C-117-2018 — Legal status of IDA allocations in the Tivives Protected ZoneSituación jurídica de adjudicaciones del IDA en Zona Protectora Tivives

Dictamen : 117 del 28/05/2018   



28 de mayo del 2018




C- 117-2018




 




Señor




Mario Coto Hidalgo




Director Ejecutivo




Sistema Nacional de Áreas de Conservación




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se da respuesta al oficio SINAC-
DE-1421 del 28 de agosto del 2017, donde se consulta:



 “1. Según lo resuelto por la Sala Constitucional en el Voto N° 1763-94 de las 16 horas 45 minutos
del 13 de abril de 1994, y al día de hoy no haberse anulado por parte del IDA los asientos
registrales de las fincas adjudicadas en el periodo de 2 de junio de 1986 al 13 de abril de 1994,
¿cuál es la situación jurídica de los inmuebles




adjudicados con respecto a la posesión y ejercicio del derecho de propiedad?




 



 2. ¿La Administración, en este caso el SINAC, se encuentra autorizada para emitir actos
administrativos, como son el otorgamiento de visados de planos, sobre las adjudicaciones realizadas
por el IDA, actual INDER, con posterioridad a la emisión del Voto N° 1763-94 de las 16 horas 45
minutos del 13 de abril de 1994?




 



 3. La vigencia del artículo 71 de Ley Forestal N° 7575 del 16 de abril de 1996, redujo el área de
la Zona Protectora Tivives, disminuyendo sus límites con relación a los establecidos por el artículo
1° del decreto No. 17023-MAG, situación que originó que



 el IDA continuara adjudicando parcelas dentro de los terrenos originalmente comprendidos por el
Proyecto Salinas II y en ese momento desafectados. Sin embargo, por medio del Voto 07294 del13 de
octubre de 1998, la Sala Constitucional



 anuló la vigencia del artículo 71 de la Ley Forestal, por tal razón se solicita aclarar si las
adjudicaciones realizadas dentro de los terrenos desafectados por el artículo 71 de la Ley Forestal
en el periodo que estuvo vigente, fueron realizadas legalmente,




y podrían considerar como propiedades privadas dentro de la Zona Protectora Tivives?”




 




I.- PRIMERA INTERROGANTE




 



 “1. Según lo resuelto por la Sala Constitucional en el Voto N° 1763-94 de las 16 horas 45 minutos
del 13 de abril de 1994, y al día de hoy no haberse anulado por parte del IDA los asientos
registrales de las fincas adjudicadas en el periodo de 2 de junio de 1986 al 13 de abril de 1994,
¿cuál es la situación jurídica de los inmuebles




adjudicados con respecto a la posesión y ejercicio del derecho de propiedad?”




 



 La sentencia constitucional 1763-94, vinculante conforme al artículo 13 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, resolviendo recurso de Amparo interpuesto contra el Presidente
Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario y el Director Regional del Pacífico Central, en lo que
interesa, dispuso:




 



 “IV.-Si bien es cierto las autoridades recurridas afirman que el proyecto de parcelación de los
terrenos de la finca denominada Salinas II -adquiridos por el Instituto de Desarrollo Agrario el
veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y siete-, que se encuentran comprendidos por el
área Protectora de Tivives, de conformidad con los términos del Decreto Ejecutivo número 17023 del
seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, está ajustado a derecho, aún despúes de la entrada
en vigencia de esa normativa, puesto que en primer instancia no puede considerarse que aquella
heredad haya pasado a formar parte del patrimonio forestal del Estado mientras no se le indemnice a
la institución autónoma que representan el monto correspondiente a fin de tener por expropiado ese
inmueble, y en segundo término, por cuanto siempre han contado con la autorización de la Dirección
General Forestal para llevar a cabo las actividades agrícolas, ganaderas o forestales que establece
el artículo 3 del Decreto número 17023 que declara como Zona Protectora los territorios que
comprenden los manglares de Mata de Limón y Tivives, así como el reducto de bosque tropical seco
ubicado en la Hoja Cartográfica de Barranca; no resulta válido el argumento esbozado por la entidad
recurrida, toda vez que de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio
forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas
nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las
pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la
Administración Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o
desecentralizada- podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en
arredamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan
sido clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud
forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si
el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en
su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados
de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no esta facultado para desaplicarlos
bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización
correspondiente. Así pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia,
los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a
formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación
inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba
imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación, excepto en
el supuesto de todas aquellas adjudicaciones que se hubieran acordado con anterioridad a la
promulgación del terreno, pues en ese caso los predios de los beneficiarios se deberán comprar o
expropiar, salvo que a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten
someterse al régimen forestal respectivo (artículo 37 párrafo 2 de la Ley Forestal); no resultan
válidas las adjudicaciones acordadas por la institución recurrida con posterioridad a la entrada en
vigencia del Decreto de cita sobre los terrenos comprendidos por la zona de conservación natural de
Tivives, toda vez que desde esa fecha -seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis-, no está
facultada para disponer libremente de esas heredades, puesto que la administración de las mismas
compete a la Dirección General Forestal, en coordinación con la Municipalidad de Esparza y los
Centros Agrícolas: Regional Pacífico Central y Cantonal de Esparza, por ello los permisos que ésta
conceda a fin de desarrollar actividades de índole agrario en esos territorios no implica una
autorización para enajenar o rentar aquellos, ni tampoco originan derecho real alguno sobre el
inmueble a favor del concesionario (artículo 41 de la Ley Forestal); en otras palabras, la autoridad
recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que declaran la incorporación
automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se les califique como de
aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el interés público que
reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través del aprovechamiento
sostenido y racional de los mismos (artículo 1 de la Ley Forestal), por ello toda adjudiciación
[sic] que se haya acordado con posterioridad al seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis hasta
la actualidad, son nulas, en virtud de que se ha dispuesto de manera indebida sobre terrenos
forestalmente protegidos …




 



 Por tanto: Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se dejan sin efecto las adjucaciones
de parcelas autorizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario sobre los terrenos de la Finca
Salinas II (comprendidos en el área declarada por el Decreto Ejecutivo número 17023-MAG como Zona
Protectora Tivives), que hubiesen sido acordadas en el lapso que se extiende desde el seis de mayo
de mil novecientos ochenta y seis, hasta el mes de abril de este año, sin perjuicio de aquellos
beneficiarios cuyo terreno haya sido adjudicado con anterioridad a la primera de las fechas
señaladas. Se condena a los correcurridos al pago de los daños y perjuicios causados y a las costas
del recurso, los que se liquidarán, en su caso, en la vía de ejecución de lo contencioso
administrativo.”  (El destacado no pertenece al original).




