OJ-042-2018 — Water use in protected wild areas for human consumptionAprovechamiento de agua en áreas silvestres protegidas para consumo humano

Opinión Jurídica : 042 - J   del 18/05/2018   



18 de mayo de 2018




OJ-42-2018




 




Licda. Flor Sánchez Rodríguez




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio
DH-375-2018, en el cual esa Comisión consulta el texto sustitutivo del Proyecto que se tramita con
el expediente 20.447: “Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y
construcción de obras en el patrimonio natural del Estado".




 




            I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO




 



             La asesoría jurídica de la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa, a
modo de colaboración, lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de otro
Poder de la República, funciones que son insustituibles a través de un dictamen.




 



             Se hace hincapié en la improcedencia de asumir nuestra anuencia con el Proyecto ante
una falta de respuesta en el plazo de ocho días, por no estar la Procuraduría General de la
República comprendida dentro de los órganos y entidades a que alude el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa.




 




II.- OBJETIVO DEL PROYECTO




 



 Con ajuste el dictamen afirmativo de esa Comisión, el Proyecto consultado tiene como propósito
garantizar el derecho humano fundamental de acceso al agua potable a comunidades donde las únicas
fuentes se localizan en áreas silvestres protegidas. Contempla la posibilidad de aprovechar en forma
racional y sostenible el recurso hídrico en esas áreas por los entes prestadores del servicio
público legalmente constituidos y autorizados, mediante estudios técnicos.




 



 La iniciativa, se afirma, tiende a concretar en una ley la falta de previsión normativa para
aprovechar el recurso hídrico de las áreas silvestres protegidas, de dominio público, para
abastecimiento poblacional, con ampliación de las actividades permitidas en el Patrimonio Natural
del Estado, por el artículo 18 de la Ley Forestal. Presentada la propuesta a la corriente
legislativa, se asignó a la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales y, con posterioridad,
pasó a la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos, que dio inicio a su análisis y
discusión, e hizo las consultas respectivas. El 20 de marzo de 2018 el expediente legislativo se
trasladó a la Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos, la que elaboró un texto sustitutivo,
aprobado por unanimidad en la sesión ordinaria del 4 de abril de 2018. 




 




II.1) ACLARACION ACERCA DE LA CITA HECHA DE LA OPINION JURÍDICA O J-27-2018




 



 A folio 867 del expediente se afirma que “el pilar de análisis y recomendaciones para el texto
dictaminado” se tomó de la respuesta de la Procuraduría (OJ-27-2018). Entre los aspectos que
destaca, transcribe:




 



 “De la sentencia 12887/2014 de la Sala Constitucional es dable concluir que con un estudio técnico
justificativo de la necesidad de aprovechar el agua en el Patrimonio Natural del Estado no habría
retroceso en la protección ambiental”.




 



 Sin embargo, debe aclararse que ese párrafo no corresponde a un criterio de la Procuraduría, sino a
uno de los puntos que objetó a la motivación del Proyecto original.  Está precedido de la frase.
“Acorde con su parte expositiva, los motivos del Proyecto que nos ocupa, en resumen, son: (…)”.   La
opinión de la Procuraduría en el particular es la que se expresa luego y se solicita tener por
aclarada:




 




“Al efecto, se hacen dos observaciones:




 



 La Sala Constitucional, en la sentencia 12887/2014, no se pronunció sobre el aprovechamiento del
agua en el Patrimonio Natural del Estado, sino que declaró la inconstitucionalidad de algunas normas
consultadas, por falta de requisitos para disminuir la superficie de un área silvestre protegida:




 



 “Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y
científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra
de igual tamaño. (…) Adoptando como referencia la postura anterior, no cabe duda que todas aquellas
normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni
compensación alguna, son inconstitucionales concretamente los artículos 29, 30 y el transitorio XI”.




 




              III.- COMENTARIOS AL NUEVO ARTICULADO




 



 El texto sustitutivo consta de tres artículos: los dos primeros autorizan el aprovechamiento de
agua para consumo humano en las áreas silvestres protegidas, la construcción de obras conexas y
especifican las condiciones; el tercero modifica la redacción del artículo 18 de la Ley Forestal,
primer párrafo.




