OJ-166-2017 — Opinion on the bill for administrative titling in consolidated settlementsOpinión sobre el proyecto de ley para titulación administrativa en asentamientos consolidados

Opinión Jurídica : 166 - J   del 22/12/2017   



22 de diciembre de 2017




OJ-166-2017




 




Licenciada




Ericka Ugalde Camacho




Jefa de Área




Comisión Permanente de Gobierno y Administración




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento
oficio N° CG-056-2016, del 22 de julio del 2016, mediante el cual solicita el criterio de éste
Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico, sobre el Proyecto de Ley denominado ”Ley transitoria
para la titulación en sede administrativa, de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados ”, el
que se tramita con el expediente legislativo N° 19.924, cuyo texto se publicó en La Gaceta número
126, Alcance 11 del 30 de junio de 2016.




 



 Es necesario aclarar que el criterio que se expondrá, es una mera opinión jurídica, lo que implica
que no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración
Pública.




 



 En consecuencia, la opinión que se emite, responde a una colaboración en la importante labor que
desempeñan los señores y señoras diputados (as) en el Congreso de la República.




 



 Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por
cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el
Poder Judicial o una institución autónoma).




 




I.                   RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY




 



 El proyecto de ley en mención, se encuentra conformado por tres capítulos, para un total de 27
artículos. El primer capítulo se denomina “Titulación en sede administrativa de asentamientos
consolidados”. Este capítulo tiene tres artículos, que disponen el objeto, ámbito y beneficiarios de
la ley. Según la justificación del presente proyecto, su aprobación tiene como objeto crear y
regular un procedimiento administrativo de carácter temporal, que permita facilitar el proceso de
titulación y entrega de título de propiedad a personas físicas que han ejercido una posesión no
menor de diez años en lotes o fundos de los denominados “asentamientos consolidados”. Estos últimos,
constituyen precisamente el ámbito de aplicación de la ley, cuya definición viene dada en el numeral
segundo.




 



 El capítulo segundo del proyecto, “Procedimiento Aplicable” constituye el corazón de la ley que se
pretende aprobar y establece el procedimiento aplicable. El INVU y el INDER serían las instituciones
encargadas de dirigir el procedimiento administrativo de reconocimiento de derechos y otorgar el
título de propiedad correspondiente. La primera institución sobre los asentamientos urbanos y el
segundo sobre los rurales. Nombrarán un órgano director al efecto, con una vigencia de seis años.
Dichas instituciones quedan autorizadas para suscribir convenios con todas las municipalidades del
país, para que en el plazo de un año contado a partir de la vigencia de la ley, identifiquen,
clasifiquen y documenten los asentamientos consolidados existentes en las zonas declaradas de uso
urbano o rural. Dentro del plazo anual citado, también se deberán identificar las áreas públicas y
comunales de cada asentamiento consolidado censado, para traspasarlas formalmente a las
Municipalidades (artículos 4, 5 y 7).




 



 Seguidamente, el artículo 8 dispone los requisitos que debe tener la solicitud de titulación: datos
del poseedor, certificación de bienes del Registro Nacional, plano catastrado, descripción del fundo
o lote, causa y fecha de inicio de la posesión, sea documentación (carta de venta, escritura pública
o declaración jurada) relativa a la causa y fecha de inicio de la posesión, calidades de tres
testigos que declaren sobre la posesión del lote, estimación del valor del terreno y construcciones,
certificación municipal que consigne que el lote forma parte de un asentamiento consolidado urbano o
rural, plano de catastro certificado por el MINAE que consigne que no se encuentra en áreas
silvestres protegidas ni reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas
biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y otros, certificación de tramitación de
informaciones posesorias, certificación del INTA. Al respecto, es preciso indicar que el requisito
establecido en el inciso l), relativo al artículo 7 de la Ley 7779, ésta última se encuentra
anulada.




 



 El artículo noveno, establece que lo declarado por el solicitante, tiene carácter de declaración
jurada, por lo que, en caso de suministrar datos falsos, podría acarrear responsabilidad penal,
civil o administrativa según sea el caso.




 



             Los artículos 10 al 18, establecen lo que es el procedimiento administrativo para
titular en sede administrativa. Este procedimiento consiste en la presentación de la solicitud
correspondiente, su calificación previa a efecto de establecer si falta o no algún requisito
(artículos 10 y 11), la citación a terceros (propietarios registrales, colindantes y terceros
interesados) para hacer valer sus derechos (artículo 12).




 



 El numeral 13, denominado “oposición de colindantes”, dispone que éstos últimos pueden formular
oposición al plano catastrado aportado en el expediente; dicha oposición suspende el trámite de
reconocimiento del derecho de posesión hasta que se llegue a un acuerdo sobre los derechos que se
estimen lesionados. Sobre este particular, entendiéndose derechos lesionados como traslape de
planos, es preciso indicar que, salvo que una parte renuncie de manera expresa a un terreno que
estima de su propiedad, no se estima posible que las partes puedan llegar a un acuerdo respecto a lo
anterior.




 



             El artículo 14, dispone lo relativo a la prueba testimonial, que es la que acredita la
posesión a través de los vecinos del cantón donde se halle ubicado el lote o fundo. Seguidamente, el
numeral 15 establece que tanto el INVU como el INDER, podrán ordenar todas las diligencias que
estimen necesarias para comprobar la veracidad de los hechos.




 



 El artículo 16 regla lo referente a la oposición de terceros, estableciendo que en caso de que un
tercero se apersonare al proceso indicando que la titulación le causa perjuicio, se convocará a una
conciliación. De no existir acuerdo, se procederá a examinar la prueba aportada por los oponentes y
se dictará resolución definitoria de derechos. Es criterio de esta representación, que habiéndose
presentado oposición a la titulación en sede administrativa, el asunto debería dirimirse en sede
judicial y no en la misma instancia en la cual se ventila el proceso.




 



             Finalmente, los artículos 17 y 18, establecen que una vez concluido el proceso y no
presentarse oposición, se emitirá la resolución en la cual se reconoce el derecho de propiedad,
ordenando la inscripción ante el Registro Nacional. Lo resuelto tendrá recurso de revocatoria. Debe
quedar claro, que toda decisión que se adopte, es susceptible de impugnación judicial.



             El capítulo tercero, se denomina “Disposiciones Finales”. El artículo 19 establece las
zonas o fundos que están exceptuados de esta ley y no pueden ser objeto de titulación. El numeral 20
establece las leyes de aplicación supletoria en lo eventualmente no previsto en ésta. Seguidamente,
el artículo 21 dispone los efectos de la titulación en sede administrativa, misma que después de
tres años contados a partir de la inscripción del título en el Registro, quedará definitivamente
consolidada. El artículo 22, denominado “nulidad del título de propiedad”, establece que en
cualquier tiempo no habiendo transcurrido los tres años a que se refiere el artículo anterior y bajo
los supuestos ahí descritos, se podrá decretar la nulidad del título. Sobre esto último, es preciso
indicar que las nulidades deben ajustarse estrictamente a lo establecido en la Ley General de la
Administración Pública, artículo 173, salvo que otra ley establezca lo contrario, en cuyo caso
deberá establecer el procedimiento a seguir.



             El numeral 23 establece que, durante el proceso de reconocimiento de posesión, se podrá
otorgar el bono familiar de vivienda. Es nuestro criterio que, de prosperar la aprobación de la
presente ley, la redacción de éste artículo conlleva una serie de riesgos, pues lo óptimo sería que
se pudiera acceder a ese beneficio cuando la propiedad esté consolidada y no durante el proceso,
pues no se sabe con certeza el resultado.



             El artículo 24 establece limitaciones al derecho de propiedad, pues los terrenos que
eventualmente se adquieran a favor de la presente ley, no podrán ser enajenados, gravados ni
arrendados durante el plazo de diez años. La excepción a lo anterior lo constituye lo relacionado
con las diligencias del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda para obtener el bono familiar y
FONABE para financiar los estudios de menores de edad del núcleo familiar.