 




La Sala Constitucional calificó los actos como ilegales y, en ese contexto, los declaró ineficaces:




 



 “La anulación de los actos administrativos es la decisión judicial de suprimirlos o hacerlos
desaparecer del mundo jurídico … Por consiguiente, la anulación afecta directamente la existencia
del acto administrativo, ya que partiendo del supuesto de que el acto existe y se presume legal, se
pasa a tener como si no hubiera existido.”[1]




 



 Esta declaratoria judicial de nulidad implica retornar las cosas a su estado original, conlleva el
restablecimiento de la situación al estado anterior a la emisión y ejecución del acto, es decir, con
la declaratoria de nulidad de las adjudicaciones efectuadas irregularmente por el Instituto de
Desarrollo Agrario, los terrenos retornaron a la titularidad pública:




 



 “El restablecimiento de la situación previa es precisamente –como se señaló- una consecuencia
lógica del efecto retroactivo que posee la declaratoria de invalidez, pues las consecuencias que el
acto produjo no tienen sustento, de ahí que deban revertirse.” (Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia, voto No. 1692-F-S1-2012).




 



 Con posterioridad a la emisión del voto 1763-94, la Sala Constitucional ha resuelto dos gestiones
de incumplimiento, en consonancia con lo anterior:




 



 «…del informe rendido por el Instituto de Desarrollo Agrario y de los documentos que lo acompañan,
se desprende que desde el momento mismo en que se notificó la resolución que disponía dar trámite al
amparo, se suspendió el programa de adjudicación de parcelas en el proyecto denominado “Salinas Dos”
lo cual se ha mantenido hasta la actualidad, pues al comunicárseles el pronunciamiento que acoge la
pretensión de los recurrentes, procedieron a adoptar una serie de medidas a fin de hacer efectivo no
solo el traspaso de esos inmuebles a la Dirección General Forestal, dependencia a la que le compete
administrar esos terrenos de conformidad con el artículo 2 del Decreto Ejecutivo número 17023-MAG,
para lo cual, se ha suscrito un Convenio de Cooperación Institucional entre el Ministerio de
Recursos Naturales, Energía y Minas, así como una comisión de trabajo que haga más expedito ese
proceso a la dependencia indicada (ver folios 169 y 170 del expediente, y la copia del acuerdo
mencionado en la carpeta de documentos varios que aporta el Instituto de Desarrollo Agrario); sino
de reubicar a las familias afectadas, proceso que inició con la emisión del oficio número OSO-390-94
del catorce de setiembre del año anterior, en el cual se comunicó a los beneficiarios afectados los
alcances de la sentencia número 1763-95 [sic] y las medidas a adoptar a fin de movilizarlos a otros
lugares, hacer los avalúos para el pago de mejoras, entre otros; y se formalizó en la sesión número
68-94 celebrada por la Junta Directiva de la entidad recurrida el veintiuno de noviembre del año
pasado, en la cual, se tomó un acuerdo en el que se establecen los lineamientos del proceso a seguir
a fin de traspasar los inmuebles al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, y
principalmente, para la adquisición de terrenos a fin de reubicar a las personas afectadas, para lo
que se realizó un estudio pormenorizado de la situación de cada familia, de las posibilidades de
compra de heredades para ubicar a esos beneficiarios –entre otros aspectos−, cuyos resultados fueron
puestos en conocimiento del Presidente Ejecutivo de la entidad recurrida el veintinueve de mayo
pasado, estudios que servirán de base para llevar a cabo el traslado paulatino de esas personas y
concluirlo a más tardar el siete de mayo de mil novecientos noventa y ocho (ver folios 170 a 174 del
expediente, así como las copias de los oficios y acuerdos indicados en la carpeta de documentos
aportada por la institución). No puede afirmarse entonces que el Instituto de Desarrollo Agrario ha
omitido adoptar las medidas necesarias a fin de cumplir con los términos del pronunciamiento número
1763-94, en razón de que aún no ha procedido a desalojar a las personas afectadas de los terrenos
protegidos por el Decreto Ejecutivo número 17023-MAG, toda vez que dada la complejidad y la magnitud
del problema que implica la movilización de doscientas sesenta y tres familias a otros lugares
–evitándoles dentro de la medida de lo posible el mínimo de inconvenientes−, así como el costo de
encontrar nuevos terrenos para ubicarlos, el proceso no puede realizarse de forma apresurada e
improvisada, ya que ello podría traer como consecuencia un mal mayor al que se pretende resolver.
Por tanto: No ha lugar a la gestión formulada.» (Voto No. 487-I-95 de 8 horas 32 minutos del 29 de
setiembre de 1995).




 



 «I.-En sentencia número 0487-I-95 dictada a las ocho horas treinta y dos minutos del veintinueve de
setiembre de mil novecientos noventa y cinco, esta Sala declaró sin lugar la gestión de
incumplimiento de lo ordenado en sentencia número 1994-01763 de las dieciséis horas cuarenta y cinco
minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro, por dos razones fundamentales: a)
porque la complejidad y la magnitud del problema que implica la movilización de doscientas sesenta y
tres familias a otros lugares −evitándoles dentro de la medida de lo posible el mínimo de
inconvenientes−, así como el costo de encontrar nuevos terrenos para ubicarlos, provoca que el
proceso no pueda realizarse de forma apresurada e improvisada, ya que podría traer como consecuencia
un mal mayor al que se pretende resolver; y b) porque en sesión número 68-94 celebrada el veintiuno
de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro celebrada por la Junta Directiva de la entidad
recurrida, se adoptó un acuerdo en el que no sólo se establecen los lineamientos del proceso a
seguir a fin de traspasar los inmuebles al Ministerio de Ambiente y Energía, sino principalmente, a
efecto de adquirir los terrenos para reubicar a las personas afectadas, para lo que se había
realizado un estudio pormenorizado de la situación de cada familia, de la posibilidades de compara
[sic]  de heredades para ubicar a esos beneficiarios −entre otros aspectos−, cuyos resultados fueron
puestos en conocimiento del Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario el veintinueve
de mayo de mil novecientos noventa y cinco, estudios que en definitiva servirían de base para llevar
a cabo el traslado paulatino de esas personas y concluirlo a más tardar el siete de mayo   de mil
novecientos noventa y ocho (ver folios 170 a 174, y 180 vuelto del expediente). Más de ocho años
después de que la Sala tuvo por ciertos y valederos estos argumentos, las autoridades recurridas le
informan a este Tribunal que aún no ha sido posible observar los términos de la sentencia cuya falta
de cumplimiento se alega, porque todavía no han logrado encontrar los terrenos para movilizar a las
más de doscientas familias afectadas y porque resulta un proceso muy oneroso, ya que deben
indemnizarlos antes de proceder a su traslado, aunque alegan que no han “cejado de buscar la mejor
forma de solución, como en la actualidad que nos encontramos avocados en la preparación de proyectos
legales...” tendentes a que se establezcan de manera definitiva los límites de la Zona Protectora de
Tivives (ver folios 211 a 213 del expediente).  Que en virtud de lo expuesto, resulta paradójico que
el Instituto de Desarrollo Agrario alegue que aún no han encontrado los terrenos idóneos para
reubicar a los parceleros afectados, si desde hace más de ocho años le informó a la Sala que había
preparado todo un proyecto de compra y movilización paulatina de esas personas, el cual culminaría a
más tardar el siete de mayo de mil novecientos noventa y ocho (ver folio 180 vuelto del expediente),
y más aún que se amparen en que no pueden “desalojar” a las familias que ocupan terrenos dentro de
la Zona Protectora de Tivives, hasta tanto no les indemnicen por las mejoras introducidas al
terreno, ya que si esta Sala tuvo por demostrado en sentencia número 1994-01763 de las dieciséis
horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro, que el
Instituto de Desarrollo Agrario fue el responsable de haber dispuesto de manera indebida de terrenos
forestalmente protegidos desde mil novecientos ochenta y seis, en perjuicio de las personas a las
que les fueron adjudicadas parcelas dentro de esas áreas protegidas (ver considerandos IV y V a
folios 151 vuelto a  153 del expediente), no sólo tiene la obligación de reparar los daños y
perjuicios ocasionados, sino que además –y como parte del proyecto que en principio se había
aprobado para cumplir la sentencia dictada por la Sala− debieron prever en los presupuestos de los
años siguientes, las partidas necesarias para cubrir esos extremos. Por último, la Sala no estima
que la preparación de proyectos de ley tendentes a establecer de manera definitiva los límites del
Área Protectora de Tivives, constituyan un medio idóneo para cumplir los términos de la sentencia
dictada por la Sala, pues se mantendría indefinidamente en el tiempo –hasta que la Asamblea
Legislativa aprobara dicho proyecto−, la situación irregular que motivó la estimación del recurso de
amparo y en consecuencia, haría nugatoria la finalidad última que se pretendía con el dictado de
dicho pronunciamiento, cual es, la conservación y protección efectiva de las áreas comprendidas
dentro de la zona protectora señalada. Que por todo lo expuesto, la Sala tiene por acreditado el
incumplimiento alegado y en consecuencia, acoge la gestión presentada y ordena el testimonio de
piezas al Ministerio Publico, para lo de su cargo, lo que en modo alguno, exime al Instituto de
Desarrollo Agrario de ejecutar de manera efectiva lo ordenado en su oportunidad por esta Sala en
sentencia número 1994-01763 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de
mil novecientos noventa y cuatro.» (Sentencia No. 2003-14046 de 17 horas 30 minutos del 3 de
diciembre del 2003).




