C-149-2018 — Whether an absolute, evident, and manifest nullity of a construction permit based on a false environmental viability resolution may be declaredProcedencia de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un permiso de construcción basado en viabilidad ambiental falsa

Dictamen : 149 del 19/06/2018   



                                                                      




19 de junio del 2018




C-149-2018




 




Señor




Silvino Sánchez Ortiz




Secretario Concejo Municipal




Municipalidad de San Ramón




S. D.




 




Estimado Señor:




 



             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo gusto de
referirme a su oficio n.° MSR-CMAC-118-01-10-17, del 16 de noviembre del 2017, en virtud del cual
–atendiendo el Acuerdo n.° 1, adoptado por el Concejo Municipal de San Ramón en la sesión ordinaria
n.° 118 del 31 de octubre del 2017- se nos solicita rendir el dictamen preceptivo al que hace
referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, en orden a
declarar, eventualmente, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso de construcción n.°
PC-064-2017, otorgado por dicha Municipalidad a la empresa Inversiones HERSA JJII S.A. para el
Proyecto Galpón Agrícola “Cristian Salazar Hernández”.




 




 




I-                   ANTECEDENTES.




 



El 1 de febrero del 2017, ingresa a la Municipalidad de San Ramón la solicitud n.° 758878 para
permiso de construcción que se describe así: “Galpón Avícola “Cristian Salazar Hernández”, propiedad
de Inversiones Hersa JJII S.A., cédula de persona jurídica n.° 3-101-633990. Se indica en la
solicitud que el proyecto se realizará en la finca inscrita en el partido de Alajuela n.° 2-529182,
a nombre de Inversiones Hersa JJII S.A. y como parte del trámite se presentó la Resolución n.°
3724-2016-SETENA. Ver folios 20 a 52 del expediente administrativo.

 



El 14 de febrero del 2017, la Municipalidad de San Ramón aprobó el permiso de construcción n.°
PC-064-2017. Ver folio 53 del expediente administrativo.

 



 3.      El 26 de mayo del 2017, el Lic. Marco Arroyo Flores, Secretario General de la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental certifica (SG-AJ-443-2017-SETENA) el expediente administrativo n.°
D1-15513-2015-SETENA, el cual corresponde al proyecto denominado: “Plaza Quepos”, cuyo desarrollador
es Dos Arbolitos S.A., expediente compuesto por 263 folios. Ver certificación a folios 54 a 318 del
expediente administrativo.




 



 4.      El 13 de junio del 2017, el señor Alcalde de la Municipalidad de San Ramón, Lic. Nixon
Ureña Guillén, mediante oficio n.° MSR-AM-273-2017, le solicita a los señores Omar Cascante Araya,
Jefe a. i. de Gestión Jurídica y al Ing. Johnny Montoya Villalobos, Jefe de Control y Desarrollo
Urbano, investigar de forma inmediata la solicitud del permiso de ampliación de la granja avícola
ubicada en el Distrito de Santiago, presentada por Inversiones HERSA JJII S.A.  Lo anterior por
cuanto la citada empresa aportó en su gestión la resolución n.° 3724-2016-SETENA, como perteneciente
al expediente administrativo n.° D1-15513-2015-SETENA.  No obstante, según certificación extendida
por SETENA el citado expediente corresponde al proyecto “Plaza  Quepos”, cuyo desarrollador es la
empresa Dos Arbolitos Sociedad Anónima. De manera que al existir discordancia entre la resolución
n.° 3724-2016-SETENA y el expediente D1-15513-2015-SETENA, se solicita aclarar la situación. Ver
oficio a folios 1 y 2 del expediente administrativo.




 



El 27 de junio del 2017, mediante oficio n.° MSR-AM-GJ-254-2017, suscrito por los Lic. Omar Cascante
Araya, jefe a.i. de la Gestión Jurídica y el Ing. Johnny Montoya Villalobos, Jefe de Control y
Desarrollo Urbano, dirigido al señor Alcalde de San Ramón, Lic. Nixon Ureña Guillen, entre otras
cosas, determinan: a) Que no existe a nivel de SETENA la resolución n.° 3724-2016-SETENA Proyecto
Ampliación Granja Avícola Las Colinas, expediente Administrativo D1-15513-2015-SETENA; y b) Que el
citado expediente si existe pero se refiere al Proyecto Plaza Quepos.  Por consiguiente, determinan
que “(…) la Corporación Municipal fue inducida a error mediante la presentación de una resolución
que no existe y la indicación de un expediente administrativo, a nivel de SETENA, que hace
referencia a un proyecto que se desarrolla en una corporación municipal diferente. En consecuencia
el permiso emitido deviene nulo porque falta en este un requisito esencial cual es la viabilidad
ambiental emitida por SETENA.” (hecho n.° 8). Se señala que es necesario que la Municipalidad inicie
el trámite para la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta del permiso de construcción
otorgado, para lo cual, el Concejo Municipal debe nombrar el órgano director de procedimiento para
que examine el caso y en su nombramiento debe seguirse lo establecido en la LGAP, se debe respetar
el debido proceso y se debe dar audiencia a la parte a favor de quien se giró el permiso. Ver oficio
a folios 14 a 19 del expediente administrativo.

 



 6.      El 19 de julio del 2017, el señor Alcalde de la Municipalidad de San Ramón, mediante oficio
n.° MSR-AM-338-2017, le solicita al Concejo Municipal que ordene el inició del procedimiento
administrativo para decretar nulidad absoluta evidente y manifiesta, conforme con lo dispuesto en el
artículo 173 de la LGAP, del permiso de construcción otorgado a  Inversiones Hersa JJII S.A, para el
proyecto Galpón Avícola “Cristian Salazar Hernández”.




 



El 8 de agosto del 2017, el Concejo Municipal de San Ramón en sesión ordinaria n.° 100, mediante
Acuerdo n.° 2, dispone constituir como órgano director del procedimiento  al Secretario del Concejo
Municipal, señor Silvino Sánchez Ortiz, para que investigue y determine la procedencia de declarar
la nulidad absoluta evidente y manifiesta del permiso de construcción otorgado a “Inversiones Hersa
JJII S.A. Se indica, además, que el citado órgano contará con la asesoría legal del Licenciado Eider
Villareal Gómez, Asesor Legal del Concejo Municipal. Ver folio 344 vuelto del expediente
administrativo.

 



 El 24 de agosto del 2017, mediante oficio MSR-CM-AC-100-02-08-2017, se le comunica al señor Eider
Villareal Gómez, Asesor Legal del Concejo Municipal y al señor Silvino Sánchez Ortiz, Secretario del
Concejo Municipal, lo resuelto por el Concejo Municipal en el Acuerdo N° 2, en la Sesión ordinaria
n.° 100, del 8 de agosto del 2017.  Ver oficio a folio 386 del expediente administrativo.

 



 El 4 de setiembre del 2017, el Concejo Municipal de San Ramón, en la sesión ordinaria n.° 106,
procedió a juramentar al señor Silvino Sánchez Ortiz, como órgano director de procedimiento. Ver
folio 389 del expediente administrativo.

 



 10.   El 6 de setiembre del 2017,  el Órgano Director de procedimiento ordinario mediante
resolución n.° 1-2017, dicta auto inicial del procedimiento, intimando y confiriendo el traslado de
cargos a la empresa Inversiones Hersa JJII S.A., para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente
y manifiesta del permiso de construcción N° PC-064-2917. Concretamente, se le imputan a la empresa,
en grado de probabilidad,  los siguientes hechos, cargos y conductas:




 



 a.    Falsificación y uso de documento falso, al aportar a la Municipalidad de San Ramón, para el
trámite de solicitud de permiso de construcción, una resolución de viabilidad ambiental falsa, la
Resolución N° 3724-2016-SETENA, gestionada por la empresa Inversiones Hersa JJII. (…).



 b.   Inducir a error deliberadamente a la Municipalidad de San Ramón al presentarle una resolución
de viabilidad ambiental, (…) la cual según la Secretaría Técnica de Gestión Ambiental, es
inexistente, porque no existe en sus registros y archivos ninguna Resolución con esa numeración en
el Expediente Administrativo N°  D1-15513-2015-SETENA”, (…) que si bien existe, pero pertenece a un
desarrollo inmobiliario que la empresa Sociedad Dos Arbolitos Sociedad Anónima, tramitó en el año
2015, para desarrollar en el cantón de Quepos de la Provincia de Puntarenas.



 c.    La empresa investigada, por su actividad conoce la importancia del requisito solicitado, por
lo cual utilizó en forma deliberada, una resolución de Viabilidad Ambiental falsa, (…), conociendo
que esa resolución de SETENA, es un requisito fundamental para poder obtener el permiso de
construcción solicitado. De conformidad con el Reglamento General sobre los Procedimientos de
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC y el Reglamento de Trámites y
Requisitos del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de San Ramón.



 d.   Obtener en forma indebida, el permiso de construcción N° PC-064-2017, (…) al haber inducido
deliberadamente a error a la Municipalidad de San Ramón, presentándole una resolución de viabilidad
falsificada (Resolución N° 3724-2016-SETENA).”




