Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)Por todo lo expuesto se concluye que no obstante que la regla general –prevista en el artículo 13 de la Ley Forestal- sea que los terrenos boscosos propiedad de las instituciones públicas, pasen a integrar, de pleno derecho, el patrimonio natural del Estado, lo cierto es que dicha disposición no puede ser interpretada en el sentido de que haya despojado de su efecto útil a los artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726, los cuales son normas que tienen una finalidad especial pero además vinculadas a la protección de un derecho fundamental –el acceso al agua– del mismo rango de protección que el derecho al medio ambiente, el cual es tutelado a través del numeral 13 de la Ley Forestal.
Es evidente, pues, que por la naturaleza especial de las disposiciones de los artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726, debe entenderse que los terrenos con cobertura boscosa que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados adquiera para la captación de agua potable, no se encuentran afectados por las limitaciones del artículo 18 de la Ley Forestal y por el contrario, deben reputarse vinculados al fin público de garantizar el disfrute del derecho fundamental al acceso al agua potable.
English (translation)Based on all the above, it is concluded that although the general rule—under Article 13 of the Forestry Law—is that forested lands owned by public institutions become, by operation of law, part of the State Natural Heritage, this provision cannot be interpreted in such a way as to deprive Articles 5 and 18 of Law No. 2726 of their useful effect, as these are norms that have a special purpose and are also linked to the protection of a fundamental right—access to water—of the same rank of protection as the right to a healthy environment, which is safeguarded through Article 13 of the Forestry Law.
It is thus clear that, due to the special nature of the provisions of Articles 5 and 18 of Law No. 2726, the forested lands that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewerage acquires for the catchment of drinking water are not subject to the limitations of Article 18 of the Forestry Law, and on the contrary, must be deemed linked to the public goal of guaranteeing the enjoyment of the fundamental right to access drinking water.
Interpretive opinion
Dictamen : 151 del 21/06/2018
21 de junio de 2018
C-151-2018
Señora
Yamileth Astorga Espeleta
Presidenta Ejecutiva
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
Señora
Guiselle Amador Muñoz
Ministra de Salud
Señor
Mario Coto Hidalgo
Director Ejecutivo
Sistema Nacional de Áreas de Conservación
Estimados señores:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio conjunto
número PRE-2018-00178/SINAC-DE-293/DM-849 mediante el cual se requirió nuestro criterio sobre la
siguiente interrogante:
¿Ante la existencia de normativa clara y específica respecto a la potestad de AyA para
adquirir inmuebles y realizar obras al amparo de lo dispuesto en los artículos 5 y 18 de la Ley No.
2726 para el cumplimiento de sus fines, debe ésta prevalecer por encima de las disposiciones que
establece la Ley Forestal en sus artículos 13 y 18 de la Ley Forestal?
Para fundamentar su consulta, se indica que según el artículo 5° incisos c) y e) de la
Ley No. 2726 el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (en adelante AyA) puede
adquirir o expropiar bienes inmuebles para la conservación y protección del recurso hídrico y la
captación y distribución de agua para las poblaciones. Luego, se advierte que, de ordinario, los
lugares de captación de recurso hídrico para abastecimiento humano se encuentran cubiertos bosque o
al menos tienen aptitud forestal.
Ahora bien, los consultantes apuntan que de acuerdo con la Ley Forestal, los terrenos
cubiertos con bosque o con aptitud forestal que adquieran las instituciones públicas, dentro de las
cuales se incluiría al AyA, deberían reputarse, ipso iure, como parte del Patrimonio Natural del
Estado, por lo cual se entendería que aquellos terrenos que adquiera el AyA, aunque hayan sido
adquiridos para captar el recurso hídrico, en definitiva no podrían ser utilizados para ese fin.
Así las cosas, es claro que la duda de los consultantes se relaciona con una posible antinomia
entre los artículos 13 y 18 de la Ley de la Ley Forestal en relación con los artículos 5 y 18 de la
Ley No. 2726, en virtud de la cual se entendería que esta última normativa no podría aplicarse para
adquirir terrenos forestales para la captación de agua.
No obstante lo anterior, los consultantes advierten que el agua es un recurso esencial para
garantizar condiciones básicas de salud y que su privación es una amenaza directa a la vida y a la
salud pública tutelada en el artículo 21 de la Constitución Política y 4° de la Convención Americana
de Derechos Humanos, y que por esa razón, la Ley General de Salud (No. 5395 de 30 de octubre de
1973) establece que la utilización del agua para consumo humano tiene prioridad sobre cualquier otro
uso.
En el criterio rendido conjuntamente por los directores jurídicos del Ministerio de
Salud, AyA y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (en adelante SINAC), en términos generales
se dispone que las competencias otorgadas al AyA en su Ley Constitutiva, no han sido modificadas por
ninguna ley posterior; que el derecho humano de acceso al agua potable es fundamental y debe ser
garantizado por el Estado y sus instituciones; que los artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726 son
normas especiales que deben prevalecer sobre los artículos 18, 19, siguientes y concordantes de la
Ley Forestal, independientemente de lo dispuesto por el artículo 13 de esa misma ley en cuanto a la
constitución del Patrimonio Natural del Estado, dado que existe una justificación superior de velar
por el acceso al agua potable y el derecho a la salud, que tienen primacía sobre la protección
absoluta del recurso hídrico.
Para atender la presente consulta, se ha estimado oportuno abordar los siguientes
extremos: A. EN RELACION CON EL REGIMEN JURIDICO DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO, B. EN ORDEN AL
ALCANCE DE LOS NUMERALES 5 Y 18 DE LA LEY No. 2726, C. EN RELACION CON EL CARÁCTER ESPECIAL DE LAS
POTESTADES DEL AYA PARA ADQUIRIR TERRENOS PARA LA CAPTACION DE AGUA.
A. EN RELACION CON EL REGIMEN JURIDICO DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO.
El artículo 13 de la Ley Forestal (No. 7575 de 13 de febrero de 1996) define el
patrimonio natural del Estado disponiendo que:
“Artículo 13.- Constitución y administración
El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las
reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de
las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la
Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema
Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.
El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.
Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el
Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.
Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud
forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del
Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.”
Además, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (No.
7554 de 4 de octubre de 1995), 58 de la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2°
de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 de 30 de octubre de 1992), las áreas
silvestres protegidas también forman parte de ese patrimonio.
Así, la Sala Constitucional, ha dispuesto que el patrimonio natural del Estado está
conformado por dos componentes:
“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o
Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.
1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,
arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en
relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida
Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud
forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una
afectación legal inmediata…” (Sala Constitucional voto No. 16975 de las 14 horas 53 minutos de 12 de
noviembre de 2008).
Ese patrimonio es catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un
bien de dominio público, que según los artículos 13 de la Ley Forestal y 22 de la Ley de
Biodiversidad, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
A partir de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Forestal, se ha
considerado que cuando el Estado o alguna institución pública adquiere un inmueble con cobertura
boscosa o que tiene aptitud forestal, existe una afectación inmediata al patrimonio natural, y por
tanto, ese terreno adquiere, de pleno derecho, todas las características del patrimonio natural del
Estado y, en consecuencia, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Área de Conservación.
Al respecto, la Procuraduría ha indicado que:
“Habida cuenta de que la ley demanializa los bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal de
los entes estatales, la expresión "quedan incorporados" con la clasificación, debe ser rectamente
interpretada. Desde luego, no podría significar que hasta ese momento tales inmuebles ingresan al
Patrimonio Natural del Estado, pues ya lo estaban por su afectación legal inmediata, sin
concurrencia de la Administración (Ley Forestal; arts. 13 y 14).
Así, el vocablo "quedarán" ha de entenderse como sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán
incorporados". En puridad, la clasificación forestal no determina el ingreso del bien al régimen
demanial, sino su permanencia.” (Dictamen No. C-321-2003 de 9 de octubre de 2003).
De igual manera, la Sala Constitucional ha estimado que los bosques y terrenos
forestales de las instituciones públicas tienen una afectación legal inmediata al régimen del
patrimonio natural del Estado. (Al respecto véanse los votos Nos. 16975-2008 y 12973-2013 de las 16
horas 20 minutos de 25 de setiembre de 2013).