La misma Sala, luego del voto 1763-94, ha calificado de “tenencia” la permanencia dentro del área:



 “II.-En cuanto a la tenencia ilegal de tierras pertenecientes a la Zona Protectora de Tivives, como
el mismo recurrente señala en el escrito de interposición, dicha situación ya fue examinada en el
recurso de amparo tramitado bajo el expediente número 94-000178-007-CO-M, en el que recayó la
sentencia número 1763-94 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del trece de abril de
mil novecientos noventa y cuatro…” (Resolución No. 2001-1092 de 16 horas 9 minutos del 7 de febrero
del 2001).



             Nótese que la Sala, en el voto 1763-94 calificó los terrenos como patrimonio forestal
del Estado, hoy patrimonio natural del Estado: “desde el momento en que el Decreto tantas veces
citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación
de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente”.



             El patrimonio natural del Estado es de dominio público (artículos 13 y 14 de la Ley
Forestal y 261 y 262 del Código Civil; votos de la Sala Constitucional 2988-1999, considerando III;
2063-2007, considerando VI; 8075-2008 y 16975-2008; entre otros).   El artículo 14 de la Ley
Forestal establece que su posesión no genera ningún derecho, como lo ha estimado la Sala
Constitucional:




 



 “Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características
esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas
condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son
inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables
por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por
tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que
están afectadas.” (Voto No. 2988-99).




 



 “Cabe recalcar, que los bienes demaniales son inalienables e imprescriptibles y que la ocupación de
ellos no puede generar derecho alguno a favor de quien lo ocupa, sin importar el tiempo durante el
cual se ha prolongado tal ocupación.” (Voto No. 18836-2014).




 



 También la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia considera que su ocupación, detentación o
tenencia por particulares, no les genera derecho alguno (sentencias números 1070-F-S1-2010,
considerando VIII; 1088-F-S1-2011, considerando V; 1675-F-S1-2012, considerando VI; 286-F-SI-2015,
considerando VIII y 213-F-S1-2016, considerando XI).




 



 Como es sabido, la inscripción registral no convalida los actos nulos conforme a la ley (artículo
456 del Código Civil), y la cancelación de su inscripción podrá pedirse “cuando se declare nulo el
título en virtud del cual se ha hecho la inscripción” (numeral 472 del Código Civil).  Es decir, el
órgano administrador de los terrenos está habilitado, por la emisión de la sentencia 1763-94, para
gestionar la remoción de las inscripciones registrales.




 




II.- SEGUNDA INTERROGANTE




 



 “2. ¿La Administración, en este caso el SINAC, se encuentra autorizada para emitir actos
administrativos, como son el otorgamiento de visados de planos, sobre las adjudicaciones realizadas
por el IDA, actual INDER, con posterioridad a la emisión del Voto N° 1763-94 de las 16 horas 45
minutos del 13 de abril de 1994?”




 



 En el dictamen No. C-133-2004, dirigido al Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación,
se aclaró que no podemos sustituir a la Administración en la decisión sobre el otorgamiento de
visados de planos:




 



 “Analizar y enunciar pormenorizadamente los supuestos en los cuales debe el Ministerio del Ambiente
y Energía, conceder o no este visado, como parece desprenderse de la consulta que se nos hace, sería
sustituir a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias, excediendo nuestras
funciones asesoras …  el analizar y enunciar pormenorizadamente los supuestos en los cuales debe ese
Ministerio conceder o no la autorización del artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro
Nacional, son aspectos que la Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por
medio de un dictamen … podría estarse sustituyendo a través de la función consultiva el ámbito
decisorio inherente a la Administración activa, lo que no está permitido.”




 



 Además, mediante nota del 12 de octubre del 2017 con sellos de la Asociación de Productores de
Salinas II y de la Asociación de Desarrollo Integral de Mata de Limón, recibimos copia del oficio
SINAC-ACOPAC-OSREO-571-2017 del 25 de setiembre del 2017, donde se indica que con motivo de la
consulta que nos ocupa:  “cualquier trámite que se solicite en terrenos de la Zona Protectora de
Tivives, que fueran adjudicados por el IDA, posterior a la Creación de la ZPT, se suspende
parcialmente hasta obtener respuesta de la Procuraduría General de la República sobre la condición
legal de estos”, haciendo referencia a una adjudicación efectuada mediante acuerdo de Junta
Directiva del IDA en sesión celebrada el 23 de abril de 1996.




 



 Por otra parte, vía correo electrónico, el 15 de mayo último, se nos remitió una solicitud de “dar
trámite y resolución al oficio SINAC-DE-1421” por parte del ingeniero Luis Lizano Solano, donde se
afirma que: “ACOPAC no genera el otorgamiento de visado del Proyecto hasta no contar con el criterio
legal solicitado”, indicando que tal proyecto es la construcción de la Delegación de Policía de
Caldera.




