, confers on all registered users of an irrigation
district, but that for the sake of streamlining and facilitating the obtainment of the respective
enabling title, especially if they are many, SENARA is authorized to process a single title in the
name of all of them. Only in this way is it understood that the concession act does not imply an act
of interference in the sphere of administrative autonomy of the referenced entity, by understanding
that SENARA fulfills an intermediary role in obtaining the concession for the benefit of the
beneficiaries of an irrigation district, without prejudice to its own technical criterion that must
accompany the processing, nor generating discriminatory treatment compared to the rest of the
country's farmers who are outside an irrigation district and are obliged to obtain the respective
water concession.


           

             In short, it is mandatory to have a water concession even within an irrigation district.
Only in this way is it possible to give coherence to a system that is committed to integral planning
of the water resource that includes the irrigation districts themselves, for the sake of guaranteeing
a national policy of conservation and sustainable use of water.


 

             Correlative to the right that beneficiaries or farmers within an irrigation district
have to use the water, arises the duty to pay the respective fee (canon) for its use to MINAE, in
accordance with article 169 of the Water Law:


 

 "Article 169.- Concessions for water use shall pay to the Ministry of Environment and Energy the
following charges:

 I.- A fixed fee, one-time only, of one colón for every ten liters or fraction of water per second
granted;

 II.- An equal sum shall be charged when granting an expansion or approving a transfer of granted
concessions; and

 III.- A semi-annual fee of one colón for every ten liters or fraction of water per second granted,
if it concerns water for irrigation. If it is for other uses, the fee shall be double.

 If the indicated fee is not paid during one semester, it may be paid during the following one with a
twenty-five percent surcharge, or during the third with fifty percent. If three semesters elapse
without the total payments having been made with the respective fines, the concession shall expire.

 The properties benefitted by the concession are affected by the payment of the indicated charges,
with the character of a legal mortgage."


 


(Thus amended by Temporary Provision V of Law No. 7593 of August 9, 1996)


 

             Likewise, articles 2 and 5 of the cited Executive Decree No. 32868-MINAE reiterate the
same obligation for "all citizens of the Republic, natural or legal persons, public and private,
including government institutions, that use water under the legal form of an administrative
concession or authorization, whatever the title under which they protect their rights, for the use of
water in any of its use modalities, must pay the respective amounts for the concept of fee (canon)."
(The underlining is not from the original).

Therefore, the beneficiaries of an irrigation district must assume payment of the water use fee (canon del agua) in the proportion due for the use they are making of that public-domain asset. There is no legal rule that exempts them from its payment, nor that authorizes giving them differentiated treatment compared to other irrigation water concession holders who do not belong to an irrigation district and pay the respective fee, which could even be considered a violation of the principle of equality, guaranteed in Article 33 of the Political Constitution.

In fact, from the study of the records of the cited legislative file No. 9433, where the Law creating SENARA was processed, it is clear that there was never any intention to exempt the beneficiaries of an irrigation district from paying the fee. Indeed, during the appearance of one of the promoters of the then bill, former Minister of Agriculture, Mr. Francisco Morales Hernández, before the Permanent Commission on Government and Administration of the Legislative Assembly, tasked with issuing an opinion on it, he explained to its members that they deliberately did not want to include in said text some topics that would be the subject of a new Water Law that was going to be presented concurrently at that opportunity – since it was already considered at that time that the current Water Law was outdated and "totally anachronistic" –; one of them was precisely "how much is going to be paid for a certain volume of water," alluding to the fact that the fee amounts in force, even at that time, were perceived as low and outdated; which later, in that same session, prompted the intervention of then-deputy Vargas Sanabria, in the following terms:

"In reality, as I tell you, the risk is very costly, and the farms that are around an irrigation system acquire exorbitant values.

Those lands produce three rice harvests a year, three times more.

Although as Don Francisco mentioned, since they have that concern and here reference is already made to the matter, in Article 17), when referring to irrigation districts, the matter that concerns us all is already moving along a bit.

It says: 'Irrigation and drainage districts and flood control of...'

When speaking of the technical-economic characteristics, it refers to the fact that technically an irrigation district cannot be dedicated exclusively to tremendously extensive areas and to the economic condition as well.

Due to the high cost they have, due to the benefit they have, we must already start thinking that at that moment, in accordance with this, certain limitations can already be established, in order to establish the greater ones in the future, because it could be Article 17) that establishes in other words those limitations, but what would happen to us? What has happened to us on other occasions would happen, that such a strong reaction would arise that it would paralyze us in successfully organizing all of this. That is why we must have something and subsequently the Water Law will have to come, to establish the new fees, because a charge will be made for water use.

At this moment, what is charged for water use, in accordance with the Water Law, is an insignificance..." (see folios 22 to 25 and 32 to 33).

