C-251-2018 — Inability to annul land use and construction permits for a billboardImposibilidad de anular permiso de uso de suelo y construcción de valla publicitaria

Dictamen : 251 del 26/09/2018   



26 de setiembre de 2018




C-251-2018




Licenciado




Mauricio Antonio Salas Vargas




Secretario Concejo Municipal




Municipalidad de Montes de Oca




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio N°
2017-08-29 (Oficio AC-694-17) mediante el cual se señala lo siguiente:



 “Tengo el gusto de transcribir el asunto conocido por el Concejo Municipal de Montes de Oca, en la
Sesión Ordinaria № 70-2017, Artículo № 13, Punto № 1, del día 28 de agosto de 2017, el cual
textualmente dice:




Artículo 13. Informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos.




               Se presenta a despacho el siguiente informe el cual dice:




INFORME DE LA COMISION DE ASUNTOS JURÍDICOS:



 En reunión celebrada el 28 de agosto de 2017, en la sala de sesiones del Concejo Municipal, desde
las 7:00 p.m a las 7:20 pm, con la asistencia de los regidores Mario Ruiz Salas, Jenny Villalobos
Fallas, Isabel Guillén Elizondo y el licenciado Giovanni Varela D, Asesor Legal del Concejo.




PUNTO № 1.



 Se conoce oficio DAlc 942-2017 de fecha 28 de agosto de 2017, mediante el cual se da formal entrega
del informe del proceso administrativo instaurado para la declaratoria de nulidad evidente y
manifiesta del permiso de uso 826-2014 y permiso 3460-2016.




Al respecto esta Comisión recomienda al Concejo Municipal acordar:



 1. Que este Concejo Municipal, manifiesta su conformidad con las recomendaciones de la
Administración en su informe.



 2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración y de
previo a tomar el acuerdo respectivo por parte de este Concejo Municipal, se remite el expediente y
la propuesta de resolución de este asunto a la Procuraduría General de la República, para que emite
el dictamen favorable requerido.




3. Comuníquese.



 Una vez el Punto № 1 del Informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos 28-08-2018 el cual es acogido
como moción por el regidor propietario Mario Ruiz Salas, la señora presidenta del Concejo Municipal
lo somete a votación quedando debidamente aprobado por decisión unánime.



 Acto seguido, por solicitud del proponente y para efectos de ejecución, la señora presidenta del
Concejo Municipal somete a ratificación del anterior Acuerdo, quedando definitivamente aprobada por
la misma cantidad de votos.” (Énfasis suplido)




 




I.                   ANTECEDENTES RELEVANTES




 



 De previo a entrar al análisis de fondo que requiere la gestión planteada por la Municipalidad de
Montes de Oca, nos permitimos hacer un recuento de los antecedentes más relevantes del caso que se
desprenden del expediente administrativo que nos fuera remitido junto con el oficio referido supra,
en los siguientes términos:




 



 1.      Que la Municipalidad de Montes de Oca emitió el Permiso de Uso de Suelo № 826-2014, para el
trámite de un rótulo publicitario a ubicarse en zona mixta. (Ver folio 02 de Expediente).




 



 2.      Que la Municipalidad recibió solicitud para la Licencia de Obra Mayor № 3460-2016, cuya
actividad solicitada era la construcción de un rótulo publicitario en el Parque del Indio, frente a
“Ciros Juniors”, ubicado a doscientos metros oeste de la Universidad Fidélitas (Ver folio 01 de
expediente).




 



 3.      Que en fecha 10 de junio de 2016, el ente municipal le comunica al particular interesado el
requerimiento de una serie de enmiendas necesarias para continuar con el trámite de licencia
constructiva. (Ver folios 29 y 30 de expediente).




 



 4.      Tales aspectos fueron subsanados por el particular interesado (Ver folios 31 al 37 de
expediente), por lo cual se emite compatible el Permiso de Construcción № 3460-2016 para una valla
publicitaria. (Ver folios 08 y 09 de expediente).