 



   Lo anterior nos imposibilita verter el criterio requerido, pues estaríamos sustituyendo a la
Administración activa en la toma de decisiones y en el ejercicio de sus funciones, desconociendo
nuestra función consultiva.  En ese sentido nos hemos pronunciado en abundantes dictámenes:



 “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico
que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que
integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos
institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no
son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa… nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos
sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde,
en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las
responsabilidades propias del agente público.” (Dictamen No. C-194-94 del 15 de diciembre de 1994,
precedente de reiterada cita en nuestra jurisprudencia administrativa).



 “No obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la
Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le
corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido
dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función
consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración
activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de
acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La
Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración,
resolviendo los casos concretos.” (Dictamen No. C-141-2003 del 21 de mayo del 2003, reiterado por
los Dictámenes números C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, C-078-2010 del 22 de abril del 2010,
C-330-2014 del 10 de octubre del 2014 y C-368-2014 del 31 de octubre del 2014).



 “Estima la Procuraduría, en efecto, que dados los efectos vinculantes de su dictamen, en caso de
dictaminar sobre un caso concreto, el Órgano Consultivo se estaría sustituyendo a la Administración
activa; puesto que ésta no tendría más posibilidad que solucionar el asunto sometido a su decisión
conforme lo indicado por la Procuraduría. El motivo y el contenido del acto estarían, bajo ese
supuesto, determinados por el dictamen. Es decir, el poder de decisión de la Administración se
nulifica. Por ende, se alteran las reglas sobre competencia administrativa. Un dictamen vinculante
sobre una situación concreta implica que la decisión, en cuanto al fondo, será tomada por la
Procuraduría. Esta desnaturalizaría la función consultiva, puesto que dicha función se confundiría
con una función de administración activa. Con lo cual la propia Procuraduría estaría violentando su
competencia y aquélla de la Administración activa.” (Dictamen No. C-203-2005 del 25 de mayo del
2005).



 “Por disposición de ley, esta Procuraduría, como órgano superior consultivo, técnico jurídico, de
la Administración Pública, no puede resolver casos concretos por medio de sus dictámenes.” (Dictamen
No. C-240-2000 del 29 de setiembre del 2000).




 



 «…”si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante,
‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en
definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de
dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos
confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12
de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004
del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de
ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en
innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y
pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se
circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas,
abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los
que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. (…) Amen de lo ya
señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la
administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al
carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las
responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual
sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros).‘ (…) también es
importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando
situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o
que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta
contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración
consultiva.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005,
reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-425-2008 del 1°
de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010
y C-250-2011 del 11 de octubre de 2011. En igual sentido véanse los dictámenes No. C-87-2014 de 19
de marzo de 2014 y C-111-2016 de 11 de mayo de 2016)” … la consulta no es admisible pues “la función
consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración
activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de
acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La
Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración,
resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido
C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).» (Dictamen C-018-2018). 




 



 “Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio No. ALDE-
CM-1111-2010, relativo a la posibilidad de brindar el visado de planos de agrimensura a una
propiedad inscrita a nombre de una persona que posee un derecho privado y que incorpora terrenos de
la zona marítimo terrestre lindantes con los cincuenta metros de la zona pública.



 Cabe recordar que nuestra labor de carácter técnico-jurídico es para evacuar consultas generales
con abstracción del caso específico a resolver por la Administración activa (Ley Orgánica nuestra,
artículos 1, 2 y 4).  Por ello, el artículo 5 ibídem excluye el conocimiento y el trámite de los
asuntos propios de los entes y órganos administrativos con competencias fijadas por ley, supuesto
donde se hallan los casos pendientes de resolver sin involucrarnos en la decisión de esas
situaciones concretas por parte de la Administración activa, y a la gestión de los particulares
interesados (Ley General de la Administración Pública, artículo 66 inciso 1; Ley Orgánica nuestra,
artículos 1 y 2; pronunciamientos C-178-79, C-7-92, C-158-98, C-230-01 y OJ-210-2003, entre otros).”
 (Dictamen C-019-2014).




 




III.- TERCERA INTERROGANTE




 



 “3. La vigencia del artículo 71 de Ley Forestal N° 7575 del 16 de abril de 1996, redujo el área de
la Zona Protectora Tivives, disminuyendo sus límites con relación a los establecidos por el artículo
1° del decreto No. 17023-MAG, situación que originó que el IDA continuara adjudicando parcelas
dentro de los terrenos originalmente comprendidos por el Proyecto Salinas II y en ese momento
desafectados. Sin embargo, por medio del Voto 07294 del 13 de octubre de 1998, la Sala
Constitucional anuló la vigencia del artículo 71 de la Ley Forestal, por tal razón se solicita
aclarar si las adjudicaciones realizadas dentro de los terrenos desafectados por el artículo 71 de
la Ley Forestal en el periodo que estuvo vigente, fueron realizadas legalmente, y podrían considerar
como propiedades privadas dentro de la Zona Protectora Tivives?”  (El subrayado es suplido).




 



 No compete a la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la
corrección o apego a la legalidad de actuaciones administrativas, salvo en el caso de los artículos
173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública:



 “… no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración
Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por
asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función
consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración
consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre
actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías
(Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8
de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de
octubre de 2006, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-147-2007).



 “La Procuraduría ha sostenido que no es propio de su rol consultivo ejercer una actividad revisora
de la legalidad de actos administrativos, a pesar de que la cuestión se plantee en términos
generales (Opinión Jurídica OJ-108-2017). Y en el dictamen C-381-2014, con mención de jurisprudencia
administrativa, externó que no le corresponde, como órgano superior consultivo de la Administración
Pública, valorar si una decisión administrativa es conforme al ordenamiento jurídico, aunque la
gestión se proponga en general. La función consultiva no debe ser ejercida sobre actuaciones
vertidas por la Administración”. (Ver también Opiniones Jurídicas OJ-59-2017, OJ-61-2017,
OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017 y OJ-82-2017).”  (Opinión Jurídica No. O.J.-11-2018 del 24 de
enero del 2018).



 Por esa razón la Procuraduría está imposibilitada para emitir el criterio requerido de revisión del
ajuste al ordenamiento jurídico de actos administrativos adoptados por el entonces Instituto de
Desarrollo Agrario, y en ese sentido pueden verse también los dictámenes números C-142-2017,
C-144-2017, C-267-2017, C-064-2018 y C-101-2018, entre otros.




 




 




IV.- CONCLUSIONES




 



 La declaratoria de nulidad efectuada en la sentencia constitucional 1763-94 implica el
restablecimiento de la situación al estado anterior a las adjudicaciones efectuadas irregularmente
por el Instituto de Desarrollo Agrario, retornando los terrenos a la titularidad pública.