           



 Al respecto, aunque la aprobación de un proyecto de ley es un asunto de política legislativa, se
hacen los siguientes comentarios.




 




ARTICULO 1°:




 



 Se faculta al Ministerio de Ambiente y Energía, por medio del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación (SINAC), a autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y
la construcción, operación, mantenimiento y mejoras del sistema de abastecimiento dentro de las
áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría, a favor de los entes prestadores del
servicio público y fija los términos.




 




            a) Otorgamiento del SINAC




 



 A diferencia del texto original, el sustitutivo concreta el órgano del Ministerio de Ambiente y
Energía (MINAE) competente para otorgar la autorización: el Sistema Nacional de Áreas de
Conservación (SINAC), como administrador de las áreas silvestres protegidas y otros bienes del
Patrimonio Natural del Estado. A la vez, sustituye el verbo imperativo (“otorgará”) por el
potestativo (“podrá autorizar”), como lo han planteado otros Proyectos de ley (17.742, art. 64;
20.240, art. 96; 14585), con lo cual la Administración contará con potestades discrecionales al
resolver la solicitud, sopesando los efectos que tendría el aprovechamiento de agua y las obras en
los recursos naturales y ecosistemas a intervenir. 




 



 (Sobre la administración de las áreas silvestres protegidas y el Patrimonio Natural del Estado por
el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ver artículos 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad; 6°
inciso a) de la Ley Forestal,).




 



 Por la trascendencia de la decisión, se sugiere precisar que el otorgamiento de la autorización lo
hará el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), órgano decisor máximo del SINAC, al que
se encomienda, por ley, incluso la aprobación de los contratos y concesiones de servicios y
actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas. (Ley 7788, art 39).




 




            b) La previa declaratoria de interés público




 



  Para el otorgamiento de la citada autorización, se requiere la previa declaratoria por el Poder
Ejecutivo de interés público, en específico para el abastecimiento poblacional imperioso. 




 



 Se subsana así la omisión del Proyecto anterior en cuanto al órgano que hará esa declaratoria y el
motivo que la justifica.  El vocablo “imperioso” está en relación con el carácter apremiante, muy
necesario, del aprovechamiento del agua proveniente de fuentes superficiales de las áreas silvestres
protegidas.




 



             c) Prestadores del servicio público a favor de los que puede concederse la
autorización: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Municipalidades que aún
suministran el servicio público de agua potable, Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad
Anónima y Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS).




 



             Se reitera la recomendación hecha en la Opinión Jurídica OJ-27-2018, de “Valorar la
conveniencia de extender a todos los operadores de servicio público de agua potable, incluidas las
ASADAS, la posibilidad de instalar infraestructuras y usar el recurso hídrico proveniente de fuentes
dentro del Patrimonio Natural del Estado. Acorde con la página web de la Dirección de Agua, MINAE,
las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados comunales o ASADAS
ascienden a más de 2000 (http://www.da.go.cr/asadas).




 



 Los proyectos de ley 14.585 (art. 101), 17.742 (artículo 64), 20.240 (artículo único); y 20407
(artículo 96) han contemplado la autorización del aprovechamiento de agua dentro de las áreas
silvestres protegidas sólo al ICAA (…).  La Procuraduría, en la Opinión Jurídica OJ-91-2017, al
evacuar la consulta sobre el expediente legislativo número 20212, denominado “Ley para la Gestión
Integral del Recurso Hídrico”, en el artículo 61 estimó que “por la importancia de los recursos en
juego y el carácter restringido del aprovechamiento, lo pertinente es que éste sea permitido
únicamente a favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que al ser el ente
rector, con competencia nacional para el suministro de agua potable, cuenta con los recursos
suficientes para determinar técnicamente, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Energía,
que es la única alternativa posible para brindar el servicio en un lugar determinado”.




 




d) Carencia de otra fuente alternativa disponible




 



 Es requisito para otorgar la autorización, aportar un estudio técnico demostrativo de que no hay
otra fuente alternativa disponible. 