 



 5.      Mediante el Oficio 2017-04-27 cuyo asunto se intitula “eventual nulidad de permiso de
rótulo”, el Departamento Legal de la Municipalidad comunica al señor Alcalde, Marcel Soler, que el
uso de suelo № 826-2014 para la construcción de un rótulo publicitario fue otorgado compatible sin
tomar en consideración lo indicado en el artículo 126 del Reglamento de Vialidad del Plan Regulador
de Montes de Oca, por lo que le solicita nombrar un órgano de procedimiento administrativo, conforme
el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,  para proceder con la declaratoria
de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso de uso de suelo № 826-14. (Ver folio 45 de
Expediente).




 



 6.      Con la Boleta de Clausura № 8320, el Inspector clausura las obras debido a que aquellas
incumplen la normativa vigente y el tipo de obras permitidas en el permiso de construcción №
3460-2016. (Ver folio 52 de expediente).




 



 7.      En el Oficio 2017-05-15 la Jefatura del Departamento de Control Urbano comunica que la obra
se encuentra clausurada por incumplimiento de la normativa vigente del Plan Regulador. (Ver folios
47 y 48 de expediente).




 



 8.      En el Oficio fechado 12 de mayo de 2017 emitido por la Dirección de Planificación Urbana
dirigido a la Jefatura de Control Urbano, explica que el uso de suelo fue aprobado porque la zona
permite colocar rótulos publicitarios, lo cual es distinto de una valla publicitaria, la cual fue
objeto de la licencia de construcción. De manera que la actividad de valla publicitaria NO se
permite para la zona mixta, sino únicamente para las zonas comerciales, conforme el artículo 126 del
Reglamento de Vialidad. (Ver folios 53 y 54 de expediente).




 



 9.      El Oficio 2017-05-15 emitido por la Alcaldía Municipal, indica que el órgano director del
procedimiento deberá presentar las recomendaciones finales al Alcalde para luego ser remitidas al
Concejo Municipal, a fin de que este último emita el acto final. (Ver folio 55 de expediente).




 




 



 10.   En la Sesión Ordinaria № 54-2017, artículo 5.1, del 15 de mayo de 2017, el Concejo Municipal
acuerda delegar en el Alcalde Municipal la potestad de nombrar un órgano director para instruir el
procedimiento administrativo ordinario de nulidad absoluta evidente y manifiesta del permiso de uso
de suelo № 826-2014. (Ver folios 56 y 57 de expediente).




 



 11.   La Alcaldía Municipal, mediante la Resolución № D Alc 108-2017 de las 9 horas del 22 de mayo
de 2017, procede a designar a la Licenciada Carmen Gutiérrez Chacón, Abogada del Departamento Legal,
como órgano director del procedimiento administrativo ordinario de nulidad absoluta, evidente y
manifiesta del permiso de uso de suelo № 826-2014.  (Ver folios 58 al 60 de expediente).




 



 12.  Que fue dictado el Auto de Apertura de procedimiento administrativo al ser las 8 horas del 25
de mayo de 2017 por parte del Despacho del Alcalde, en el cual se exponen y fundamentan las causas
del procedimiento, así como la normativa aplicable. Además, hace la convocatoria para la audiencia
oral y privada a las 8 am del 22 de junio de 2017, disponiendo que debe comparecer en forma personal
la señora xxx, solicitante de los permisos, a quien le previene acompañarse de patrocinio legal, y
de la prueba que considere pertinente. Asimismo, le informa acerca de los medios recursivos con los
que cuenta. (Ver folios 61 al 67 de expediente).




 



 13.   El día 31 de mayo de 2017 fue debidamente notificado el Auto de Apertura del procedimiento
administrativo a la señora xxx. (Ver folio 68 de expediente).




 



 14.   La señora xxx presentó Recurso de Apelación contra dicho auto de apertura, mediante escrito
enviado vía correo electrónico el 01 de junio de 2017, en el cual aclaró que no es la propietaria
registral de la finca en donde se ubica el permiso de uso de suelo № 826-2014, sino que le pertenece
a la empresa Jiménez Guzmán y Asociados S.A.  Solicita la nulidad de actos administrativos e indica
que la valla publicitaria cuenta con permiso de la entidad competente para otorgarlo, que es el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (Ver folios 69 al 73 de expediente).