 La Sala, en el voto 1763-94 calificó los terrenos como patrimonio forestal del Estado, hoy
patrimonio natural del Estado, el cual es de dominio público (artículos 13 y 14 de la Ley Forestal y
261 y 262 del Código Civil; votos de la Sala Constitucional 2988-1999, considerando III; 2063-2007,
considerando VI; 8075-2008 y 16975-2008; entre otros).   El artículo 14 de la Ley Forestal establece
que su ocupación, detentación o tenencia por particulares no les genera ningún derecho, como lo ha
confirmado la jurisprudencia constitucional y de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.



 Esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen solicitado en los
puntos 2 y 3, dado que no podemos sustituir a la Administración en la toma de decisiones y en el
ejercicio de sus funciones, ni entrar a valorar la corrección de actos administrativos adoptados.




 




Atentamente,



                                                                      

 



M. Sc. Susana Fallas Cubero

                                                                       Procuradora. 




 





 [1] Berrocal Guerrero, Luis Enrique citado por Tron Petit, Jean Claude y Ortiz Reyes, Gabriel. La
nulidad de los actos administrativos. Editorial Porrúa, México, segunda edición, 2007, p. 294.

Legal Opinion: 117 of 05/28/2018

May 28, 2018

C-117-2018

Mr. Mario Coto Hidalgo
Executive Director
National System of Conservation Areas

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, this responds to official letter SINAC-DE-1421 of August 28, 2017, in which you inquire:

“1. According to what was resolved by the Constitutional Chamber in Voto N° 1763-94 at 16:45 on April 13, 1994, and given that to date the IDA has not annulled the registry entries of the farms adjudicated in the period from June 2, 1986, to April 13, 1994, what is the legal situation of the properties adjudicated with respect to possession and exercise of the right of ownership?

2. Is the Administration, in this case SINAC, authorized to issue administrative acts, such as the granting of plan approvals (visados de planos), over the adjudications made by the IDA, now INDER, after the issuance of Voto N° 1763-94 at 16:45 on April 13, 1994?

3. The validity of Article 71 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of April 16, 1996, reduced the area of the Tivives Protective Zone (Zona Protectora Tivives), diminishing its boundaries in relation to those established by Article 1 of Decree No. 17023-MAG, a situation that caused the IDA to continue adjudicating parcels within the lands originally comprised by the Salinas II Project and, at that time, released from protection (desafectados). However, by means of Voto 07294 of October 13, 1998, the Constitutional Chamber annulled the validity of Article 71 of the Forestry Law; for this reason, clarification is requested as to whether the adjudications made within the lands released from protection by Article 71 of the Forestry Law during the period it was in force were legally carried out, and could be considered private properties within the Tivives Protective Zone?”

I.- FIRST QUESTION

“1. According to what was resolved by the Constitutional Chamber in Voto N° 1763-94 at 16:45 on April 13, 1994, and given that to date the IDA has not annulled the registry entries of the farms adjudicated in the period from June 2, 1986, to April 13, 1994, what is the legal situation of the properties adjudicated with respect to possession and exercise of the right of ownership?”

Constitutional judgment 1763-94, binding pursuant to Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction, resolving an Amparo appeal filed against the Executive President of the Institute of Agrarian Development and the Regional Director of the Central Pacific, in pertinent part, ordered:

“IV.- While it is true the respondent authorities affirm that the parceling project for the lands of the farm called Salinas II – acquired by the Institute of Agrarian Development on December 23, 1977 – which are included within the Tivives Protective Area, in accordance with the terms of Executive Decree Number 17023 of May 6, 1986, is in accordance with law, even after the entry into force of that regulation, since in the first instance it cannot be considered that said estate has become part of the forest patrimony of the State (patrimonio forestal del Estado) as long as the autonomous institution they represent has not been indemnified the corresponding amount in order to consider that property expropriated, and secondly, because they have always had the authorization of the General Forestry Directorate to carry out the agricultural, livestock, or forestry activities established by Article 3 of Decree Number 17023 which declares as a Protective Zone the territories comprising the mangroves of Mata de Limón and Tivives, as well as the tropical dry forest remnant located on the Barranca Map Sheet; the argument put forth by the respondent entity is not valid, given that according to Articles 32 and 34 of the Forestry Law, the forest patrimony of the State is constituted by all the forests and forest lands of the national reserves, areas declared inalienable, farms registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration; for that reason, no body of the Public Administration – centralized or decentralized – may expropriate, swap, cede, or alienate, under any title, deliver, or lease rural lands of its property or under its administration, without them having been previously classified by the General Forestry Directorate, in which case, if the latter considers them to be of forest suitability (aptitud forestal), they will immediately be incorporated into the forest patrimony of the State; for this reason, if Decree Number 17023 affected part of the farm acquired by the Institute of Agrarian Development at the time, the application of the terms of that regulation as well as the cited articles of the Forestry Law is immediate, and therefore the respondent entity is not empowered to disapply them under the justification that a purchase process entailing the corresponding indemnification has not taken place. Thus, from the moment the Decree so often cited entered into force, the lands of the Salinas II farm affected by the Tivives Conservation Zone automatically became part of the forest patrimony of the State; they are, therefore, norms of immediate application, for which reason from that moment the Institute of Agrarian Development was unable to dispose of those lands and continue with the parceling project, except in the case of all those adjudications that had been agreed upon prior to the promulgation of the regulation, since in that case the beneficiaries’ plots must be purchased or expropriated, unless, at the request of the General Forestry Directorate, their owners accept submitting to the respective forest regime (Article 37, paragraph 2 of the Forestry Law); the adjudications agreed upon by the respondent institution after the entry into force of the cited Decree over the lands comprised by the Tivives natural conservation zone are not valid, given that since that date – May 6, 1986 – it is not empowered to freely dispose of those estates, since the administration thereof falls to the General Forestry Directorate, in coordination with the Municipality of Esparza and the Agricultural Centers: Central Pacific Region and Cantonal of Esparza; therefore, the permits the latter grants for the purpose of developing agrarian-type activities in those territories do not imply an authorization to alienate or rent those lands, nor do they originate any real right over the property in favor of the concessionaire (Article 41 of the Forestry Law); in other words, the respondent authority cannot refrain from mandatorily complying with the norms declaring the automatic incorporation into the forest patrimony of the State of those properties classified as of forest suitability, since those provisions are of immediate application due to the public interest involved in their content, which is the conservation of natural resources through their sustained and rational use (Article 1 of the Forestry Law); for this reason, every adjudication that has been agreed upon after May 6, 1986, up to the present, is null, by virtue of having improperly disposed of forestally protected lands …

Therefore: The appeal is granted. Consequently, the adjudications of parcels authorized by the Institute of Agrarian Development over the lands of the Salinas II Farm (comprised within the area declared by Executive Decree Number 17023-MAG as the Tivives Protective Zone), which had been agreed upon in the period extending from May 6, 1986, to April of this year, are set aside, without prejudice to those beneficiaries whose land was adjudicated prior to the first of the dates indicated. The respondents are ordered to pay the damages caused and the costs of the appeal, which will be settled, if applicable, in the enforcement proceedings of the contentious administrative court.” (Highlighting not from the original).