 



 Se sugiere aclarar que ese estudio ha de ser previo a la declaratoria de interés público y lo debe
realizar el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como ente rector en este campo,
que tiene la especialidad técnica y el conocimiento a nivel nacional de las fuentes de agua
disponibles. Además, se aconseja consignar en la norma que el costo económico de las obras de
captación y distribución no es factor que permita determinar que la única fuente disponible se ubica
dentro de un área silvestre protegida.




 



 e) Aval técnico del ICAA y del MINAE. Para la autorización también se ha de contar, de manera
previa, con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y del MINAE,
“según lo preceptuado por la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los
criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contempladas en la
Ley de Biodiversidad y sus reglamentos”.




 



 Se recomienda suprimir la frase que sigue a las palabras “normativa ambiental vigente”, por cuanto
es parte de ésta la Ley de Biodiversidad y su Reglamento, que no contienen los criterios de
intervención aludidos.  El aval técnico de AyA ha de referirse a la adecuación del sistema de
acueducto, y no sustituir la competencia de los órganos administrativos en materia ambiental.




 




f) Actos de bajo impacto ambiental




 



  Las obras que se realicen, la instalación de infraestructura, el acceso a ésta para su
mantenimiento y el cumplimiento de los fines de la ley propuesta deberán ejecutarse procurando el
menor impacto.  Lo anterior está en armonía con la Exposición de Motivos del Proyecto original, en
cuanto a situar fuera del área silvestre protegida las obras de cierta magnitud.




 



 La realización de obras de bajo impacto para esos fines es criterio que sigue el Proyecto 20.212
(art. 64) y se recomendó en las Opiniones Jurídicas OJ-91-2017 y OJ-27-2018, dada la naturaleza y
fragilidad de las áreas silvestres protegidas.




 




g) No alteración del caudal ecológico




 



 El ICAA deberá asegurar que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento
del ecosistema, de manera que se mantenga el uso y aprovechamiento sostenible, cuyo monitoreo
corresponde al MINAE.




 



 La Exposición de Motivos del Proyecto inicial hace referencia al caudal ambiental como herramienta
adecuada para procurar el resguardo de las necesidades del ecosistema y asegurar la sostenibilidad. 
En la Opinión Jurídica OJ-27-2018 hicimos ver la importancia de indicar en el articulado que el
aprovechamiento del recurso hídrico no afectará el caudal ecológico, por cuanto el agua es un
recurso fundamental para el equilibrio de los ecosistemas, como lo propone el proyecto legislativo
20.240.




 



 Se sugiere señalar el órgano del MINAE que hará el monitoreo del caudal ecológico. De ordinario, la
medición de caudales la hace la Dirección de Agua.




 



 La obligación del AyA de asegurar que no se altere el caudal ecológico está en consonancia con la
idea de que sea sólo ese Instituto el prestador del servicio de agua potable. De mantenerse la
pluralidad de operadores del servicio se aconseja valorar que la obligación la asuma cada prestador,
que es lo propio, así como incluir un concepto de caudal ecológico, para la efectiva protección de
los ecosistemas y la correcta aplicación de la norma.




 




h) Informes anuales de aforos




 



  En forma anual, el ente prestador del servicio público para el abastecimiento poblacional debe
presentar ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y la Dirección de Aguas, el
informe de resultados de los aforos.




 



 Se recomienda que el prestador del servicio público gestione ante la Dirección de Aguas el aforo
anual para verificar el caudal ecológico, presente el resultado al SINAC, y que éste sea requisito
ineludible a fin de mantener la autorización de aprovechamiento. Bajo ese entendido, habría que
suprimir del texto propuesto la frase “y la Dirección de Aguas”, por ser la que haría el aforo.  No
sería conveniente al interés público ambiental que los aforos los realice un particular.




 




i) Excepción de los territorios indígenas




 



 El Proyecto exceptúa las áreas silvestres protegidas que coincidan geográficamente con los
territorios indígenas, innovación que es confusa.