On the other hand, it is necessary to clarify that the taxpayer (sujeto pasivo) of the fee is the user of the irrigation district as the ultimate beneficiary of the water, not SENARA. This entity, in its role as manager of the single water concession for all concession holders located within the confines of the district and as its administrator, is responsible for incorporating into the rate it charges them the proportional item related to the water fee, in order to then transfer it to MINAE; in the terms of Article 21 of Executive Decree No. 32868-MINAE:

"Article 21.- Any State institution or private entity providing a public service for the supply of water for human consumption, electricity, irrigation, or aquaculture, in order to recognize the payment of the corresponding fee to MINAE, must incorporate it into the rate structure as the cost for the environmental sustainability of the water resource so that it is recognized by the Public Services Regulatory Authority or any other appropriate instance and thus can be charged to the final user by the company providing the service, based on the water consumption provided to each client."

In that sense, the discussion about whether or not SENARA has a special rule granting it an exemption from the referenced fee lacks interest, since as has been explained, the subjects obligated to its payment are the water users in an irrigation district; and regarding them, there is no legal provision that opposes the requirement of Article 169 of the Water Law to have to pay it. Which, in any case, corresponds with the public-domain nature of water and with the ultimate use for irrigation that they are effectively making of said resource within an irrigation district, while equating them with the rest of the farmers who, being outside those zones, are obligated to pay the respective fee. Especially when the revenue collected from said concept is redirected to facilitate comprehensive water management nationwide and to the very protection of the resource and the hydrographic basins, in accordance with Articles 13 and 14 of the referenced Executive Decree No. 32868-MINAE.

Thus, as part of the rates that all the owners of the lands affected by irrigation must satisfy, as referred to in the cited Article 16 of Law No. 6877, it will be necessary to incorporate what pertains to the water fee; with the responsibility for its collection and subsequent transfer to MINAE falling to SENARA.

We insist that the two precepts primarily invoked to justify the non-payment of the fee are inapplicable in this case. In the case of Article 70 of the Water Law, insofar as it is understood that the reference to the fee exemption in its fifth paragraph, regarding the statement that "The Central Government and State institutions shall not pay this fee," refers to the activity of extraction or exploitation of material deposits (sand, stone, gravel, and others) that accumulate in the channels, beaches, and beds of the public domain, not to the water fee which contains an express rule, as indicated before, in Article 169 of the same law.

Regarding Article 15 of Law No. 7096 of June 27, 1988, which approved several international loans for the development of the Arenal-Tempisque Irrigation Project, from the study of its antecedents in legislative file No. 10504, it can be verified that said provision establishes a generic exemption of fees in favor of SENARA, not related to the Central American Import Tariff (Arancel Centroamericano de Importación), whose mention in the text of the bill was specifically due to the reference that was also made to "customs duties." Indeed, the original text of the then bill simply stated in what was Article 6:

"ARTICLE 6: EXEMPTION

SENARA is granted an exemption from all taxes, stamps, surtaxes, fees, and customs duties, wharfage fees, and registration fees in the acquisition of goods and services related to the execution of the Arenal-Tempisque Irrigation Project." (see folio 88).

Later, when the proposal is analyzed by the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, the following observation is made regarding the provision just transcribed:

"b. Article 6 of the Bill: The 'Central American Import Tariff' – Law No. 7017 of December 16, 1985 – known as Annex A to the Central American Tariff and Customs Regime Agreement, has, like the Agreement itself, a rank superior to law in accordance with Article 7 of the Political Constitution, and establishes three types of tariff items:

- Part I: 'Items with Equated Import Tariff Duties.'
- Part II: 'Items with Import Tariff Duties in the process of equating and authorized by the Council.' (Read Central American Tariff and Customs Council).
- Part III: 'Items with Non-Equated Import Tariff Duties.'

In relation to the cited Parts I and II, the only body competent for the approval and modification of tariff duties is the Central American Tariff and Customs Council, in accordance with the provisions of the Central American Tariff and Customs Regime Agreement – Law No. 6986 of May 3, 1985. Thus, only the tariff items included in Part III can be modified via the domestic legislation of the Parties, so by broadly providing in Article 6 of the Bill the exoneration, among others, of customs duties on the acquisition of goods related to the execution of the irrigation project, it could contravene Article 7 of the Political Constitution because it would be contrary to the cited Central American Import Tariff." (See folios 224 and 225. The bold text is not from the original).

It is most likely that in response to the above observation and in order to avoid a possible hint of unconstitutionality if the clarification was not made that the exoneration of customs duties had to be in accordance with the cited Central American Import Tariff, the motion that gave the current wording to what would be Article 15 of Law No. 7096 was approved without further discussion by the Permanent Commission on Economic Affairs (see folios 733, 748 and 749), in the following terms:

"Article 15.- The National Service for Groundwater, Irrigation, and Drainage (SENARA) is granted an exemption from all taxes, stamps, duties, surtaxes, fees, and customs duties, in accordance with the Central American Import Tariff, Law No. 7017 of December 16, 1985, as well as exemption from wharfage and registration fees, for the acquisition of goods and services related to the execution of the Arenal-Tempisque Irrigation Project." (The underlining is not from the original).