 



 Y en la misma resolución, se convocó al representante legal de la empresa Inversiones Hersa JJII.
S.A., a audiencia oral y privada a celebrarse a las 9 horas del 5 de octubre del 2017. Ver
resolución a folios 390 a 400 del expediente administrativo.




 



 11.   El 9 de setiembre del 2017, se notificó al señor José Luis Salazar Avendaño, en su condición
de representante legal de la empresa “Inversiones Hersa JJII S.A.”, la resolución n.° 001-2017. Ver
acta de notificación a folio 401.




 



 12.   El 2 de octubre del 2017, el órgano director de procedimiento recibió oficio suscrito por el
señor José Luis Salazar Avendaño, representante de la empresa Inversiones Hersa JJII, quien aportó
copia de la denuncia penal interpuesta contra Javier Rodríguez González, por delito de estafa y
otros. Entre otras cosas, el señor Salazar Avendaño informa que fue estafado en el proceso de
obtención de la Viabilidad Ambiental del Proyecto desarrollado en la Granja Avícola Las Colinas. Ver
folios 402 a 410 del expediente administrativo.




 



 13.   El 5 de octubre del 2017, se llevó a cabo la audiencia oral y privada, a la cual no se hizo
presente el representante legal de la empresa Inversiones Hersa  JJII S.A. No obstante, en dicha
audiencia se conoce y se lee el escrito presentado por el señor José Luis Salazar Avendaño, al cual
se adjunto la denuncia penal interpuesta contra Javier Rodríguez González, por los delitos de
falsificación de documento, uso de documento falso y estafa, cometidos en concurso ideal. En dicha
denuncia se indica que el representante de la empresa fue estafado en el proceso de obtención de la
“viabilidad ambiental” del Proyecto objeto de este procedimiento, debido a que el acusado se
presentó como un experto consultor ambiental y mencionó que él podría gestionar con éxito la
Viabilidad Ambiental ante SETENA en un plazo no mayor a cuatro meses. Y luego de pagarle más de 3
millones de colones, el denunciado les entregó una resolución de viabilidad ambiental falsa. Y sin
saberlo, gestionaron el permiso de construcción ante la Municipalidad de San Ramón, así como
gestiones de crédito bancario. Indican también que, luego de comprobar la falsedad de la resolución
de SETENA, decidieron suspender la construcción de las obras y detuvieron las gestiones bancarias.




 



 Finalizada la lectura de la copia del documento de denuncia penal, se procedió a llamar y recibir
el testigo ofrecido por la Municipalidad de San Ramón, Ing. Johnny Montoya Villalobos, Jefe de
Unidad de Control y Desarrollo Urbano. Y ante pregunta del órgano director de procedimiento en el
sentido de si se le habría otorgado a Inversiones Hersa JJII el permiso de construcción de no
haberse presentado la viabilidad ambiental, don Johnny contestó: “No señor, en absoluto, no es
posible (...) porque en este tipo de solicitudes y otorgamiento de licencia constructiva, uno de los
requisitos indispensables es tener la viabilidad ambiental (...).” Ver acta a folios 412-420 del
expediente administrativo.




 



 14.   El 25 de octubre del 2017, el órgano director de procedimiento dicta la resolución n.°
02-2017, que es informe final, en el cual recomienda que




 



 “(...) habiéndose acreditado en el presente procedimiento la falsedad de la ‘Resolución N°
3724-2016-SETENA’ y siendo que este es un requisito indispensable para autorizar un permiso
constructivo de autorización del tipo por la investigada, y que la sola no presentación habría
provocado, la no autorización del permiso de construcción N° PC-064-2017. Consecuente con la
documentación y acervo probatorio, que consta en el expediente del presente procedimiento
administrativo, procede recomendar al Concejo Municipal en su condición de órgano decisor y superior
jerárquico de la Municipalidad, aplicar como sanción la declaratoria de nulidad del permiso de
construcción N° PC-064-2017, de fecha 14 de febrero de 2017, autorizado por la Municipalidad de San
Ramón, a la empresa Inversiones HERSA JJII, para el Proyecto Galpón Avícola Cristian Salazar
Hernández, por resultar el indicado acto de autorización de permiso de construcción, absoluta,
manifiesta y evidentemente nulo y como tal procederá a anularlo.



 Previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, de conformidad con el
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.”  Lo resaltado en negrita y subrayado
es del original. Ver folios 422 – 436 del expediente administrativo.




 



 15.   El 16 de noviembre del 2017, mediante oficio MSR-CM-AC-118-01-10-17, el señor Silvino Sánchez
Ortiz, Secretario del Concejo Municipal, atendiendo el acuerdo n.° 1 tomado por el Concejo Municipal
de San Ramón en la sesión ordinaria n.° 118, del 31 de octubre del 2017, remitió a la Procuraduría
el expediente administrativo completo a fin de rendir el dictamen al que hace referencia el numeral
173 de la Ley General de la Administración Pública.




 




 




II-           SOBRE LA ANULACIÓN DE ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS EN VIA ADMINISTRATIVA.




 



 Como regla general, para que la Administración pueda declarar la nulidad absoluta de un acto
administrativo suyo creador de derechos subjetivos en favor de los administrados, debe recurrir al
proceso de lesividad, el cual constituye una garantía para los beneficiarios, en cuya virtud debe
entenderse proscrita la posibilidad de que pueda declararla en vía administrativa.  Para el logro de
tal finalidad la Administración interesada debe, más bien, demandar la anulación ante la
jurisdicción contencioso administrativa, debiendo haber declarado previamente que el acto es lesivo
a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza.




 



 La excepción a dicha regla la establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública, mediante la cual se autoriza a la Administración a declarar la nulidad de un acto
declaratorio de derechos –en sede administrativa-, cuando dicha nulidad, además de absoluta, sea
evidente y manifiesta, previo dictamen favorable de la Procuraduría en ese sentido –salvo cuando la
nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o
la contratación administrativa, en cuyo caso el dictamen deberá rendirlo la Contraloría General de
la República-.




 




1. Consideraciones generales:




 



             Es preciso recordar, aunque de manera muy somera, que de acuerdo con lo que establece
la Ley General de la Administración Pública, cuando un acto administrativo resulte disconforme con
el ordenamiento jurídico, aquél será inválido (artículo 158, inciso 2).




 



             Ahora bien, la nulidad tiene dos formas de manifestarse: absoluta o relativa, según la
gravedad de la infracción cometida (artículo 165 LGAP).  La determinación de sí estamos ante una u
otra nulidad, dependerá de lo que al efecto disponga el ordenamiento jurídico. Así, la citada Ley
General dispone que la nulidad será absoluta cuando en el acto falten totalmente uno o varios de sus
elementos constitutivos, real o jurídicamente (artículo 166).  Cuando, por el contrario, sus
elementos no faltan, pero resultan imperfectos, la nulidad será sólo relativa (artículo 167).




 



             Esta dicotomía entre nulidad absoluta y relativa, tiene importancia en razón de que
según estemos en presencia de una u otra, el acto podrá arreglarse conforme a derecho, por medio de
convalidación o saneamiento (artículos 187 y 188).




