OJ-027-2018 — Water extraction in State Natural Heritage areas for human consumptionAprovechamiento de agua en el Patrimonio Natural del Estado para consumo humano

Opinión Jurídica : 027 - J   del 28/02/2018   



28 de febrero de 2018




OJ-27-2018




 




Señora




Nery Agüero Montero




Jefa de Área




Departamento de Comisiones




Comisión Permanente Ordinaria




De Asuntos Jurídicos




Asamblea Legislativa                                                                                




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-
CPAJ-CFl-0030-2017, en el cual esa Comisión consulta el Proyecto que se tramita con el expediente
20.447: “Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras
en el patrimonio natural del Estado", publicado en el Alcance N° 190 a la Gaceta 148 de 2017.




 



             La asesoría jurídica de la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa, a
modo de colaboración, lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de otro
Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles a través de un dictamen.




 



             Se reitera la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el Proyecto ante una
falta de respuesta en el plazo de ocho días, por no estar la Procuraduría General de la República
comprendida dentro de los órganos y entidades a que alude el artículo 157 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa.




 




I.- PROYECTOS DE LEY SOBRE EL TEMA




 



 A fin de evitar discordancias que podrían generarse con la eventual emisión de normas dispares y de
lograr un texto más conveniente, se hace ver que a esa Asamblea se han presentado iniciativas
legales para regular el mismo tema: 




 



 1) Expediente N° 14.585, “Ley de Recurso Hídrico”, texto base, artículo 101. Dictaminado por la
Procuraduría en la Opinión Jurídica OJ-92-2002.




 



 2) Expediente N° 17.694: “Ley de Aguas”, artículo 61, párrafo final. Dictaminado por la
Procuraduría en la OJ-82-2014.




 



 3) Expediente N° 17.742: “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”, artículo 64.
Dictaminado por la Procuraduría en la OJ-58-2014.




 



 4) Expediente N° 20.212: “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”, artículo 64.
Dictaminado por la Procuraduría en la OJ-91-2017.




 



 5) Expediente N° 20.420, “Ley de Autorización al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados para el Aprovechamiento de Agua para Consumo humano dentro de las Áreas Silvestres
Protegidas”, Artículo Único, que incorpora un nuevo artículo 29 bis a la Ley de Aguas, N° 276/1942.




 



 6) Expediente N° 20.407: “Ley para la Regularización del Patrimonio Natural y Forestal del Estado”,
artículo 96.




 




II.- MOTIVACION DE ESTE PROYECTO




 



             Acorde con su parte expositiva, los motivos del Proyecto que nos ocupa, en resumen,
son: 




 



 Para garantizar el acceso al agua potable, reconocido como derecho fundamental por la
jurisprudencia de la Sala Constitucional e instrumentos internacionales vigentes en el país, puede
ser necesario aprovechar el agua en áreas del Patrimonio Natural del Estado.




 



 Según su Ley constitutiva (arts. 1° y 2 inciso f), el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (ICAA), es la entidad encargada de proveer el servicio de agua potable y garantizar
el derecho a su acceso. 




 



 De la sentencia 12887/2014 de la Sala Constitucional es dable concluir que con un estudio técnico
justificativo de la necesidad de aprovechar el agua en el Patrimonio Natural del Estado no habría
retroceso en la protección ambiental.




 



 En el espíritu de la Ley de Parques Nacionales el legislador procuró la protección de estos, con el
objeto de que el recurso hídrico pueda aprovecharse para abastecimiento poblacional, de manera
regulada. La prohibición que esa normativa dispone, de construir sistemas de acueductos dentro de
los parques nacionales (art. 8, inc 14), es para los visitantes, no para las instituciones públicas,
y la de establecer instalaciones distintas a las del Servicio de Parques Nacionales (hoy Áreas de
Conservación, SINAC-MINAE) se refiere a infraestructuras con fines lucrativos o privativos.




 



 El artículo 18 de la Ley Forestal señala las actividades que se autorizan realizar en el Patrimonio
Natural del Estado (investigación, capacitación y ecoturismo) y cierra la posibilidad de otras, tal
es el caso el aprovechamiento del recurso hídrico.




 



 Como muchas veces las únicas fuentes de agua susceptibles de aprovechar se ubican en las áreas
silvestres protegidas de propiedad estatal, el ICAA planteó consulta a la Procuraduría en punto a la
posibilidad de autorización de obras para captar agua en esas áreas.  La Procuraduría, en dictamen
C-134-2016, respondió que el AyA no está legalmente autorizado a aprovechar el recurso hídrico para
abastecimiento poblacional dentro de esas áreas, donde no rige el artículo 2°, inciso f, de la Ley
2726.  Ante ello, la opción viable es una reforma a la Ley Forestal o una autorización expresa para
realizar actividades de aprovechamiento de agua y construcción de infraestructuras en las áreas
silvestres protegidas. 




 



 Adicionalmente, fuera de las categorías de manejo hay terrenos boscosos que al ser adquiridos por
las instituciones públicas quedarían afectos a Patrimonio Natural del Estado y el artículo 18 de la
Ley Forestal limitaría las actividades a realizar, por lo que se requiere, de igual forma, una
autorización expresa a ese fin.




 




Al efecto, se hacen dos observaciones:




 



 La Sala Constitucional, en la sentencia 12887/2014, no se pronunció sobre el aprovechamiento del
agua en el Patrimonio Natural del Estado, sino que declaró la inconstitucionalidad de algunas normas
consultadas, por falta de requisitos para disminuir la superficie de un área silvestre protegida:




 



 “Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y
científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra
de igual tamaño. (…) Adoptando como referencia la postura anterior, no cabe duda que todas aquellas
normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni
compensación alguna, son inconstitucionales concretamente los artículos 29, 30 y el transitorio
XI”. 