Más concretamente, la Sala Constitucional ha expuesto que:
“De acuerdo con la Ley Forestal vigente No. 7575, los terrenos forestales de la Administración
están afectados de forma automática al PNE, de manera que, en estos casos, la afectación al dominio
público e incorporación al PNE no nace con la clasificación de los terrenos por parte del MINAE. Tal
como lo señaló la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-321-2003, la clasificación
configura un acto de constatación y no de afectación, que tiende a confirmar si en un inmueble rural
concreto de una institución del Estado concurren los presupuestos bajo los que la norma establece el
régimen público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las
consecuencias previstas, y neutralizar su pretendida enajenación por el ente público.”
Lo anterior quiere decir que, en principio, si determinado terreno cumple las
condiciones dispuestas por el artículo 13 de la Ley Forestal, es decir, que sea boscoso o sea de
aptitud forestal y que pertenezca a una institución pública, de pleno derecho pasaría, a formar
parte del patrimonio natural del Estado.
Ahora bien, el hecho de que un terreno pase a integrar el Patrimonio Natural del Estado implica que
quedaría sujeto a lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley Forestal:
“Artículo 18.- Autorización de labores.
En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación,
capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá,
cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el
reglamento de esta ley.”
Esa norma es desarrollada por el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo
No. 25721 de 17 de octubre de 1996), que establece que en el patrimonio natural del Estado “sólo se
permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e investigación.”
Con base en esas disposiciones normativas, la Sala Constitucional ha considerado que:
“El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica:
que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares “ no causará derecho alguno a su
favor ” y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el
Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito;
no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden
autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.” (Voto No. 12716-2012 de las 16
horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012. En similar sentido, véanse los votos Nos. 2020-2009 de
las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de
noviembre de 2011. Además, en igual sentido véanse los dictámenes de la Procuraduría Nos. C-346-2015
de 11 de diciembre de 2015, C-093-2007 de 27 de marzo de 2007, C-016-2002 de 15 de enero de 2002,
entre otros).
Luego, es importante indicar que nuestra jurisprudencia administrativa, de forma congruente con la
Ley Forestal, ha acotado que, actualmente y de conformidad con el mismo artículo 18 de dicha Ley, no
es procedente otorgar al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ningún título que
le habilite para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio
público estatal, para abastecimiento poblacional. Al respecto, se transcribe el reciente dictamen
C-103-2018 de 18 de mayo de 2018:
“De seguido, es claro, de conformidad con el artículo 18 de la Ley Forestal y de acuerdo con lo
también dictaminado en el criterio C-134-2016 ya citado, lo cierto es que no es procedente otorgar
al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ningún título que le habilite para
aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal,
para abastecimiento poblacional.”
No obstante lo anterior, se impone precisar que en el mismo dictamen C-103-2018 se ha señalado que
aunque es evidente que, actualmente y bajo el imperio del numeral 18 de la Ley Forestal, no es
procedente que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados pueda construir nuevas
tomas de captación dentro del Patrimonio Natural del Estado, lo cierto es que por aplicación
del principio de primacía en la protección de los derechos fundamentales, específicamente el
derecho de acceso al agua, no puede impedirse que el Instituto pueda realizar las obras de
reparación y mantenimiento que sea necesario hacer en las obras de captación que ya existen en
terrenos del patrimonio natural del Estado y que son indispensables para garantizar la continuidad
del servicio público del agua, así como para asegurar que sea suministrada en calidad y cantidad
suficientes para cumplir dicho derecho fundamental.
“Así las cosas, aunque es evidente que, actualmente y bajo el imperio del numeral 18 de la Ley
Forestal, no es procedente que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados pueda
construir nuevas tomas de captación dentro del Patrimonio Natural del Estado, lo cierto es que por
aplicación del principio de primacía en la protección de los derechos fundamentales,
específicamente el derecho de acceso al agua, no puede impedirse que el Instituto pueda realizar las
obras de reparación y mantenimiento que sea necesario hacer en las obras de captación que ya existen
en terrenos del patrimonio natural del Estado y que son indispensables para garantizar la
continuidad del servicio público del agua, así como para asegurar que sea suministrada en calidad y
cantidad suficientes para cumplir dicho derecho fundamental.
En este sentido, debe apuntarse que, de acuerdo con el numeral 11 de la Ley General de la
Administración Pública, el principio de legalidad obliga y vincula a la administración a someter su
actuación no solo a la Ley ordinaria sino a conformar su actividad al régimen de derechos
fundamentales. Así se debe comprender que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
se encuentra autorizado para reparar y dar mantenimiento a las obras de captación. Esto con la
finalidad de no interrumpir el servicio público de agua potable.
Por supuesto, es menester acotar que, conforme el numeral 18 de la Ley Forestal, a efectos de
realizar las obras de mantenimiento y reparación que sean necesarias, el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados debe cumplir y someterse a los estudios y criterios técnicos del
Ministerio de Ambiente y Energía.”
B. EN ORDEN AL ALCANCE DE LOS NUMERALES 5 Y 18 DE LA LEY No. 2726.
Del otro extremo, es indudable que el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho
humano fundamental por varios instrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia
jurisprudencia constitucional al respecto:
“VII.- El acceso al agua potable como derecho humano. Adicionalmente a lo señalado, y talvez el
aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida
humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que
sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de
nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local.
La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un
derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la
salud y a la vida. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96,
2002-06157 2002-10776; 2004-1923). Esta misma línea se ha mantenido en las sentencias 2003-04654 y
2004-07779, que en lo que interesa señalan:
«V.-La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua
potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la
alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos
internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica…
(…)
Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que
ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es
un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso
y aprovechamiento.” (Voto No. 5606-2006 de las 15:21 del 26 de abril de 2006).
Luego, debe indicarse que el denominado servicio público universal de suministro de agua potable,
se relaciona de forma inherente con la garantía del derecho fundamental al agua potable, el cual a
su vez se deriva y relaciona con la protección de otros derechos elementales de las personas,
particularmente el derecho a la vida y el derecho a la salud. Al respecto, importa transcribir otra
vez el dictamen C-103-2018:
“Asimismo, es menester subrayar que el denominado servicio público universal de suministro de agua
potable, se relaciona de forma inherente con la garantía del derecho fundamental al agua potable, el
cual a su vez se deriva y relaciona con la protección de otros derechos elementales de las personas,
particularmente el derecho a la vida y el derecho a la salud. Citamos el voto de la Sala
Constitucional N.° 4654-2003 de las15:44 horas del 27 de mayo de 2003, cuyo criterio ha sido
reiterado, por ejemplo en la reciente sentencia N.° 1163-2017 de las 9:40 horas del 27 de enero de
2017:
La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua
potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente sano, a la
alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos
internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la
Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la
Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional
sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del
Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se
encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales ("Protocolo de San Salvador" de 1988), el cual dispone que:
“Artículo 11. Derecho a un medio ambiente sano 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio
ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos”.
Además, recientemente, el Comité de Derechos Económicos, Culturales y Sociales de la ONU reiteró
que disponer de agua es un derecho humano que, además de ser imprescindible para llevar una vida
saludable, es un requisito para la realización de todos los demás derechos humanos.
Luego, debe subrayarse que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, el derecho
fundamental al acceso al agua potable constituye un elemento esencial del bienestar humano. Al
respecto, conviene citar la sentencia de la Sala Constitucional N.° 5606-2006 de las 15:21 horas
del 26 de abril de 2006, criterio reiterado en el voto N.° 1676-2009 de las12:07 horas del 6 de
febrero de 2009:
El acceso al agua potable como derecho humano. Adicionalmente a lo señalado, y talvez el aspecto
más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No
es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no
puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por
su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su
jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano
fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la
vida. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-
10776; 2004-1923).