 



             Por lo anterior, resulta importante señalar cuales son los elementos constitutivos del
acto administrativo, cuya inexistencia o imperfección, aparejará la nulidad -absoluta o relativa-
del mismo.  Así tenemos que los elementos del acto pueden ser “formales" o "materiales"; los
primeros se refieren al sujeto, al procedimiento o a la forma; los segundos, se refieren al motivo,
al contenido o al fin del acto. En relación con este punto, la Procuraduría General de la República,
mediante dictamen n.° C-132-90, de 13 de agosto de 1990, indicó:




 



 "(...) En efecto, tal y como se estudia dentro de la teoría moderna del Derecho Administrativo, el
parámetro idóneo para verificar la conformidad de la conducta administrativa con respecto al
ordenamiento, lo constituye el análisis de los elementos de dicho acto sometido a cuestionamiento.



      En este proceso de control de conformidad, se acostumbra a clasificar los elementos en dos
grandes grupos, aquéllos relativos al control de regularidad externa (elementos formales) y los
relativos al control de regularidad interna (elementos materiales).  Dentro de la primera categoría
se hace énfasis en quién, cómo y de qué forma se ejerce una concreta función administrativa (sujeto,
procedimiento, forma).  En el segundo grupo de elementos se analizan los antecedentes que preceden
la actuación, el objeto de la decisión final y la finalidad que se persigue con ésta (motivo,
contenido y fin)”.




 




2.- Alcances del Artículo 173 de la LGAP:




 




            El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública literalmente dispone:




 




“Artículo 173.-



     1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta,
podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al
contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo,
previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y
vinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados
con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la
República deberá rendir el dictamen.



 En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter
absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.



      2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el
respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del
Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.  Contra lo
resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal
Contencioso-Administrativo.



      3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la
Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento
administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.



      4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir
de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.



      5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por
omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será
absolutamente nula, y la Administración estará obligada,  además,  al pago por daños, perjuicios y
costas;  todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad
con el segundo párrafo del artículo 199.



      6) Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de
nulidad de actos administrativos relacionados entre sí,  pero dictados por órganos distintos, regirá
lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.



      7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” Así
reformado por el artículo 200, inciso 6) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal
Contencioso-Administrativo. Lo subrayado no es del original.



             De la norma transcrita se desprende claramente que la Administración sólo puede
declarar –en vía administrativa- la nulidad de un acto suyo declaratorio de derechos, cuando tal
acto esté viciado por una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.  Por ello, resulta imperativo
analizar qué significado o trascendencia jurídica debe dársele a tales calificativos de la nulidad. 
Al respecto, debemos señalar que la idea de apuntar esos dos calificativos en la norma transcrita
fue del Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, quien en el seno de la Comisión Permanente de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en
sesión extraordinaria celebrada por la mencionada Comisión a las 14:15 horas del 2 de abril de 1970,
sesión n.° 103, manifestó:




 



 "(...) El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el
sentido de que él tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de
que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.  Pero (...)
cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa
seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse,
porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no
tiene una expectativa bien fundada de poder mantener el derecho.  Luego, en esos casos, la
administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa sin ir al juez, con la garantía y
aquí nosotros hemos agregado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad,
de una veleidad de la administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la
Procuraduría General de la República (...) De modo que en realidad lo que estamos haciendo es
consagrando más o menos, por vía legislativa, lo que ya los tribunales han dictado como línea de
jurisprudencia (...) en España hay jurisprudencia que interpreta que cuando el acto es absolutamente
nulo, la garantía de la lesividad no juega, y a raíz de eso se produjo una reforma en la Ley
Española de lo Contencioso, que es el origen de esta institución; tienen sentido de que los actos
que ellos llaman nulos de pleno derecho, pueden ser declarados tales en la vía administrativa,
previo dictamen de lo que ellos llaman Consejo de Estado, que es algo así como nuestra Procuraduría
(...)"  Más adelante agrega:  "...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así:  «La
declaración de nulidad que sea manifiesta», en otras palabras, para acentuar el hecho de que el
administrado, cuando sea evidente la nulidad, no tiene derecho al juicio de lesividad.  Es decir,
«La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá
hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la
nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará
el principio de lesividad.  ¿Entiende la modalidad que estoy hablando?  Estoy restringiendo el
concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y
evidente.  En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos en donde la
nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil, pero puede ocurrir
ahí juega el principio de lesividad." Lo subrayado no es del original.




 



             Fue a partir del anterior razonamiento del profesor Ortiz que nuestro legislador acogió
la idea de calificar, en la forma supracitada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la
Administración en vía administrativa.




 



             Es importante también tener presente la definición que de los citados adjetivos nos da
el Diccionario de la Real Academia Española:




 




 "Evidente.  (del lat. evidens, -entis) adj.  Cierto, claro, patente y sin la menor duda".




 



      "Manifiesto, ta.  (Del lat. manifestus) p.p. irreg. de Manifestar. 2. adj. Descubierto,
patente, claro".




 



             Por su parte, la Procuraduría General de la República se ha pronunciado,
reiteradamente, sobre los alcances de la citada norma, señalando que:




 



      "En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos
«evidente» y «manifiesta», debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella
muy notoria, obvia, la que aparece clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por
saltar a primera vista.



      Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro
de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la
nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.



      La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las
restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta, evidente y manifiesta cuando
se halla muy lejos de saltar a la vista su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad
constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro
de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos."
Dictamen n.° 200-83, del 21 de junio de 1983. Lo subrayado no es del original.




 



             3.- Supuestos en lo que procede declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta en
vía administrativa:




 



             Nuestro ordenamiento jurídico no contempla causales taxativas de nulidad absoluta
evidente y manifiesta, que faculten a la Administración, en tales hipótesis, declararla en vía
administrativa. No obstante, debemos indicar que la Procuraduría General de la República ha sentado
una serie de pautas en lo relativo a los supuestos que deben concurrir para que un acto pueda ser
calificado como absolutamente nulo, en forma evidente y manifiesta.  Por ejemplo, en el Dictamen n.º
C-019-87, se efectuó un pormenorizado estudio sobre la materia, tomando como base lo dispuesto en la
legislación española y, en lo que interesa, se indicó:




 



      “IV.  Establecido lo anterior, procede ahora analizar en presencia de cuáles supuestos son
nulos de pleno derecho los actos de la Administración, de conformidad con el derecho español.  Para
ello, acudimos a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo.  Así, en
lo que interesa, los casos que se contemplan son los siguientes:




     «a)  Los dictados por órgano manifiestamente incompetente.




     b) Aquellos cuyo contenido sea imposible o sean constitutivos de delito.



      c) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados...» (GARCIA DE ENTERRIA, op.cit., pág. 572).



      Si bien nuestra legislación no contempla expresamente causales taxativas que den motivo para
declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta (lo que si acontece con la nulidad absoluta, vid.
artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública), conviene formular algunas
consideraciones de interés en torno a lo dispuesto por el artículo supra transcrito en lo conducente
del derecho español.




     a) Acerca del acto dictado por órgano manifiestamente incompetente:



      De conformidad con la doctrina y la jurisprudencia, este supuesto ha demandado abundantes
comentarios y resoluciones... Como puede observarse, aquí aparece el adverbio «manifiestamente», al
igual que en términos parecidos nuestro legislador utiliza para referirse al tipo de nulidad que nos
ocupa (absoluta, evidente y «manifiesta») y que se regula, según vimos, en el artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública. (...)




     b) Sobre los actos de contenido imposible:



      De conformidad con la doctrina española, este tipo de imposibilidad es de naturaleza
originaria, y está referida a un contenido material o físico, no jurídico, habida cuenta que -como
con toda propiedad señala García de Enterría- «... la imposibilidad jurídica equivale pura y
simplemente a la ilegalidad en general ...» (Op. cit., p. 574).




     c)  Actos que sean constitutivos de delito:



      Según se entiende en principio por la doctrina española, la determinación de la existencia de
un delito, es materia que compete a los tribunales.  No obstante, resulta de interés conocer, con
respecto a nuestra materia, si es necesario que exista una resolución previa de un tribunal penal,
acerca de la existencia de un delito, para que se proceda posteriormente en la vía administrativa a
la anulación del acto de que se trate.



      ch)  Actos dictados con omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, y
actos dictados con infracción a las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los
órganos colegiados.