             El artículo 25 dispone lo relacionado con las exenciones fiscales. El numeral 26
denominado contratación de profesionales, autoriza al INVU y al INDER, para contratar en forma
directa, servicios profesionales en Topografía, Ingeniería y Notariado que se determinen como
necesarios para cumplir los objetivos de la presente ley. Con respecto a lo anterior, es preciso
acotar que ambas instituciones cuentan con profesionales en las áreas indicadas. En cuanto al
Notariado específicamente, el artículo 17 del proyecto, dispone que la inscripción se hará a través
de resolución final certificada, por lo que no se requiera de instrumento público otorgado por
Notario para la inscripción del título. Finalmente, el artículo 27 dispone que el Poder Ejecutivo
reglamentará la presente ley.




II: SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO DE LEY



             El presente proyecto de ley, no es el único que ha pretendido autorizar la titulación
administrativa en nuestro ordenamiento jurídico. Han sido promulgadas varias leyes en el pasado, por
citar algunos ejemplos, Ley de Informaciones Posesorias Administrativas N° 3971 de 11 de octubre de
1967, Ley de Informaciones Posesorias N° 4545 de 20 de 20 de marzo de 1970, Ley de Titulación
Múltiple de Tierras N° 5064 de 22 de agosto de 1972 y Ley Especial para la Titulación de Vivienda en
Precarios y en Zonas de Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios), las cuales han sido anuladas o
no se encuentran vigentes.



 De acuerdo con lo expuesto y lo consagrado en la exposición de motivos del Proyecto de Ley aquí
analizado, lo que se pretende con la aprobación de éste, es “…evitar el desgaste de los procesos
posesorios actuales, que dilatan, en la mayor de las ocasiones, casi o más de diez años tramitándose
ante los tribunales de justicia, con altísimos costos e insatisfacción para las familias
interesadas…”



             Este tema ya ha sido tratado con anterioridad por la Procuraduría General de la
República mediante la Opinión Jurídica OJ-046-2004, entre otras, la cual dispuso en lo conducente lo
que a continuación se transcribe:




 



 “… El tema de la titulación ordinaria lo precisamos en el dictamen C-321-2003: "Para que la
propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente
inscrita en el Registro General de la Propiedad' (Código Civil, artículo 267).  'El propietario que
careciere de título inscrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su
posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos' (Idem, artículo
479)




 



 En lugar de hacerlo en el Código Procesal Civil, el legislador optó por normar los procedimientos
de titulación en la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, y otras leyes especiales, como ocurrió
con la Ley 7599.




 



 Las informaciones posesorias constituyen asuntos de actividad no contenciosa, que tienen por objeto
proveer de un título inscribible en el Registro Público sobre una finca no inscrita, de dominio
privado, a quien carece de él, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámite
legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts. (…)




…



 Debe demostrarse una posesión útil y efectiva de más de diez años, en las condiciones que señala el
artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública, ininterrumpida y
pacífica.  Además, para obtener la propiedad de inmuebles por prescripción positiva, el artículo 853
ibid. exige el título traslativo de dominio y buena fe.  (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y
2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 0954-F-90)….




 



 …La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto la
titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga
el título de propiedad registrable.  'La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de
adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención del título inscribible'. (SALA
PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de las 15:30 hrs. del 11 de marzo de 1988.




 



 La Procuraduría ha sostenido que el procedimiento idóneo y confiable para demostrar derechos de
posesión decenal sobre inmuebles sin inscribir, y en especial boscosos, es el de información
posesoria, provisto de garantías de que carece la información ad perpetuam, trámite que resulta
insuficiente a esos fines (dictámenes C-249-97, C-006-98 y C-038-2002, entre otros).




 



 Entre los controles judiciales para proteger los derechos e intereses de terceros, incluidos el
Estado, titular de las reservas naciones y bienes demaniales de las áreas silvestres protegidas,
componentes del Patrimonio Natural, como ejemplos se citan: declaraciones del titulante bajo penas
del delito de perjurio, publicidad, audiencias, intervención de instituciones públicas tutelares
(Procuraduría e IDA), plazo para oposiciones, oportunidad de asistencia de partes interesadas a la
recepciones de prueba, período de convalidación, medios de impugnación, etc.




 



 En resguardo de esas garantías y controles, la SALA CONSTITUCIONAL, anuló las Leyes de Titulación
en Vivienda Campesina y Titulación en Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, que las conculcaban
(votos 2802-99 y 2001-08560).




 



 Y el Juzgado de Notariado, en resolución N° 00207 de las 16 horas 15 minutos del 12 de marzo del
2001 (expediente N° 99-000463-624), suspendió en el ejercicio de la profesión a un Notario que
tramitó una Información Ad Perpetuam, evadiendo las diligencias de Información Posesoria.  Estimó
taxativos los actos notariales a realizar por los cauces de la Actividad no Contenciosa, sin que la
función notarial pueda emplearse con propósitos distintos de los enunciados. (Vid. en relación:
Reglamento a la Tramitación Notarial de Procesos en Actividad Judicial no Contenciosa, Directriz de
la Dirección Nacional de Notariado N° 2001-005.  Gaceta N° 15 del 22 de enero del 2002; Directriz N°
99-010, que contiene el Instructivo para confección y custodia de expedientes tramitados en sede
notarial no contenciosa; la 2001-004, corregida por la 99-010 Bis y la 2001-004).




 



 Adopta esta postura el Decreto N° 27694-MINAE del 13 de enero de 1999, que reformó el artículo 89
del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto N° 25721-MINAE).  Desecha la información ad perpetuam y la
simple declaración jurada como instrumentos probatorios útiles de la propiedad con miras a autorizar
para los aprovechamientos forestales en inmuebles privados sin inscribir, pues "lo propio acudir al
trámite completo que el ordenamiento ha dispuesto en tal sentido: la información posesoria.  De ahí
que exija: "Para demostrar la titularidad de la posesión, se deberá presentar certificación judicial
de la existencia de sentencia firme en el trámite de información posesoria correspondiente".  (Se
añade el subrayado).




 



 También la Ley de Enjuiciamiento Civil española consagra en el artículo 2010: "Las informaciones
posesorias para inscribir algún derecho real sobre bienes inmuebles se practicarán con sujeción a
las reglas establecidas en la Ley Hipotecaria, Reglamento para su ejecución y demás disposiciones
vigentes".




 



 La Ley Hipotecaria, artículo 5°, texto refundido según Decreto Legislativo del 8 de febrero de
1946, suprimió las informaciones posesorias relativas a la mera posesión, a las que niega por sí la
naturaleza de derecho real: "Los títulos referentes al mero o simple hecho de poseer no serán
inscribibles". (resaltado es nuestro).



             Al respecto, la Sala Constitucional se ha promulgado también en distintas
oportunidades. Cabe destacar la sentencia N° 8560-2001, de las 15:37 horas del 28 de agosto del
2001, la cual dispuso lo siguiente:



 “…III.- Sobre el fondo. Como bien lo había señalado la Sala en la sentencia No. 2988-99, en un
sentido similar al de la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, la ley en cuestión pretende
solucionar los casos de los poseedores de las zonas en la Reserva Nacional, permitiendo para ello la
titulación de estas propiedades, las cuales quedarían sujetas a los límites establecidos por leyes
especiales en protección del medio ambiente. Se tratan de reservas nacionales que sus terrenos no
estén inscritos a nombre de personas físicas o jurídicas, los que no pertenezcan a instituciones del
Estado y los de aptitud agropecuaria que el MINAE traspase al IDA, donde exista por lo menos, una
proporción del 20% de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no
sean superiores a trescientas hectáreas. Para su debido cumplimiento, el Poder Ejecutivo le traspasa
al IDA la propiedad de las tierras previamente determinadas y se inscriben en el Registro Público,
emitiéndose además un Decreto que declara el área sujeta al programa. Posteriormente, se procede a
la titulación de tierras mediante el traspaso e inscripción a nombre de sus respectivos poseedores,
habiendo demostrado previamente el uso racional en forma pacífica, permanente, pública e
ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años. Dicha demostración se
realiza mediante una información sumarísima a cargo de funcionarios del Departamento del IDA y debe
comprender necesariamente los requisitos del artículo 3 de estudio. La intención del órgano
legislador fue permitir a los poseedores actuales, adquirir la propiedad de esos terrenos y lograr
mediante ello, que puedan accesar al crédito bancario necesario para intensificar y sistematizar su
producción, y poder así acceder a una vivienda digna. Sin embargo, a criterio del juez consultante
con la normativa de estudio se puede estar lesionando el derecho de propiedad de terceros con mejor
derecho sobre las propiedades que se pretenden titular, toda vez que esta normativa no garantiza por
medios idóneos el reclamo de la misma, ni medios razonables para su recuperación. Enfatiza en cuanto
al artículo 3 aquí consultado, que a diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, en la Ley de
Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, no se publica edicto alguno de la solicitud de
titulación y del bien sobre el que recae, tampoco interviene la Procuraduría General de la República
ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área
silvestre protegida. Señala que al establecerse en el artículo 15 que la acción reivindicatoria sólo
puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, esta ley podría
estar lesionando en gran medida derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso
a la justicia, principio de igualdad y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, al establecerse un procedimiento de titulación que podría estar dejando indefenso al
tercero que crea tener un mejor derecho, sea el propietario o un poseedor.




 



 IV.-Básicamente estos mismos argumentos fueron esgrimidos en la acción de inconstitucionalidad que
se tramitó en el expediente No. 98-005332-007-CO, mediante la cual se declaró inconstitucional la
Ley de Titulación de Vivienda Campesina, según voto No. 2802-99, bajo las siguientes
consideraciones:



 “III.-SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD. El concepto de propiedad que se extrae del artículo 45 de la
Constitución Política, debe ser entendido como aquella afectación de un bien en favor de una
determinada persona.  Este derecho le permite a su titular poseer, disponer y hacer uso libremente
del bien, sin que intervenga ningún tercero en ello.  Es esta condición, precisamente, la que le da
el carácter de un derecho "erga omnes", es decir, que puede ser oponible ante terceros, obligándoles
a su vez, a respetar y abstenerse a perturbar ese derecho. La propia Constitución Política da
contenido al concepto de propiedad privada, entendiéndose como integrados a este término: la
posesión, uso y goce, tenencia, transformación y defensa.  Esta Sala, ha dicho que los dos párrafos
que componen el artículo 45 de la Constitución Política, según sentencia No. 479-90 de las
diecisiete horas del once de mayo de mil novecientos noventa, "...responden a orígenes históricos y
concepciones ideológicas radicalmente diferenciados, al punto de que podría sostenerse de que se
trata de afirmaciones contradictorias: por la primera, la propiedad es inviolable en todo caso, pues
en rigor la expropiación no es una limitación sino una condición de perecimiento del derecho real
sobre la cosa por extinción de la cosa misma, que sale del tráfico jurídico, al paso que conforme al
segundo mandato, caben limitaciones siempre y cuando sean de "interés social" y las haya decretado
la Asamblea "por motivos de necesidad pública" con el voto de por lo menos dos tercios de sus
miembros. El primer párrafo proviene de la concepción de que la propiedad es un derecho "natural"
indiscutible, inherente a toda persona por el hecho de ser persona, y en nuestra historia
constitucional aparece desde el "Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica" o "Pacto de
Concordia" del 1 de diciembre de 1821 (artículo 2), se repite con ligeras variantes en la "Ley de
Bases y Garantías" del 8 de marzo de 1841, y en las Constituciones del 9 de abril de 1844 (artículos
1, 13 y 14), del 10 de febrero de 1847 (artículo 7), del 27 de diciembre de 1859 (artículo 25), del
15 de abril de 1869 (artículo 24) y del 7 de diciembre de 1871 (artículo 29) que estuvo en vigencia
hasta 1943, salvo el breve interregno que significó la aplicación de la Constitución del 8 de junio
de 1917, derogada el 3 de setiembre de 1919. El párrafo segundo del actual artículo 45 es el mismo
párrafo segundo que se introdujo en los años 1942 y 1943 al artículo 29 de la Constitución de 1871,
y se asienta en el social cristianismo del Código Social de Malvinas proveniente del sociologismo
funcionalista de León Duguit, de principios de este siglo. Se consideró necesario ese segundo
párrafo para armonizar el texto anterior sobre propiedad, que predicaba el carácter inviolable de
ésta y por tanto era un valladar infranqueable a la intervención del Estado en los mecanismos
económicos, con las nuevas corrientes encaminadas a favorecer a las mayorías desposeídas, que a su
vez generaron la legislación tutelar propia de esos años, como las llamadas "garantías sociales" y
la legislación inquilinaria, principalmente. No sobra agregar que tal reforma constitucional al
texto de 1871, que pasó sin alteraciones a la Constitución vigente del 7 de noviembre de 1949, se
dictó en época de suspensión de garantías constitucionales, a raíz del cierre de los mercados de
exportación por la Segunda Guerra Mundial, y con el apoyo de grandes sectores de la población. Todo
para concluir que, en punto a la disciplina constitucional del patrimonio, sólo son admisibles las
limitaciones "de interés social" dictadas por motivos de necesidad pública con el voto de por lo
menos dos tercios del total de diputados, sea por treinta y ocho votos. La exigencia de esa votación
calificada se debe a que en la Constitución subyacen y coexisten el orden público político
(organización esencial del Estado, de la propiedad y de la familia), el orden público social
(intervención del Estado para salvaguardar los intereses de grandes sectores de la población), y más
tenuemente, también el orden público económico (la actividad del Estado encaminada a fomentar el
sistema económico prevaleciente). De ahí que sea necesario que las leyes de uno u otro carácter
deban adoptarse por una mayoría suficientemente representativa de los diversos sectores que integran
la Asamblea, pero sin que la mayoría sea de tal magnitud que produzca un derecho de veto en favor de
las minorías parlamentarias."



 De conformidad con la jurisprudencia transcrita, uno de los elementos esenciales del derecho de
propiedad lo constituye el derecho de su titular, de defenderla contra los terceros que intenten
despojarle de ella. Pero esta defensa no se constriñe solo a la posibilidad, de repeler por medio de
la fuerza al invasor, sino de que efectivamente pueda defender su derecho por cualquiera de los
medios que el ordenamiento jurídico prevé para tal efecto, incluyendo los procesales. Es en este
aspecto que cabe revisar la ley cuestionada, específicamente en el proceso establecido para la
titulación para vivienda campesina, a fin de verificar si se permite efectivamente al propietario de
un fundo sometido a ese régimen ejercer su derecho de defensa.



 IV.-De previo a analizar la normativa cuestionada, conviene hacer unas breves consideraciones,
sobre la finalidad que la ley persigue. La ley impugnada nació como una respuesta rápida al problema
de vivienda de las zonas rurales, creando un procedimiento de inscripción que fuera más simple que
uno de información posesoria. Tal normativa señala que los terrenos que pueden ser objeto de
titulación no excederán de dos hectáreas, deben estar destinados a la vivienda del promovente y de
su familia, y haber sido poseídos a título de dueño en forma quieta, ininterrumpida y pública
durante no menos de cinco años. A diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, no se publica
edicto alguno de la solicitud de titulación y del bien sobre el que recae, no se cita a los
colindantes y condueños del terreno. Además, se presume siempre la buena fe del titulante, porque
aún en el caso, de que el propietario o poseedor recupere su propiedad, debe pagarle todas las
mejoras realizadas al titulante, o pagar cualquier crédito que hubiera solicitado por concepto de
construcción o reparación de vivienda. Esta ley tampoco exige, que se declare bajo juramento, que la
propiedad no está inscrita en el Registro Público, a pesar de que la ley en su artículo 1, indica,
que sólo es aplicable a inmuebles que carezcan de título inscrito o inscribible en el Registro
Público, pero no establece norma alguna que tienda a verificar, el cumplimiento de ello, pues los
documentos requeridos de ese Registro y de Tributación Directa, lo único que verifican es que el
solicitante carezca de inmuebles a su nombre y que no haya utilizado este procedimiento
anteriormente. Asimismo, se debe presentar un plano catastrado del inmueble; sin embargo esto
tampoco es suficiente garantía, de que el propietario pueda ejercer su defensa debidamente. En el
proceso no interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución pública
que garantice que no se trata de un bien demanial o área protegida. La situación se agrava en el
tanto la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la
inscripción registral, los que, una vez transcurridos, según el artículo 10, tienen como
consecuencia la consolidación del derecho, pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que
amenace o restrinja el derecho del titulante.