Así las cosas, es claro que la prestación del servicio público de abastecimiento de agua potable es
indispensable para el bienestar más elemental de la población. Al respecto, es trascendente citar lo
indicado en el mensaje presidencial de 1961 en relación con la creación del servicio público del
sistema de acueductos y alcantarillados a nivel nacional, en el cual el Presidente Echandi calificó
dicho servicio como la medida de mayor trascendencia en materia de salud pública de la primera parte
del Siglo XX. Igualmente, debe citarse lo indicado por la Sala Constitucional en la sentencia N.°
13061-2015 de las 9:20 horas del 21 de agosto de 2015:
Sobre el suministro de agua potable como servicio público. En primer término, debe indicarse que
el suministro de agua potable constituye un servicio público esencial y oneroso. La jurisprudencia
de la Sala, en materia de suministro de agua potable, se ha dirigido fundamentalmente a la
protección del derecho a la vida y a la salud de las personas físicas. Esos derechos implican la
posibilidad de exigir ciertas prestaciones del Estado, ámbito en el cual el Estado se ve obligado a
proporcionar algunos servicios públicos, sobre todo los que resultan esenciales para mantener
condiciones sanitarias favorables a la preservación de la vida y la salud de las personas. De este
modo, garantizar la pureza del líquido para consumo humano, así como la continuidad en el suministro
de éste, forman parte de un debido y eficiente servicio al abonado, y a su vez garantiza sus
derechos fundamentales más elementales.”
Entonces, está fuera de duda que el abastecimiento de agua potable constituye un servicio público
esencial, al que le son aplicables también los principios generales de los servicios públicos
establecidos por el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública y lo dispuesto por la
Sala Constitucional sobre el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos:
“Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo
4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que,
de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto
prestador no tiene la obligación de prestarlo.
(…)
Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados
al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con
elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las
administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta
última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales,
tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de «Vigilar el buen
funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas», el 139, inciso 4), en cuanto
incorpora el concepto de «buena marcha del Gobierno» y el 191 en la medida que incorpora el
principio de «eficiencia de la administración». Esa garantía individual atípica o innominada se
acentúa en tratándose de servicios públicos esenciales como, por ejemplo, el suministro de agua
potable.” (Voto No. 2386-2006 de las 10 horas 57 minutos de 24 de febrero de 2006).
Cabe resaltar que la importancia que reviste el acceso al agua potable para consumo humano ha sido
garantizado desde antaño por el legislador, pues, desde la promulgación de la Ley de Aguas (No. 276
de 27 de agosto de 1942) se dispuso que las cañerías y abastecimiento para poblaciones tienen
prioridad para el otorgamiento de concesiones de aprovechamiento (artículo 30) y en la Ley General
de Agua Potable (No. 1634 de 18 de setiembre de 1953) se declaró de utilidad pública la ejecución de
las obras necesarias para garantizar el abastecimiento de agua potable a la población. Al respecto,
transcribimos otra vez el dictamen C-103-2018:
“Debe indicarse que, de acuerdo con la Ley General de Agua Potable, N° 1634 de 18 de setiembre de
1953, la ejecución de las obras necesarias para garantizar el abastecimiento de agua potable a la
población, constituye una actividad de utilidad pública.
Artículo 1º.- Se declaran de utilidad pública el planeamiento, proyección y ejecución de las obras
de abastecimiento de agua potable en las poblaciones de la República.”
Igual, más recientemente, en el artículo 60 de la Ley Orgánica del Ambiente se establece la
prioridad que debe darse al establecimiento y operación de servicios adecuados de abastecimiento de
agua para consumo humano. Y en la Ley General de Salud (No. 5395 de 30 de octubre de 1973) se
dispone que:
“Artículo 267.- Todo sistema de abastecimiento de agua destinada al uso y consumo de la población,
deberá suministrar agua potable, en forma continua, en cantidad suficiente para satisfacer las
necesidades de las personas y con presión necesaria para permitir el correcto funcionamiento de los
artefactos sanitarios en uso.”
Ahora bien, para garantizar precisamente el acceso de la población al agua potable, el artículo
1° de la Ley Constitutiva del AyA (No. 2726 de 14 de abril de 1961) le ha encomendado al AyA la
función fundamental de “dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover
el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de
agua potable.” Esa tarea general, se desarrolla en el artículo 2° de dicha ley, que establece:
“Artículo 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:
a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la
república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos
industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas;
b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan
para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se
podrán ejecutar sin su aprobación;
c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el
control de la contaminación de las aguas;
d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en
todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la
contaminación de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable
el cumplimiento de sus recomendaciones;
e) Elaborar todos los planos de las obras públicas relacionadas con los fines de esta ley, así como
aprobar todos los de las obras privadas que se relacionen con los sistemas de acueductos y
alcantarillados, según lo determinen los reglamentos respectivos;
f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público
indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los
derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a
cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa
ley al Estado, ministerios y municipalidades;
g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país,
los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los
sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán
seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.
(…)
h) Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como
el organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley;
i) Construir, ampliar y reformar los sistemas de acueductos y alcantarillados en aquellos casos en
que sea necesario y así lo aconseje la mejor satisfacción de las necesidades nacionales; y
j) Controlar la adecuada inversión de todos los recursos que el Estado asigne para obras de
acueductos y alcantarillado sanitario.”
Es evidente entonces que una de las finalidades esenciales del AyA es dirigir y vigilar todo lo
concerniente para asegurar que se pueda proveer a los habitantes de la república de un servicio de
agua potable en calidad y cantidad suficientes.
En este sentido, la Ley No. 2726 le ha otorgado al AyA dos potestades de la mayor importancia, de
un lado, la facultad de adquirir bienes inmuebles para captar las fuentes de agua potable necesarias
para el abastecimiento del servicio público y de otro extremo, la potestad de expropiar también los
terrenos que sean indispensables al mismo efecto. El artículo 5° de la Ley No. 2726, dispone, en lo
que interesa, lo siguiente:
“Artículo 5º.- Para el mejor cumplimiento de los fines a que se refiere el artículo 2º de la
presente ley, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tendrá las siguientes
atribuciones y prerrogativas, además de aquellas que las leyes generales otorgan a los
establecimientos de su naturaleza:
(…)
c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles;
(…)
e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines.
Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos
necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las
construcciones que se hagan necesarias en la captación, conducción, tratamiento y
distribución de aguas con el fin de establecer poblaciones, o relacionadas con la evacuación de las
aguas residuales y su tratamiento.”
Consecuencia de lo anterior, es evidente que el AyA ha sido habilitado, por la Ley No.
2726, para adquirir o expropiar bienes e inmuebles para la captación, conducción, tratamiento y
distribución de aguas para abastecimiento poblacional. Esto con la finalidad última de garantizar el
servicio público universal de abastecimiento de agua potable y, por tanto, la satisfacción del
derecho fundamental del acceso al agua potable.
De seguido es importante advertir que, precisamente, dada la trascendencia del servicio
público esencial de suministro de agua potable que debe garantizar el AyA, la misma ley le otorga
una protección especial a aquellos terrenos que dicha institución adquiera o expropie para
destinarlos a satisfacer el derecho fundamental de acceso al agua potable, pues, además de
declararlos de interés público en el artículo 5°, en el artículo 18 de la Ley No. 2726 se establece
que dichos terrenos son patrimonio nacional:
“Artículo 18.- Todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén
destinadas a la prestación de servicios relativos a la captación, tratamiento y distribución de
aguas potables y evacuación de aguas servidas o pluviales en el país, son patrimonio nacional.
Para los efectos jurídicos, administrativos, financieros y de tarifas se considerarán parte del
capital del ente bajo cuya administración se encuentren.”
Entonces, según todo lo expuesto hasta el momento, puede concluirse que para garantizar el servicio
público esencial de abastecimiento de agua potable, que a su vez, satisface un derecho humano
fundamental, el AyA ha sido
habilitado por la Ley para adquirir o expropiar terrenos aptos para la captación de agua, los
cuales, una vez adquiridos, poseen un régimen jurídico especial de protección que también procura
garantizar la continuidad del servicio público prestado.
Y es que, tal y como lo ha reconocido la Sala Constitucional, la omisión por parte del
AyA en la toma de medidas para solventar los problemas de desabastecimiento de agua potable,
implican una violación de derechos fundamentales:
“…considerando que el ICAA es la autoridad rectora en la materia, al requerir su intervención para
buscar una solución al problema de desabastecimiento de agua, debe realizar lo pertinente para
constatar esa situación y, en caso de ser necesario, adoptar las medidas pertinentes para
solucionarlo... Todo en aras de garantizar el servicio regular y continuo de agua potable. De ahí
que, la desidia constatada en el sub lite, para solventar el problema de desabastecimiento de agua
denunciado, configura una lesión de los derechos al buen funcionamiento de los servicios públicos y
al de acceso al agua potable.” (Voto No. 8640-2010 de las 9 horas 4 minutos de 14 de mayo de 2010).