      Estos supuestos no merecen mayores comentarios en el presente estudio. Están claramente
definidos... el primero de ellos incluye aquellos casos en que, si bien la Administración ha
observado un procedimiento, no ha sido el que expresamente preve (sic) el ordenamiento para el caso
concreto.   Asimismo y en punto al segundo supuesto, cabe únicamente indicar que se sanciona la
infracción de las reglas esenciales para la formación y manifestación de la voluntad del órgano
colegiado.  De ahí que deben de tomarse en cuenta situaciones en las cuales se afecta la composición
del órgano (falta del quórum establecido, por ejemplo) o bien que el acto haya sido dictado sin la
concurrencia de los votos necesarios, según se exige por el ordenamiento (mayoría simple o
calificada)". Lo subrayado no es del original.




 



             Conforme podemos apreciar, la anterior enumeración de supuestos en los que procede
declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta no es taxativa pero nos sirve de ilustración
para el análisis del caso concreto.




 




4.-  Procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa:




 



             Tal y como lo dispone el inciso 3) del artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública, antes de anular un acto declaratorio de derechos en vía administrativa, “el
acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan
observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las
partes involucradas”. 




           



             La anterior disposición confirma lo dicho por la doctrina más calificada en la materia,
la jurisprudencia de nuestros tribunales así como la jurisprudencia administrativa de Procuraduría,
en el sentido de que previo a  declarar la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, la
Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo previsto en el artículo
308 y siguientes de la citada Ley General, dando cabal cumplimiento a los principios del debido
proceso, toda vez que la declaratoria de nulidad, necesariamente, causará perjuicio al administrado,
procedimiento que a su vez capacita a la Administración para lograr mayor acierto en la decisión a
tomar.




 



             Refiriéndose a la obligatoriedad de observar las reglas del debido proceso en los
procedimientos donde se ventile la nulidad de actos propios declarativos de derechos, la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:




 



 "(...) tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en
el ordenamiento ciertos límites temporales y formales, sin cuya atención la Administración no puede
lograr el propósito que persigue.  En esta materia, el principio del debido proceso es fundamental
(...). Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de
defensa, de ofrecer prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en
cuanto al fondo, todo ello es constitutivo de lo que se engloba dentro del debido proceso, de manera
que en el caso concreto, echándose de menos esas circunstancias en lo actuado por la entidad
demandada, la acción deviene procedente a la luz de lo estatuido por los artículos 39 y 41 de la
Constitución Política, (...)." Sentencia n.° 1563-91, de las 15 horas del 14 de agosto de 1991.




 



             Ahora bien, para que desarrolle el citado procedimiento administrativo ordinario, el
Ministro o el  jerarca administrativo de que se trate debe designar al órgano director del
procedimiento administrativo (artículo 173.2), el cual cumple una función determinante.  En efecto,
la citada Ley General le atribuye, entre otras, las siguientes competencias: dirigir el
procedimiento y la comparecencia (artículo 314.1); cuando la comparecencia fuese grabada, con su
sola firma puede ser levantada posteriormente el acta respectiva (artículo 313); recibe la prueba
ofrecida por la parte ausente cuando ello fuere posible (artículo 315); resuelve todas las
cuestiones previas surgidas durante el curso del procedimiento (artículo 227.1); conserva los
objetos presentados susceptibles desaparición dejando constancia en el acta (artículo 270.6); es
disciplinado si por su culpa hay retraso en el procedimiento; y si la culpa es grave incurre en
responsabilidad civil ante el administrado (artículo 263.2).




 



             Dictado el acto que concluye la fase instrucción y que comprueba preliminarmente que el
acto que se pretende anular es absolutamente nulo, y de previo al dictado de la resolución final por
parte del jerarca, el asunto (el expediente completo) debe ser enviado a la Procuraduría -o a la
Contraloría si versa sobre materia de su competencia- con el objeto de que corrobore si
efectivamente los vicios del acto son de tal magnitud, es decir, que la nulidad absoluta es evidente
y manifiesta.




 




 




III-             SOBRE LA EXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO.




 



             En este asunto, revisado que ha sido el procedimiento administrativo que se siguió por
parte de las diferentes instancias de la Municipalidad de San Ramón, no se advierte vicio sustancial
alguno que pueda haber causado indefensión al administrado, por lo que procederemos de seguido a
analizar si existe la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se pretende declarar.



             Tal y como se indicó al inicio, la Municipalidad de San Ramón pretende declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso de construcción n.° PC-064-2017, conferido a la
empresa Inversiones Hersa JJII S.A. para la construcción de un Galpón Avícola.



             Al respecto debemos indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de
la Constitución Política, corresponde a las municipalidades la administración de los intereses y
servicios locales.  Tal potestad constitucional comprende el control y planificación del desarrollo
urbano que regulan la Ley de Construcciones, n.° 833 del 2 de noviembre de 1949 y la Ley de
Planificación Urbana, n.° 4240 del 15 de noviembre de 1968. El artículo 1 de la Ley de
Construcciones, dispone:




 



 “Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás
poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus
vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin
perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos
administrativos.”




 



 Y la principal herramienta con la que cuentan las municipalidades para hacer cumplir lo dispuesto
en la norma transcrita es el permiso o licencia de construcción, exigida en el numeral 74 de la Ley
de Construcciones:




 



 “Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las
poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con
licencia de la Municipalidad correspondiente.” Lo subrayado no es del original.




 




Refiriéndose a la naturaleza del permiso de construcción, la Procuraduría ha indicado que




 



 “(…) es un tipo específico de acto administrativo de control del ejercicio de una actividad privada
y de un derecho subjetivo. Forma parte del género denominado como autorización, que es la noción con
que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la Administración controla el ejercicio de
actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto
autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las
condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual
no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la autorización) ni constituye situación
jurídica alguna (vid. PAREJO, L., op.cit. pags.489-490).” Dictamen n° C-357-2003, del  13 de
noviembre de 2003.




 




En otro pronunciamiento posterior, la Procuraduría indicó que se trata de




 



 “(…) una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un
control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la
comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo
que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio
lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en
una determinada localidad.” Dictamen n.º C-390-2007, del 6 de noviembre de 2007.




 



 La exigencia del permiso de construcción tiene una finalidad preventiva, pues funciona como un
instrumento municipal para ajustar las futuras edificaciones a las normas legales en materia de
construcción y a las reglas dispuestas en el plan regulador del cantón, procurando una correcta
planificación urbana, la protección del ambiente, el crecimiento y desarrollo ordenado de las
ciudades y el equilibrio entre el interés público y el privado. Sobre este punto pueden verse, entre
otros, los pronunciamientos de la Procuraduría C-002-2007, del 9 de enero de 2007 y la
O.J.-106-2002, del 24 de julio del 2002.




 



 Y por tratarse de un acto declarativo y reglado, el otorgamiento de un permiso o licencia de
construcción está sujeto al cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables. Entre otras
disposiciones, debe acatarse lo dispuesto en el respectivo plan regulador; la normativa urbanística,
tal como la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones y su Reglamento, el Reglamento
para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo, la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio y su reglamento;  y la normativa no
urbanística, tal como la Ley Forestal, Ley sobre la Venta de Licores y su reglamento, Ley de Uso,
Manejo y Conservación de Suelos y su Reglamento, y demás leyes y sus reglamentos sobre la materia o
con incidencia en ésta. Esta normativa es de acatamiento obligatorio.




 



 Ahora bien, en el caso de la Municipalidad de San Ramón, los permisos de construcción deben
sujetarse a lo dispuesto en el Reglamento de trámites y requisitos del Departamento de Ingeniería,
aprobado por el Concejo Municipal en la sesión ordinaria n.° 62 del 6 de enero del 2007 y publicado
en diario oficial La Gaceta, Alcance n.° 172 del 7 de setiembre del 2007, el cual exige, entre otros
requisitos:



 “12. Viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA) para construcciones
mayores a 300 m2 y en el caso de actividades, obras y proyectos que no se consideren como de muy
bajo impacto ambiental potencial de conformidad con la Resolución N° 2370-2004-SETENA.”