 



 Con relación a la Ley de Parques Nacionales, en el dictamen C-134-2016 se dijo que “dicha Ley no
autorizó a aprovechar el recurso hídrico en los Parques Nacionales, para abastecimiento poblacional.
Al contrario, prohíbe los acueductos dentro de estos, así como otras obras e instalaciones que no
sean las de la respectiva Área de Conservación del MINAE (arts. 8, inciso 14, y 12), prohibiciones
extensivas a las Reservas Biológicas (Ley 7788, art. 58; Dictámenes C-339-2004 y C-351-2006; Opinión
Jurídica OJ-069-2008). Los Parques Nacionales y las Reservas Biológicas son áreas silvestres de
conservación absoluta. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 16975/2008. Dictámenes C-228-1998 y
C-297-2004; Opiniones Jurídicas OJ-236-2003, OJ-93-2004 y OJ-69-2008). Sobre la conservación de los
parques nacionales, vid. Ley 6084, art. 3°, inciso d).




 



 Disentimos de la tesis de que la prohibición del artículo 8 de la Ley 6084 es sólo para los
visitantes o sujetos de Derecho Privado; no para las instituciones públicas, ni impide a AyA
aprovechar el recurso hídrico en los Parques Nacionales, para cumplir sus fines. Esto por cuanto esa
actividad no está incluida en las que se autorizan realizar en los mismos, ni dentro del Patrimonio
Natural del Estado (principio de legalidad administrativa), que son taxativas, amén de la
vinculatoriedad objetiva de la normativa ambiental. No parece lógico que las prohibiciones de uso
para no impactar negativamente el ambiente de los Parques Nacionales rijan sólo para los
particulares, y no para la Administración, cuando el Estado, en sentido amplio, es “el garante en la
protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia
6922/2010, cons. VII). La imprecisión en la técnica legislativa no debe ser vista como “una
autorización para que las instituciones públicas lesionen ‘legítimamente’ el ambiente”. (SALA
CONSTITUCIONAL sentencias 17126/2006 y 13100/2010).




 



 El principio de vinculatoriedad de la normativa ambiental deriva “de los artículos 11 y 50 de la
Constitución Política y de toda la legislación que el Estado desarrolla para la tutela del
ambiente”. Si los particulares no pueden “desconocer el contenido de la legislación ambiental, mucho
menos cualquier autoridad pública.  (…). Es así como las instituciones del Estado, Poder Ejecutivo,
Poder Legislativo, Poder Judicial, Municipalidades, así como cualesquiera otras instituciones están,
todas ligadas a la legislación ambiental o aquella que esté relacionada con el medio ambiente”.
(SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 8713/2008).  (…)



 Por lo general, la estadía de “los visitantes” en los parques nacionales se reduce a pocas horas,
tiempo insuficiente para “construir líneas de conducción eléctrica o telefónica, acueductos o
carreteras o vías férreas” (Ley 6084, art. 8 inc 14). Por otra parte, el objetivo de dichos
“visitantes” no es ir a construir obras a esas áreas, lo que revela que la interpretación de la
norma no puede ser literal, sino “en la forma que mejor garantice la realización del fin público a
que se dirige” (Ley 6227, art. 10.1).




 




III.- CONSIDERACIONES GENERALES ACERCA DE LO CONSULTADO




 



 Si bien la aprobación o no de un proyecto de ley es un asunto de política legislativa, de
competencia exclusiva de ese Poder de la República, se hacen las siguientes consideraciones
generales acerca de lo consultado.




 




III.1) PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO: COMPOSICION, AFECTACIÓN Y APROVECHAMIENTO DEL RECURSO HÍDRICO




 



 “(…) el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y
administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley
Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas
Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto
Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios
nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo.
2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22
y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación
con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N°
7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del
Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal
inmediata”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 17126/2006, sentencia 16975/2008, 17650/2008,
17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014,
16362/2015, entre otras. Del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION PRIMERA: la 2/2015 y
44/2015; SECCION SEGUNDA: 7/2008; SECCION CUARTA: 24/2015; SECCION QUINTA: 241/2011; SECCION SEXTA:
63/2009, 2166/2010, 2642/2010, 175/2011, 46/2013 y 47/2015; SECCION SÉTIMA: 89/2013; la
PROCURADURÍA, dictámenes C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013, C-293-2013 y
C-134-2016; Opiniones Jurídicas OJ-92-2002 y OJ-069-2008.




 



  (La afectación legal inmediata incorpora los bienes de manera automática al dominio público, sin
necesidad de otro acto o procedimiento posterior de la Administración. SALA CONSTITUCIONAL,
sentencias 3789/1992, 4587/1997 y 16975/2008. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 350/2012. TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION SEXTA, la 175/2011, y SECCION SÉTIMA, la 89/2013, etc. Dictamen
C-134-2016).




 



 La creación del Patrimonio Natural del Estado y, en particular, las áreas silvestres protegidas,
conlleva la imposición de un destino público especial a satisfacer. “La afectación es un mecanismo o
técnica (decisión del poder público en sentido material), por cuya virtud un bien, propiedad del
Estado o de la Administración, queda directamente vinculado o destinado a una finalidad pública”,
con la sujeción a un régimen exorbitante. (…) Se garantiza mediante una serie de instituciones,
principios y mecanismos encaminados a perpetuar la existencia del bien y el permanente servicio que
presta al interés general”. (Dictamen C-228-1998). El ordenamiento jurídico costarricense confiere a
los bienes públicos ambientales afectados una tutela de mayores cuidados. (SALA CONSTITUCIONAL,
sentencia 8928/2004).




 



 En armonía con las actividades permitidas en el artículo 18 de la Ley Forestal, los textos
normativos hacen énfasis en los fines de conservación y protección del área silvestre protegida, al
definirlas:




 



 Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en
América Central (Ley 7433/1994, de aprobación), artículo 9°: Área protegida es “un área geográfica
definida, terrestre o costero-marina, la cual es designada, regulada y manejada, para cumplir
determinados objetivos de conservación, es decir producir una serie de bienes y servicios
determinados (conservación in situ)”.




 



 Ley Forestal 7575, artículo 3°, inciso i): Área silvestre protegida es el ”Espacio, cualquiera que
sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo,
tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen
el interés público”




 



             Ley 7788, de Biodiversidad, artículo 58: “Áreas silvestres protegidas.- Las áreas
silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y
porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus
ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras
necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación
y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios
de los ecosistemas en general. (…)”. 