The Constitutional Chamber qualified the acts as illegal and, in that context, declared them ineffective:

“The annulment of administrative acts is the judicial decision to suppress them or make them disappear from the legal world … Consequently, annulment directly affects the existence of the administrative act, since, starting from the assumption that the act exists and is presumed legal, it becomes as if it had never existed.”[1]

This judicial declaration of nullity implies returning things to their original state, entailing the restoration of the situation to the state prior to the issuance and execution of the act; that is, with the declaration of nullity of the adjudications irregularly made by the Institute of Agrarian Development, the lands returned to public ownership:

“The restoration of the previous situation is precisely – as noted – a logical consequence of the retroactive effect possessed by the declaration of invalidity, since the consequences the act produced have no basis, hence they must be reversed.” (First Chamber of the Supreme Court of Justice, Voto No. 1692-F-S1-2012).

After the issuance of Voto 1763-94, the Constitutional Chamber has resolved two noncompliance petitions, in line with the foregoing:

«…from the report rendered by the Institute of Agrarian Development and the accompanying documents, it is evident that from the very moment the resolution ordering the processing of the Amparo was notified, the parcel adjudication program in the project called “Salinas Dos” was suspended, a situation which has been maintained to date, since upon being informed of the ruling that granted the petitioners’ claim, they proceeded to adopt a series of measures in order to effectuate not only the transfer of those properties to the General Forestry Directorate, the agency responsible for administering those lands in accordance with Article 2 of Executive Decree Number 17023-MAG, for which purpose an Inter-Institutional Cooperation Agreement has been signed between the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, as well as a working commission to expedite this process for the designated agency (see folios 169 and 170 of the file, and the copy of the mentioned agreement in the folder of various documents provided by the Institute of Agrarian Development); but also to relocate the affected families, a process that began with the issuance of official letter Number OSO-390-94 of September 14 of the previous year, in which the affected beneficiaries were informed of the scope of judgment Number 1763-95 [sic] and the measures to be adopted to move them to other places, conduct appraisals for the payment of improvements, among others; and was formalized in Session Number 68-94 held by the Board of Directors of the respondent entity on November 21 of last year, in which an agreement was adopted establishing the guidelines for the process to follow in order to transfer the properties to the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, and principally, for the acquisition of lands to relocate the affected persons, for which a detailed study was carried out of each family’s situation, the possibilities of purchasing estates to place those beneficiaries – among other aspects – whose results were brought to the attention of the Executive President of the respondent entity on May 29 of last year, studies that will serve as a basis for carrying out the gradual relocation of those persons and concluding it no later than May 7, 1998 (see folios 170 to 174 of the file, as well as the copies of the official letters and agreements indicated in the document folder provided by the institution). It cannot be affirmed, therefore, that the Institute of Agrarian Development has omitted adopting the necessary measures to comply with the terms of ruling Number 1763-94, on the grounds that it has not yet proceeded to evict the affected persons from the lands protected by Executive Decree Number 17023-MAG, given the complexity and magnitude of the problem involved in moving two hundred sixty-three families to other places – avoiding them the minimum possible inconvenience to the extent feasible –, as well as the cost of finding new lands to place them, the process cannot be carried out in a hasty and improvised manner, since this could result in a greater harm than the one intended to be resolved. Therefore: The petition filed is dismissed.» (Voto No. 487-I-95 at 8:32 a.m. on September 29, 1995).

«I.- In judgment Number 0487-I-95 issued at eight hours thirty-two minutes on September 29, 1995, this Chamber dismissed the petition for noncompliance with what was ordered in judgment Number 1994-01763 at sixteen hours forty-five minutes on April 13, 1994, for two fundamental reasons: a) because the complexity and magnitude of the problem involved in moving two hundred sixty-three families to other places – avoiding them the minimum possible inconvenience to the extent feasible –, as well as the cost of finding new lands to place them, means the process cannot be carried out in a hasty and improvised manner, since this could result in a greater harm than the one intended to be resolved; and b) because in Session Number 68-94 held on November 21, 1994, by the Board of Directors of the respondent entity, an agreement was adopted in which not only are the guidelines established for the process to follow in order to transfer the properties to the Ministry of Environment and Energy, but principally, for the purpose of acquiring lands to relocate the affected persons, for which a detailed study had been carried out of each family’s situation, of the possibilities of purchasing estates to place those beneficiaries – among other aspects –, whose results were brought to the attention of the Executive President of the Institute of Agrarian Development on May 29, 1995, studies that would ultimately serve as a basis for carrying out the gradual relocation of those persons and concluding it no later than May 7, 1998 (see folios 170 to 174, and 180 verso of the file). More than eight years after the Chamber considered these arguments true and valid, the respondent authorities inform this Court that it has still not been possible to observe the terms of the judgment whose noncompliance is alleged, because they have still not managed to find lands to move the more than two hundred affected families and because it is a very costly process, since they must indemnify them before proceeding with their relocation, although they claim they have not “ceased seeking the best form of solution, as at present we find ourselves engaged in the preparation of legal projects...” aimed at definitively establishing the boundaries of the Tivives Protective Zone (see folios 211 to 213 of the file). That by virtue of the foregoing, it is paradoxical that the Institute of Agrarian Development claims they have still not found suitable lands to relocate the affected parcel holders, since more than eight years ago they informed the Chamber that they had prepared an entire project for the purchase and gradual relocation of those persons, which would culminate no later than May 7, 1998 (see folio 180 verso of the file), and even more so that they rely on the argument that they cannot “evict” the families occupying lands within the Tivives Protective Zone until they indemnify them for the improvements introduced to the land, since if this Chamber considered it proven in judgment Number 1994-01763 at sixteen hours forty-five minutes on April 13, 1994, that the Institute of Agrarian Development was responsible for having improperly disposed of forestally protected lands since 1986, to the detriment of the persons to whom parcels were adjudicated within those protected areas (see recitals IV and V at folios 151 verso to 153 of the file), it not only has the obligation to repair the damages caused, but also – and as part of the project that had initially been approved to comply with the judgment issued by the Chamber – should have provided, in the budgets of subsequent years, the necessary items to cover those aspects. Finally, the Chamber does not consider that the preparation of legislative proposals aimed at definitively establishing the boundaries of the Tivives Protective Area constitutes a suitable means to comply with the terms of the judgment issued by the Chamber, since this would indefinitely prolong in time – until the Legislative Assembly approved said proposal – the irregular situation that motivated the granting of the Amparo appeal and, consequently, would render nugatory the ultimate purpose intended with the issuance of said ruling, which is the effective conservation and protection of the areas comprised within the designated protective zone. That for all the foregoing, the Chamber considers the alleged noncompliance proven and, consequently, grants the petition filed and orders the referral of certified copies of parts of the file to the Public Prosecutor’s Office, for what it may concern, which in no way exempts the Institute of Agrarian Development from effectively executing what was ordered at the time by this Chamber in judgment Number 1994-01763 at sixteen hours forty-five minutes on April 13, 1994.» (Judgment No. 2003-14046 at 17:30 on December 3, 2003).