 



 Y tal y como se desprende del expediente administrativo remitido, la viabilidad ambiental
presentada para obtener el permiso de construcción que se pretende anular, resultó ser falsa.  En
efecto, al solicitar el permiso de construcción para la construcción de un galpón avícola, la
empresa Inversiones Hersa JJII S.A. aportó la resolución de viabilidad ambiental n.°
3724-2016-SETENA, de las 7:35 horas del 9 de febrero del 2016, correspondiente al expediente
administrativo D1-15513-2015-SETENA.  No obstante, tal y como lo certificó el Secretario General de
SETENA, en el citado expediente no costa la resolución indicada y tampoco corresponde al proyecto
que pretendía construir la empresa Inversiones Hersa, sino que correspondía al proyecto denominado
“Plaza Quepos”, desarrollado por la empresa Dos Arbolitos S.A.



 Incluso, el mismo representante de la empresa Inversiones Hersa JJII S.A., al contestar la
audiencia conferida por el órgano director del procedimiento, reconoció que la resolución de
viabilidad ambiental aportada en este caso era falsa, pues fue estafado por el consultor ambiental
contratado para tal efecto.  Y por tal razón, desistió de la construcción que pretendía realizar.




 



 En ese sentido, es claro que el permiso de construcción conferido por la Municipalidad de San Ramón
a la sociedad en referencia se encuentra viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, en
relación con los artículos 132, 158 y 166 de la misma Ley General, concretamente por cuanto se
otorgó sin que los planos constructivos respectivos contaran con el visado requerido de parte de
SETENA.




 




IV-                  CONCLUSIÓN.-




 



 Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la
anulación, en vía administrativa, del permiso de construcción n.° PC-064-2017, otorgado por la
Municipalidad de San Ramón el 14 de febrero del 2017, a favor de Inversiones Hersa JJII S.A.




 



             Remito adjunto el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este
estudio, el cual consta de 436 folios.




 




            Sin otro particular, se suscribe,




           




Cordialmente,




 




 




 




 




 




Omar Rivera Mesén




PROCURADOR ÁREA DE DERECHO PÚBLICO




 




 




ORM/kpm

Opinion: 149 of 06/19/2018

June 19, 2018

C-149-2018

Mr.
Silvino Sánchez Ortiz
Secretary of the Municipal Council
Municipalidad de San Ramón
S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication no. MSR-CMAC-118-01-10-17, dated November 16, 2017, by virtue of which – in response to Agreement no. 1, adopted by the Municipal Council of San Ramón in ordinary session no. 118 of October 31, 2017 – you request us to render the mandatory opinion referred to in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP). The foregoing is for the purpose of eventually declaring the absolute, evident, and manifest nullity of construction permit no. PC-064-2017, granted by said Municipality to the company Inversiones HERSA JJII S.A. for the Project Galpón Agrícola “Cristian Salazar Hernández”.

I- BACKGROUND.

On February 1, 2017, application no. 758878 for a construction permit is filed with the Municipalidad de San Ramón, described as follows: “Galpón Avícola “Cristian Salazar Hernández”, owned by Inversiones Hersa JJII S.A., legal entity identification number 3-101-633990. The application states that the project will be carried out on the property registered in the Alajuela registry under no. 2-529182, in the name of Inversiones Hersa JJII S.A., and as part of the procedure, Resolution no. 3724-2016-SETENA was presented. See folios 20 to 52 of the administrative file.

On February 14, 2017, the Municipalidad de San Ramón approved construction permit no. PC-064-2017. See folio 53 of the administrative file.

3. On May 26, 2017, Mr. Marco Arroyo Flores, General Secretary of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, certifies (SG-AJ-443-2017-SETENA) administrative file no. D1-15513-2015-SETENA, which corresponds to the project named: “Plaza Quepos”, whose developer is Dos Arbolitos S.A., a file consisting of 263 folios. See certification at folios 54 to 318 of the administrative file.

4. On June 13, 2017, the Mayor of the Municipalidad de San Ramón, Mr. Nixon Ureña Guillén, through official communication no. MSR-AM-273-2017, requests Mr. Omar Cascante Araya, Acting Head of Legal Management, and Eng. Johnny Montoya Villalobos, Head of Urban Control and Development, to immediately investigate the application for the expansion permit for the poultry farm located in the District of Santiago, submitted by Inversiones HERSA JJII S.A. The foregoing because the aforementioned company provided in its submission resolution no. 3724-2016-SETENA, as belonging to administrative file no. D1-15513-2015-SETENA. However, according to a certification issued by SETENA, the cited file corresponds to the “Plaza Quepos” project, whose developer is the company Dos Arbolitos Sociedad Anónima. Therefore, given the discrepancy between resolution no. 3724-2016-SETENA and file D1-15513-2015-SETENA, it is requested that the situation be clarified. See official communication at folios 1 and 2 of the administrative file.

On June 27, 2017, through official communication no. MSR-AM-GJ-254-2017, signed by Mr. Omar Cascante Araya, acting head of Legal Management, and Eng. Johnny Montoya Villalobos, Head of Urban Control and Development, addressed to the Mayor of San Ramón, Mr. Nixon Ureña Guillen, they determine, among other things: a) That resolution no. 3724-2016-SETENA for the Project Ampliación Granja Avícola Las Colinas, administrative file D1-15513-2015-SETENA, does not exist at the SETENA level; and b) That the cited file does exist but refers to the Plaza Quepos Project. Consequently, they determine that “(…) the Municipal Corporation was misled by the presentation of a resolution that does not exist and the indication of an administrative file, at the SETENA level, that refers to a project being developed in a different municipal corporation. As a result, the permit issued becomes null and void because it lacks an essential requirement, which is the environmental feasibility (viabilidad ambiental) issued by SETENA.” (fact no. 8). It is noted that it is necessary for the Municipality to initiate the procedure for the declaration of evident and manifest nullity of the granted construction permit, for which the Municipal Council must appoint the directing body of the procedure to examine the case, and its appointment must follow the provisions of the LGAP, due process must be respected, and the party in whose favor the permit was issued must be granted a hearing (audiencia). See official communication at folios 14 to 19 of the administrative file.

6. On July 19, 2017, the Mayor of the Municipalidad de San Ramón, through official communication no. MSR-AM-338-2017, requests that the Municipal Council order the initiation of the administrative procedure to decree absolute, evident, and manifest nullity, in accordance with the provisions of Article 173 of the LGAP, of the construction permit granted to Inversiones Hersa JJII S.A., for the project Galpón Avícola “Cristian Salazar Hernández”.

On August 8, 2017, the Municipal Council of San Ramón, in ordinary session no. 100, through Agreement no. 2, resolves to constitute the Secretary of the Municipal Council, Mr. Silvino Sánchez Ortiz, as the directing body of the procedure (órgano director del procedimiento) to investigate and determine the appropriateness of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the construction permit granted to “Inversiones Hersa JJII S.A.” It is also stated that the cited body will have legal counsel from Mr. Eider Villareal Gómez, Legal Advisor to the Municipal Council. See verso of folio 344 of the administrative file.

On August 24, 2017, through official communication MSR-CM-AC-100-02-08-2017, Mr. Eider Villareal Gómez, Legal Advisor to the Municipal Council, and Mr. Silvino Sánchez Ortiz, Secretary of the Municipal Council, are notified of the resolution adopted by the Municipal Council in Agreement No. 2, in Ordinary Session no. 100, of August 8, 2017. See official communication at folio 386 of the administrative file.

On September 4, 2017, the Municipal Council of San Ramón, in ordinary session no. 106, proceeded to swear in Mr. Silvino Sánchez Ortiz as the directing body of the procedure. See folio 389 of the administrative file.