 



 La legislación que regula el Patrimonio Natural del Estado es conservacionista. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 16975/2008; dictamen C-297-2004). “Las Áreas Silvestres Protegidas
declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado,
por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista
científico (…). A partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una
vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.” (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 21258/2010, 16938/2011 y 2752/2014. El destacado no es del original).  Un
área silvestre protegida “tiene una eficacia jurídica especial (…) y está enmarcada dentro de un
contexto de planificación que tiene la finalidad de preservar el recurso natural”. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 16938/2011).  Dictamen C-134-2016.




 



 Desde esta perspectiva, en nuestro criterio, el aprovechamiento del recurso hídrico de fuentes
ubicadas en el Patrimonio Natural del Estado, incluidas las áreas silvestres protegidas, y la
instalación de infraestructura, sólo debería permitirse en tanto sea compatible con el destino
principal, protector y conservacionista, de los bienes, es decir, que no conlleve un deterioro
significativo de su integridad física, ni el de sus ecosistemas.




 



 Por ello, es imprescindible que la Administración competente de otorgar o denegar el
aprovechamiento del recurso hídrico e instalación de infraestructura cuente con potestades
discrecionales que le permitan sopesar la incidencia ecológica desfavorable de los proyectos
respecto del destino principal de los bienes.




 




III.2) ACTIVIDADES PERMITIDAS EN EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO SEGÚN EL ARTÍCULO 18 LEY FORESTAL




 



 La Procuraduría, con base en la jurisprudencia constitucional, normativa vigente y en el principio
de legalidad administrativa, ha sostenido que el AyA no está legalmente autorizado para aprovechar
el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas (Patrimonio Natural del Estado), para
lo que requiere una ley expresa que amplíe las actividades que el artículo 18 de la Ley Forestal
permite realizar en el mismo y que fije los términos. Esto, en razón de que el aprovechamiento de
aguas no es una actividad que pueda catalogarse como “labores de investigación, capacitación y
ecoturismo”. Aunque la habilitación podría provenir de una ley especial dictada al efecto, para una
mejor técnica legislativa y obviar problemas interpretativos a futuro, de decidirse aprobar el
Proyecto se sugiere modificar el artículo 18 de la Ley Forestal, precisando que en el Patrimonio
Natural del Estado podrá autorizarse excepcionalmente el aprovechamiento de agua por parte de
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para abastecimiento poblacional y las obras
necesarias a ese fin.  (Dictamen C-134-2016 y Opinión Jurídica OJ-91-2017).




 




   IV.- COMENTARIOS AL ARTICULADO




 




IV.1) ARTÍCULO 1°:




 




En el artículo 1° se sugiere valorar los siguientes aspectos:




 



 a) Declaratoria de interés público.  Especificar el órgano que hará la declaratoria de interés
público y el motivo que la justifica. (Opiniones Jurídicas OJ-077-2013 y OJ-082-2014).




 



 b) El previo criterio técnico del ICAA. Aclarar que el previo criterio técnico del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados comprenderá la demostración de que no hay otra fuente
alternativa, a lo que lo han circunscrito los Proyectos de ley números 14.585 (art. 101), 17.742
(art. 64), 20.212 (art. 64) y 20.407 (art. 96). 




 



 No sería procedente que el criterio técnico de AyA sustituya la opinión de otros órganos
administrativos competentes en materia ambiental, como parece desprenderse de la Exposición de
Motivos del Proyecto, cuando consigna que se pretende tener acceso al recurso hídrico del Patrimonio
Natural del Estado, sin que “impacte negativamente el entorno que necesita garantizarse para su
subsistencia a perpetuidad. El camino para lograr el ejercicio de esa garantía es a través de
estudios técnicos que de manera integral, permitan encontrar el balance para el aprovechamiento
racional, sostenible y sustentable del recurso hídrico”.




 



 Es importante establecer que ha de garantizarse que el aprovechamiento del recurso hídrico no
afectará el caudal ecológico, por ser el agua un recurso fundamental para el equilibrio de los
ecosistemas, como se recoge en el proyecto legislativo 20.240.




 



 Aun cuando en la Exposición de Motivos se afirma que el caudal ambiental es una herramienta
adecuada para procurar el resguardo de las necesidades del ecosistema y asegurar la sostenibilidad,
el tema no se incluyó en el articulado.




 



 c) Otorgamiento del MINAE. En el párrafo primero, después de “Ministerio de Ambiente y Energía” se
aconseja incluir la frase: “a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, podrá otorgar”,
y suprimir “otorgará”. En la Opinión Jurídica OJ-91-2017 se señaló que “según los artículos 32
párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, 6° inciso a) y 13 párrafo segundo de la Ley
Forestal, y 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación es el
órgano encargado de administrar y planificar las áreas silvestres protegidas –y el Patrimonio
Natural del Estado-, con exclusión de cualquier ente público”, por lo que es recomendable que dicho
Sistema participe en el otorgamiento de este tipo de autorizaciones. La sustitución del carácter
imperativo del verbo “otorgará”, por la forma propuesta, lo es a fin de que la Administración cuente
con potestades discrecionales al decidir acerca de la solicitud, de acuerdo con las repercusiones
que tendrá el aprovechamiento del agua y las obras sobre los recursos naturales y ecosistemas
involucrados. (El carácter facultativo de la autorización lo prevén los proyectos exptes 17.742, art
64; 20.240, art 96; 14585). Después de “instalación de infraestructuras” se propone agregar, seguido
de una coma, “acceso a éstas para su mantenimiento”.




 



 d) Operadores del servicio. Valorar la conveniencia de extender a todos los operadores de servicio
público de agua potable, incluidas las ASADAS, la posibilidad de instalar infraestructuras y usar el
recurso hídrico proveniente de fuentes dentro del Patrimonio Natural del Estado. Acorde con la
página web de la Dirección de Agua, MINAE, las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de
Acueductos y Alcantarillados comunales o ASADAS ascienden a más de 2000
(http://www.da.go.cr/asadas).