 V.-Todo lo anteriormente descrito, presenta una ley que, si bien es cierto nació con el fin de
proporcionar vivienda a un sector nacional, de manera más expedita, por la misma forma en que ésta
ha sido estructurada para funcionar, lesiona, en gran medida, derechos fundamentales como el de
propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de
disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento, que
deja indefenso al tercero, que cree tener un mejor derecho, sea el propietario, o un poseedor. Al
respecto, es de notar que en tal procedimiento, no se garantizan medios suficientes de publicidad de
la acción, que pretende el titulante y, sobretodo, por esa falta de publicación, los terceros
interesados desconocen incluso la existencia de la solicitud misma, y no existe, un mecanismo de
verificación exacta, de lo declarado por el solicitante, ya que la buena fe se presume. Es más, aún
en el caso de que en un proceso reivindicatorio, resulte vencido el demandante, estaría obligado a
mantenerlo ahí mientras transcurre el juicio, pagarle todas las mejoras realizadas y hasta 
cancelar, cualquier crédito que haya solicitado para construcción o reparación de vivienda. Tales
efectos, evidentemente, son serios y significativos para el tercero que aparezca con un mejor
derecho, lo que es incompatible con el trámite cuestionado, el cual es aprobado casi que solo con la
declaración del solicitante. En este mismo sentido, el procedimiento dicho, implica una
desprotección jurídica para la propiedad demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una
intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto
para ser titulado, violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y
los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un
inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de
conservación. En consecuencia, el procedimiento de titulación establecido en la ley impugnada, no
resguarda de forma suficiente el derecho de los terceros que tuvieren un mejor derecho sobre la
finca a titular, sino que el trámite resulta casi oculto y con resultados onerosos sumamente graves.
Existe además una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir
audiencia alguna para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte
de éstas, podría significar una lesión grave a los intereses públicos. Finalmente, no permite una
protección previa del derecho de propiedad, sino sólo a posteriori y de forma precaria, lo que
violenta también los artículos 33 y 39 constitucionales, puesto que la ley no le otorga la
posibilidad de defensa a los terceros interesados, tratándoles en este sentido, desigualmente al
ubicarles en desventaja ante la posibilidad de proteger sus derechos.



 VI.-En razón de ello la acción resulta procedente, sin embargo, cabe aclarar que con dicha
inconstitucionalidad, no se pretende que se hagan nugatorios los esfuerzos del Estado, para dotar a
los proyectos sociales, del componente de vivienda, derecho fundamental al que todo ser humano tiene
derecho.”



 V.-Al igual que en la jurisprudencia de cita, la Sala estima que lleva razón el consultante en
señalar que el trámite establecido en los artículos 3 y 9 de la Ley No. 7599 para realizar la
solicitud de traspaso es igualmente deficiente en cuanto a la posibilidad de defensa que pueda
pretender un tercero sobre los bienes que se titulan por medio de esta ley. Dicho procedimiento
resulta sumarísimo y de conformidad con los requisitos que exige el artículo 3 no se puede
determinar ciertamente si dentro del área escogida existen propiedades inscritas a nombre de
terceros o bajo una posesión mayor de diez años, precisamente por no contarse con estudios más
seguros (nótese que los requisitos entre otros son: tres testigos, declaración jurada del
solicitante de que la finca no está inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial,
plano catastrados, manifestación de los colindantes con relación a los datos del plano, no haber
inscrito inmuebles por más de 300 hectáreas mediante el trámite de información posesoria). La simple
presentación de un plano catastrado no es muestra de seguridad alguna, según la misma experiencia
registral de este país, toda vez que incluso podría darse en un mismo terreno una múltiple
titulación. Por otro lado, no se desprende medio de publicidad alguno que le permita a un tercero de
mejor derecho tener conocimiento de la titulación pretendida para que pueda ejercer sus derechos
previamente, sino que prácticamente la defensa resulta a posteriori y en un plazo bastante corto de
tres años de conformidad con el artículo 15 de estudio, con consecuencias bastante gravosas para el
tercero, pues la finca en cuestión pudo haber sido hipotecada desde el momento en que se tituló, lo
cual también violenta el principio de igualdad procesal, al colocar al tercero reclamante en una
situación de suma desventaja de acceso a la justicia, en reclamo de sus derechos. Por otro lado,
existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita, en cuanto a que en este
procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General
de la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando
bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas
por razones ambientales y que puedan  resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que
el Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo
cual resulta irrazonable y desproporcionado. Lo considerado anteriormente, aunado al voto de cita
que resulta de igual aplicación al caso concreto y del cual la Sala mantiene el criterio expuesto,
hace que las normas consultadas resulten inconstitucionales.




 



 VI.-De igual modo, por no tener sentido la existencia de la ley sin el procedimiento para titular
contemplado en los artículos 3 y 9 aquí consultados, cabe declarar en su totalidad, la
inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales en estudio,
por ser contraria a lo dispuesto en los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121 inc 14 de la
Constitución Política. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, esta declaratoria es retroactiva a la fecha de vigencia de las normas
anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo de conformidad con lo
expuesto por el artículo 91 citado, se dimensionan los efectos de la declaratoria de
inconstitucionalidad, en el sentido de que no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras
al amparo de la Ley, que se declarará inconstitucional, siempre y cuando haya transcurrido el
término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria. Lo anterior sin perjuicio de que
el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos titulados, que
constituyan bienes de dominio público…”  (el resaltado no es del original)



             Así las cosas, se puede afirmar categóricamente, que tanto la jurisprudencia
administrativa, como la emanada de la Sala Constitucional, han sido contestes al disponer que las
leyes de titulación en sede administrativa, al querer brindar una respuesta rápida para solucionar,
en el caso específico, la tenencia en asentamientos consolidados, entendidos éstos como la ocupación
precaria o de hecho con fines habitaciones de manera pública, pacífica e ininterrumpida, dejan
desprotegidos en gran medida no sólo el derecho de terceros sobre las propiedades donde se
encuentran dichos asentamientos, sino derechos superiores relacionados con bienes demaniales,
derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación,
principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como ya se
indicó en el texto de la sentencia transcrita.



             Otro punto importante, es el relacionado con la audiencia o dar parte a la Procuraduría
General de la República, sobre éste tipo de procesos. En ese sentido, ésta representación estatal al
plantear la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y
Colonización, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y los Decretos Ejecutivos
números 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAEMAG, 28743-MAG-MINAE, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE MAG y
28746-MINAE-MAG, indicó lo siguiente:



 “… El Reglamento que se objeta hace las veces de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en
Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, cuyo texto, declarado inconstitucional por esa
Sala mediante votos números 2988-99 y 8560-2001, adopta con variantes, reproduciendo uno de los
vicios por los cuales se anuló aquella y la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, al no tener
como parte ni dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para proteger contra
titulaciones indebidas los bienes de dominio público y, en especial, los forestales del artículo 13
de la Ley Forestal, con violación de los artículos 50, 89, 105 y 121, inciso 14 constitucionales.
(La Ley de Informaciones Posesorias prevé una audiencia de un mes a la Procuraduría, al inicio del
trámite, y de ocho días a su conclusión). “En el proceso no interviene la Procuraduría General de la
República, ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o
área protegida. (...) el procedimiento dicho, implica una desprotección jurídica para la propiedad
demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna
Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado, violentándose con
ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y los Convenios Internacionales
suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un inminente peligro de titularse bienes,
que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de conservación. (...) Existe además una
desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir audiencia alguna
para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría
significar una lesión grave a los intereses públicos.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto número 2802 de
1999, por el que se declaró inconstitucional la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, reiterado
en las resoluciones 8560-2001 y 8678-2001).