 



 Las áreas silvestres protegidas son bienes de dominio público, concepto incompatible con el de las
reservas indígenas, que constituyen un régimen de propiedad privada colectiva, exclusivas para las
comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble a
nombre de la Asociación de Desarrollo Integral que las representan; de carácter inalienable o
intransferible a los no indígenas. (Ley 6172/1977, arts. 2° y 3°; Convenio 107 OIT, aprobado por Ley
2330/1959, art. 11; Ley 5251/1973, art. 4°, inciso e; Convenio 1969 OIT, aprobado por Ley 7316/1992,
art. 14). A lo interno, preservando la titularidad comunitaria la Asociación de Desarrollo Integral
asigna la posesión o utilización individual de la tierra entre los aborígenes o grupos de familias
étnicas, de acuerdo con sus necesidades.




 



 En lo concerniente al régimen jurídico de la propiedad indígena, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL los
votos 3003/1992, 3886/1997, 2623/2002, 3468/2002, 9931/2004, 9805/2005, 18443/2006, 5249/2007 y
281/2011.  SALA PRIMERA, votos 223/1990 y 904/2001. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI,
sentencia 138/2013; SECCIÓN VII, sentencias 74/2013 y 127/2015. TRIBUNAL AGRARIO, votos 468/2004,
377/2006, 772/2007, 635/2010, 309/2015, 1262/2015 y 227/2017.




 



 Se sugiere revisar lo relativo a la coincidencia geográfica, toda vez que en el plano jurídico no
sería posible que un espacio territorial sea simultáneamente de dominio público estatal (área
silvestre protegida) y reserva indígena (propiedad privada colectiva de las comunidades indígenas).
La demanialidad de los bienes es incompatible con el régimen de propiedad privada. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 454/2006, 2408/2007 y 16008/2007). “Pese a que a partir del texto expreso
del artículo 3° de la Ley Indígena los territorios indígenas, son inalienables e imprescriptibles e
intransferibles; esas características no les brindan la calidad de bienes de dominio público, dado
que éstos no satisfacen los elementos indispensables y comunes de todos los bienes dominicales. Así,
los territorios indígenas reconocidos en Costa Rica, son bienes propiedad privada de los pueblos
indígenas que habitan el territorio nacional, cada uno con personalidad jurídica propia (…)”.
(TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencia 138/2013; SECCIÓN VII, sentencia
127/2015).




 




ARTICULO 2°:




 



 El artículo 2°, párrafo 1°, establece que el prestador de servicio público “tendrá un permiso de
uso de los terrenos limitados y regulados por el Sistema SINAC, exclusivamente para el
aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, operación,
mantenimiento y mejoras del sistema de abastecimiento”.  Es importante que se aclare los terrenos a
que se refiere.  Con arreglo al artículo precedente, serían los de las áreas silvestres protegidas,
de patrimonio estatal.




 



 El texto agrega: “Los inmuebles y derechos de servidumbre serán declarados de utilidad pública”,
expresión que resulta incomprensible. Los terrenos sobre los que el SINAC podrá otorgar el expresado
permiso de uso son los que están bajo su administración, de dominio público. En la Opinión Jurídica
OJ-27-2018 que los derechos de servidumbre son propios de los bienes de dominio privado, “por cuanto
los demaniales son insusceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 3102/2017, 3693/2017, 4758/2017, 5081/2017, 6091/2017, 14586/2017 y
15655/2017, entre muchas)”.




 



 El párrafo 2° del artículo 2° dispone que los bosques y terrenos forestales de dominio privado,
debidamente inscritos en el Registro Inmobiliario, que adquiera el ente prestador de servicio
público para la protección de los ecosistemas y donde se ubiquen fuentes que puedan aprovecharse
para el abastecimiento poblacional del agua de consumo humano, dicho ente los administrará
directamente, como zonas de reserva hídrica. Esos terrenos se exceptúan de los que constituyen
Patrimonio Natural del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley
Forestal.  Lo que se ajusta a lo recomendado en la OJ-27-2018, a fin de evitar conflictos de
administración, usos y destino de bienes.




 




ARTICULO 3°:




 



 El artículo 3° del Proyecto reforma el 18 de la Ley Forestal e incluye entre las labores que el
Estado podrá realizar o autorizar en el Patrimonio Natural, las de aprovechamiento de agua para el
consumo humano.