C. EN RELACION CON EL CARÁCTER ESPECIAL DE LAS POTESTADES DEL AYA PARA ADQUIRIR TERRENOS PARA LA
CAPTACION DE AGUA.
Ahora bien, debe insistirse que de la relación entre los artículos 5 y 18
de la Ley No. 2726 se desprende, con meridiana claridad, que la Ley le ha otorgado una potestad
especial al AyA para adquirir los terrenos que sean necesarios para la captación del agua potable
indispensable, a su vez, para la prestación del servicio público de abastecimiento del recurso
hídrico.
Luego, debe insistirse en que las potestades del AyA para adquirir o
expropiar terrenos para la captación de agua potable, están vinculadas, de forma inherente, con la
garantía del derecho fundamental al acceso al agua potable.
En este sentido, es importante recordar que, de acuerdo con los artículos
1° y 2° de la Ley General de Agua Potable, la ejecución de las obras necesarias para garantizar el
abastecimiento de agua potable a la población, constituye una actividad de utilidad pública por
cuanto dichas obras son indispensables para una
provisión adecuada, en calidad y cantidad, de agua potable para consumo. Citamos otra vez el
dictamen C-103-2018:
“Debe indicarse que, de acuerdo con la Ley General de Agua Potable, N° 1634 de 18 de setiembre de
1953, la ejecución de las obras necesarias para garantizar el abastecimiento de agua potable a la
población, constituye una actividad de utilidad pública.
Artículo 1º.- Se declaran de utilidad pública el planeamiento, proyección y ejecución de las obras
de abastecimiento de agua potable en las poblaciones de la República.
Es decir que desde la promulgación de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos
y Alcantarillados y de la Ley General de Agua Potable, se ha considerado que existe un interés
público en la prestación de un servicio de abastecimiento que garantice a la población, en general,
una provisión adecuada, en calidad y cantidad, de agua potable para consumo humano y para el
funcionamiento de los sistemas sanitarios.”
De otro lado, es importante remarcar que el artículo 5° de la Ley No. 2726,
particularmente en su parte final ya transcrita, ha previsto expresamente que como parte de sus
potestades, el AyA pueda expropiar o adquirir terrenos con cobertura boscosa.
En este sentido, adviértase que la parte final del artículo 5 establece que aquellas potestades
habilitan a esa institución para comprar terrenos para la conservación de las tomas de agua.
Asimismo, se impone hacer la acotación de que el artículo 31.b de la Ley de Aguas ha previsto
también la posibilidad de que terrenos con cobertura boscosa formen parte de los bienes públicos con
finalidades hidráulicas, destinados a la captación de agua potable. Nuevamente se transcribe el
dictamen C-103-2018:
“Al respecto, se hace pertinente puntualizar que conforme el numeral 31.b de la Ley de Aguas, la
zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos donde en que produzca la
infiltración de aguas potables constituye, de por si, una reserva de dominio público destinado a
proteger la cobertura boscosa:
Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación:
b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la
infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y
márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas”
Así las cosas, es claro que las potestades previstas en los artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726
tienen finalidad especial en relación con los artículos 13 y 18 de la Ley Forestal, pues el fin
público que persiguen aquellas normas es garantizar que las instituciones prestadoras del servicio
público de agua potable, cuenten con las tomas de agua necesarias para garantizar el disfrute del
derecho fundamental al acceso al agua potable.
Es decir que no obstante es claro que la regla general –prevista en el artículo 13 de la Ley
Forestal- es que los terrenos boscosos propiedad de las instituciones públicas, pasen a integrar, de
pleno derecho, el patrimonio natural del Estado, lo cierto es que dicha disposición no puede ser
interpretada en el sentido de que haya despojado de su efecto útil a los artículos 5° y 18 de la Ley
No. 2726, los cuales, como se ha dicho, son normas que tienen una finalidad especial pero además
vinculadas a la protección de un derecho fundamental – el acceso al agua – del mismo rango de
protección que el derecho al medio ambiente, el cual es tutelado a través del numeral 13 de la Ley
Forestal.
Dicho de otra forma, es evidente que por la naturaleza especial de las disposiciones de los
artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726, debe entenderse que los terrenos con cobertura boscosa que el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados adquiera para la captación de agua potable,
no se encuentran afectados por las limitaciones del artículo 18 de la Ley Forestal y por el
contrario, deben reputarse vinculados al fin público de garantizar el disfrute del derecho
fundamental al acceso al agua potable.
A mayor abundamiento, es oportuno subrayar que conforme el artículo 10 de la Ley General de la
Administración Pública, la norma administrativa debe ser interpretada en la forma en que garantice
la realización del fin público a que se dirige. Esto dentro del marco del respeto debido a los
derechos e intereses de los particulares. Además, el mismo artículo 10 dispone que las normas
administrativas deben interpretarse de forma integrada tomando cuenta las otras normas conexas, la
naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.
De seguido, es pacífico afirmar que los artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726 deben ser
interpretados, entonces, respetando su finalidad especial, sea garantizar el servicio público de
agua potable, y dentro del marco de la Legislación administrativa dentro del cual dichas normas se
encuentran incardinadas. Legislación que, a todas leguas, es claro que tiene por objetivo que el
país cuente con las obras necesarias para garantizar el abastecimiento de agua potable a toda la
población. Asimismo, debe destacarse que no puede interpretarse que esta finalidad de los artículos
5° y 18 de la Ley de No. 2726 sea incongruente o incompatible con la finalidad conservacionista de
los numerales 13 y 18 de la Ley Forestal. Esto en el tanto, el artículo 31.b de la Ley de Aguas ha
establecido un deber de conservar y proteger la cobertura boscosa que exista en los terrenos que
bordean las captaciones, tomas o surtidores de agua potable. Esto por supuesto asegura la
preservación de fuente captada para el servicio público.
Finalmente, y a modo de nota al margen y con el ánimo de informar a la administración, es
importante que se tome nota de que en la Asamblea Legislativa se encuentra en trámite el proyecto de
Ley No. 20447, que fue aprobado en primer debate en el Plenario Legislativo el 4 de junio del año en
curso, y el cual dispondría expresamente que los entes prestadores del servicio público de agua
potable se encuentran habilitados para realizar actividades del aprovechamiento de agua proveniente
de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean
necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos
patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido
adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento
poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este
servicio a las futuras generaciones. Disposiciones que en caso de aprobarse y promulgarse serían
congruentes con la doctrina del presente dictamen.
En el texto final aprobado en primer debate, se indica lo siguiente:
“ARTÍCULO 1- Se reforma el artículo 18 de la Ley N.° 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996.
El texto es el siguiente:
Artículo 18- Autorización de labores
En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación,
capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el
aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una
vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la
realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.
ARTÍCULO 2- Se adiciona el artículo 18 bis a la Ley N.° 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de
1996. El texto es el siguiente:
Artículo 18 bis- Aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones
El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente
de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas
de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa
declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento
poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público, que a
continuación se detallan:
a) El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).
b) Las municipalidades que aún prestan el servicio público de agua potable por la
Ley N.° 1634, Ley General de Agua, de 18 de setiembre de 1953.
c) La Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH).
d) Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas), entidades
conformadas por usuarios, debidamente constituidas para ese fin e inscritas con ajuste a la Ley N.°
218, Ley de Asociaciones, de 8 de agosto de 1939, pueden administrar y operar el sistema de
acueducto de su comunidad mediante un convenio de delegación suscrito con el ICAA.
Todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos
deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible
según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento
de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables
para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.° 7788, Ley de
Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos.
En el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas
biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.° 7554, Ley
Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de
1995. Asimismo, los estudios técnicos que se realicen deberán demostrar que no existe otra fuente
alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaria en
condiciones adecuadas de calidad y cantidad, y las actividades propuestas deberán contar, de manera
previa, con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).