The same Chamber, after Voto 1763-94, has qualified the permanence within the area as “tenure (tenencia)”:

“II.- Regarding the illegal tenure (tenencia ilegal) of lands belonging to the Tivives Protective Zone, as the appellant himself states in the filing brief, said situation was already examined in the Amparo appeal processed under file Number 94-000178-007-CO-M, upon which judgment Number 1763-94 at sixteen hours forty-five minutes on April 13, 1994, was rendered…” (Resolution No. 2001-1092 at 16:09 on February 7, 2001).

Note that the Chamber, in Voto 1763-94, qualified the lands as forest patrimony of the State, today natural patrimony of the State (patrimonio natural del Estado): “from the moment the Decree so often cited entered into force, the lands of the Salinas II farm affected by the Tivives Conservation Zone automatically became part of the forest patrimony of the State.”

The natural patrimony of the State is of public domain (Articles 13 and 14 of the Forestry Law and 261 and 262 of the Civil Code; Constitutional Chamber rulings 2988-1999, recital III; 2063-2007, recital VI; 8075-2008 and 16975-2008; among others). Article 14 of the Forestry Law establishes that its possession does not generate any right, as the Constitutional Chamber has considered:

“When a good is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unattachability. From these conditions, it follows that these goods are not expropriable, since this would imply alienation and they are inalienable. Likewise, usucapio is also not a means to acquire them; things that are inalienable because they are outside the commerce of men are not subject to possession by private parties, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the public utility purpose to which they are assigned.” (Voto No. 2988-99).

“It should be emphasized that public domain goods are inalienable and imprescriptible and that the occupation thereof cannot generate any right in favor of the occupant, regardless of the time during which such occupation has persisted.” (Voto No. 18836-2014).

The First Chamber of the Supreme Court of Justice also considers that their occupation, detention, or tenure by private parties does not generate any right for them (Judgments Number 1070-F-S1-2010, recital VIII; 1088-F-S1-2011, recital V; 1675-F-S1-2012, recital VI; 286-F-SI-2015, recital VIII; and 213-F-S1-2016, recital XI).

As is known, registry inscription does not validate acts that are null according to law (Article 456 of the Civil Code), and the cancellation of its inscription may be requested “when the title by virtue of which the inscription was made is declared null” (numeral 472 of the Civil Code). That is, the administrative body for the lands is empowered, by the issuance of judgment 1763-94, to seek the removal of the registry inscriptions.

II.- SECOND QUESTION

“2. Is the Administration, in this case SINAC, authorized to issue administrative acts, such as the granting of plan approvals (visados de planos), over the adjudications made by the IDA, now INDER, after the issuance of Voto N° 1763-94 at 16:45 on April 13, 1994?”

In Legal Opinion No. C-133-2004, directed to the Director of the National System of Conservation Areas, it was clarified that we cannot substitute for the Administration in the decision on the granting of plan approvals (visados de planos):

“Analyzing and enunciating in detail the scenarios in which the Ministry of Environment and Energy must grant or deny this approval (visado), as seems to emerge from the inquiry made to us, would be to substitute for the active Administration in the exercise of its powers, exceeding our advisory functions … analyzing and enunciating in detail the scenarios in which that Ministry must grant or deny the authorization under Article 47 of the Regulation to the National Cadastre Law are aspects that the Office of the Attorney General of the Republic cannot assess by means of a legal opinion … the consultative function could be used to substitute the decision-making sphere inherent to the active Administration, which is not permitted.”

Furthermore, by note of October 12, 2017, with seals of the Salinas II Producers Association and the Mata de Limón Integral Development Association, we received a copy of official letter SINAC-ACOPAC-OSREO-571-2017 of September 25, 2017, where it is indicated that, due to the inquiry at hand: “any application (trámite) requested on lands of the Tivives Protective Zone that were adjudicated by the IDA after the Creation of the ZPT is partially suspended until a response is obtained from the Office of the Attorney General of the Republic regarding the legal condition thereof,” referring to an adjudication made through an agreement of the IDA Board of Directors in a session held on April 23, 1996.

On the other hand, via email, on May 15 last, a request was sent to us to “process and resolve official letter SINAC-DE-1421” from Engineer Luis Lizano Solano, wherein it is stated that: “ACOPAC will not issue the approval (visado) of the Project until the requested legal opinion is obtained,” indicating that said project is the construction of the Caldera Police Station.

The foregoing makes it impossible for us to provide the requested opinion, since we would be substituting for the active Administration in decision-making and in the exercise of its functions, disregarding our consultative function. In that sense, we have pronounced ourselves in numerous legal opinions:

“This Office of the Attorney General has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice it provides, through its legal opinions and pronouncements, to the various organs and entities that make up the Public Administration is limited to the analysis and clarification of the various institutes, principles, and legal rules, considered in the abstract. In that vein, specific matters upon which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation … note that with a potential pronouncement from our part, we would be substituting for the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our opinions, with the consequent neglect of the public agent’s own responsibilities.” (Legal Opinion No. C-194-94 of December 15, 1994, a repeatedly cited precedent in our administrative jurisprudence).

“Notwithstanding the general consultative competence conferred by Article 3 of its Organic Law, the Office of the Attorney General has repeatedly stated that by virtue of the binding effect of its legal opinions, it is not its role to rule on specific situations, nor is it permitted to settle the various conflicts submitted for decision to public entities. The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution for the active Administration, the only body competent according to the legal system to resolve the cases brought before it. The Office of the Attorney General would disregard its own competence if it were to substitute for the Administration by resolving specific cases.” (Legal Opinion No. C-141-2003 of May 21, 2003, reiterated by Legal Opinions Numbers C-294-2005 of August 17, 2005, C-078-2010 of April 22, 2010, C-330-2014 of October 10, 2014, and C-368-2014 of October 31, 2014).

“The Office of the Attorney General considers, in effect, that given the binding effects of its legal opinion, should it opine on a specific case, the Consultative Body would be substituting for the active Administration; since the latter would have no other option but to resolve the matter submitted for its decision in accordance with what the Office of the Attorney General indicated. The reason and content of the act would, under that assumption, be determined by the opinion. That is, the decision-making power of the Administration is nullified. Consequently, the rules on administrative competence are altered. A binding legal opinion on a specific situation implies that the decision, as to the substance, will be made by the Office of the Attorney General. This would denature the consultative function, since said function would be confused with a function of active administration. With which the Office of the Attorney General itself would be violating its own competence and that of the active Administration.” (Legal Opinion No. C-203-2005 of May 25, 2005).

“By provision of law, this Office of the Attorney General, as the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, cannot resolve specific cases through its legal opinions.” (Legal Opinion No. C-240-2000 of September 29, 2000).