 



 Se hace ver que la literalidad de la norma no abarca las obras necesarias a ese fin. Con el objeto
de que haya uniformidad, también se aprecia la dispar regulación entre este numeral y el 1°,
limitada a las áreas silvestres protegidas, lo que, en principio, excluiría los demás bienes que
constituyen el Patrimonio Natural del Estado, conforme al artículo 13 de la Ley Forestal; a saber, 
“Bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de
las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas
y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones
crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio”.  Área
Silvestre Protegida es el espacio, “cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el
Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos,
bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público” (artículo 3, inciso i, ibídem).




 




A los dos componentes del Patrimonio Natural nos referimos en la Opinión Jurídica OJ-27-2018. 




 



 Por último, para que se valore la posible reforma, en la Opinión Jurídica OJ-27-2018 se recordó que
la Ley 6084/1977, prohíbe dentro de los parques nacionales construir acueductos y otorgar permiso
para establecer en ellos otras instalaciones que no sean las del Servicio de Parques Nacionales, hoy
Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, MINAE (arts. 8° inciso 14 y
12), prohibiciones extensivas a las reservas biológicas (art. 58, pfo. 2°, Ley 7788/1998). La
Procuraduría, en el dictamen C-134-2016, pto. V.2, estimó que las prohibiciones de la Ley 6084,
artículo 8°, obligan a los particulares en general, y no sólo a los visitantes, e instituciones
públicas.




 




V.- CONCLUSION




 



 No obstante que el Proyecto consultado toma en cuenta varios aspectos de la Opinión Jurídica
OJ-27-2018, se recomienda valorar la incorporación de las observaciones hechas a la nueva redacción,
para su mejoramiento. La aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de política legislativa.




 




De usted, atentamente,




 




 




José J. Barahona Vargas                      Yamileth Monestel Vargas




Procurador Asesor                                   Abogada de Procuraduría

Legal Opinion: 042 - J of 05/18/2018

May 18, 2018

OJ-42-2018

Licda. Flor Sánchez Rodríguez
Area Head
Special Permanent Commission on Human Rights
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your document DH-375-2018, in which this Commission inquires about the substitute text of the Bill processed under expediente 20.447: "Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras en el patrimonio natural del Estado" (Law to authorize the use of water for human consumption and construction of works in the natural heritage of the State).

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

The legal advisory service of the Attorney General's Office to members of the Legislative Assembly, by way of collaboration, is in the nature of a non-binding legal opinion, as it concerns another Branch of the Republic, functions that cannot be substituted through an opinion.

Emphasis is placed on the impropriety of assuming our consent to the Bill in the event of a lack of response within the eight-day period, as the Attorney General's Office of the Republic is not among the bodies and entities referred to in Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly.

II.- OBJECTIVE OF THE BILL

In accordance with the affirmative opinion of this Commission, the purpose of the Bill under consultation is to guarantee the fundamental human right of access to potable water for communities where the only sources are located in protected wild areas (áreas silvestres protegidas). It contemplates the possibility of rationally and sustainably using water resources (recurso hídrico) in these areas by legally constituted and authorized public service providers, through technical studies.

The initiative, it is stated, seeks to establish in a law the lack of regulatory provision for using water resources from protected wild areas, which are public domain, for population supply, by expanding the activities permitted in the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), under Article 18 of the Forest Law. Once the proposal was submitted to the legislative process, it was assigned to the Ordinary Permanent Commission on Social Affairs and, subsequently, moved to the Ordinary Permanent Commission on Legal Affairs, which began its analysis and discussion, and made the respective consultations. On March 20, 2018, the legislative file was transferred to the Special Permanent Commission on Human Rights, which drafted a substitute text, unanimously approved at the regular session of April 4, 2018.

II.1) CLARIFICATION REGARDING THE CITATION MADE OF LEGAL OPINION O J-27-2018

On folio 867 of the file, it is stated that "the pillar of analysis and recommendations for the text approved in committee" was taken from the Attorney General's Office's response (OJ-27-2018). Among the aspects it highlights, it transcribes:

"From ruling 12887/2014 of the Constitutional Chamber, it is possible to conclude that with a technical study justifying the need to use water in the Natural Heritage of the State, there would be no setback in environmental protection."