Se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del
aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el
mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para
consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas
silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador
del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el
agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones. En estos casos, no será
necesario el trámite de autorización ante el Minae, pero los entes prestadores deberán cumplir con
los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores
continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las
condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo
dispuesto en esta ley.
El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados deberá asegurar que no se altere el
caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, dentro y fuera de las áreas
silvestres protegidas, de manera que se mantenga bajo un esquema de uso y aprovechamiento
sostenible. El monitoreo de este le corresponderá al Minae.
En forma anual, el ente autorizado prestador del servicio público para el abastecimiento
poblacional autorizado deberá presentar, ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) y
la Dirección de Aguas, el informe de los resultados de los aforos, dada la naturaleza y la
fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas.”
D. CONCLUSIÓN.
Por todo lo expuesto se concluye que no obstante que la regla general –prevista en el artículo 13
de la Ley Forestal- sea que los terrenos boscosos propiedad de las instituciones públicas, pasen a
integrar, de pleno derecho, el patrimonio natural del Estado, lo cierto es que dicha disposición no
puede ser interpretada en el sentido de que haya despojado de su efecto útil a los artículos 5° y 18
de la Ley No. 2726, los cuales son normas que tienen una finalidad especial pero además vinculadas a
la protección de un derecho fundamental –el acceso al agua– del mismo rango de protección que el
derecho al medio ambiente, el cual es tutelado a través del numeral 13 de la Ley Forestal.
Es evidente, pues, que por la naturaleza especial de las disposiciones de los artículos 5° y 18 de
la Ley No. 2726, debe entenderse que los terrenos con cobertura boscosa que el Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados adquiera para la captación de agua potable, no se
encuentran afectados por las limitaciones del artículo 18 de la Ley Forestal y por el contrario,
deben reputarse vinculados al fin público de garantizar el disfrute del derecho fundamental al
acceso al agua potable.
De ustedes, atentamente,
Jorge Oviedo Álvarez Elizabeth León Rodríguez
Procurador Abogada de ProcuraduríaOpinion : 151 of 21/06/2018
June 21, 2018
C-151-2018
Ms.
Yamileth Astorga Espeleta
Executive President
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
Ms.
Guiselle Amador Muñoz
Minister of Health
Mr.
Mario Coto Hidalgo
Executive Director
Sistema Nacional de Áreas de Conservación
Dear Sirs and Madam:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to the joint official letter number PRE-2018-00178/SINAC-DE-293/DM-849 through which our opinion was requested on the following question:
Given the existence of clear and specific regulations regarding AyA's power to acquire real estate and carry out works under the provisions of Articles 5 and 18 of Law No. 2726 for the fulfillment of its purposes, should this prevail over the provisions established by the Forestry Law in its Articles 13 and 18 of the Forestry Law (Ley Forestal)?
To support your consultation, it is indicated that according to Article 5, subsections c) and e) of Law No. 2726, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (hereinafter AyA) may acquire or expropriate real estate for the conservation and protection of water resources and the collection and distribution of water for populations. Then, it is noted that, ordinarily, the locations for collecting water resources for human supply are covered with forest or at least have forest aptitude (aptitud forestal).
Now, the consultants point out that according to the Forestry Law, lands covered with forest or with forest aptitude that public institutions acquire, among which AyA would be included, should be deemed, ipso iure, as part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), meaning that those lands that AyA acquires, even if acquired to capture water resources, ultimately could not be used for that purpose.
Thus, it is clear that the consultants' doubt relates to a possible antinomy between Articles 13 and 18 of the Forestry Law in relation to Articles 5 and 18 of Law No. 2726, by virtue of which it would be understood that the latter regulation could not be applied to acquire forest lands for water collection.
Notwithstanding the foregoing, the consultants note that water is an essential resource to guarantee basic health conditions and that its deprivation is a direct threat to life and public health protected in Article 21 of the Political Constitution and Article 4 of the American Convention on Human Rights, and that for this reason, the General Health Law (No. 5395 of October 30, 1973) establishes that the use of water for human consumption takes priority over any other use.
In the opinion rendered jointly by the legal directors of the Ministry of Health, AyA, and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (hereinafter SINAC), it is generally provided that the powers granted to AyA in its Constitutive Law have not been modified by any subsequent law; that the human right of access to drinking water is fundamental and must be guaranteed by the State and its institutions; that Articles 5 and 18 of Law No. 2726 are special rules that must prevail over Articles 18, 19, subsequent and concordant articles of the Forestry Law, regardless of the provisions of Article 13 of that same law regarding the constitution of the State Natural Heritage, given that there is a superior justification of ensuring access to drinking water and the right to health, which take precedence over the absolute protection of water resources.
To address this consultation, it has been deemed appropriate to address the following points: A. IN RELATION TO THE LEGAL REGIME OF THE STATE NATURAL HERITAGE, B. REGARDING THE SCOPE OF NUMBERS 5 AND 18 OF LAW No. 2726, C. IN RELATION TO THE SPECIAL NATURE OF AYA'S POWERS TO ACQUIRE LANDS FOR WATER COLLECTION.
A. IN RELATION TO THE LEGAL REGIME OF THE STATE NATURAL HERITAGE.
Article 13 of the Forestry Law (No. 7575 of February 13, 1996) defines the State Natural Heritage, providing that:
"Article 13.- Constitution and administration
The State Natural Heritage shall be constituted by the forests and forest lands of national reserves, of areas declared inalienable, of properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets.
The Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) shall administer the heritage.
When appropriate, through the Attorney General's Office, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized properties owned by the State.
Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, obtained on behalf of the State, must transfer them to its name."
Additionally, in accordance with the provisions of Articles 38 of the Organic Environmental Law (No. 7554 of October 4, 1995), 58 of the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), and 2 of the Wildlife Conservation Law (No. 7317 of October 30, 1992), protected wild areas also form part of that heritage.
Thus, the Constitutional Chamber has held that the State Natural Heritage is composed of two components:
"a) Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Environmental Law 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulation; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsection a). b) Other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation…" (Constitutional Chamber, Ruling No. 16975 of 14:53 on November 12, 2008).
That heritage is classified by Article 14 of the Forestry Law as a public domain asset (bien de dominio público), which according to Articles 13 of the Forestry Law and 22 of the Biodiversity Law, must be administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
Based on the provisions of Article 15 of the Forestry Law, it has been considered that when the State or any public institution acquires real estate with forest cover (cobertura boscosa) or that has forest aptitude, there is an immediate affectation to the State Natural Heritage, and therefore, that land acquires, by operation of law, all the characteristics of the State Natural Heritage and, consequently, must be administered by the Sistema Nacional de Área de Conservación.
In this regard, the Attorney General's Office has indicated that:
"Given that the law demanializes the forests and forest lands or lands of forest aptitude of state entities, the expression 'are incorporated' with the classification must be correctly interpreted. Of course, it could not mean that only at that moment such real estate enters the State Natural Heritage, since they were already in it due to their immediate legal affectation, without the concurrence of the Administration (Forestry Law; arts. 13 and 14).
Thus, the term 'shall be' must be understood as a synonym for 'shall remain,' 'shall stay incorporated.' In essence, the forest classification does not determine the entry of the asset into the demanial regime, but its permanence." (Opinion No. C-321-2003 of October 9, 2003).
Similarly, the Constitutional Chamber has considered that the forests and forest lands of public institutions have an immediate legal affectation to the regime of the State Natural Heritage. (In this regard, see Rulings Nos. 16975-2008 and 12973-2013 of 16:20 on September 25, 2013).
More specifically, the Constitutional Chamber has stated that:
"According to the current Forestry Law No. 7575, the forest lands of the Administration are automatically affected to the PNE, so that, in these cases, the affectation to the public domain and incorporation into the PNE does not arise with the classification of the lands by MINAE. As noted by the Attorney General's Office in Opinion C-321-2003, the classification constitutes an act of verification and not of affectation, which tends to confirm whether in a specific rural property of a State institution the conditions under which the rule establishes the public forest regime concur, in order to consider it included in the genre of demaniality, with the foreseen consequences, and to neutralize its intended alienation by the public entity."
The foregoing means that, in principle, if a certain land meets the conditions set forth in Article 13 of the Forestry Law, that is, if it is forested or has forest aptitude and belongs to a public institution, it would, by operation of law, become part of the State Natural Heritage.