However, despite this general exemption granted in favor of SENARA regarding all types of fees, unlinked from the cited Central American Import Tariff, whose mention is referred exclusively to customs duties, and without needing to enter into the discussion about what stage of execution the Arenal-Tempisque Irrigation Project is in, the fact is, as stated before, that said provision is not applicable to this case, because the subjects obligated to pay the water fee are the beneficiaries of the irrigation district, not the mentioned public entity.

V. CONCLUSIONS

In accordance with the above, the Office of the Attorney General of the Republic responds to the consultation raised through the following conclusions:

In our legal system, water presents three well-defined profiles as a fundamental right, a public-domain asset, and a public service in its supply or provision, which condition the actions of the State in general regarding the water sector and shape the special protection that must be given to it to guarantee its conservation and the conditions for its optimal use.

The effectiveness of this human right, understood as the possibility of guaranteeing the availability of water capable of being enjoyed by current and future generations, rests on the adequate water planning of all its uses, by subjecting them to a regime of contingent, prioritized, and rationalized use in accordance with the Water legislation.

The use of public waters for irrigation is one of the special uses contemplated by the legal system, which is informed by the principle of linking water to the land and operates, generally, under a collective or community-based scheme, whose provision to third parties is defined as a public service.

On the other hand, the public-domain nature of water explains why an administrative concession is required for its special use and the charging of a fee for that reason, through which water planning is concretized, since the concession allows identifying the type of use that will be made of the resource, the amount of liquid granted, and if it is for irrigation, the rest of the variables mentioned in Articles 21 and 178 of the Water Law.

Water does not lose any of the above profiles within an irrigation, drainage, and flood control district, since it is a unitary resource (Constitutional Vote No. 2004-01923) and is conceived as a system (Article 51.c Organic Environmental Law), over which the competencies of different public institutions are projected and which, for the same reason, demands a commitment from the water Public Administration (central and decentralized) to have a comprehensive strategy for its conservation and sustainable use, with the principle of administrative coordination taking full effect, here more than in any other public sphere.

In this way, the important functions recognized for SENARA within the irrigation districts, including the elaboration and execution of a policy for the fair use of water, must not be alien, in accordance with Articles 6.a) of Law No. 6877 and 2 of its General Regulations, to the governing role that, subsequent to its creation, the sectoral legislation conferred upon MINAE, in the key of guaranteeing coherence and unity of action by the State in the conservation and rational management of the water resource.

7. Law No. 6877 and its legislative antecedents demonstrate the relevance for the country of irrigation districts for the development of agricultural activity, as well as the central role of water for their proper functioning, with special emphasis on its protection and optimal use within these units, whether dealing with surface water or groundwater.

However, the centrality of water in irrigation districts derives from its vital character for the different facets or activities of human life, making it a common feature of other forms of consumption, thereby transcending the specific regulation of the respective use and obligating its integration into a national plan that contemplates the comprehensiveness of the uses of the water resource, as a means to guarantee its optimal, sustainable use that responds to the prioritization contained in Articles 27 and 140 of the Water Law. Thus, an irrigation ordinance or policy can only be understood within the framework of the general water ordinance and policy.

Sectoral legislation recognizes MINAE's authority to provide for and resolve on the dominion, use, and utilization of public-domain waters, through the granting of the respective concession, in accordance with the national water plan, a power that does not imply the exercise or determination of SENARA's own competencies and, therefore, an interference in its administrative autonomy. Rather, in accordance with what is established by the Constitutional Chamber, it participates in said task, as its technical criterion for determining the availability and possibility of using the water resource is decisive and must be obligatorily complied with.

Being a public service, the activity of irrigation for third parties requires a concession in the terms of Article 5, letter e), of the Law of the Public Services Regulatory Authority, which is different from that required by the Water Law for the exclusive use of water and which, in accordance with Article 9 of the same Law, SENARA does not need to provide said service in the irrigation districts, whose work goes beyond delivering water to the farm gate, including a series of advisory tasks and the construction of hydraulic works such as canals and drains.

Under the terms of Article 4, letter d), of Law No. 6877, it is the users or beneficiaries of the irrigation districts who require a water concession from MINAE, not SENARA, whose responsibility is to issue the respective technical criterion as a basis for its granting and to collaborate with the governing body in creating and maintaining an updated registry of all of them, thus giving coherence to a system that is committed to comprehensive planning of the water resource that includes the irrigation districts themselves, in order to guarantee the water balance.