 



 Los proyectos de ley 14.585 (art. 101), 17.742 (artículo 64), 20.240 (artículo único); y 20407
(artículo 96) han contemplado la autorización del aprovechamiento de agua dentro de las áreas
silvestres protegidas sólo al ICAA, siempre que compruebe con estudios técnicos que es la única
fuente disponible.  La Procuraduría, en la Opinión Jurídica OJ-091-2017, al evacuar la consulta
sobre el expediente legislativo número 20212, denominado “Ley para la Gestión Integral del Recurso
Hídrico”, en el artículo 61 estimó que “por la importancia de los recursos en juego y el carácter
restringido del aprovechamiento, lo pertinente es que éste sea permitido únicamente a favor del
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que al ser el ente rector, con competencia
nacional para el suministro de agua potable, cuenta con los recursos suficientes para determinar
técnicamente, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Energía, que es la única alternativa
posible para brindar el servicio en un lugar determinado”.




 




Son operadores del servicio público de agua potable:




 



 El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA o AyA) es responsable de resolver
lo relacionado con el suministro de agua potable; de dirigir y vigilar lo concerniente para proveer
de ese servicio a los habitantes de la república, así como de la administración y operación directa
de los acueductos en todo el país, salvo que las haya delegado por convenio a organismos locales
(ASADAS) o que por ley se faculte a otra entidad. (Ley 2726, arts. 2°, incs a y g. SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 2740/2015, 12058/2016 y 14321/2017, entre otras).




 



             Las Municipalidades que aún prestan el servicio público de agua potable por la Ley
1634/1953 (art. 5°), en los cantones donde el AyA no ha asumido la administración de los acueductos
por deficiencias en el servicio.  La Ley 2726/1961, reformada por la 5915/1976, atribuyó al ICAA,
antes Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, su administración y operación en todo el
país, los cuales iría asumiendo según la conveniencia y disponibilidad de recursos. Dispuso que los
sistemas administrados y operados por las corporaciones municipales podían seguir a cargo de éstas
en tanto suministren un servicio eficiente. Al AyA corresponde hacer cumplir la Ley General de Agua
Potable, para cuyo efecto se considera organismo sustituto de los ministerios y municipalidades que
ésta menciona. (Ley 2676, arts. 1° y 2°, incisos f, g y h). (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5606/2006.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, resolución 128/2009; SECCIÓN IV, SENTENCIA
13/2012).




 



 La Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, que es una empresa pública propiedad
de las municipalidades de Heredia incorporadas a la misma, con plenas facultades para prestar
servicios de agua potable, entre otros, dentro de esa provincia, funciones que puede desempeñar por
medio de subsidiarias constituidas al efecto. (Ley 7789/1998, arts. 1°, 3° in fine, 4°, 5°, pfo. 2°,
6° incs. a y b, 8° y 34. Dictámenes C-146-2001 y C-120-2002).




 



 Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS), entidades
conformadas por vecinos, debidamente constituidas a ese fin e inscritas con ajuste a la Ley
218/1939, de Asociaciones, pueden administrar y operar el sistema de acueducto de su comunidad
mediante un convenio de delegación suscrito con el ICAA, previo acuerdo favorable de su Junta
Directiva, refrendado por la Contraloría General de la República. Lo anterior siempre que se cumplan
los principios fundamentales del servicio público; caso contrario, los sistemas serán asumidos, de
pleno derecho, por el AyA, con todos sus deberes, obligaciones y patrimonio. Se excluyen de la
posibilidad de delegación los sistemas de acueductos del Área Metropolitana o sobre los cuales haya
responsabilidad financiera, mientras ésta le corresponda directamente al ICAA. (Ley 2726, art. 2°,
inc. g. Decreto 32529, arts. 1° inc 13, 3°, 4°, 6°, 12, 14, 16, 21 incs 2 y 13, 35 inc 3 y 36 inc
1°.  SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 735/2016. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II,
sentencia 128/2009. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, resolución 41/2013). En esta
figura de gestión de servicio público el ICAA retiene “los poderes de supervisión e intervención
necesarios para garantizar la vigencia de los principios fundamentales del servicio público”. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 7975/2004, 14777/2005, 1651/2006, 1662/2006, 7844/2006 y 9535/2006.
Reglamento ASADAS, art. 2°). Sobre la falta de suscripción del Convenio de Delegación entre una
ASADA y el ICAA: SALA CONTITUCIONAL, sentencias 16586/2016 y 14989/2016.




 



 e) Instalación de infraestructuras. En lo referente a las obras, se recomienda adoptar el criterio
del proyecto legislativo 20.212 (art. 64), en el sentido de que dada la naturaleza y la fragilidad
ambiental de las áreas silvestres protegidas, las obras que se realicen para estos fines deben ser
de bajo impacto ambiental, fijando los parámetros para ello, de manera que no pongan en peligro los
ecosistemas. Por lo mismo y la importancia del recurso hídrico, recomendamos disponer que el
operador del servicio público de agua potable debe contar con una evaluación de impacto ambiental de
las obras, como se sugirió en la Opinión Jurídica OJ-91-2017, a propósito de la consulta de ese
Proyecto 20.212.




 



 En la Exposición de Motivos del Proyectos se indica que “(…)  si los caudales requeridos por la
población son mayores a 10.0 l/s (litros por segundo), implicaría la construcción de obras civiles
de mayor envergadura, las cuales se realizarían fuera del área silvestre protegida, por lo que
resulta pertinente conducir las aguas fuera del área protegida para implementar un sistema de
potabilización, generalmente un sistema de floculación, sedimentación, filtración y desinfección”.
Sin embargo, este aspecto relevante no se plasmó en el articulado.




 



 El término “instalación” lo define el Reglamento de Construcciones como “cualquier sistema
destinado a servicios tales como agua potable (…)”. Por “sistema de agua potable” se entiende El “de
tuberías, plantas potabilizadoras, pozos, almacenamiento, redes de distribución y demás elementos
necesarios para el suministro de agua potable a una población”.  De ahí que lo propio es concretar
las instalaciones que se ubicarán dentro del Patrimonio Natural del Estado, comprensivo de las áreas
silvestres protegidas, lo que está en relación con las obras de alto y bajo impacto.