Now, the fact that a land becomes part of the State Natural Heritage implies that it would be subject to the provisions of Article 18 of the Forestry Law:
"Article 18.- Authorization of activities.
In the State Natural Heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation to this law."
That rule is developed by Article 11 of the Regulation to the Forestry Law (Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996), which establishes that in the State Natural Heritage "only research, ecotourism, and training activities shall be permitted."
Based on those regulatory provisions, the Constitutional Chamber has considered that:
"The protective regime contemplated in the Forestry Law for the State Natural Heritage implies: that the lands are inalienable; their possession by private individuals 'shall not give rise to any right in their favor' and the State's action to recover them is imprescriptible; they cannot be registered in the Public Registry through possessory information; their invasion and occupation is sanctioned as a crime; logging, forest exploitation, or land-use change (cambio de uso del suelo) is not permitted, and only research, training, and ecotourism activities may be authorized." (Ruling No. 12716-2012 of 16:01 on September 12, 2012. In a similar vein, see Rulings Nos. 2020-2009 of 08:30 on February 13, 2009, and 1570-2011 of 10:41 on November 4, 2011. Also, in the same sense, see Opinions of the Attorney General's Office Nos. C-346-2015 of December 11, 2015, C-093-2007 of March 27, 2007, C-016-2002 of January 15, 2002, among others).
Then, it is important to indicate that our administrative jurisprudence, consistent with the Forestry Law, has clarified that, currently and in accordance with Article 18 of said Law, it is not appropriate to grant the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados any title that enables it to exploit water resources within protected wild areas of state public domain for population supply. In this regard, the recent Opinion C-103-2018 of May 18, 2018, is transcribed:
"In turn, it is clear, in accordance with Article 18 of the Forestry Law and as also opined in the aforementioned Opinion C-134-2016, the fact is that it is not appropriate to grant the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados any title that enables it to exploit water resources within protected wild areas of state public domain for population supply."
Notwithstanding the foregoing, it is necessary to specify that in the same Opinion C-103-2018 it has been noted that although it is evident that, currently and under the rule of Article 18 of the Forestry Law, it is not appropriate for the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to build new water collection intakes (tomas de captación) within the State Natural Heritage, the fact is that by application
of the principle of primacy in the protection of fundamental rights, specifically the right of access to water, the Institute cannot be prevented from carrying out the repair and maintenance works necessary on intake structures (obras de captación) that already exist on State Natural Heritage lands and that are indispensable to guarantee the continuity of the public water service, as well as to ensure that it is supplied in sufficient quality and quantity to fulfill said fundamental right.
"Thus, although it is evident that, currently and under the rule of Article 18 of the Forestry Law, it is not appropriate for the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to build new water collection intakes within the State Natural Heritage, the fact is that by application of the principle of primacy in the protection of fundamental rights, specifically the right of access to water, the Institute cannot be prevented from carrying out the repair and maintenance works necessary on intake structures that already exist on State Natural Heritage lands and that are indispensable to guarantee the continuity of the public water service, as well as to ensure that it is supplied in sufficient quality and quantity to fulfill said fundamental right.
In this sense, it must be noted that, in accordance with Article 11 of the General Law of the Public Administration, the principle of legality obliges and binds the administration to submit its actions not only to ordinary Law but also to conform its activity to the regime of fundamental rights. Thus, it must be understood that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is authorized to repair and maintain intake structures. This is for the purpose of not interrupting the public drinking water service.
Of course, it is necessary to note that, pursuant to Article 18 of the Forestry Law, for the purpose of carrying out the necessary maintenance and repair works, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must comply with and submit to the studies and technical criteria of the Ministry of Environment and Energy."
B. REGARDING THE SCOPE OF NUMBERS 5 AND 18 OF LAW No. 2726.
From the other perspective, it is undeniable that access to drinking water has been cataloged as a fundamental human right by various international instruments, which has been recognized in the extensive constitutional jurisprudence on the matter:
"VII.- Access to drinking water as a human right. In addition to what has been stated, and perhaps the most relevant aspect in this matter, is the nature and function of water for human life. It is not necessary to detail here an explanation of the evident and notorious reality that without water there can be no life, nor quality of life, and that therefore, with or without a nationalization law, by its very essence, this issue is not and cannot be a territorial or local issue. The Chamber itself in its constitutional jurisprudence has stated that access to drinking water is a fundamental human right, insofar as it constitutes an integral part of the content of the rights to health and life. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157, 2002-10776; 2004-1923). This same line has been maintained in rulings 2003-04654 and 2004-07779, which state, in what is relevant:
'V.-The Chamber recognizes, as part of Constitutional Law, a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, a healthy environment, food, and decent housing, among others, as has also been recognized in international instruments on Human Rights applicable in Costa Rica…
(…)
Likewise, there are dozens of international instruments that directly and indirectly relate to water as a human right of all persons and peoples, in such a way that it is not only an issue that by its nature tends toward nationalization, but toward the internationalization of its use and exploitation.'" (Ruling No. 5606-2006 of 15:21 on April 26, 2006).
Then, it must be indicated that the so-called universal public service of drinking water supply is inherently related to the guarantee of the fundamental right to drinking water, which in turn derives from and relates to the protection of other elementary rights of individuals, particularly the right to life and the right to health. In this regard, it is important to transcribe again Opinion C-103-2018:
"Likewise, it is necessary to underscore that the so-called universal public service of drinking water supply is inherently related to the guarantee of the fundamental right to drinking water, which in turn derives from and relates to the protection of other elementary rights of individuals, particularly the right to life and the right to health. We cite Ruling of the Constitutional Chamber No. 4654-2003 of 15:44 on May 27, 2003, whose criterion has been reiterated, for example in the recent judgment No. 1163-2017 of 9:40 on January 27, 2017:
The Chamber recognizes, as part of Constitutional Law, a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, a healthy environment, food, and decent housing, among others, as has also been recognized in international instruments on Human Rights applicable in Costa Rica: thus, it appears explicitly in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); furthermore, it is stated in the International Conference on Population and Development in Cairo (principle 2), and is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. In our Inter-American Human Rights System, the country is particularly obligated in this matter by the provisions of Article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights ('Protocol of San Salvador' of 1988), which provides that:
'Article 11. Right to a healthy environment 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.'
Moreover, recently, the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights reiterated that having water is a human right that, in addition to being essential for leading a healthy life, is a prerequisite for the realization of all other human rights.
Then, it must be emphasized that, according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber, the fundamental right to access to drinking water constitutes an essential element of human well-being. In this regard, it is appropriate to cite the judgment of the Constitutional Chamber No. 5606-2006 of 15:21 on April 26, 2006, criterion reiterated in Ruling No. 1676-2009 of 12:07 on February 6, 2009:
Access to drinking water as a human right. In addition to what has been stated, and perhaps the most relevant aspect in this matter, is the nature and function of water for human life. It is not necessary to detail here an explanation of the evident and notorious reality that without water there can be no life, nor quality of life, and that therefore, with or without a nationalization law, by its very essence, this issue is not and cannot be a territorial or local issue. The Chamber itself in its constitutional jurisprudence has stated that access to drinking water is a fundamental human right, insofar as it constitutes an integral part of the content of the rights to health and life. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157, 2002-10776; 2004-1923).
Thus, it is clear that the provision of the public service of drinking water supply is indispensable for the most elementary well-being of the population. In this regard, it is transcendent to cite what was indicated in the 1961 presidential message regarding the creation of the public service of the national aqueduct and sewerage system, in which President Echandi described said service as the most transcendent measure in public health in the first part of the 20th Century. Likewise, what was indicated by the Constitutional Chamber in judgment No. 13061-2015 of 9:20 on August 21, 2015, should be cited:
On the supply of drinking water as a public service. First, it must be indicated that the supply of drinking water constitutes an essential and onerous public service. The jurisprudence of the Chamber, regarding the supply of drinking water, has been fundamentally directed at protecting the right to life and health of natural persons. Those rights imply the possibility of demanding certain benefits from the State, an area in which the State is obliged to provide some public services, especially those that are essential to maintain sanitary conditions favorable to the preservation of the life and health of persons. Thus, guaranteeing the purity of the liquid for human consumption, as well as the continuity of its supply, form part of a due and efficient service to the subscriber, and in turn guarantee their most elementary fundamental rights."