 “Por otro lado, existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita [voto No.
2802-99], en cuanto a que en este procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el
apersonamiento de la Procuraduría General de la República, ni de ninguna otra institución estatal
que garantice que no se están titulando bienes de dominio público, lo que produciría dos
situaciones, una, que se trate de zonas protegidas por razones ambientales y que puedan resultar
dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que recuperarlas
posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo cual resulta irrazonable y
desproporcionado.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 8560 del 2001, que anuló la Ley de Titulación de
Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales. Se reitera en el voto 8678 del 2001. Lo indicado entre
corchetes no es del original).



 En nuestro criterio, prescindir de las audiencias a la Procuraduría General de la República en los
trámites de titulación de tierras, viola las reglas del debido proceso (artículo 39 de la
Constitución), por el posible detrimento que pueden generar a los bienes estatales. A causa de esa
omisión, además del Patrimonio Natural del Estado, podrían perjudicarse otros bienes de dominio
público, con violación del artículo 121, inciso 14 constitucional: zona marítimo terrestre, áreas
contiguas a los manantiales, zonas limítrofes, derechos de vía, bienes ferroviarios, terrenos
destinados a centros educativos o de salud, parques, plazas, etc.; reservas indígenas, e incluso
bienes patrimoniales del Estado…”



             El citado proyecto de ley, además de lo señalado anteriormente, tampoco da parte a la
Procuraduría General de la República para pronunciarse con respecto al procedimiento de titulación,
lo cual en definitiva, podría devenir en una declaración de inconstitucionalidad de la norma, en
tanto no se garantizaría una debida protección al patrimonio natural del Estado.




III: CONCLUSIONES



 1.      El objeto de esta ley es proveer de un título inscribible en el Registro Público sobre una
finca no inscrita (de dominio público o privado), a quien carece de él, y que anteriormente adquirió
el bien por prescripción positiva o usucapión, cumpliendo eventualmente con una serie de requisitos
que establece el proyecto.



 2.      La Ley General de Informaciones Posesorias, establece el procedimiento o mecanismo para
adquirir cuando se ha poseído un terreno por más de diez años y ha operado la prescripción positiva
decenal. Esta norma está provista de controles y garantías judiciales necesarios para acceder a la
titulación. La Procuraduría General de la República, ha considerado que éste es el procedimiento
idóneo para los efectos ya dichos.



 3.      Puede afirmarse que la experiencia de titulación en sede administrativa, no ha sido
positiva en nuestro país. Las normas que en algún momento han sido autorizadas, se han derogado o
anulado por vicios que rozan con nuestra Constitución Política.



 4.       El proyecto de ley denominado” Ley transitoria para la titulación en sede administrativa,
de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados”, podría presentar serios problemas de
constitucionalidad; sin embargo, su aprobación o no, es un asunto que compete única y exclusivamente
a ese Poder de la República.




Atentamente,




 




                                              Msc. Irina Delgado Saborío




                                                   Procuradora Notaría del Estado




 




IDS/na

Legal Opinion: 166 - J of 12/22/2017

December 22, 2017

OJ-166-2017

Licenciada
Ericka Ugalde Camacho
Area Chief
Permanent Commission of Government and Administration
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. CG-056-2016, of July 22, 2016, through which you request the opinion of this Superior Technical-Legal Advisory Body, regarding the Bill named "Transitory Law for the titling in administrative venue, of properties located in consolidated settlements," which is being processed under legislative file No. 19,924, whose text was published in La Gaceta number 126, Alcance 11 of June 30, 2016.

It is necessary to clarify that the opinion to be given is a mere legal opinion, which implies that it has no binding effect for the Legislative Assembly as it is not Public Administration.

Consequently, the opinion issued is a collaboration in the important work carried out by the deputies in the Congress of the Republic.

Likewise, it should be noted that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, as we are not faced with any of the scenarios of article 157 of the Regulation of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. SUMMARY OF THE BILL

The bill in question is comprised of three chapters, for a total of 27 articles. The first chapter is called "Titling in administrative venue of consolidated settlements." This chapter has three articles, which provide the purpose, scope, and beneficiaries of the law. According to the justification of this project, its approval aims to create and regulate a temporary administrative procedure to facilitate the titling process and delivery of property titles to individuals who have exercised possession for no less than ten years in lots or parcels of the so-called "consolidated settlements." These latter constitute precisely the scope of application of the law, whose definition is given in article two.

The second chapter of the project, "Applicable Procedure," constitutes the heart of the law intended to be approved and establishes the applicable procedure. The INVU and the INDER would be the institutions in charge of directing the administrative procedure for recognizing rights and granting the corresponding property title. The first institution for urban settlements and the second for rural ones. They will appoint a directing body for this purpose, effective for six years. Said institutions are authorized to enter into agreements with all municipalities of the country, so that within one year from the law's effective date, they identify, classify, and document the existing consolidated settlements in areas declared for urban or rural use. Within the aforementioned annual period, the public and communal areas of each surveyed consolidated settlement must also be identified, to formally transfer them to the Municipalities (articles 4, 5, and 7).

Next, article 8 provides the requirements for the titling application: data of the possessor, certification of assets from the National Registry, cadastral plan, description of the parcel or lot, cause and date of commencement of possession, whether documentation (sale letter, public deed, or sworn statement) related to the cause and date of commencement of possession, qualifications of three witnesses who testify regarding the possession of the lot, estimated value of the land and constructions, municipal certification stating that the lot is part of an urban or rural consolidated settlement, cadastral plan certified by MINAE stating that it is not located in protected wilderness areas, forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and others, certification of processing of possessory information proceedings, certification from INTA. In this regard, it is necessary to indicate that the requirement established in subsection l), relating to article 7 of Law 7779, the latter is annulled.

Article nine establishes that what is declared by the applicant has the character of a sworn statement, thus, in case of providing false data, it could entail criminal, civil, or administrative liability as the case may be.

Articles 10 to 18 establish the administrative procedure for titling in administrative venue. This procedure consists of the submission of the corresponding application, its prior assessment to determine whether any requirement is missing (articles 10 and 11), the notice to third parties (registered owners, adjoining landowners, and interested third parties) to assert their rights (article 12).

Article 13, called "opposition of adjoining landowners," provides that the latter may formulate opposition to the cadastral plan provided in the file; said opposition suspends the proceeding for recognition of the right of possession until an agreement is reached regarding the rights deemed violated. On this matter, understanding violated rights as overlap of plans, it is necessary to indicate that, unless a party expressly waives a land they consider their property, it is not deemed possible for the parties to reach an agreement regarding the foregoing.

Article 14 provides for testimonial evidence, which is what accredits possession through the neighbors of the canton where the lot or parcel is located. Next, article 15 establishes that both INVU and INDER may order all proceedings they deem necessary to verify the truthfulness of the facts.

Article 16 governs matters relating to the opposition of third parties, establishing that if a third party appears in the process indicating that the titling causes them harm, a conciliation will be convened. If no agreement exists, the evidence provided by the opponents will be examined, and a definitive resolution of rights will be issued. It is the opinion of this representation that, having presented opposition to the titling in administrative venue, the matter should be resolved in judicial venue and not in the same instance where the process is being conducted.

Finally, articles 17 and 18 establish that once the process is concluded and no opposition is presented, the resolution recognizing the property right will be issued, ordering its registration before the National Registry. The decision will be subject to a motion to revoke. It must be clear that any decision adopted is susceptible to judicial challenge.

The third chapter is called "Final Provisions." Article 19 establishes the zones or parcels that are exempted from this law and cannot be subject to titling. Article 20 establishes the laws of supplementary application for matters not provided for herein. Next, article 21 provides the effects of titling in administrative venue, which after three years from the registration of the title in the Registry, will be definitively consolidated. Article 22, called "nullity of the property title," establishes that at any time, if the three years referred to in the previous article have not elapsed and under the scenarios described therein, the nullity of the title may be decreed. Regarding this latter point, it is necessary to indicate that nullities must strictly conform to the provisions of the General Law of Public Administration, article 173, unless another law provides otherwise, in which case it must establish the procedure to follow.