However, it must be clarified that this paragraph does not correspond to a criterion of the Attorney General's Office, but rather to one of the points it raised as an objection to the original Bill's statement of reasons. It is preceded by the phrase: "In accordance with its expository part, the reasons for the Bill at hand, in summary, are: (...)". The opinion of the Attorney General's Office on the matter is the one expressed afterwards, and we request that this be considered clarified:

"In this regard, two observations are made:

The Constitutional Chamber, in ruling 12887/2014, did not rule on the use of water in the Natural Heritage of the State, but rather declared the unconstitutionality of some norms under consultation, due to a lack of requirements to reduce the surface area of a protected wild area:

'A protected area can only be reduced if it is done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation is provided for the suppressed area with another of equal size. (...) Using the previous position as a reference, there is no doubt that all those norms in which there is a reduction of protected areas without the support of technical studies or any compensation are unconstitutional, specifically articles 29, 30, and the transitory XI'."

III.- COMMENTS ON THE NEW ARTICLES

The substitute text consists of three articles: the first two authorize the use of water for human consumption in protected wild areas and the construction of related works and specify the conditions; the third modifies the wording of the first paragraph of Article 18 of the Forest Law.

In this regard, although approving a bill is a matter of legislative policy, the following comments are made.

ARTICLE 1:

The Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) is empowered, through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), to authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of the supply system within protected wild areas, regardless of their category, in favor of public service providers, and sets the terms.

a) Granting by SINAC

Unlike the original text, the substitute specifies the body of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) competent to grant the authorization: the National System of Conservation Areas (SINAC), as the administrator of protected wild areas and other assets of the Natural Heritage of the State. At the same time, it replaces the imperative verb ("shall grant") with the permissive one ("may authorize"), as other bills have proposed (17.742, art. 64; 20.240, art. 96; 14585), whereby the Administration will have discretionary powers when resolving the request, weighing the effects that the use of water and the works would have on the natural resources and ecosystems to be intervened.

(Regarding the administration of protected wild areas and the Natural Heritage of the State by the National System of Conservation Areas, see Articles 22 and 28 of the Biodiversity Law; Article 6, subsection a) of the Forest Law).

Given the significance of the decision, it is suggested to specify that the granting of the authorization will be done by the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC), the highest decision-making body of SINAC, which is entrusted by law with even the approval of contracts and concessions for non-essential services and activities within protected wild areas. (Law 7788, art. 39).

b) The prior declaration of public interest

For the granting of said authorization, a prior declaration by the Executive Branch of public interest is required, specifically for imperative population supply.

This remedies the omission of the previous Bill regarding the body that will make this declaration and the reason that justifies it. The word "imperative" is related to the urgent, very necessary nature of the use of water from surface sources in protected wild areas.

c) Public service providers in favor of whom the authorization may be granted: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Municipalities that still supply the public potable water service, Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, and Administrative Associations of Aqueduct and Sewer Systems (Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, ASADAS).

The recommendation made in Legal Opinion OJ-27-2018 is reiterated, to "Assess the convenience of extending to all public potable water service operators, including ASADAS, the possibility of installing infrastructure and using water resources from sources within the Natural Heritage of the State. According to the website of the Water Directorate (Dirección de Agua), MINAE, the Administrative Associations of Communal Aqueduct and Sewer Systems or ASADAS number more than 2000 (http://www.da.go.cr/asadas)."

Bills 14.585 (art. 101), 17.742 (article 64), 20.240 (sole article); and 20407 (article 96) have contemplated the authorization for the use of water within protected wild areas only to ICAA (...). The Attorney General's Office, in Legal Opinion OJ-91-2017, when evacuating the consultation on legislative file number 20212, called "Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico" (Law for the Comprehensive Management of Water Resources), in Article 61 considered that "given the importance of the resources at stake and the restricted nature of the use, it is pertinent that this be permitted only in favor of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which, being the governing body with national competence for the supply of potable water, has sufficient resources to determine technically, in coordination with the Ministry of Environment and Energy, that it is the only possible alternative to provide the service in a given place."

d) Lack of another available alternative source (fuente)

A requirement for granting the authorization is to provide a technical study demonstrating that there is no other available alternative source.