Therefore, there is no doubt that the supply of drinking water constitutes an essential public service, to which the general principles of public services established by Article 4 of the General Law of the Public Administration and the provisions of the Constitutional Chamber regarding the fundamental right to the proper functioning of public services are also applicable:
"One of the guiding principles of public service that is not enunciated in Article 4 of the General Law of the Public Administration is that of its obligatory nature, since, it would be useless to affirm that they must be continuous, regular, uniform, and general if the providing entity does not have the obligation to provide it.
(…)
Our political constitution implicitly enshrines the fundamental right of the administered to the good and efficient functioning of public services, that is, that they be provided with high standards of quality, which has as a necessary correlate the obligation of public administrations to provide them continuously, regularly, swiftly, effectively, and efficiently. This latter obligation derives from the systematic relationship of various constitutional precepts, such as 140, subsection 8, which imposes on the Executive Branch the duty to 'Monitor the proper functioning of administrative services and dependencies,' 139, subsection 4), insofar as it incorporates the concept of 'good governance' and 191 insofar as it incorporates the principle of 'efficiency of the administration.' That atypical or unnamed individual guarantee is accentuated in the case of essential public services such as, for example, the supply of drinking water." (Ruling No. 2386-2006 of 10:57 on February 24, 2006).
It should be highlighted that the importance of access to drinking water for human consumption has been guaranteed since long ago by the legislator, for, since the enactment of the Water Law (No. 276 of August 27, 1942) it was provided that piping and supply for populations have priority for the granting of use concessions (Article 30) and in the General Drinking Water Law (No. 1634 of September 18, 1953) the execution of the works necessary to guarantee the supply of drinking water to the population was declared of public utility. In this regard, we transcribe again Opinion C-103-2018:
"It must be indicated that, according to the General Drinking Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, the execution of the works necessary to guarantee the supply of drinking water to the population constitutes an activity of public utility.
Article 1.- The planning, projection, and execution of drinking water supply works in the populations of the Republic are declared of public utility."
Also, more recently, Article 60 of the Organic Environmental Law establishes the priority that must be given to the establishment and operation of adequate water supply services for human consumption. And the General Health Law (No. 5395 of October 30, 1973) provides that:
"Article 267.- Every water supply system intended for the use and consumption of the population must supply drinking water, continuously, in sufficient quantity to satisfy the needs of persons and with the necessary pressure to allow the correct functioning of sanitary appliances in use."
Now, precisely to guarantee the population's access to drinking water, Article 1 of the Constitutive Law of AyA (No. 2726 of April 14, 1961) has entrusted AyA with the fundamental function of "directing, setting policies, establishing and applying norms, carrying out and promoting the planning, financing, and development and resolving everything related to the supply of drinking water." That general task is developed in Article 2 of said law, which establishes:
"Article 2.- It corresponds to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:
a) To direct and monitor everything concerning providing the inhabitants of the Republic with a service of drinking water, collection and evacuation of black water and liquid industrial waste and of stormwater in urban areas;
b) Determine the priority, convenience, and viability of the different projects proposed to build, reform, expand, modify aqueduct and sewerage works; which may not be executed without its approval;
c) Promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water pollution;
d) Advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters relating to the establishment of aqueducts and sewerage systems and control of pollution of water resources, its consultation being obligatory, in all cases, and compliance with its recommendations inexcusable;
e) Prepare all plans for public works related to the purposes of this law, as well as approve all those for private works related to aqueduct and sewerage systems, as determined by the respective regulations;
f) To exploit, use, govern, or monitor, as the case may be, all public domain waters (aguas de dominio público) indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law, in exercise of the rights that the State has over them, according to law number 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities;
g) To directly administer and operate the aqueduct and sewerage systems throughout the country, which shall be assumed taking into account convenience and availability of resources. Systems that are currently administered and operated by municipal corporations may continue in their charge, as long as they provide an efficient service.
(…)
h) Enforce the General Drinking Water Law, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law;
i) Build, expand, and reform aqueduct and sewerage systems in those cases where necessary and advised by the best satisfaction of national needs; and
j) Control the adequate investment of all resources that the State allocates for aqueduct and sanitary sewerage works."
It is evident then that one of the essential purposes of AyA is to direct and monitor everything concerning ensuring that the inhabitants of the Republic can be provided with a drinking water service in sufficient quality and quantity.
In this regard, Law No. 2726 has granted AyA two powers of the utmost importance: on the one hand, the authority to acquire real property to capture the potable water sources necessary for the supply of the public service, and on the other, the power to also expropriate the lands that are indispensable for the same purpose. Article 5 of Law No. 2726 provides, in relevant part, as follows:
“Article 5.- For the better fulfillment of the purposes referred to in Article 2 of this law, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall have the following powers and prerogatives, in addition to those granted to institutions of its nature by general laws:
(…)
c) Acquire ownership of movable and immovable property;
(…)
e) Process the expropriations necessary for the fulfillment of its purposes.
The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions required in the catchment, conveyance, treatment, and
distribution of water for the purpose of establishing populations, or related to the evacuation of wastewater and its treatment, are declared of public utility and social interest, and may be expropriated.”
As a consequence of the foregoing, it is evident that AyA has been empowered, by Law No. 2726, to acquire or expropriate property and real estate for the catchment, conveyance, treatment, and distribution of water for population supply. This with the ultimate purpose of guaranteeing the universal public service of potable water supply and, therefore, the satisfaction of the fundamental right of access to potable water.
Next, it is important to note that, precisely, given the importance of the essential public service of potable water supply that AyA must guarantee, the same law grants special protection to those lands that said institution acquires or expropriates to dedicate them to satisfying the fundamental right of access to potable water, since, in addition to declaring them of public interest in Article 5, Article 18 of Law No. 2726 establishes that said lands are national heritage (patrimonio nacional):
“Article 18.- All properties and installations of State entities that are destined for the provision of services relating to the catchment, treatment, and distribution of potable water and the evacuation of wastewater or stormwater in the country, are national heritage (patrimonio nacional).
For legal, administrative, financial, and rate purposes, they shall be considered part of the capital of the entity under whose administration they are found.”
Thus, according to all that has been set forth so far, it can be concluded that to guarantee the essential public service of potable water supply, which in turn satisfies a fundamental human right, AyA has been
empowered by the Law to acquire or expropriate lands suitable for water catchment, which, once acquired, possess a special legal protection regime that also seeks to guarantee the continuity of the public service provided.
And it is, as the Constitutional Chamber has recognized, that the omission by AyA in taking measures to resolve problems of potable water shortage implies a violation of fundamental rights:
“…considering that the ICAA is the governing authority in the matter, when its intervention is required to seek a solution to the problem of water shortage, it must do what is pertinent to verify that situation and, if necessary, adopt the pertinent measures to resolve it... All in order to guarantee the regular and continuous service of potable water. Hence, the indolence verified in the sub lite, to resolve the reported problem of water shortage, constitutes an injury to the rights to the proper functioning of public services and to access to potable water.” (Voto No. 8640-2010 of 9 hours 4 minutes of May 14, 2010).
C. REGARDING THE SPECIAL NATURE OF AYA’S POWERS TO ACQUIRE LANDS FOR WATER CATCHMENT.
Now, it must be emphasized that from the relationship between Articles 5 and 18 of Law No. 2726, it follows with crystal clarity that the Law has granted a special power to AyA to acquire the lands that are necessary for the catchment of the potable water indispensable, in turn, for the provision of the public service of supplying the water resource.
Then, it must be emphasized that AyA’s powers to acquire or expropriate lands for the catchment of potable water are inherently linked to the guarantee of the fundamental right of access to potable water.
In this regard, it is important to recall that, according to Articles 1 and 2 of the Ley General de Agua Potable, the execution of the works necessary to guarantee the supply of potable water to the population constitutes an activity of public utility, since said works are indispensable for an
adequate provision, in quality and quantity, of potable water for consumption. We cite again legal opinion C-103-2018:
“It must be noted that, according to the Ley General de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953, the execution of the works necessary to guarantee the supply of potable water to the population constitutes an activity of public utility.