The water concession cannot be equated to the decree creating an irrigation district and specifically, to the Decree creating the Arenal-Tempisque Irrigation District (No. 15321-MAG, of March 16, 1984), which expresses one of the forms that the articulation of competencies between the Executive Branch and SENARA assumes. This is because Article 18 of Law No. 6877 does not give that character to the decree, nor does it satisfy the information requirements demanded by the Water Law for each enabling title.

Likewise, in accordance with Article 13 of the General Regulations of SENARA, said public entity is responsible for managing a single water concession for all users in the irrigation districts, justified by the collective nature of water use and to facilitate the obtaining of the respective enabling title.

SENARA thus fulfills an intermediary role in obtaining the concession for the beneficiaries of an irrigation district, without prejudice to its own technical criterion that should accompany the management before MINAE; which is why collecting it is not conceived as an intrusion into its administrative autonomy, while parity of treatment is guaranteed with the rest of the farmers who do not belong to an irrigation district and are obliged to obtain the respective water concession.

Correlatively, from the right of the users of an irrigation district to use the water, arises the duty to pay MINAE the fee for its use, in accordance with Article 169 of the Water Law and the public-domain nature of the water resource. There is no legal rule that exempts them from its payment, nor that authorizes giving them differentiated treatment compared to other irrigation water concession holders who do not belong to an irrigation district and pay the respective fee. Especially when what is collected from said concept is redirected to facilitate comprehensive water management nationwide and to the very protection of the resource and the hydrographic basins.

To the extent that the taxpayer (sujeto pasivo) of the fee is the user of the irrigation district, as the ultimate beneficiary of the water, and not SENARA, the discussion about whether or not said entity has a special rule granting it an exemption from the referenced fee lacks interest, and neither the fifth paragraph of Article 70 of the Water Law nor Article 15 of Law No. 7096 of June 27, 1988, are therefore applicable to this case.

It only concerns SENARA to incorporate into the rate it charges the users of the irrigation district, in its role as district administrator and as manager of the single water concession for all of them, the proportional item related to the water fee, in order to then transfer it to MINAE (Article 21 of Executive Decree No. 32868-MINAE).

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya
Attorney

AAM/gcc

CC:
Ing. Patricia Quirós Quirós, MBA
General Manager
National Service for Groundwater, Irrigation, and Drainage (SENARA)

Lic. Sergio Iván Alfaro Salas
Minister of the Presidency

[1] BERMEJO LATRE, José Luis. La protección jurídica del agua como patrimonio cultural. /En/ COSCULLUELA MONTANER, Luis (Coord). Estudios de Derecho público económico. Libro homenaje al prof. Dr. D. Sebastián Martín-Retortillo. Madrid: Civitas, 2003, pp.1267 y 1279.
[2] ARIÑO ORTÍZ, Gaspar. Principios de Derecho Público Económico (Modelo de Estado, Gestión Pública, Regulación Económica). Regulación del Agua. 2ª ed. Granada: Comares, 2001, p.803.
[3] MARTÍNEZ DE PISÓN APARICIO, Íñigo. Sociedades estatales, obras públicas hidráulicas y desalación de aguas marinas: algunas acotaciones al talante privatizador de la última reforma de la Ley de Aguas. /En/ COSCULLUELA MONTANER, Luis (Coord). Estudios de Derecho público económico… pp.313 y 317.
[4] Ver BERMEJO LATRE, José Luis. La protección jurídica del agua… p.1272.
[5] BERMEJO LATRE, José Luis. La protección jurídica del agua… p.1272.
[6] MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Reflexiones sobre la utilización de las aguas para usos agrícolas. /En/ Revista Española de Derecho Administrativo. (enero-marzo, 1985), n°45, pp.5-24.
[7] Ver MARTÍNEZ DE PISÓN APARICIO, Íñigo. Sociedades estatales, obras públicas hidráulicas y desalación de aguas marinas… p.327.
[8] MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Reflexiones sobre la utilización de las aguas para usos agrícolas… pp.5-24.
[9] MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Reflexiones sobre la utilización de las aguas para usos agrícolas… pp. 5-24.
[10] BERMEJO LATRE, José Luis. La protección jurídica del agua… pp.1272 y 1273.
[11] Ver al respecto, MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Reflexiones sobre la utilización de las aguas para usos agrícolas… pp. 5-24.
[12] Ver al respecto, PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II. Organización y empleo público. Madrid: Marcial Pons, 2012, 22 ed., p. 66
[13] In the same sense, the Regulation to the Law Regulating Public Services (Executive Decree No. 29732-MP, of August 16, 2001) defines in its Article 1, letter b), fee (canon) as a "Periodic pecuniary payment that taxes a governmental concession or an enjoyment in the public domain"; while its letter s), defines rate (tarifa) as the "List or catalogue of prices that must be paid for the provision of a service."