Article 23 establishes that, during the process of recognizing possession, the family housing voucher (bono familiar de vivienda) may be granted. It is our opinion that, should the approval of this law succeed, the wording of this article entails a series of risks, since it would be optimal to access that benefit when the property is consolidated and not during the process, as the outcome is not known with certainty.

Article 24 establishes limitations on the property right, as the lands that may eventually be acquired under this law may not be sold, encumbered, or leased for a period of ten years. The exception to the foregoing is constituted by matters related to the proceedings of the National Financial System for Housing to obtain the family housing voucher and FONABE to finance the studies of minors in the family nucleus.

Article 25 provides for tax exemptions. Article 26, called contracting of professionals, authorizes INVU and INDER to directly contract professional services in Surveying, Engineering, and Notarial Practice deemed necessary to fulfill the objectives of this law. Regarding the foregoing, it is necessary to note that both institutions have professionals in the indicated areas. As for Notarial Practice specifically, article 17 of the project provides that the registration will be done through a certified final resolution, thus a public instrument granted by a Notary is not required for the registration of the title. Finally, article 27 provides that the Executive Branch will regulate this law.

II: ON THE SUBSTANCE OF THE BILL

This bill is not the only one that has attempted to authorize administrative titling in our legal system. Several laws have been enacted in the past, to cite some examples, Law of Administrative Possessory Information Proceedings No. 3971 of October 11, 1967, Law of Possessory Information Proceedings No. 4545 of March 20, 1970, Law of Multiple Land Titling No. 5064 of August 22, 1972, and Special Law for the Titling of Housing in Precarious Settlements and in Unrecognized Urban Development Zones (Precarious Settlements), which have been annulled or are not in force.

In accordance with the foregoing and the provisions of the statement of motives of the Bill analyzed here, what is intended with its approval is "...to avoid the attrition of current possessory processes, which delay, in most cases, nearly or more than ten years being processed before the courts of justice, with very high costs and dissatisfaction for the interested families..."

This issue has already been addressed previously by the Office of the Attorney General of the Republic through Legal Opinion OJ-046-2004, among others, which provided, in the pertinent part, what is transcribed below:

"... The matter of ordinary titling was specified in opinion C-321-2003: 'For property over real estate to have all legal effects, it must be duly registered in the General Property Registry' (Civil Code, article 267). 'The owner lacking a registered title of ownership may register their right, previously justifying their possession for more than ten years in the manner indicated by the Code of Procedures' (Idem, article 479)

Instead of doing so in the Civil Procedure Code, the legislator chose to regulate the titling procedures in the Law of Possessory Information Proceedings, No. 139, and other special laws, as occurred with Law 7599.

Possessory information proceedings constitute non-contentious matters, whose purpose is to provide a registrable title in the Public Registry for an unregistered, privately owned property, to one who lacks one, acquired the property through usucapion (usucapión), and meets the legal requirements and process. Law of Possessory Information Proceedings, article 1 and following. (…)

…

A useful and effective possession of more than ten years must be demonstrated, under the conditions indicated in article 853 of the Civil Code, that is, in the capacity of owner, in a continuous, public, uninterrupted, and peaceful manner. Furthermore, to obtain ownership of real estate through positive prescription (prescripción positiva), article 853 ibid. requires a translative title of ownership and good faith. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 04587-97 and 2001-00247, which partially adopts the vote of CHAMBER ONE OF THE SUPREME COURT No. 0954-F-90)….

…

Usucapion is a mode of acquiring ownership and other possessable real rights, while titling is the procedure through which, having verified the requirements of the former, the registrable property title is granted. 'The Law of Possessory Information Proceedings is not a means of acquiring ownership, but a procedure for obtaining the registrable title.' (CHAMBER ONE OF THE SUPREME COURT, judgment No. 11 of 3:30 p.m. of March 11, 1988.

The Office of the Attorney General has maintained that the suitable and reliable procedure for demonstrating rights of ten-year possession over unregistered real estate, especially forested ones, is that of possessory information proceedings, provided with guarantees that are lacking in the information ad perpetuam procedure, which proves insufficient for those purposes (opinions C-249-97, C-006-98, and C-038-2002, among others).

Among the judicial controls to protect the rights and interests of third parties, including the State, holder of national reserves and public domain assets of protected wilderness areas, components of the Natural Heritage, as examples are cited: declarations of the title applicant under penalty of perjury, publicity, hearings, intervention of tutelary public institutions (Office of the Attorney General and IDA), period for oppositions, opportunity for interested parties to attend the reception of evidence, validation period, means of challenge, etc.

In safeguard of those guarantees and controls, the CONSTITUTIONAL CHAMBER annulled the Laws of Titling in Peasant Housing and Titling of Lands Located in National Reserves, which violated them (votes 2802-99 and 2001-08560).

And the Notarial Court, in resolution No. 00207 of 4:15 p.m. of March 12, 2001 (file No. 99-000463-624), suspended from practice a Notary who processed an Information Ad Perpetuam, evading the proceedings of Possessory Information. It considered the notarial acts to be performed through the channels of Non-Contentious Activity to be exhaustive, without the notarial function being able to be used for purposes different from those stated. (See in relation: Regulation on the Notarial Processing of Processes in Non-Contentious Judicial Activity, Directive of the National Directorate of Notarial Practice No. 2001-005. Gaceta No. 15 of January 22, 2002; Directive No. 99-010, containing the Instructions for the preparation and custody of files processed in non-contentious notarial venue; 2001-004, corrected by 99-010 Bis and 2001-004).

Adopts this position Decree No. 27694-MINAE of January 13, 1999, which reformed article 89 of the Regulation to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal) (Decree No. 25721-MINAE). It dismisses the information ad perpetuam and the simple sworn statement as useful evidentiary instruments of ownership for the purpose of authorizing forestry uses on unregistered private properties, since 'it is proper to resort to the complete procedure that the legal system has provided in this regard: the possessory information proceeding.' Hence it requires: 'To demonstrate ownership of possession, a judicial certification of the existence of a final judgment in the corresponding possessory information proceeding must be presented.' (Underlining added).

Also the Spanish Civil Procedure Law enshrines in article 2010: 'Possessory information proceedings to register any real right over real estate shall be conducted subject to the rules established in the Mortgage Law, its implementing Regulation, and other applicable provisions.'

The Mortgage Law, article 5, consolidated text according to Legislative Decree of February 8, 1946, eliminated possessory information proceedings relating to mere possession, denying them by themselves the nature of a real right: 'Titles referring to the mere or simple fact of possession shall not be registrable.' (emphasis is ours).

In this regard, the Constitutional Chamber has also pronounced on various occasions. It is worth highlighting judgment No. 8560-2001, of 3:37 p.m. of August 28, 2001, which provided the following:

'…III.- On the merits. As the Chamber had already noted in judgment No. 2988-99, in a sense similar to the Law of Titling of Peasant Housing, the law in question attempts to solve the cases of possessors in the National Reserve areas, allowing for this the titling of these properties, which would be subject to the limits established by special laws for environmental protection. These are national reserves whose lands are not registered in the name of natural or legal persons, that do not belong to State institutions, and those of agricultural suitability that MINAE transfers to IDA, where there exists at least a proportion of 20% of possessors of properties not registered in the Public Registry, whose areas are not greater than three hundred hectares. For its due compliance, the Executive Branch transfers to IDA the ownership of the lands previously determined and they are registered in the Public Registry, also issuing a Decree declaring the area subject to the program. Subsequently, land titling is carried out through the transfer and registration in the name of their respective possessors, having previously demonstrated rational use in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and in the capacity of owner for a period of no less than five years. Said demonstration is carried out through a summary information proceeding conducted by officials of the IDA Department and must necessarily include the requirements of article 3 under study. The intention of the legislative body was to allow current possessors to acquire ownership of those lands and thereby gain access to the bank credit necessary to intensify and systematize their production, and thus be able to access decent housing. However, in the opinion of the judge consulting on the regulations under study, the property right of third parties with a better right over the properties intended to be titled may be violated, since these regulations do not guarantee, through suitable means, the claim thereof, nor reasonable means for their recovery. It emphasizes regarding article 3 consulted here, that unlike the Law of Possessory Information Proceedings, in the Law of Titling of Lands in National Reserves, no edict is published regarding the titling application and the property upon which it falls, nor does the Office of the Attorney General of the Republic or any other public institution intervene to guarantee that it is not a public domain asset or protected wilderness area. It points out that by establishing in article 15 that the replevin action (acción reivindicatoria) can only be brought within three years after the registry registration, this law could be greatly violating fundamental rights such as property, due process, access to justice, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, by establishing a titling procedure that could be leaving defenseless third parties who believe they have a better right, whether the owner or a possessor.