 



 A fin de que se valore la posible reforma, se recuerda que la Ley 6084/1977, prohíbe dentro de los
parques nacionales construir acueductos y otorgar permiso para establecer en ellos otras
instalaciones que no sean las del Servicio de Parques Nacionales, hoy Áreas de Conservación del
Sistema Nacional de Áreas de Conservación, MINAE (arts. 8° inciso 14 y 12), prohibiciones extensivas
a las reservas biológicas (art. 58, pfo. 2°, Ley 7788/1998). La Procuraduría, en el dictamen
C-134-2016, pto. V.2, estimó que las prohibiciones de la Ley 6084, artículo 8°, obligan a los
particulares en general, y no sólo a los visitantes, e instituciones públicas.




 




IV.2) ARTICULO 2°




 



 El primer enunciado del artículo 2 presenta ciertas similitudes, hechas las adaptaciones del caso,
con el 1° de la Ley 6312/1969, de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del
ICE, aplicable a la adquisición de terrenos e imposición de servidumbres requeridos por el ICAA para
el logro de sus objetivos, según la Ley 6622/1981, artículo 4°. (Dictamen C-089-1988).




 




Se recomienda hacer las siguientes modificaciones a la redacción del artículo 2°:




 



 Después de “derechos de servidumbre”, incluir “sobre bienes de dominio privado”, por cuanto los
demaniales son insusceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil. (SALA CONSTITUCIONAL,
sentencias 3102/2017, 3693/2017, 4758/2017, 5081/2017, 6091/2017, 14586/2017 y 15655/2017, entre
muchas).




 




Suprimir la frase “que se vean afectados a patrimonio natural del Estado”.




 




A continuación de “terrenos”, incluir “de bosque y forestales de propiedad privada”.




 



 Después de “cumplimiento de sus fines” agregar: “Los bosques y terrenos forestales de dominio
privado, debidamente inscritos en el Registro Público, que adquieran los organismos del Estado
operadores del servicio público de agua potable, se exceptúan de los que constituyen Patrimonio
Natural del Estado conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Forestal”. Esto a fin de
evitar conflictos de administración, usos y destino de los bienes.




 




V.- CONCLUSION




 



 Si bien la aprobación o no de un proyecto de ley es un asunto de política legislativa, se
recomienda tomar en cuenta los aspectos anotados.




 




De usted, atentamente,




 




 




José J. Barahona Vargas                                      Yamileth Monestel Vargas




Procurador Asesor                                                 Abogada de Procuraduría

Legal Opinion: 027 - J of 02/28/2018

February 28, 2018
OJ-27-2018

Mrs.
Nery Agüero Montero
Area Chief
Department of Committees
Standing Ordinary Committee
On Legal Affairs
Legislative Assembly

Dear Mrs. Agüero Montero:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication AL-CPAJ-CFl-0030-2017, in which that Committee consults on the Bill being processed under case file 20.447: “Law to authorize the use of water for human consumption and construction of works in the natural heritage of the State," published in Alcance No. 190 to La Gaceta No. 148 of 2017.

The legal advisory service of the Attorney General's Office to the members of the Legislative Assembly, by way of collaboration, is provided as a non-binding legal opinion, since it concerns another Branch of the Republic, whose functions cannot be substituted through a legal pronouncement.

We reiterate the impropriety of assuming our conformity with the Bill due to a lack of response within the eight-day period, since the Attorney General's Office of the Republic is not included among the bodies and entities referred to in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.

I.- BILLS ON THE SUBJECT

In order to avoid discrepancies that could arise with the eventual issuance of disparate norms and to achieve a more suitable text, we note that legislative initiatives to regulate the same subject have been submitted to this Assembly:

1) Case File No. 14,585, “Water Resource Law,” base text, article 101. Assessed by the Attorney General's Office in Legal Opinion OJ-92-2002.

2) Case File No. 17,694: “Water Law,” article 61, final paragraph. Assessed by the Attorney General's Office in OJ-82-2014.

3) Case File No. 17,742: “Law for the Integrated Management of the Water Resource,” article 64. Assessed by the Attorney General's Office in OJ-58-2014.

4) Case File No. 20,212: “Law for the Integrated Management of the Water Resource,” article 64. Assessed by the Attorney General's Office in OJ-91-2017.

5) Case File No. 20,420, “Law to Authorize the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to Use Water for Human Consumption within Protected Wild Areas,” Sole Article, which incorporates a new article 29 bis into the Water Law, No. 276/1942.

6) Case File No. 20,407: “Law for the Regularization of the Natural and Forest Heritage of the State,” article 96.

II.- MOTIVATION OF THIS BILL

According to its explanatory statement, the reasons for the Bill before us, in summary, are:

To guarantee access to potable water, recognized as a fundamental right by the jurisprudence of the Constitutional Chamber and international instruments in force in the country, it may be necessary to use water in areas of the Natural Heritage of the State.

According to its constitutive Law (arts. 1 and 2, subsection f), the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), is the entity responsible for providing potable water service and guaranteeing the right to its access.

From judgment 12887/2014 of the Constitutional Chamber, it is possible to conclude that with a technical study justifying the need to use water in the Natural Heritage of the State, there would be no regression in environmental protection.

In the spirit of the National Parks Law, the legislator sought their protection, with the aim that the water resource can be used for population supply, in a regulated manner. The prohibition that this regulation provides, of constructing aqueduct systems within national parks (art. 8, subsection 14), is for visitors, not for public institutions, and that of establishing installations other than those of the National Parks Service (today Areas de Conservación, SINAC-MINAE) refers to infrastructure for lucrative or private purposes.

Article 18 of the Ley Forestal indicates the activities authorized to be carried out in the Natural Heritage of the State (research, training, and ecotourism) and closes the possibility of others, such as the use of the water resource.