 15.  Con la Resolución CGC-01 de las 13 horas del 07 de junio de 2017 dictada por el Órgano de
Procedimiento № 1-2017, se traslada el Recurso de Apelación al Concejo Municipal para ser resuelto,
así como el expediente administrativo. (Ver folios 74 al 77 de expediente).




 



 16.  En el Oficio 2017-06-20 se transcribe la Sesión Ordinaria № 60-2017, artículo número 7, punto
1 del 19 de junio de 2017 efectuada por el Concejo Municipal, en el cual se indica que el
procedimiento se encuentra correctamente instaurado pues la eventual nulidad del acto que se
pretende declarar incide directamente en una autorización que se le expidiera a la apelante, y no al
fundo. Procede a rechazar el recurso promovido. Asimismo, se aprobó la disposición del órgano
director de tener como parte dentro del procedimiento a la empresa Jiménez Guzmán y Asociados S.A,
pues podría afectarle la resolución final, dado que es la actual propietaria del inmueble en donde
se autorizó el uso de suelo cuestionado. La resolución de marras le fue notificada de manera
correcta a la señora xxx. (Ver folios 78 al 80 de expediente).




 



 17.  Todo lo anterior le fue comunicado a la Licenciada Carmen Gutiérrez, en su calidad de Órgano
Director del procedimiento administrativo. (Ver folios 81 al 83 de expediente).




 



 18.  Mediante la Resolución CGC-02 de las 9 horas del 05 de julio de 2017, el Órgano Director
reprograma la comparecencia oral y privada para que se efectúe el día 26 de julio de 2017 a las 9 de
la mañana, cambio que ordena le sea notificado a la señora xxx. (Ver folios 84 al 86 de expediente).




 



 19.   En nota fechada 19 de mayo de 2017, recibida en la Alcaldía Municipal el día 22 de mayo de
2017, el representante legal de la sociedad Jiménez Guzmán y Asociados S.A., interpuso Recurso de
Apelación contra el oficio CU-PTF-OF-079-2017 del Departamento de Control Urbano y la Resolución D.
PAT.N. 02-2017 emitida por el Departamento de Patentes. (Ver folios 90 al 108 de expediente).




 



 20.  El Órgano Director del procedimiento administrativo realizó la Audiencia Oral y Privada en la
fecha indicada anteriormente. Para tal diligencia, la señora xxx se acompañó de un representante
legal, quien alegó la falta de competencia del ente municipal para la tramitación del procedimiento,
por considerar que el otorgamiento del permiso para colocar la valla publicitaria es competencia del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes en virtud de la Ley General de Caminos. Agrega que la
clausura no fue notificada de manera previa, y que se clausuró una valla que contaba con todos los
permisos, entre otros alegatos. (Ver folios 109 al 116 de expediente).




 



 21.  Mediante la Resolución CGC-03 de las 9:30 horas del 03 de agosto de 2017 emitida por el Órgano
de Procedimiento, № 1-2017, se recomienda recibir y analizar los requisitos de solicitud de patente
para la gigantografía realizada por la Compañía Jiménez Guzmán y Asociados, con el objetivo que la
Municipalidad perciba el pago de los impuestos por concepto de patente, además de que la empresa
cuenta con los permisos legales otorgados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes debido a
la adyacencia con la Ruta Nacional № 202, por lo que no debe demolerse o clausurarse tal
gigantografía y concluye que la Municipalidad de Montes de Oca no es el ente rector en tal materia.
(Ver folio 117 al 132 de expediente).




 



 22.  La Alcaldía Municipal se dirige al Concejo Municipal mediante el Oficio fechado 28 de agosto
de 2017, en el cual –con base en las razones explicadas en un proyecto de resolución que adjunta–,
le exhorta a apartarse de la recomendación dada por el Órgano Director. (Ver folios 133 al 151 de
expediente). Aconseja resolver que el Permiso de Uso de Suelo 826-2014 fue otorgado conforme a
derecho, pero que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso de construcción
N° 3460-2016.