It is suggested to clarify that this study must be prior to the declaration of public interest and must be conducted by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as the governing body in this field, which has the technical specialty and national knowledge of available water sources. Furthermore, it is advisable to include in the regulation that the economic cost of the catchment and distribution works is not a factor that can determine that the only available source is located within a protected wild area.

e) Technical endorsement of ICAA and MINAE. For the authorization, it is also necessary to have, beforehand, the technical endorsement of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and MINAE, "as prescribed by current environmental regulations, especially the provisions on the applicable technical criteria for the intervention of protected wild areas contemplated in the Biodiversity Law and its regulations."

It is recommended to delete the phrase following the words "current environmental regulations," since the Biodiversity Law and its Regulation, which are part of said regulations, do not contain the aforementioned intervention criteria. The technical endorsement of AyA must refer to the adequacy of the aqueduct system, and not substitute the competence of the administrative bodies in environmental matters.

f) Low environmental impact activities

The works carried out, the installation of infrastructure, access to it for its maintenance, and the fulfillment of the purposes of the proposed law must be executed seeking the least impact. This is in harmony with the Statement of Reasons of the original Bill, in terms of locating works of a certain magnitude outside the protected wild area.

Carrying out low-impact works for these purposes is a criterion that Bill 20.212 (art. 64) follows and was recommended in Legal Opinions OJ-91-2017 and OJ-27-2018, given the nature and fragility of protected wild areas.

g) Non-alteration of the ecological flow (caudal ecológico)

The ICAA must ensure that the ecological flow essential for the functioning of the ecosystem is not altered, so that sustainable use (uso y aprovechamiento sostenible) is maintained, the monitoring of which corresponds to MINAE.

The Statement of Reasons of the initial Bill refers to the environmental flow as an appropriate tool to seek the protection of the ecosystem's needs and ensure sustainability. In Legal Opinion OJ-27-2018, we noted the importance of indicating in the articles that the use of the water resource will not affect the ecological flow, since water is a fundamental resource for the balance of ecosystems, as proposed by legislative bill 20.240.

It is suggested to indicate the body of MINAE that will monitor the ecological flow. Ordinarily, flow measurement is done by the Water Directorate.

The obligation of AyA to ensure that the ecological flow is not altered is in line with the idea that only this Institute be the provider of the potable water service. If the plurality of service operators is maintained, it is advisable to consider that the obligation be assumed by each provider, which is proper, as well as to include a definition of ecological flow, for the effective protection of ecosystems and the correct application of the law.

h) Annual flow measurement reports (informes de aforos)

Annually, the public service provider for population supply must submit to the National System of Conservation Areas (SINAC) and the Water Directorate the report of the results of the flow measurements (aforos).

It is recommended that the public service provider arrange with the Water Directorate the annual flow measurement to verify the ecological flow, submit the result to SINAC, and that this be an unavoidable requirement in order to maintain the use authorization. Under this understanding, the phrase "and the Water Directorate" would have to be removed from the proposed text, as it would be the one conducting the flow measurement. It would not be convenient for the public environmental interest for the flow measurements to be carried out by a private party.

i) Exception for indigenous territories

The Bill excepts protected wild areas that geographically coincide with indigenous territories, an innovation that is confusing.

Protected wild areas are public domain assets, a concept incompatible with that of indigenous reserves, which constitute a collective private property regime, exclusive to the indigenous communities that inhabit them, registered in the Public Registry of Real Property in the name of the Comprehensive Development Association (Asociación de Desarrollo Integral) that represents them; inalienable or non-transferable to non-indigenous persons. (Law 6172/1977, arts. 2 and 3; ILO Convention 107, approved by Law 2330/1959, art. 11; Law 5251/1973, art. 4, subsection e; ILO Convention 169, approved by Law 7316/1992, art. 14). Internally, while preserving community ownership, the Comprehensive Development Association assigns the possession or individual use of the land among the indigenous people or ethnic family groups, according to their needs.