Article 1.- The planning, design, and execution of potable water supply works in the populations of the Republic are declared of public utility.
That is to say that since the promulgation of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the Ley General de Agua Potable, it has been considered that there is a public interest in the provision of a supply service that guarantees to the population, in general, an adequate provision, in quality and quantity, of potable water for human consumption and for the operation of sanitary systems.”
On the other hand, it is important to highlight that Article 5 of Law No. 2726, particularly in its final part already transcribed, has expressly provided that as part of its powers, AyA may expropriate or acquire lands with forest cover (cobertura boscosa).
In this regard, note that the final part of Article 5 establishes that those powers enable that institution to purchase lands for the conservation of water intakes. Likewise, it is necessary to point out that Article 31.b of the Ley de Aguas has also provided for the possibility that lands with forest cover (cobertura boscosa) form part of the public assets with hydraulic purposes, destined for the catchment of potable water. Legal opinion C-103-2018 is transcribed again:
“In this respect, it is pertinent to specify that according to numeral 31.b of the Ley de Aguas, the forest zone that protects or should protect the set of lands where the infiltration of potable waters occurs constitutes, in itself, a reserve of public domain destined to protect the forest cover (cobertura boscosa):
Article 31.- The following are declared as domain reserve in favor of the Nation:
b) The forest zone that protects or should protect the set of lands in which the infiltration of potable waters occurs, as well as that of those which provide a bed for hydrographic basins and margins of deposits, supply sources, or permanent course of those same waters”
Thus, it is clear that the powers provided in Articles 5 and 18 of Law No. 2726 have a special purpose in relation to Articles 13 and 18 of the Ley Forestal, since the public purpose pursued by those norms is to guarantee that the institutions providing the public service of potable water have the water intakes necessary to guarantee the enjoyment of the fundamental right of access to potable water.
That is to say, even though it is clear that the general rule—provided in Article 13 of the Ley Forestal—is that forested lands owned by public institutions become, by full right, part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), the truth is that said provision cannot be interpreted in the sense that it has stripped Articles 5 and 18 of Law No. 2726 of their useful effect, which, as has been said, are norms that have a special purpose but are also linked to the protection of a fundamental right—access to water—of the same level of protection as the right to the environment, which is safeguarded through numeral 13 of the Ley Forestal.
Stated differently, it is evident that by the special nature of the provisions of Articles 5 and 18 of Law No. 2726, it must be understood that lands with forest cover (cobertura boscosa) that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados acquires for the catchment of potable water are not affected by the limitations of Article 18 of the Ley Forestal and, on the contrary, must be deemed linked to the public purpose of guaranteeing the enjoyment of the fundamental right of access to potable water.
For greater abundance, it is opportune to underline that according to Article 10 of the Ley General de la Administración Pública, the administrative norm must be interpreted in a way that guarantees the realization of the public purpose to which it is directed. This within the framework of the due respect for the rights and interests of private parties. In addition, the same Article 10 provides that administrative norms must be interpreted in an integrated manner, taking into account the other related norms, the nature and value of the conduct and facts to which it refers.
Consequently, it is beyond dispute that Articles 5 and 18 of Law No. 2726 must be interpreted, then, respecting their special purpose, that is, guaranteeing the public service of potable water, and within the framework of the administrative legislation within which said norms are embedded. Legislation that, by any measure, is clearly aimed at ensuring that the country has the works necessary to guarantee the supply of potable water to the entire population. Likewise, it must be stressed that this purpose of Articles 5 and 18 of Law No. 2726 cannot be interpreted as being incongruent or incompatible with the conservationist purpose of numerals 13 and 18 of the Ley Forestal. This insofar as Article 31.b of the Ley de Aguas has established a duty to conserve and protect the forest cover (cobertura boscosa) that exists on the lands bordering the catchment areas, intakes, or sources of potable water. This, of course, ensures the preservation of the source captured for the public service.
Finally, and as a marginal note and with the aim of informing the administration, it is important to take note that the bill known as Ley No. 20447 is currently being processed in the Legislative Assembly, which was approved in first debate in the Legislative Plenary on June 4 of the current year, and which would expressly provide that the entities providing the public service of potable water are empowered to carry out activities of water use from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements that are necessary for the population supply system for human consumption, on lands that are State natural heritage (patrimonio natural del Estado) that do not form part of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) and that have been acquired by themselves or by some other entity providing the public service of population supply for human consumption, with the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations. Provisions which, if approved and enacted, would be consistent with the doctrine of this legal opinion.
The text finally approved in first debate states the following:
“ARTICLE 1- Article 18 of Law No. 7575, Ley Forestal, of February 13, 1996, is amended. The text is as follows:
Article 18- Authorization of works
In the natural heritage (patrimonio natural), the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the
use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of this law.
ARTICLE 2- Article 18 bis is added to Law No. 7575, Ley Forestal, of February 13, 1996. The text is as follows:
Article 18 bis- Water use for the supply of populations
The Ministry of Environment and Energy (MINAE) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of water supply systems, on immovable property that forms part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), upon declaration, by the Executive Power, of public interest, specifically for an imperative population supply and in favor of the authorized public service providing entities, which are detailed below:
a) The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).
b) The municipalities that still provide the public potable water service under
Law No. 1634, Ley General de Agua, of September 18, 1953.
c) The Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH).
d) The Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas), entities formed by users, duly constituted for that purpose and registered in conformity with Law No. 218, Ley de Asociaciones, of August 8, 1939, may administer and operate the aqueduct system of their community through a delegation agreement entered into with the ICAA.
All works or activities necessary for the fulfillment of the purposes established herein must be executed based on technical studies, seeking the least possible environmental impact according to the corresponding environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) instrument and in strict compliance with the environmental regulations in force, especially the provisions on the applicable technical criteria for intervention in protected wild areas (áreas silvestres protegidas) contemplated in Law No. 7788, Ley de Biodiversidad, of April 30, 1998, and its regulations.
In the case of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) of absolute protection, that is, national parks and biological reserves, it must also comply with the provisions of Article 38 of Law No. 7554, Ley Orgánica del Ambiente, of October 4,
1995. Likewise, the technical studies to be carried out must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee the water supply for the beneficiary population in adequate conditions of quality and quantity, and the proposed activities must have, beforehand, the technical endorsement of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).
The providing entities indicated in this article are authorized to carry out activities of water use from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements that are necessary for the population supply system for human consumption, on lands that are State natural heritage (patrimonio natural del Estado) that do not form part of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) and that have been acquired by themselves or by some other entity providing the public service of population supply for human consumption, with the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations. In these cases, the authorization process before MINAE will not be necessary, but the providing entities must comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The providing entities will continue to administer these lands, which in other aspects will remain subject to the conditions, limitations, and protections characteristic of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), as provided in this law.
The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must ensure that the ecological flow essential for the functioning of the ecosystem, inside and outside the protected wild areas (áreas silvestres protegidas), is not altered, so that it is maintained under a scheme of sustainable use and exploitation. The monitoring of this shall be the responsibility of MINAE.
Annually, the authorized entity providing the public service for population supply must submit, before the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) and the Dirección de Aguas, the report of the results of the gaugings, given the nature and environmental fragility of the protected wild areas (áreas silvestres protegidas).”
D. CONCLUSION.
Based on all the foregoing, it is concluded that even though the general rule—provided in Article 13 of the Ley Forestal—is that forested lands owned by public institutions become, by full right, part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), the truth is that said provision cannot be interpreted in the sense that it has stripped Articles 5 and 18 of Law No. 2726 of their useful effect, which are norms that have a special purpose but are also linked to the protection of a fundamental right—access to water—of the same level of protection as the right to the environment, which is safeguarded through numeral 13 of the Ley Forestal.
It is evident, then, that by the special nature of the provisions of Articles 5 and 18 of Law No. 2726, it must be understood that lands with forest cover (cobertura boscosa) that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados acquires for the catchment of potable water are not affected by the limitations of Article 18 of the Ley Forestal and, on the contrary, must be deemed linked to the public purpose of guaranteeing the enjoyment of the fundamental right of access to potable water.
Yours respectfully,
Jorge Oviedo Álvarez Elizabeth León Rodríguez
Procurador Abogada de Procuraduría