10. On September 6, 2017, the Directing Body of the ordinary procedure, through resolution no. 1-2017, issues the initial order of the procedure, summoning and granting the transfer of charges (traslado de cargos) to the company Inversiones Hersa JJII S.A., for the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of construction permit No. PC-064-2917. Specifically, the following facts, charges, and conduct are attributed to the company, on a probable cause basis:

a. Falsification and use of a false document, by providing the Municipalidad de San Ramón, for the construction permit application procedure, a false environmental feasibility resolution, Resolution No. 3724-2016-SETENA, processed by the company Inversiones Hersa JJII. (…).

b. Deliberately misleading the Municipalidad de San Ramón by presenting an environmental feasibility resolution, (…) which, according to the Secretaría Técnica de Gestión Ambiental, is non-existent, because no Resolution with that numbering exists in its records and archives in Administrative File No. D1-15513-2015-SETENA”, (…) which does exist, but belongs to a real estate development that the company Sociedad Dos Arbolitos Sociedad Anónima processed in the year 2015, to be developed in the canton of Quepos in the Province of Puntarenas.

c. The investigated company, due to its activity, knows the importance of the required requirement, for which it deliberately used a false Environmental Feasibility resolution, (…), knowing that this SETENA resolution is a fundamental requirement to obtain the requested construction permit. In accordance with the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC and the Reglamento de Trámites y Requisitos del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de San Ramón.

d. Improperly obtaining construction permit No. PC-064-2017, (…) by having deliberately misled the Municipalidad de San Ramón, presenting a falsified feasibility resolution (Resolution No. 3724-2016-SETENA).”

And in the same resolution, the legal representative of the company Inversiones Hersa JJII. S.A., was summoned to an oral and private hearing to be held at 9:00 a.m. on October 5, 2017. See resolution at folios 390 to 400 of the administrative file.

11. On September 9, 2017, Mr. José Luis Salazar Avendaño, in his capacity as legal representative of the company “Inversiones Hersa JJII S.A.”, was notified of resolution no. 001-2017. See notification record at folio 401.

12. On October 2, 2017, the directing body of the procedure received an official communication signed by Mr. José Luis Salazar Avendaño, representative of the company Inversiones Hersa JJII, who provided a copy of the criminal complaint filed against Javier Rodríguez González, for the crime of fraud (estafa) and others. Among other things, Mr. Salazar Avendaño reports that he was defrauded in the process of obtaining the Environmental Feasibility for the Project developed at Granja Avícola Las Colinas. See folios 402 to 410 of the administrative file.

13. On October 5, 2017, the oral and private hearing was held, which the legal representative of the company Inversiones Hersa JJII S.A. did not attend. However, during said hearing, the brief submitted by Mr. José Luis Salazar Avendaño was acknowledged and read, to which was attached the criminal complaint filed against Javier Rodríguez González, for the crimes of document falsification, use of a false document, and fraud, committed in ideal concurrence (concurso ideal). Said complaint indicates that the company representative was defrauded in the process of obtaining the “environmental feasibility” for the Project subject to this procedure, because the accused presented himself as an expert environmental consultant and mentioned that he could successfully process the Environmental Feasibility before SETENA within a period of no more than four months. And after paying him more than 3 million colones, the accused delivered a false environmental feasibility resolution to them. And without knowing it, they processed the construction permit before the Municipalidad de San Ramón, as well as bank credit applications. They also indicate that, after confirming the falsity of the SETENA resolution, they decided to suspend the construction of the works and stopped the bank proceedings.

After reading the copy of the criminal complaint document, the witness offered by the Municipalidad de San Ramón, Eng. Johnny Montoya Villalobos, Head of the Urban Control and Development Unit, was called and received. And when asked by the directing body of the procedure whether the construction permit would have been granted to Inversiones Hersa JJII had the environmental feasibility not been presented, Mr. Johnny answered: “No, sir, absolutely not, it is not possible (...) because in this type of construction license application and granting, one of the indispensable requirements is to have the environmental feasibility (...).” See record at folios 412-420 of the administrative file.

14. On October 25, 2017, the directing body of the procedure issues resolution no. 02-2017, which is the final report, in which it recommends that

“(...) having proven in this procedure the falsity of ‘Resolution No. 3724-2016-SETENA’ and since this is an indispensable requirement to authorize a construction permit of the type authorized for the investigated party, and that the mere failure to present it would have caused the non-authorization of construction permit No. PC-064-2017. Consistent with the documentation and body of evidence contained in the file of this administrative procedure, it is appropriate to recommend to the Municipal Council, in its capacity as decision-making body and hierarchical superior of the Municipality, to apply as a sanction the declaration of nullity of construction permit No. PC-064-2017, dated February 14, 2017, authorized by the Municipalidad de San Ramón, to the company Inversiones HERSA JJII, for the Project Galpón Avícola Cristian Salazar Hernández, because the indicated act of authorizing the construction permit is absolutely, manifestly, and evidently null and void, and as such, it will proceed to annul it.

Subject to a favorable opinion from the Procuraduría General de la República, in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública.” The bold and underlined highlighting is from the original. See folios 422 – 436 of the administrative file.

15. On November 16, 2017, through official communication MSR-CM-AC-118-01-10-17, Mr. Silvino Sánchez Ortiz, Secretary of the Municipal Council, in compliance with agreement no. 1 adopted by the Municipal Council of San Ramón in ordinary session no. 118, of October 31, 2017, sent the complete administrative file to the Procuraduría in order to render the opinion referred to in numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública.

II- REGARDING THE ANNULMENT OF ACTS DECLARING RIGHTS THROUGH ADMINISTRATIVE CHANNELS.

As a general rule, for the Administration to declare the absolute nullity of one of its administrative acts that creates subjective rights in favor of the administered parties, it must resort to the lesividad process (proceso de lesividad), which constitutes a guarantee for the beneficiaries, by virtue of which the possibility of declaring it through administrative channels must be understood as proscribed. To achieve this purpose, the interested Administration must, instead, sue for annulment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), having previously declared that the act is harmful (lesivo) to public, economic, or other interests.

The exception to this rule is established by Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, which authorizes the Administration to declare the nullity of an act declaring rights – in an administrative venue (sede administrativa) – when said nullity, besides being absolute, is evident and manifest, subject to a favorable opinion from the Procuraduría in that regard – except when the nullity concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative contracting, in which case the opinion must be rendered by the Contraloría General de la República –.

1. General considerations:

It is necessary to recall, albeit very briefly, that according to the provisions of the Ley General de la Administración Pública, when an administrative act is inconsistent with the legal system, it shall be invalid (Article 158, subsection 2).

Now, nullity manifests in two forms: absolute or relative, depending on the gravity of the infraction committed (Article 165 LGAP). The determination of whether we are facing one or another type of nullity will depend on what the legal system dictates in that regard. Thus, the cited Ley General provides that nullity shall be absolute when the act is completely lacking one or more of its constitutive elements, either factually or legally (Article 166). When, on the contrary, its elements are not missing but are imperfect, the nullity shall only be relative (Article 167).

This dichotomy between absolute and relative nullity is important because depending on which one we are facing, the act may be brought into conformity with the law through validation (convalidación) or rectification (saneamiento) (Articles 187 and 188).

Therefore, it is important to indicate what the constitutive elements of the administrative act are, whose non-existence or imperfection will lead to its nullity – absolute or relative. Thus, we have that the elements of the act can be "formal" or "material"; the former refer to the subject, the procedure, or the form; the latter refer to the grounds (motivo), the content, or the purpose (fin) of the act. In relation to this point, the Procuraduría General de la República, through opinion no. C-132-90, of August 13, 1990, stated:

"(...) Indeed, as studied within the modern theory of Administrative Law, the ideal parameter to verify the conformity of administrative conduct with the legal system is the analysis of the elements of the act under scrutiny.
In this conformity control process, elements are usually classified into two large groups: those relating to external regularity control (formal elements) and those relating to internal regularity control (material elements). Within the first category, emphasis is placed on who, how, and in what manner a specific administrative function is exercised (subject, procedure, form). In the second group of elements, the background preceding the action, the object of the final decision, and the purpose pursued with it are analyzed (grounds, content, and purpose).”

2.- Scope of Article 173 of the LGAP:

Article 173 of the Ley General de la Administración Pública literally provides:

“Article 173.-
1) When the absolute nullity of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through administrative channels, without the need to resort to the contentious-administrative process of lesividad, provided for in the Código Procesal Contencioso-Administrativo, subject to a favorable opinion from the Procuraduría General de la República; this opinion is mandatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative contracting, the Contraloría General de la República shall render the opinion.
In both cases, the respective opinions must expressly rule on the absolute, evident, and manifest nature of the nullity invoked.

2) In the case of the central State Administration, the minister of the branch that issued the respective act shall declare the nullity. In the case of other public entities or State Powers, the supreme highest body of the administrative hierarchy shall declare it. The resolution may be appealed by a motion for reversal (recurso de reposición) or reconsideration (reconsideración), under the terms of the Código Procesal Contencioso-Administrativo.

3) Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing (audiencia) to the involved parties and comply with the ordinary administrative due process (debido procedimiento administrativo ordinario) set forth in this Law.

4) The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year from the adoption of the act, unless its effects persist.

5) The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to the omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null and void, and the Administration shall be obliged, in addition, to pay for damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the acting public servant, in accordance with the second paragraph of Article 199.

6) For cases in which the issuance of the administrative act tainted with absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more ministries, or when it concerns the declaration of nullity of administrative acts related to each other but issued by different bodies, the provisions of subsection d) of Article 26 of this Law shall apply.

7) The claim of lesividad may not be brought by way of a counterclaim.” As amended by Article 200, subsection 6) of Law No. 8508 of April 28, 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo. The underlining is not from the original.

It is clearly inferred from the transcribed norm that the Administration can only declare – through administrative channels – the nullity of one of its acts declaring rights when such an act is vitiated by an absolute, evident, and manifest nullity. Therefore, it is imperative to analyze what meaning or legal significance should be given to such qualifiers of nullity. In this regard, we must point out that the idea of placing these two qualifiers in the transcribed norm came from Mr. Eduardo Ortiz Ortiz, who, within the Permanent Commission on Government and Administration of the Asamblea Legislativa that was studying the bill drafted by him, in an extraordinary session held by said Commission at 2:15 p.m. on April 2, 1970, session no. 103, stated:

"(...) The lesividad lawsuit is a protection for the legal certainty of the administered party in the sense that he has a right derived from an administrative act and can have confidence that it will not be suppressed without a trial with all the guarantees of a judicial process. But (...) when the nullity of the act is absolute, evident, clear, the administered party is not entitled to that certainty, because he is asserting a right under conditions that obviously cannot be guaranteed, because he himself knows that the act being performed is absolutely null and consequently does not have a well-founded expectation of being able to maintain the right. Therefore, in those cases, the administration can undo that right through administrative channels without going to the judge, with the guarantee – and here we have added on our own account, so it is not simply a matter of volubility, of a whim of the administration – that there must be a prior favorable opinion from the Procuraduría General de la República (...) So what we are doing in reality is more or less enshrining, through legislation, what the courts have already dictated as a line of jurisprudence (...) in Spain there is jurisprudence interpreting that when the act is absolutely null, the guarantee of lesividad does not apply, and as a result, a reform was produced in the Spanish Contentious Law, which is the origin of this institution; they make sense that acts they call null and void ab initio (nulos de pleno derecho) can be declared as such through administrative channels, subject to the opinion of what they call the Council of State, which is something like our Procuraduría (...)" He later adds: "...if instead of speaking of absolute nullity we were to put: «The declaration of nullity that is manifest», in other words, to emphasize the fact that the administered party, when the nullity is evident, is not entitled to the lesividad trial. That is, «The declaration of absolute nullity, when the absolute nullity is evident and manifest, may be declared by the State, that is, simply eliminate the fact that the nullity is absolute; it may be absolute, but if it is not manifest, obvious, then the principle of lesividad will apply. Do you understand the modality I am talking about? I am restricting the concept no longer to cases of absolute nullity, but to cases of manifest and evident nullity. In those cases, the guarantee of lesividad does not apply, but in the other cases where the nullity is neither manifest nor evident, even if it is absolute, which is difficult, but can happen, then the principle of lesividad applies." The underlining is not from the original.

It was based on the above reasoning by Professor Ortiz that our legislator adopted the idea of qualifying, in the aforementioned manner, the absolute nullity that can be declared by the Administration through administrative channels.

It is also important to keep in mind the definition that the Diccionario de la Real Academia Española gives for the cited adjectives:

"Evidente. (from Lat. evidens, -entis) adj. Certain, clear, patent, and without the slightest doubt."

"Manifiesto, ta. (From Lat. manifestus) irreg. p.p. of Manifestar. 2. adj. Discovered, patent, clear."

For its part, the Procuraduría General de la República has repeatedly ruled on the scope of the cited norm, stating that:

"In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives «evident» and «manifest», it must be understood that absolute, evident, and manifest nullity is that which is very notorious, obvious, that which appears clear, without its verification requiring a dialectical process, because it is obvious at first glance.
The above induces us to think that, for the purposes of declaring nullities, within our law we can distinguish three categories of nullities: relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity.
The last category is nullity that is easily grasped, and to differentiate it from the others, we must say that one cannot speak of absolute, evident, and manifest nullity when its verification is very far from being obvious, a verification whose evidence and ease constitute the substantial and non-declinable premise that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the highest annulment category for administrative acts." Opinion no. 200-83, of June 21, 1983. The underlining is not from the original.

3.- Cases in which it is appropriate to declare absolute, evident, and manifest nullity through administrative channels:

Our legal system does not contemplate exhaustive causes (causales taxativas) for absolute, evident, and manifest nullity that empower the Administration, in such hypotheses, to declare it through administrative channels. However, we must indicate that the Procuraduría General de la República has established a series of guidelines regarding the circumstances that must concur for an act to be classified as absolutely null, in an evident and manifest manner. For example, in Opinion No. C-019-87, a detailed study on the matter was carried out, based on the provisions of Spanish legislation, and as relevant, it stated:

“IV. Having established the above, it is now appropriate to analyze in the presence of which circumstances acts of the Administration are null and void ab initio, in accordance with Spanish law. For this, we refer to the provisions of Article 47 of the Ley de Procedimiento Administrativo (Administrative Procedure Law). Thus, as relevant, the cases contemplated are the following:

«a) Those issued by a manifestly incompetent body.

b) Those whose content is impossible or constitute a criminal offense.

c) Those issued entirely and absolutely without the established procedure or without the norms containing the essential rules for the formation of the will of collective bodies...» (GARCIA DE ENTERRIA, op.cit., p. 572).

Although our legislation does not expressly contemplate exhaustive causes giving reason to declare absolute, evident, and manifest nullity (which does happen with absolute nullity, see Article 166 of the Ley General de la Administración Pública), it is appropriate to formulate some considerations of interest regarding the provisions of the article transcribed above as relevant in Spanish law.

a) About the act issued by a manifestly incompetent body:
According to doctrine and jurisprudence, this circumstance has demanded abundant comments and resolutions... As can be observed, here the adverb «manifestly» appears, just as in similar terms our legislator uses it to refer to the type of nullity that concerns us (absolute, evident, and «manifest») and which is regulated, as we saw, in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública. (...)

b) About acts with impossible content:
According to Spanish doctrine, this type of impossibility is of an original nature and refers to material or physical content, not legal content, given that – as García de Enterría very properly points out – «... legal impossibility is purely and simply equivalent to illegality in general ...» (Op. cit., p. 574).

c) Acts that constitute a criminal offense:
As understood in principle by Spanish doctrine, the determination of the existence of a crime is a matter within the competence of the courts. However, it is of interest to know, with respect to our matter, whether a prior ruling from a criminal court on the existence of a crime is necessary to subsequently proceed through administrative channels to annul the act in question.

ch) Acts issued with total and absolute omission of the legally established procedure, and acts issued in violation of the essential rules for the formation of the will of collective bodies.

These scenarios do not warrant further comment in this study. They are clearly defined... the first of them includes those cases in which, although the Administration has followed a procedure, it has not been the one expressly provided (sic) by the legal system for the specific case. Likewise, and regarding the second scenario, it is only appropriate to indicate that the infringement of the essential rules for the formation and expression of the will of the collegiate body is penalized. Hence, situations must be taken into account in which the composition of the body is affected (lack of the established quorum, for example) or the act has been issued without the concurrence of the necessary votes, as required by the legal system (simple or qualified majority)." The underlining is not from the original.

As we can see, the preceding enumeration of scenarios in which it is appropriate to declare the absolute nullity, evident and manifest, is not exhaustive but serves as an illustration for the analysis of the specific case.

4.- Procedure for declaring the absolute nullity, evident and manifest, in administrative proceedings:

As provided by subsection 3) of Article 173 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), before annulling an act declaratory of rights in administrative proceedings, “the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been granted to all the involved parties.”