Since, on many occasions, the only water sources susceptible to use are located in state-owned protected wild areas, the ICAA submitted a consultation to the Attorney General's Office regarding the possibility of authorizing works to capture water in those areas. The Attorney General's Office, in legal pronouncement C-134-2016, responded that AyA is not legally authorized to use the water resource for population supply within those areas, where article 2, subsection f, of Law 2726 does not apply. Given this, the viable option is a reform to the Ley Forestal or an express authorization to carry out activities for the use of water and construction of infrastructure in protected wild areas.

Additionally, outside the management categories, there are forested lands that, upon being acquired by public institutions, would become part of the Natural Heritage of the State, and article 18 of the Ley Forestal would limit the activities to be carried out, for which an express authorization for that purpose is, likewise, required.

In this regard, two observations are made:

The Constitutional Chamber, in judgment 12887/2014, did not rule on the use of water in the Natural Heritage of the State, but rather declared the unconstitutionality of certain norms consulted, due to a lack of requirements to reduce the surface area of a protected wild area:

“A protected area can only be reduced if it is done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation is provided for the suppressed area with another of equal size. (…) Adopting the previous position as a reference, there is no doubt that all those norms by which there is a reduction of protected areas without the backing of technical studies or any compensation are unconstitutional, specifically articles 29, 30, and Transitory Provision XI.”

In relation to the National Parks Law, legal pronouncement C-134-2016 stated that “said Law did not authorize the use of the water resource in National Parks for population supply. On the contrary, it prohibits aqueducts within them, as well as other works and installations that are not those of the respective Area de Conservación of MINAE (arts. 8, subsection 14, and 12), prohibitions extensible to Biological Reserves (Law 7788, art. 58; Legal Pronouncements C-339-2004 and C-351-2006; Legal Opinion OJ-069-2008). National Parks and Biological Reserves are wild areas of absolute conservation. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 16975/2008. Legal Pronouncements C-228-1998 and C-297-2004; Legal Opinions OJ-236-2003, OJ-93-2004, and OJ-69-2008). On the conservation of national parks, see Law 6084, art. 3, subsection d).”

We dissent from the thesis that the prohibition in article 8 of Law 6084 applies only to visitors or Private Law subjects; not to public institutions, nor does it prevent AyA from using the water resource in National Parks to fulfill its purposes. This is because that activity is not included among those authorized to be carried out within them, nor within the Natural Heritage of the State (principle of administrative legality), which are exhaustive, in addition to the objective binding nature of environmental regulations. It does not seem logical that the prohibitions on use to avoid negatively impacting the environment of National Parks apply only to private individuals, and not to the Administration, when the State, in a broad sense, is “the guarantor in the protection and safeguarding of the environment and natural resources.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 6922/2010, cons. VII). Imprecision in legislative technique should not be seen as “an authorization for public institutions to ‘legitimately’ harm the environment.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER judgments 17126/2006 and 13100/2010).

The principle of the binding nature of environmental regulations derives “from articles 11 and 50 of the Political Constitution and from all the legislation that the State develops for the protection of the environment.” If private individuals cannot “disregard the content of environmental legislation, much less can any public authority. (…). Thus, State institutions, the Executive Branch, the Legislative Branch, the Judicial Branch, Municipalities, as well as any other institutions are all bound by environmental legislation or that which is related to the environment.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 8713/2008). (…)

Generally, the stay of “visitors” in national parks is limited to a few hours, insufficient time to “construct electric or telephone transmission lines, aqueducts, or roads or railways” (Law 6084, art. 8 subsection 14). On the other hand, the objective of said “visitors” is not to go and build works in those areas, which reveals that the interpretation of the norm cannot be literal, but rather “in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed” (Law 6227, art. 10.1).

III.- GENERAL CONSIDERATIONS REGARDING THE MATTER CONSULTED

Although the approval or rejection of a bill is a matter of legislative policy, within the exclusive competence of that Branch of the Republic, the following general considerations are made regarding the matter consulted.

III.1) NATURAL HERITAGE OF THE STATE: COMPOSITION, LEGAL DESIGNATION, AND USE OF THE WATER RESOURCE

“(…) the Natural Heritage of the State is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 subs. a and 13 para. 2, and 14; Ley Orgánica del Ambiente, article 32, para. 2). It is composed of two important components: a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Ley Forestal 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsection a). b) Other forests and forested lands or lands with forest aptitude belonging to the State and public institutions (article 13 of the Ley Forestal), which have an immediate legal designation.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 17126/2006, judgment 16975/2008, 17650/2008, 17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014, 16362/2015, among others. From the CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL: SECTION ONE: 2/2015 and 44/2015; SECTION TWO: 7/2008; SECTION FOUR: 24/2015; SECTION FIVE: 241/2011; SECTION SIX: 63/2009, 2166/2010, 2642/2010, 175/2011, 46/2013 and 47/2015; SECTION SEVEN: 89/2013; the ATTORNEY GENERAL'S OFFICE, legal pronouncements C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013, C-293-2013 and C-134-2016; Legal Opinions OJ-92-2002 and OJ-069-2008.)

(The immediate legal designation automatically incorporates the assets into the public domain, without the need for any other subsequent act or procedure by the Administration. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3789/1992, 4587/1997 and 16975/2008. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 350/2012. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL: SECTION SIX, 175/2011, and SECTION SEVEN, 89/2013, etc. Legal Pronouncement C-134-2016.)

The creation of the Natural Heritage of the State and, in particular, protected wild areas, entails the imposition of a special public purpose to be fulfilled. “The legal designation (afectación) is a mechanism or technique (a decision of the public power in a material sense), by virtue of which an asset, property of the State or the Administration, is directly linked or destined for a public purpose," with subjection to an exorbitant regime. (…) It is guaranteed through a series of institutions, principles, and mechanisms aimed at perpetuating the existence of the asset and the permanent service it renders to the general interest.” (Legal Pronouncement C-228-1998). The Costa Rican legal system confers a heightened duty of care upon designated public environmental assets. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 8928/2004).

In harmony with the activities permitted in article 18 of the Ley Forestal, the normative texts emphasize the conservation and protection purposes of the protected wild area, when defining them:

Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in Central America (Law 7433/1994, of approval), article 9: A protected area is “a defined geographic area, terrestrial or coastal-marine, which is designated, regulated, and managed to fulfill specific conservation objectives, that is, to produce a series of specific goods and services (in situ conservation).”