 




II.                GENERALIDADES SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA



 En numerosas oportunidades, este Órgano Asesor se ha referido a la potestad extraordinaria que
ostenta la Administración para anular, en sede administrativa, un acto declaratorio de derechos,
siempre que se trate de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y que se hayan cumplido a
cabalidad los requisitos formales que exige el ordenamiento para tales efectos, de conformidad con
lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Ver, entre otros,
nuestros dictámenes números C-233-2006, C-224-2008, C-245-2009, C-062-2010, C-259-2011, C-041-2012,
C-281-2013, C-425-2014, C-118-2015, C-056-2016 y C-106-2017, entre otros, los cuales pueden ser
consultados en el sitio electrónico www.pgr.go.cr/scij).



 La exigencia de que la nulidad sea no solo absoluta, sino que revista las características de
evidente y manifiesta –además de requerirse el respeto riguroso a un procedimiento ordinario que
garantice plenamente el escuchar y analizar la posición de la persona eventualmente afectada por la
anulación– tiene raigambre en los principios que fluyen de los artículos 11 y 34 de la Constitución
Política. 



 A la luz de esos principios, se le prohíbe a la Administración suprimir libremente aquellos actos
que haya dictado confiriéndole derechos subjetivos a los particulares, pues los citados derechos
constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente
tales actos, salvo que se configuren los requisitos establecidos al efecto, que permitan ejercer una
autotutela en casos calificados (Principio de Intangibilidad de los Actos Propios).



 En ese sentido, de forma tradicional esta Procuraduría ha señalado que este tipo de nulidad se
caracteriza por ser fácilmente perceptible, pues "está referida a la existencia de vicios del acto
que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es
evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia
lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece
el acto de que se trate" (véase dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992).



 Ahora bien, como ya indicamos supra, la anulación en sede administrativa está sujeta a los términos
del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, norma que dispone lo siguiente:




“Artículo 173.



 1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá
ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al
contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo,
previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y
vinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados
con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la
República deberá rendir el dictamen.



 En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter
absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.



 2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el
respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del
Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.  Contra lo
resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal
Contencioso-Administrativo.



 3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración
deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo
ordinario dispuesto en esta Ley.



 4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la
adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.



 5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de
las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y
la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin
perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo
párrafo del artículo 199.



 6) Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y
manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de
actos administrativos relacionados entre sí,  pero dictados por órganos distintos, regirá lo
dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.



 7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” (El destacado no
corresponde al original).



 Nótese que de la norma transcrita se extrae que, para ejercer la potestad anulatoria, la
Administración debe seguir un procedimiento administrativo previo a la emisión del acto final, con
el objetivo de otorgar las garantías del debido proceso. Esto con el fin de respetar los derechos de
quien había resultado beneficiado con la emisión del acto cuya validez luego ha resultado
cuestionada.



 Este órgano asesor ha analizado en múltiples ocasiones los requisitos necesarios para la
declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Al respecto, valga traer a colación nuestro
dictamen número C-155-2012 del 21 de junio de 2012, el cual recoge las siguientes consideraciones:




 



 “II. Sobre el Procedimiento Estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública y su Incumplimiento en el Caso Concreto. Tanto la Sala Constitucional como esta Procuraduría
se han referido en numerosas oportunidades a la potestad que tiene la Administración para anular en
vía administrativa los actos declaratorios de derechos. Esta potestad, es excepcional por cuanto
tales actos se encuentran protegidos por el principio constitucional de intangibilidad de los actos
propios, que deriva del texto del artículo 34 de la Constitución Política y que prohíbe a la
Administración volver sobre sus propios actos sin antes haber planteado ante la autoridad judicial
competente el respectivo proceso de lesividad para la anulación del acto viciado. Es así como los
derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación o modificación de
los actos administrativos, pues la Administración no puede emitir un acto y con posterioridad dictar
otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, sin perjuicio claro está, de que
plantee el respectivo proceso de lesividad ante el juez contencioso administrativo.