IV.-Basically these same arguments were put forward in the unconstitutionality action processed under file No. 98-005332-007-CO, through which the Law of Titling of Peasant Housing was declared unconstitutional, according to vote No. 2802-99, under the following considerations:

"III.- ON THE PROPERTY RIGHT. The concept of property extracted from article 45 of the Political Constitution must be understood as that allocation of an asset in favor of a determined person. This right allows its holder to possess, dispose of, and freely use the asset, without any third party intervening therein. It is this condition, precisely, that gives it the character of an 'erga omnes' right, that is, that it can be enforceable against third parties, obligating them, in turn, to respect and refrain from disturbing that right. The Political Constitution itself gives content to the concept of private property, understood as integrated into this term: possession, use and enjoyment, tenure, transformation, and defense. This Chamber has held that the two paragraphs that make up article 45 of the Political Constitution, according to judgment No. 479-90 of five p.m. of May eleven, nineteen ninety, '...respond to radically different historical origins and ideological conceptions, to the point that it could be maintained that they are contradictory statements: by the first, property is inviolable in all cases, as strictly speaking expropriation is not a limitation but a condition for the termination of the real right over the thing due to the extinction of the thing itself, which leaves legal commerce, whereas according to the second mandate, limitations are permissible provided they are of 'social interest' and have been decreed by the Assembly 'on grounds of public necessity' with the vote of at least two-thirds of its members. The first paragraph comes from the conception that property is an indisputable 'natural' right, inherent to every person by the fact of being a person, and in our constitutional history it appears since the 'Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica' or 'Pacto de Concordia' of December 1, 1821 (article 2), is repeated with slight variations in the 'Ley de Bases y Garantías' of March 8, 1841, and in the Constitutions of April 9, 1844 (articles 1, 13, and 14), of February 10, 1847 (article 7), of December 27, 1859 (article 25), of April 15, 1869 (article 24), and of December 7, 1871 (article 29) which was in force until 1943, except for the brief interregnum that the application of the Constitution of June 8, 1917, repealed on September 3, 1919, signified. The second paragraph of the current article 45 is the same second paragraph that was introduced in the years 1942 and 1943 to article 29 of the 1871 Constitution, and is based on the social Christianity of the Malvinas Social Code coming from the functionalist sociologism of León Duguit, from the beginning of this century. This second paragraph was considered necessary to harmonize the previous text on property, which proclaimed its inviolable character and was therefore an insurmountable barrier to State intervention in economic mechanisms, with the new currents aimed at favoring the dispossessed majorities, which in turn generated the tutelary legislation typical of those years, such as the so-called 'social guarantees' and rental legislation, mainly. It is not too much to add that such constitutional reform to the 1871 text, which passed without alterations to the current Constitution of November 7, 1949, was enacted during a period of suspension of constitutional guarantees, due to the closure of export markets because of the Second World War, and with the support of large sectors of the population. All to conclude that, regarding the constitutional discipline of patrimony, only limitations 'of social interest' enacted on grounds of public necessity with the vote of at least two-thirds of the total deputies, that is, thirty-eight votes, are admissible. The requirement of that qualified vote is because in the Constitution underlie and coexist political public order (essential organization of the State, property, and the family), social public order (State intervention to safeguard the interests of large sectors of the population), and more tenuously, also economic public order (the activity of the State aimed at promoting the prevailing economic system). Hence, it is necessary that the laws of one or another character must be adopted by a sufficiently representative majority of the diverse sectors that make up the Assembly, but without the majority being of such magnitude that it produces a veto right in favor of parliamentary minorities.'

In accordance with the transcribed jurisprudence, one of the essential elements of the property right is the right of its holder to defend it against third parties who attempt to despoil them of it. But this defense is not constrained only to the possibility of repelling the invader by means of force, but rather that they can effectively defend their right through any of the means that the legal system provides for such purpose, including procedural ones. It is in this aspect that the questioned law should be reviewed, specifically in the process established for peasant housing titling, in order to verify whether it effectively allows the owner of a parcel subjected to that regime to exercise their right of defense.

IV.-Before analyzing the questioned regulations, it is fitting to make some brief considerations regarding the purpose that the law pursues. The challenged law was born as a rapid response to the housing problem in rural areas, creating a registration procedure that was simpler than a possessory information proceeding. Such regulations state that the lands that may be subject to titling shall not exceed two hectares, must be destined for the housing of the promoter and their family, and have been possessed in the capacity of owner in a quiet, uninterrupted, and public manner for no less than five years. Unlike the Law of Possessory Information Proceedings, no edict is published regarding the titling application and the property upon which it falls, nor are adjoining landowners and co-owners of the land notified. Furthermore, the good faith of the title applicant is always presumed, because even in the case that the owner or possessor recovers their property, they must pay all improvements made to the title applicant, or pay any credit that had been requested for the construction or repair of housing. This law also does not require a declaration under oath that the property is not registered in the Public Registry, despite the fact that the law in its article 1 indicates that it is only applicable to real estate lacking a registered or registrable title in the Public Registry, but it does not establish any rule tending to verify compliance with this, since the documents required from that Registry and from the Direct Taxation, only verify that the applicant lacks real estate in their name and that they have not used this procedure previously. Likewise, a cadastral plan of the real estate must be presented; however, this is also not sufficient guarantee that the owner can exercise their defense properly. The Office of the Attorney General of the Republic does not intervene in the process, nor any other public institution that guarantees that it is not a public domain asset or a protected area. The situation is aggravated in that the replevin action can only be brought within three years after the registry registration, which, once elapsed, according to article 10, have the consequence of consolidating the right, as no action that threatens or restricts the right of the title applicant will be admitted in the courts.

V.- All of the above describes a law that, although it indeed was created with the purpose of providing housing to a national sector in a more expeditious manner, by the very way in which it has been structured to function, severely harms fundamental rights such as property, due process, access to justice, just compensation, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, by establishing a procedure that leaves defenseless the third party who believes they have a superior right, whether an owner or a possessor. In this regard, it is noteworthy that in such procedure, sufficient means of publicity of the action sought by the applicant are not guaranteed, and above all, due to this lack of publication, interested third parties are even unaware of the existence of the request itself, and there is no exact verification mechanism for what the applicant declares, since good faith is presumed. Moreover, even in the case that in a recovery action (proceso reivindicatorio), the plaintiff ends up defeated, they would be obligated to maintain the occupant there while the trial proceeds, pay for all the improvements made, and even pay off any credit that may have been requested for construction or repair of housing. Such effects are evidently serious and significant for the third party who appears with a superior right, which is incompatible with the questioned procedure, which is approved almost solely with the applicant’s declaration. In this same sense, the said procedure implies legal lack of protection for public domain property (propiedad demanial) and protected zones, since there is no intervention in the process by any state Institution that demonstrates that the land is not suitable for being titled, thereby violating Articles 7, 50, 89, and 121 subsection 14 of the Constitution and the International Agreements signed for environmental protection, as there is an imminent danger of titling properties that should not be inhabited due to their ecological conservation conditions. Consequently, the titling procedure established in the challenged law does not sufficiently safeguard the right of third parties who might have a superior right over the property to be titled, but rather the process is almost clandestine and carries extremely onerous results. There is also a total lack of protection of public domain properties or protected areas, due to the absence of any hearing for the Procuraduría or another institution, whereby the lack of knowledge on their part could mean a serious injury to public interests. Finally, it does not allow prior protection of the right of property, but only a posteriori and in a precarious form, which also violates Articles 33 and 39 of the Constitution, since the law does not grant the possibility of defense to interested third parties, treating them unequally in this sense by placing them at a disadvantage before the possibility of protecting their rights.