Ley Forestal 7575, article 3, subsection i): A protected wild area is a “Space, whatever its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest.”

Biodiversity Law No. 7788, article 58: “Protected wild areas.- Protected wild areas are delimited geographic zones, constituted by lands, wetlands, and portions of the sea. They have been declared as such for representing special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and for their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation and protecting biodiversity, soil, the water resource, cultural resources, and ecosystem services in general. (…).”

The legislation regulating the Natural Heritage of the State is conservationist. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 16975/2008; legal pronouncement C-297-2004). “Protected Wild Areas declared by the Executive Branch are assets subject to the regime of the Natural Heritage of the State, having high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view (…). From the moment of their declaration, the aim is to endow these geographic zones with a conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 21258/2010, 16938/2011 and 2752/2014. Emphasis not in original). A protected wild area “has a special legal efficacy (…) and is framed within a planning context whose purpose is to preserve the natural resource.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 16938/2011). Legal Pronouncement C-134-2016.

From this perspective, in our view, the use of the water resource from sources located in the Natural Heritage of the State, including protected wild areas, and the installation of infrastructure, should only be permitted insofar as it is compatible with the primary, protective, and conservationist purpose of the assets, that is, it must not entail significant deterioration of their physical integrity or that of their ecosystems.

Therefore, it is essential that the competent Administration for granting or denying the use of the water resource and installation of infrastructure has discretionary powers allowing it to weigh the unfavorable ecological impact of the projects against the primary purpose of the assets.

III.2) ACTIVITIES PERMITTED IN THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE ACCORDING TO ARTICLE 18 OF THE LEY FORESTAL

The Attorney General's Office, based on constitutional jurisprudence, current regulations, and the principle of administrative legality, has maintained that AyA is not legally authorized to use the water resource within protected wild areas (Natural Heritage of the State), for which it requires an express law that expands the activities that article 18 of the Ley Forestal permits to be carried out within it and that sets the terms. This is because the use of water is not an activity that can be classified as “research, training, and ecotourism tasks.” Although the authorization could come from a special law enacted for that purpose, for better legislative technique and to avoid interpretative problems in the future, if the Bill is to be approved, it is suggested to modify article 18 of the Ley Forestal, specifying that the use of water by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados for population supply and the works necessary for that purpose may be exceptionally authorized in the Natural Heritage of the State. (Legal Pronouncement C-134-2016 and Legal Opinion OJ-91-2017).

IV.- COMMENTS ON THE ARTICLES

IV.1) ARTICLE 1:

Regarding article 1, it is suggested to evaluate the following aspects:

a) Declaration of public interest. Specify the body that will make the declaration of public interest and the reason that justifies it. (Legal Opinions OJ-077-2013 and OJ-082-2014).

b) The prior technical criterion of the ICAA. Clarify that the prior technical criterion of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall include the demonstration that there is no alternative source, to which Bills No. 14,585 (art. 101), 17,742 (art. 64), 20,212 (art. 64), and 20,407 (art. 96) have limited it.

It would not be appropriate for AyA's technical criterion to substitute the opinion of other competent administrative bodies in environmental matters, as seems to be inferred from the Statement of Motives of the Bill, when it records the intention to have access to the water resource of the Natural Heritage of the State, without it “negatively impacting the environment that needs to be guaranteed for its perpetual subsistence. The path to achieve the exercise of that guarantee is through technical studies that, in an integral manner, allow finding the balance for the rational, sustainable, and enduring use of the water resource.”

It is important to establish that it must be guaranteed that the use of the water resource will not affect the ecological flow (caudal ecológico), as water is a fundamental resource for the equilibrium of ecosystems, as stated in legislative bill 20.240.

Even though the Statement of Motives affirms that environmental flow is an adequate tool to seek the safeguarding of the needs of the ecosystem and ensure sustainability, the topic was not included in the articles.

c) Granting by MINAE. In the first paragraph, after “Ministry of Environment and Energy,” it is advisable to include the phrase: “through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, may grant,” and delete “shall grant.” In Legal Opinion OJ-91-2017, it was noted that “according to articles 32, paragraph two of the Ley Orgánica del Ambiente, 6, subsection a) and 13, paragraph two of the Ley Forestal, and 22 and 28 of the Biodiversity Law, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is the body responsible for administering and planning protected wild areas –and the Natural Heritage of the State-, to the exclusion of any public entity,” for which it is advisable that said System participates in the granting of this type of authorization. The substitution of the imperative nature of the verb “shall grant” with the proposed form is so that the Administration has discretionary powers when deciding on the application, in accordance with the repercussions that the use of the water and the works will have on the natural resources and ecosystems involved. (The optional nature of the authorization is provided for in bills Expts. 17,742, art 64; 20,240, art 96; 14585). After “installation of infrastructure,” it is proposed to add, followed by a comma, “access thereto for their maintenance.”

d) Service operators. Evaluate the advisability of extending to all public potable water service operators, including ASADAS, the possibility of installing infrastructure and using the water resource from sources within the Natural Heritage of the State. According to the website of the Dirección de Agua, MINAE, the Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados comunales or ASADAS number more than 2000 (http://www.da.go.cr/asadas).

Bills 14,585 (art. 101), 17,742 (article 64), 20,240 (sole article); and 20,407 (article 96) have contemplated the authorization for the use of water within protected wild areas only for the ICAA, provided that it proves with technical studies that it is the only available source. The Attorney General's Office, in Legal Opinion OJ-091-2017, when responding to the consultation on legislative case file number 20,212, called “Law for the Integral Management of the Water Resource,” in article 61, considered that “due to the importance of the resources at stake and the restricted nature of the use, the pertinent course is that it be allowed only in favor of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which, being the governing entity, with national competence for the supply of potable water, has sufficient resources to technically determine, in coordination with the Ministry of Environment and Energy, that it is the only possible alternative to provide the service in a given location.”