 Sin embargo excepcionalmente –como se indicó- la Administración puede anular en vía administrativa
ese acto declaratorio de derechos, siguiendo el procedimiento establecido en el numeral 173 de la
Ley General de la Administración Pública y con el cumplimiento de los requisitos formales ahí
dispuestos, tal como se procederá a explicar. (…)”




 



 En tal contexto, sobre el papel que cumple esta Procuraduría al momento de rendir el dictamen
favorable para que la Administración se encuentre habilitada a efecto de proceder a anular el acto
de que se trate, hemos indicado lo siguiente:



 “…cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento
administrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado, sujetándose a los
requisitos establecidos por ley; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar
posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  Se trata de un
criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al
administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad
de autotutela administrativa.” (Dictamen No. C-124-2011 del 9 de junio de 2011).




 



 Así, una vez que se solicita a este órgano asesor emitir el dictamen favorable necesario para
disponer la anulación del acto, debemos analizar cuidadosamente los requisitos que tornan
jurídicamente viable tal declaratoria de nulidad.



 Dichos requisitos se refieren a aspectos tanto de forma como de fondo. En primer término, en cuanto
a la forma, tenemos: a) Verificación de que el órgano que haya ordenado instruir el procedimiento
para dictar la declaratoria sea el competente, b) Que se haya efectuado un procedimiento
administrativo ordinario con las garantías de defensa propias del debido proceso, c) Que se haya
solicitado el dictamen favorable en el momento procesal oportuno, esto es, al finalizar el
procedimiento administrativo y antes del dictado del acto final, d) Verificar si ha operado o no el
plazo de caducidad estipulado en el ordenamiento jurídico para anular el acto, e) Corroborar que el
expediente administrativo que se encuentre debidamente ordenado y completo.  



 Posteriormente, en caso que tales elementos se encuentren presentes de manera correcta, procede
entrar a valorar el carácter absoluto de la nulidad, mediante el examen de los elementos del acto, e
igualmente sopesar si está presente el carácter evidente y manifiesto en el vicio encontrado.




 




III.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO. ASPECTOS DE FORMA



 Una vez explicada la naturaleza que posee la vía extraordinaria de anulación en sede administrativa
prevista en el numeral 173 de la LGAP, en orden a los requisitos para el ejercicio de esa potestad,
pasaremos, en primer término, a hacer un examen de los aspectos de forma que deben ser observados
rigurosamente para que la eventual decisión anulatoria resulte válidamente adoptada por parte de la
Administración.




 




·         Vicios por razones de competencia



 A la luz del artículo 168 y siguientes de nuestra Constitución Política, las Municipalidades gozan
de autonomía, con un gobierno municipal conformado por un órgano deliberante.



 Por su parte, el artículo 2 del Código Municipal establece que la Municipalidad es una persona
jurídica estatal con patrimonio propio, personalidad y capacidad jurídica plena para ejecutar actos
y contratos para cumplir sus fines.



 Así, aquella posee autonomía política, administrativa y financiera, pues se trata de un gobierno
local.



 El artículo 12 establece que el gobierno municipal se compone por un cuerpo deliberativo llamado
Concejo Municipal, integrado por los regidores, alcalde y suplente, todos de elección popular. 




El mismo Código detalla las funciones del Concejo Municipal, de la siguiente manera:




 




“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:



 a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de
gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la
participación de los vecinos.



 b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los
servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea
Legislativa.




c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.




d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.



 e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad,
excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del
alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la
Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.



 f) Nombrar y remover a la persona auditora, contadora, según el caso, así como a quien ocupe la
secretaría del concejo.



 g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las
personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las
juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual
mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los
requiera.



 h) Nombrar directamente y por mayoría absoluta a los miembros de la Comisión Municipal de
Accesibilidad (Comad), quienes podrán ser removidos por el concejo, por justa causa.  La Comad será
la encargada de velar por que en el cantón se cumpla la Ley N. º 7600, Igualdad de oportunidades
para las personas con discapacidad, de 2 de mayo de 1996; para cumplir su cometido trabajará en
coordinación con el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (Cnree) y funcionará al
amparo de este Código y del reglamento que deberá dictarle el concejo municipal, ante el cual la
Comad deberá rendir cuentas




i) Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con este código.



 j) Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal,
a fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre
proyectos en trámite.



 k) Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento
que se elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en cuanto a la
forma e implementación de estas consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral
vigente.