The foregoing provision confirms what has been stated by the most qualified doctrine in the matter, the case law of our courts, as well as the administrative jurisprudence of the Attorney General's Office (Procuraduría), in the sense that prior to declaring the absolute nullity of an act declaratory of rights, the interested Administration must comply with the administrative procedure set forth in Article 308 and following of the cited General Law, giving full compliance to the principles of due process, since the declaration of nullity will necessarily cause harm to the managed party, a procedure which in turn enables the Administration to achieve greater accuracy in the decision to be taken.

Referring to the obligatory nature of observing the rules of due process in procedures where the nullity of its own acts declaratory of rights is being considered, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice has stated:

"(...) regarding acts that declare rights, the possibility of declaring them null finds certain temporal and formal limits in the legal system, without the observance of which the Administration cannot achieve the purpose it pursues. In this matter, the principle of due process is fundamental (...). It is necessary to guarantee the possible affected party or parties the right to a hearing, to defense, to offer evidence, to access the file, and, finally, to appeal the decision on the merits, all of this constitutes what is encompassed within due process, so that in the specific case, lacking these circumstances in the actions of the defendant entity, the action becomes appropriate in light of the provisions of Articles 39 and 41 of the Political Constitution, (...)." Judgment No. 1563-91, of 3:00 p.m. on August 14, 1991.

Now, in order for the cited ordinary administrative procedure to be carried out, the Minister or the administrative head in question must designate the directing body of the administrative procedure (Article 173.2), which fulfills a decisive function. Indeed, the cited General Law grants it, among others, the following powers: directing the procedure and the appearance (Article 314.1); when the appearance was recorded, the respective record can be subsequently drawn up with its signature alone (Article 313); receives the evidence offered by the absent party when possible (Article 315); resolves all preliminary issues arising during the course of the procedure (Article 227.1); preserves presented objects susceptible to disappearance, recording this in the record (Article 270.6); is disciplined if the delay in the procedure is its fault; and if the fault is serious, incurs civil liability before the managed party (Article 263.2).

Once the act that concludes the investigation phase and preliminarily verifies that the act intended to be annulled is absolutely null is issued, and prior to the issuance of the final decision by the head of the agency, the matter (the complete file) must be sent to the Attorney General's Office (Procuraduría) — or to the Comptroller General's Office (Contraloría) if it concerns matters within its jurisdiction — for the purpose of corroborating whether the defects of the act are indeed of such magnitude, that is, whether the absolute nullity is evident and manifest.

III- ON THE EXISTENCE OF ABSOLUTE NULLITY, EVIDENT AND MANIFEST, IN THE SPECIFIC CASE.

In this matter, having reviewed the administrative procedure that was followed by the different bodies of the Municipality of San Ramón (Municipalidad de San Ramón), no substantial defect is observed that could have caused defenselessness to the managed party, so we will proceed next to analyze whether the absolute nullity, evident and manifest, that is intended to be declared exists.

As indicated at the beginning, the Municipality of San Ramón intends to declare the absolute nullity, evident and manifest, of construction permit No. PC-064-2017, granted to the company Inversiones Hersa JJII S.A. for the construction of a Poultry Shed (Galpón Avícola).

In this regard, we must indicate that, in accordance with the provisions of Article 169 of the Political Constitution, the municipalities are responsible for the administration of local interests and services. This constitutional power includes the control and planning of urban development regulated by the Construction Law (Ley de Construcciones), No. 833 of November 2, 1949, and the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240 of November 15, 1968. Article 1 of the Construction Law provides:

“Article 1.- The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in the buildings and constructions erected on lands within them, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies."

And the main tool available to municipalities to enforce the provisions of the transcribed norm is the construction permit or license, required in numeral 74 of the Construction Law:

“Article 74.- Licenses. All work related to construction, executed in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality. ” The underlining is not from the original.

Referring to the nature of the construction permit, the Attorney General's Office has indicated that

“(…) it is a specific type of administrative act of control over the exercise of a private activity and a subjective right. It forms part of the genus known as authorization, which is the concept with which doctrine qualifies the technique by which the Administration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not thereby lose that ownership. As an authorization, it is a regulated and declaratory act, because it is limited to verifying compliance with the conditions required by the legal system for the exercise of the activity or right, which is why it does not grant any subjective right (which pre-existed the authorization) nor does it constitute any legal situation (see PAREJO, L., op.cit. pages 489-490).” Opinion No. C-357-2003, of November 13, 2003.

In another later pronouncement, the Attorney General's Office indicated that it is

“(…) a municipal administrative authorization, by means of which preventive control is exercised in relation to the exercise of the ius aedificandi dominical, through the verification of its conformity with the environmental-urban planning legal system, so that with its granting, the legal obstacles are removed to convert the same into a lawful exercise of said right, and consequently, the execution of construction works in a determined locality is made possible.” Opinion No. C-390-2007, of November 6, 2007.

The requirement of a construction permit has a preventive purpose, as it functions as a municipal instrument to adjust future buildings to the legal norms regarding construction and the rules set forth in the canton's regulatory plan (plan regulador), seeking correct urban planning, environmental protection, the orderly growth and development of cities, and the balance between public and private interest. On this point, see, among others, the pronouncements of the Attorney General's Office C-002-2007, of January 9, 2007, and O.J.-106-2002, of July 24, 2002.

And being a declaratory and regulated act, the granting of a construction permit or license is subject to compliance with the applicable regulatory provisions. Among other provisions, what is set forth in the respective regulatory plan must be observed; urban planning regulations, such as the Urban Planning Law, the Construction Law and its Regulation, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), the Law Regulating Condominium Property and its regulation; and non-urban planning regulations, such as the Forestry Law (Ley Forestal), the Law on the Sale of Liquor and its regulation, the Law on the Use, Management and Conservation of Soils and its Regulation, and other laws and their regulations on the matter or with an impact on it. This regulation is mandatory.

Now, in the case of the Municipality of San Ramón, construction permits must comply with the provisions of the Regulation of Procedures and Requirements of the Engineering Department, approved by the Municipal Council in ordinary session No. 62 of January 6, 2007, and published in the official gazette La Gaceta, Supplement No. 172 of September 7, 2007, which requires, among other requirements:

“12. Environmental viability (viabilidad ambiental) granted by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Ambiental, SETENA) for constructions larger than 300 m2 and in the case of activities, works, and projects that are not considered to have very low environmental impact potential (muy bajo impacto ambiental potencial) in accordance with Resolution No. 2370-2004-SETENA.”

And as is evident from the submitted administrative file, the environmental viability submitted to obtain the construction permit that is intended to be annulled turned out to be false. Indeed, when applying for the construction permit to build a poultry shed, the company Inversiones Hersa JJII S.A. provided the environmental viability decision No. 3724-2016-SETENA, of 7:35 a.m. on February 9, 2016, corresponding to administrative file D1-15513-2015-SETENA. However, as certified by the Secretary General of SETENA, the indicated decision does not appear in the cited file, nor does it correspond to the project that the company Inversiones Hersa intended to build, but rather corresponded to the project called “Plaza Quepos”, developed by the company Dos Arbolitos S.A.

Even the representative of the company Inversiones Hersa JJII S.A. himself, when answering the hearing granted by the directing body of the procedure, acknowledged that the environmental viability decision provided in this case was false, as he was defrauded by the environmental consultant hired for that purpose. And for this reason, he desisted from the construction he intended to carry out.

In this sense, it is clear that the construction permit granted by the Municipality of San Ramón to the referenced corporation is vitiated by absolute nullity, evident and manifest, in accordance with the provisions of numeral 173 of the General Law on Public Administration, in relation to Articles 132, 158, and 166 of the same General Law, specifically because it was granted without the respective construction plans having the required approval (visado) from SETENA.

IV- CONCLUSION.-

Based on the foregoing, this Attorney General's Office renders the required favorable opinion for the annulment, in administrative proceedings, of construction permit No. PC-064-2017, granted by the Municipality of San Ramón on February 14, 2017, in favor of Inversiones Hersa JJII S.A.

I return attached the administrative file that was provided to us for this study, which consists of 436 pages.

Without further particular, I subscribe,

Cordially,

Omar Rivera Mesén
ATTORNEY, PUBLIC LAW AREA (PROCURADOR ÁREA DE DERECHO PÚBLICO)

ORM/kpm