Regarding the legal regime of indigenous property, see from the CONSTITUTIONAL CHAMBER rulings 3003/1992, 3886/1997, 2623/2002, 3468/2002, 9931/2004, 9805/2005, 18443/2006, 5249/2007 and 281/2011. FIRST CHAMBER, rulings 223/1990 and 904/2001. ADMINISTRATIVE CONTENTIOUS COURT, SECTION VI, judgment 138/2013; SECTION VII, judgments 74/2013 and 127/2015. AGRARIAN COURT, rulings 468/2004, 377/2006, 772/2007, 635/2010, 309/2015, 1262/2015 and 227/2017.

It is suggested to review the matter of geographic coincidence, since legally it would not be possible for a territorial space to be simultaneously state public domain (protected wild area) and an indigenous reserve (collective private property of indigenous communities). The public ownership (demanialidad) of assets is incompatible with the private property regime. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 454/2006, 2408/2007 and 16008/2007). "Although from the express text of Article 3 of the Indigenous Law, indigenous territories are inalienable, imprescriptible, and non-transferable; these characteristics do not give them the quality of public domain assets, since they do not satisfy the indispensable and common elements of all public domain assets. Thus, the indigenous territories recognized in Costa Rica are private property assets of the indigenous peoples who inhabit the national territory, each with its own legal personality (...)." (ADMINISTRATIVE CONTENTIOUS COURT, SECTION VI, judgment 138/2013; SECTION VII, judgment 127/2015).

ARTICLE 2:

Article 2, paragraph 1, establishes that the public service provider "shall have a use permit (permiso de uso) for the lands limited and regulated by the SINAC System, exclusively for the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of the supply system." It is important to clarify the lands to which it refers. According to the preceding article, these would be those of the protected wild areas, of state heritage.

The text adds: "The real estate and easement rights shall be declared of public utility," an expression that is incomprehensible. The lands on which SINAC may grant the expressed use permit are those under its administration, which are public domain. Legal Opinion OJ-27-2018 stated that easement rights are typical of private domain assets, "since public domain assets are not susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3102/2017, 3693/2017, 4758/2017, 5081/2017, 6091/2017, 14586/2017 and 15655/2017, among many)."

Paragraph 2 of Article 2 provides that private domain forests and forest lands, duly registered in the Real Property Registry, which the public service provider acquires for the protection of ecosystems and where sources that may be used for population supply of water for human consumption are located, said entity shall administer them directly, as water reserve zones (zonas de reserva hídrica). These lands are excepted from those that constitute the Natural Heritage of the State, in accordance with the provisions of Article 13 of the Forest Law. This is in line with what was recommended in OJ-27-2018, in order to avoid conflicts of administration, uses, and destination of assets.

ARTICLE 3:

Article 3 of the Bill amends Article 18 of the Forest Law and includes among the activities that the State may carry out or authorize in the Natural Heritage, those of use of water for human consumption.

It is noted that the literal wording of the norm does not encompass the works necessary for that purpose. In order to ensure uniformity, the disparate regulation between this numeral and Article 1 is also observed, limited to protected wild areas, which, in principle, would exclude the other assets that constitute the Natural Heritage of the State, according to Article 13 of the Forest Law; namely, "Forests and forest lands of the national reserves, of areas declared inalienable, of farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets." A Protected Wild Area is the space, "regardless of its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest" (Article 3, subsection i, ibid).

We referred to the two components of the Natural Heritage in Legal Opinion OJ-27-2018.

Finally, so that the possible reform may be assessed, in Legal Opinion OJ-27-2018 it was recalled that Law 6084/1977 prohibits building aqueducts within national parks and granting permission to establish other installations there that are not those of the National Parks Service, today Conservation Areas of the National System of Conservation Areas, MINAE (arts. 8 subsection 14 and 12), prohibitions that extend to biological reserves (art. 58, para. 2, Law 7788/1998). The Attorney General's Office, in opinion C-134-2016, point V.2, considered that the prohibitions of Law 6084, Article 8, bind private parties in general, and not only visitors, and public institutions.

V.- CONCLUSION

Although the Bill under consultation takes into account several aspects of Legal Opinion OJ-27-2018, it is recommended to assess incorporating the observations made to the new wording, for its improvement. The approval or rejection of the bill is a matter of legislative policy.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas                      Yamileth Monestel Vargas
Advisory Attorney                             Attorney of the Attorney General's Office