The operators of the public potable water service are:

The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA or AyA) is responsible for resolving matters related to the supply of potable water; for directing and monitoring everything concerning the provision of that service to the inhabitants of the republic, as well as for the direct administration and operation of aqueducts throughout the country, unless they have been delegated by agreement to local organizations (ASADAS) or unless another entity is authorized by law. (Law 2726, arts. 2, subs. a and g. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 2740/2015, 12058/2016, and 14321/2017, among others).

Municipalities that still provide the public potable water service under Law 1634/1953 (art. 5), in cantons where AyA has not assumed the administration of the aqueducts due to deficiencies in the service. Law 2726/1961, reformed by Law 5915/1976, attributed to the ICAA, formerly the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, their administration and operation throughout the country, which it would gradually assume according to convenience and availability of resources. It provided that systems administered and operated by municipal corporations could remain in their charge as long as they provide efficient service. AyA is responsible for enforcing the General Potable Water Law, for which purpose it is considered the substitute body for the ministries and municipalities that this law mentions. (Law 2676, arts. 1 and 2, subsections f, g, and h). (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 5606/2006. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SECTION II, resolution 128/2009; SECTION IV, JUDGMENT 13/2012).

The Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, which is a public company owned by the municipalities of Heredia incorporated into it, with full powers to provide potable water services, among others, within that province, functions that it can perform through subsidiaries constituted for that purpose. (Law 7789/1998, arts. 1, 3 in fine, 4, 5, para. 2, 6 subs. a and b, 8 and 34. Legal Pronouncements C-146-2001 and C-120-2002).

The Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS), entities formed by residents, duly constituted for that purpose and registered in accordance with Law 218/1939, on Associations, may administer and operate the aqueduct system of their community through a delegation agreement signed with the ICAA, prior to a favorable agreement of its Board of Directors, endorsed by the Comptroller General of the Republic. The foregoing provided that the fundamental principles of the public service are met; otherwise, the systems shall be assumed, by operation of law, by AyA, with all its duties, obligations, and assets. Aqueduct systems in the Metropolitan Area or those for which there is financial responsibility are excluded from the possibility of delegation, as long as this responsibility corresponds directly to the ICAA. (Law 2726, art. 2, subs. g. Decree 32529, arts. 1 subs 13, 3, 4, 6, 12, 14, 16, 21 subs 2 and 13, 35 subs 3 and 36 subs 1. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, vote 735/2016. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SECTION II, judgment 128/2009. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SECTION IV, resolution 41/2013). In this form of public service management, the ICAA retains “the powers of supervision and intervention necessary to guarantee the validity of the fundamental principles of the public service.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 7975/2004, 14777/2005, 1651/2006, 1662/2006, 7844/2006, and 9535/2006. ASADAS Regulation, art. 2). On the lack of signing of the Delegation Agreement between an ASADA and the ICAA: CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 16586/2016 and 14989/2016.

e) Installation of infrastructure. Regarding the works, it is recommended to adopt the criterion of legislative bill 20.212 (art. 64), in the sense that, given the nature and environmental fragility of protected wild areas, the works carried out for these purposes must have a low environmental impact, setting the parameters for this, so that they do not endanger the ecosystems. For the same reason and the importance of the water resource, we recommend ordering that the operator of the public potable water service must have an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) for the works, as suggested in Legal Opinion OJ-91-2017, regarding the consultation on that Bill 20.212.

The Statement of Motives of the Bill indicates that “(…) if the flow rates required by the population are greater than 10.0 l/s (liters per second), it would imply the construction of larger-scale civil works, which would be carried out outside the protected wild area, so it is pertinent to convey the water outside the protected area to implement a purification system, generally a flocculation, sedimentation, filtration, and disinfection system.” However, this relevant aspect was not included in the articles.

The term “installation” is defined by the Construction Regulations as “any system intended for services such as potable water (…).” “Potable water system” is understood as that “of pipes, purification plants, wells, storage, distribution networks, and other elements necessary for the supply of potable water to a population.” Hence, it is proper to specify the installations that will be located within the Natural Heritage of the State, encompassing the protected wild areas, which is related to high and low-impact works.

In order for the possible reform to be evaluated, it is recalled that Law 6084/1977 prohibits constructing aqueducts within national parks and granting permission to establish other installations within them that are not those of the Servicio de Parques Nacionales, today Áreas de Conservación of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, MINAE (arts. 8, subsection 14 and 12), prohibitions extensible to biological reserves (art. 58, para. 2, Law 7788/1998). The Attorney General's Office, in legal pronouncement C-134-2016, point V.2, considered that the prohibitions of Law 6084, article 8, bind private individuals in general, and not only visitors, and public institutions.

IV.2) ARTICLE 2

The first statement of article 2 presents certain similarities, mutatis mutandis, with article 1 of Law 6312/1969, on Acquisitions, Expropriations, and Constitution of Easements for ICE, applicable to the acquisition of land and imposition of easements (servidumbres) required by the ICAA for the achievement of its objectives, according to Law 6622/1981, article 4. (Legal Pronouncement C-089-1988).

The following modifications to the wording of article 2 are recommended:

After “easement rights,” include “over privately owned assets (bienes de dominio privado),” since public domain assets (demaniales) are not subject to encumbrances in the terms of Civil Law. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3102/2017, 3693/2017, 4758/2017, 5081/2017, 6091/2017, 14586/2017, and 15655/2017, among many).

Delete the phrase “that become part of the natural heritage of the State.”

After “lands,” include “forested and forest lands of private property.”

After “fulfillment of its purposes," add: “Forests and forested lands of private domain, duly registered in the Public Registry, that are acquired by State bodies that are operators of the public potable water service, are exempted from those that constitute the Natural Heritage of the State in accordance with the provisions of article 13 of the Ley Forestal.” This is in order to avoid conflicts of administration, uses, and purpose of the assets.

V.- CONCLUSION

Although the approval or rejection of a bill is a matter of legislative policy, it is recommended to take into account the noted aspects.

Sincerely yours,

José J. Barahona Vargas
Advisory Attorney

Yamileth Monestel Vargas
Attorney of the Attorney General's Office