"..."if a specific case that is the subject of a decision by the consulting administration is identified,
‘it would indirectly be transferring the resolution of the interested party’s petition to whatever
might ultimately be concluded in our pronouncement’ (C-306-2002 of November 12, 2002) and, if we were to
respond, ‘we would be contravening the nature of a superior consultative body conferred upon us
by law, transforming ourselves into part of the active administration.’ (Dictamen C-151-2002 of June 12,
in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004
of November 15 and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of
example, what has been stated in some of our pronouncements: ‘This Office of the Attorney General has indicated, on
innumerable occasions, that the technical-legal advice that, through its dictámenes and
pronouncements, it provides to the various organs and entities that comprise the Public Administration, is
circumscribed to the analysis and clarification of distinct institutes, principles, and legal rules,
considered in the abstract. In that line of thought, specific matters regarding which a decision by the
active administration is pending are not consultable. (…) In addition to what has already
been noted, observe that with a potential pronouncement on our part, we would be substituting for the
active administration in adopting a decision that corresponds only to it, given the
binding nature of our criteria, with the consequent disregard for the
responsibilities inherent to the public agent.’ (C-194-94 of December 15, see, in the same
sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others).’ (…) it is also
important to highlight the impropriety of submitting specific cases to our criterion, indicating
particular situations that would eventually become the subject of the organ’s powers or
that could see their particular legal situations modified. This enters into open
contradiction with our Article 5 transcribed above, and with our nature as a consultative
administration.’ (C-151-2002 of June 12).’ (Dictamen C-390-2005 of November 14, 2005,
reiterated, among others, by dictámenes C-284-2007 of August 21, 2007, C-425-2008 of December 1,
2008, C-166-2009 of June 11, 2009, C-199-2010 of September 21, 2010
and C-250-2011 of October 11, 2011. In the same sense see dictámenes No. C-87-2014 of March 19,
2014 and C-111-2016 of May 11, 2016)" … the inquiry is not admissible because "the consultative
function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration
function. An exercise that would imply a substitution for the active Administration, the sole entity competent
in accordance with the legal system to resolve the cases subject to its knowledge. The
Office of the Attorney General would disregard its own competence if it were to substitute for the Administration,
resolving specific cases." (C-141-2003 of May 21, 2003 and, in the same sense
C-203-2005 of May 25, 2005).» (Dictamen C-018-2018).



 "With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter No. ALDE-
CM-1111-2010, regarding the possibility of granting the approval (visado) of survey plans (planos de agrimensura) to a
property registered in the name of a person who holds a private right and that incorporates lands from
the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) bordering the fifty meters of the public zone (zona pública).

 It should be recalled that our technical-legal work is for evaluating general consultations
in the abstract, separate from the specific case to be resolved by the active Administration (our Organic Law,
articles 1, 2 and 4).  Therefore, Article 5 ibidem excludes the knowledge and processing of
matters pertaining to the administrative entities and organs with powers established by law, a
scenario where pending cases are found, without involving us in the decision of those
specific situations by the active Administration, and in the management by interested
private parties (General Law of Public Administration, article 66 subsection 1; our Organic Law,
articles 1 and 2; pronouncements C-178-79, C-7-92, C-158-98, C-230-01 and OJ-210-2003, among others)."
 (Dictamen C-019-2014).



III.- THIRD QUESTION


 "3. The validity of article 71 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of April 16, 1996, reduced the area of
the Tivives Protected Zone (Zona Protectora Tivives), diminishing its limits in relation to those established by article
1 of decree No. 17023-MAG, a situation that led to the IDA continuing to award parcels
within the lands originally included in the Salinas II Project and, at that moment,
released from protection. However, by means of Voto 07294 of October 13, 1998, the
Constitutional Chamber (Sala Constitucional) annulled the validity of article 71 of the Forestry Law, for this reason, clarification is requested
as to whether the land awards made within the lands released from protection by article 71 of
the Forestry Law during the period it was in force, were legally executed, and whether they could be considered
as private properties within the Tivives Protected Zone?" (The underlining is supplied).


It does not fall within the purview of the Office of the Attorney General of the Republic to assess, through a dictamen, the
correctness or adherence to legality of administrative actions, except in the case of articles
173 and 183 of the General Law of Public Administration:

 "… it does not correspond to the Office of the Attorney General, as the superior consultative body of the Public
Administration, to assess whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by
internal advisory bodies or departments, are in conformity or not with the legal system. The consultative
function must be exercised with respect to the powers or organization of the consulting
Administration, the interpretation of legal norms and even their effects, but not on
specific actions or criteria expressed by the Administration, its departments or advisory bodies
(Dictámenes C-277-2002 of October 16, 2002, C-196-2003 of June 25, 2003, C-241-2003 of August 8,
2003 and C-120-2004 of April 20, 2004, C-315-2005 of September 5, 2005,
C-328-2005 of September 16, 2005, C-418-2005 of December 7, 2005 and C-392-2006 of October 6,
2006, among many others)." (Dictamen No. C-147-2007).

 "The Office of the Attorney General has maintained that it is not inherent to its consultative role to exercise a reviewing activity
of the legality of administrative acts, even if the question is posed in general
terms (Legal Opinion OJ-108-2017). And in dictamen C-381-2014, with mention of administrative jurisprudence,
it stated that it does not correspond to it, as the superior consultative body of the Public
Administration, to assess whether an administrative decision conforms to the legal system, even though the
management is proposed in general. The consultative function must not be exercised on actions
expressed by the Administration." (See also Legal Opinions OJ-59-2017, OJ-61-2017,
OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017 and OJ-82-2017)." (Legal Opinion No. O.J.-11-2018 of January 24,
2018).

 For that reason, the Office of the Attorney General is unable to issue the required criterion of review of the
conformity with the legal system of administrative acts adopted by the then Institute of
Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), and in that sense one may also see dictámenes numbers C-142-2017,
C-144-2017, C-267-2017, C-064-2018 and C-101-2018, among others.



IV.- CONCLUSIONS


 The declaration of nullity rendered in constitutional judgment 1763-94 implies the
restoration of the situation to the state prior to the land awards irregularly made
by the Institute of Agrarian Development, with the lands returning to public ownership.

 The Chamber (Sala), in voto 1763-94, classified the lands as forest heritage of the State (patrimonio forestal del Estado), today
natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), which is of public domain (articles 13 and 14 of the Forestry Law and
261 and 262 of the Civil Code; votos of the Constitutional Chamber 2988-1999, Considerando III; 2063-2007,
Considerando VI; 8075-2008 and 16975-2008; among others). Article 14 of the Forestry Law establishes
that their occupation, possession, or holding by private parties does not generate any right for them, as
confirmed by constitutional jurisprudence and that of the First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice.

 This Office of the Attorney General is unable to issue the dictamen requested in
points 2 and 3, given that we cannot substitute for the Administration in decision-making and in the
exercise of its functions, nor assess the correctness of adopted administrative acts.


Sincerely,


M. Sc. Susana Fallas Cubero
Prosecutor (Procuradora).


 [1] Berrocal Guerrero, Luis Enrique cited by Tron Petit, Jean Claude and Ortiz Reyes, Gabriel. La
nulidad de los actos administrativos. Editorial Porrúa, Mexico, second edition, 2007, p. 294.