VI.- For this reason, the action is admissible; however, it should be clarified that with said unconstitutionality, it is not intended that the State’s efforts to provide social projects with the housing component, a fundamental right to which every human being is entitled, be nullified.”

V.- As in the cited case law, the Chamber considers that the consultant is correct in pointing out that the procedure established in Articles 3 and 9 of Law No. 7599 for making the transfer request is equally deficient regarding the possibility of defense that a third party might seek over the properties titled through this law. Said procedure is summary in nature and in accordance with the requirements demanded by Article 3, it cannot be determined with certainty whether within the chosen area there are properties registered in the name of third parties or under possession of more than ten years, precisely because there are no more reliable studies (note that the requirements include, among others: three witnesses, sworn statement by the applicant that the property is not registered nor in judicial or extrajudicial dispute, cadastral map, declaration of adjoining landowners regarding the map data, not having registered properties exceeding 300 hectares through the possessory information procedure). The mere submission of a cadastral map is no sign of any security, according to the very registry experience of this country, since a multiple titling could even occur on the same land. On the other hand, no means of publicity can be inferred that would allow a third party with a superior right to become aware of the intended titling so that they could exercise their rights beforehand, but rather the defense practically arises a posteriori and within a quite short period of three years in accordance with Article 15 under study, with quite onerous consequences for the third party, since the property in question could have been mortgaged from the moment it was titled, which also violates the principle of procedural equality, by placing the claimant third party in a situation of extreme disadvantage in accessing justice, in pursuit of their rights. On the other hand, there is the same problem raised in the cited precedent, in that in this summary titling procedure there is no appearance by the Procuraduría General de la República, nor by any other state institution that guarantees that public domain properties are not being titled, which would produce two situations: one, that they are zones protected for environmental reasons that could be damaged by improper use; or two, the fact that the State would have to recover them later incurring excessive unnecessary expenses, which is unreasonable and disproportionate. The foregoing considerations, together with the cited vote that is equally applicable to the specific case and regarding which the Chamber maintains the expressed criterion, renders the consulted norms unconstitutional.

VI.- Similarly, since the existence of the law lacks meaning without the procedure for titling contemplated in Articles 3 and 9 herein consulted, it is appropriate to declare in its entirety the unconstitutionality of the Law for the Titling of Lands Located in National Reservas under study, for being contrary to the provisions of Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121 subsection 14 of the Political Constitution. In accordance with Article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, this declaration is retroactive to the effective date of the annulled norms, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with Article 91 cited, the effects of the declaration of unconstitutionality are dimensioned, in the sense that it does not affect persons who have titled their lands under the protection of the Law that will be declared unconstitutional, provided that the three-year term to challenge the effects of that declaration has elapsed. The foregoing without prejudice to the State’s ability to exercise actions aimed at recovering those titled lands that constitute public domain properties…” (the highlighting is not from the original)

Thus, it can be categorically stated that both administrative jurisprudence and that emanating from the Constitutional Chamber have been consistent in establishing that administrative titling laws, in seeking to provide a rapid response to resolve, in the specific case, land tenure in established informal settlements, understood as the precarious or de facto occupation for housing purposes in a public, peaceful, and uninterrupted manner, leave largely unprotected not only the right of third parties over the properties where said settlements are located, but also superior rights related to public domain properties, fundamental rights such as property, due process, access to justice, just compensation, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, as already indicated in the text of the transcribed judgment.

Another important point is related to the hearing or notification to the Procuraduría General de la República regarding this type of process. In that sense, this state representation, when filing the unconstitutionality action against Article 179 of the Lands and Colonization Law, the Regulation for Titling in Reservas Nacionales, and Decreto Ejecutivo numbers 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAE-MAG, 28743-MAG-MINAE, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG, and 28746-MINAE-MAG, stated the following:

“… The challenged Regulation serves as the Law for the Titling of Lands Located in Reservas Nacionales, No. 7599 of April 29, 1996, whose text, declared unconstitutional by this Chamber through votes numbers 2988-99 and 8560-2001, it adopts with variations, reproducing one of the defects for which that law and the Law for the Titling of Campesino Housing were annulled, by not including as a party nor providing hearings to the Procuraduría General de la República, to protect public domain properties and, especially, forest properties under Article 13 of the Ley Forestal from improper titling, in violation of Articles 50, 89, 105, and 121, subsection 14 of the Constitution. (The Law of Possessory Informations provides for a one-month hearing to the Procuraduría at the beginning of the proceeding, and eight days at its conclusion). ‘In the process, the Procuraduría General de la República does not intervene, nor does any other public institution that guarantees that it is not a public domain property or protected area. (...) the said procedure implies legal lack of protection for public domain property and protected zones, since there is no intervention in the process by any state Institution that demonstrates that the land is not suitable for being titled, thereby violating Articles 7, 50, 89, and 121 subsection 14 of the Constitution and the International Agreements signed for environmental protection, as there is an imminent danger of titling properties that should not be inhabited due to their ecological conservation conditions. (...) There is also a total lack of protection of public domain properties or protected areas, due to the absence of any hearing for the Procuraduría or another institution, whereby the lack of knowledge on their part could mean a serious injury to public interests.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote number 2802 of 1999, by which the Law for the Titling of Campesino Housing was declared unconstitutional, reiterated in resolutions 8560-2001 and 8678-2001).

‘On the other hand, there is the same problem raised in the cited precedent [vote No. 2802-99], in that in this summary titling procedure there is no appearance by the Procuraduría General de la República, nor by any other state institution that guarantees that public domain properties are not being titled, which would produce two situations: one, that they are zones protected for environmental reasons that could be damaged by improper use; or two, the fact that the State would have to recover them later incurring excessive unnecessary expenses, which is unreasonable and disproportionate.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote No. 8560 of 2001, which annulled the Law for the Titling of Lands Located in Reservas Nacionales. Reiterated in vote 8678 of 2001. What is indicated in brackets is not from the original).

In our opinion, dispensing with the hearings to the Procuraduría General de la República in land titling procedures violates the rules of due process (Article 39 of the Constitution), due to the possible detriment they may cause to state properties. Because of that omission, in addition to the Natural Heritage of the State, other public domain properties could be harmed, in violation of Article 121, subsection 14 of the Constitution: the maritime-terrestrial zone, areas contiguous to springs, border zones, rights-of-way, railway properties, lands destined for educational or health centers, parks, plazas, etc.; indigenous reservations, and even patrimonial properties of the State…”

The cited bill, in addition to what has been previously indicated, also does not notify the Procuraduría General de la República so it can pronounce on the titling procedure, which definitively could result in a declaration of unconstitutionality of the norm, insofar as due protection of the State’s natural heritage would not be guaranteed.

III: CONCLUSIONS

1. The purpose of this law is to provide a registerable title in the Public Registry over an unregistered property (of public or private domain), to someone who lacks one, and who previously acquired the property by positive prescription or adverse possession (usucapión), eventually complying with a series of requirements established by the bill.

2. The General Law of Possessory Informations establishes the procedure or mechanism to acquire when a piece of land has been possessed for more than ten years and the decennial positive prescription has operated. This norm is provided with the judicial controls and guarantees necessary to access titling. The Procuraduría General de la República has considered that this is the ideal procedure for the aforementioned purposes.

3. It can be affirmed that the experience of titling at the administrative level has not been positive in our country. The norms that have at some point been authorized have been derogated or annulled due to defects that border on our Political Constitution.

4. The bill called “Transitory law for the administrative titling of immovable properties located in established informal settlements” could present serious problems of constitutionality; however, its approval or not is a matter that falls solely and exclusively to that Branch of the Republic.

Sincerely,

Msc. Irina Delgado Saborío
Procuradora Notaría del Estado

IDS/na