 En la celebración de los plebiscitos, referendos y cabildos que realicen las municipalidades,
deberán estar presentes los delegados que designe el Tribunal Supremo de Elecciones, quienes darán
fe de que se cumplieron los requisitos formales exigidos en el código y el reglamento supraindicado.
Los delegados del Tribunal supervisarán el desarrollo correcto de los procesos citados.



 l) Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual Operativo que elabore la persona titular
de la alcaldía, con base en su programa de gobierno e incorporando en él la diversidad de
necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad de género.




Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades.




m) Conocer los informes de auditoría o contaduría, según el caso, y resolver lo que corresponda. 




n) Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones.




ñ) Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá para el efecto.



 o) Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas que justifiquen la remoción automática
del cargo de regidor o alcalde municipal.




p) Dictar las medidas de ordenamiento urbano.



 q) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas
industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta.



 r) Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que
estime pertinentes para beneficio del cantón.



 s) Acordar, si se estima pertinente, la creación del servicio de policía municipal dentro de su
jurisdicción territorial, su respectivo reglamento y su partida presupuestaria.




t) Las demás atribuciones que la ley señale expresamente.”(El destacado es nuestro).




 



 Atendiendo al elenco de funciones que le han sido atribuidas al Concejo Municipal, puede arribarse
a la conclusión de que efectivamente constituye el órgano competente para conocer y resolver sobre
este proceso de nulidad y para designar el órgano director encargado de sustanciar el respectivo
procedimiento administrativo, ya que se trata del órgano con mayor representación democrática,
deliberativo y pluralista, aquel ejerce el gobierno municipal en calidad de órgano superior de esa
entidad, sobre todos los asuntos administrativos, dentro de los cuales se encuentra una decisión
anulatoria como la que aquí nos interesa.



 En ese sentido, en el Dictamen C-028-2010 de 25 de febrero de 2010 se arribó a la conclusión que
“corresponden además al Concejo Municipal todas aquellas competencias administrativas que exijan la
ponderación de elementos, no solamente técnicos y jurídicos, sino también de cuestiones de interés
general, que pueden ser de índole político, social, económico, cultural o ambiental. Esto, siempre y
cuando la Ley no determine expresamente cuál órgano del gobierno municipal es el competente.”



 Aunado a lo anterior, recordemos que, según vimos supra, de conformidad con lo previsto en el
inciso 2) del artículo 173 de la LGAP, la competencia para el ejercicio de la potestad de autotutela
prevista en esa norma le corresponde al órgano superior supremo de la entidad, que para el caso de
los gobiernos locales, hemos indicado que lo constituye el Concejo Municipal, según lo expresado en
los siguientes pronunciamientos:




 



 “Con base en los preceptos legales vigentes a la fecha (art. 173.2 de la LGAP), y por las razones
expuestas, la Procuraduría General de la República clarifica, y en todo caso confirma, que en el
caso de las corporaciones municipales, el “órgano superior supremo” de esos entes territoriales es
el Concejo Municipal; por lo que es dicho cuerpo colegiado el que tiene atribuida la competencia, y
por ende, la legitimación para declarar la nulidad, en vía administrativa, de un acto favorable al
Administrado, incluso aquellos relativos a la materia laboral o de empleo municipal” (Dictamen
C-321-2011 op. cit.)” (Dictamen C-322-2011 de 19 de diciembre de 2011).



 “En el caso de las municipalidades, el “órgano superior supremo” de esos entes territoriales es el
Concejo Municipal, por lo que sería ese cuerpo colegiado quien tendría la legitimación para declarar
la nulidad, en vía administrativa, de un acto favorable al Administrado” (ver en igual sentido, los
dictámenes C-230-2009 y C-231-2009, ambos del 26 de agosto, y C-251-2009, C-252-2009 y C-253-2009,
todos del 4 de setiembre y del año 2009). El subrayado es nuestro.” (Dictamen C-062-2010 de 12 de
abril de 2010).



 En el caso que nos ocupa, consta que el Concejo Municipal, mediante el Oficio 2017-05-16 (Oficio
AC-340-17), en el cual se transcribe la Sesión Ordinaria № 54-2017, artículo 5.1 del 15 de mayo de
2017, delegó en el Alcalde Municipal la potestad para nombrar un órgano director a efectos de
instruir el procedimiento administrativo ordinario de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del
permiso de uso de suelo 826-2014. Además, indica que las recomendaciones finales dadas por el órgano
director deberán ser remitidas al Alcalde, quien las enviará al Concejo Municipal para la emisión
del acto final. (Ver folio 56 al 57 de expediente).



 Con fundamento en tal delegación, la Alcaldía Municipal, mediante la Resolución № D Alc-108-2017 de
las 9 horas del 22 de mayo de 2017, procede a designar a la Licenciada Carmen Gutiérrez Chacón,
abogada del Departamento Legal, como órgano director del procedimiento administrativo. (Ver folios
58 al 60 de expediente).



 De esta manera, el Órgano Director del procedimiento, mediante la Resolución de las 8 horas del 25
de mayo de 2017, ordenó la apertura del procedimiento ordinario para declarar la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta del citado permiso de uso de suelo. (Ver folio 61 al 67 de expediente).



 Al respecto, cobra suma importancia señalar que esta Procuraduría General ya ha definido en sus
criterios quién se considera el funcionario competente para instruir el procedimiento administrativo
previamente designado por el Concejo Municipal, en los siguientes términos:




 



 “Por lo tanto, si el Concejo Municipal lo que pretende es nombrar un órgano director para que
instruya un procedimiento administrativo cuya decisión final le compete a él, podrá delegar la
instrucción del mismo únicamente en el secretario.



 En el caso de las municipalidades, la figura del secretario del Concejo se encuentra expresamente
regulada en el artículo 53 del Código Municipal, en el que se establecen los deberes que tendrá. En
el inciso d), se indica:



 "Cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o el Concejo Municipal”
(Dictamen n.° C-261-2001, del 27 de setiembre del 2001).”(Dictamen C-062-2010 de 12 de abril de
2010)(El destacado es nuestro).




 



 En igual sentido, acerca de la necesidad que la función de instruir el procedimiento administrativo
recaiga sobre el Secretario Municipal y sus salvedades, hemos señalado lo siguiente:




“c)   Órgano competente para instruir el procedimiento administrativo



 Como tercer punto, debemos señalar que la designación del órgano director en este caso también
resultó errónea.



 Revisado el Código Municipal se evidencia que éste no contiene una norma expresa sobre el
nombramiento de órganos directores de procedimiento administrativo por parte de los concejos
municipales. Dado ello, se debe recurrir a lo dispuesto en la Ley General de la Administración
Pública en cuanto a los órganos colegiados, tomando en cuenta la naturaleza del Concejo Municipal.



 A partir de lo dispuesto en el artículo 90 inciso e) de la Ley General, los órganos colegiados no
pueden delegar sus funciones "sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario". De
ahí que no existe libertad para el Concejo Municipal de delegar a cualquier funcionario la
instrucción de un procedimiento, y debe hacerlo necesariamente en la figura de su secretario. (Ver
dictamen C-140-96 de 26 de agosto de 1996, OJ-053-2000 de 29 de mayo del 2000, Dictamen N°
C-261-2001 del 27 de setiembre del 2001, entre otros)



 En el caso de las municipalidades, la figura del secretario del Concejo se encuentra expresamente
regulada en el artículo 53 del Código Municipal, en el que se establecen los deberes que tendrá. En
el inciso d), se indica:




"Cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o el Concejo Municipal”



 Es así como en este caso la instrucción del procedimiento llevado a cabo debió recaer por principio
en el Secretario del Concejo Municipal y no en la asistente legal de la Municipalidad.



 No obstante lo indicado, debemos señalar que en situaciones similares la Procuraduría ha señalado
que un órgano colegiado puede, excepcionalmente, delegar la instrucción de un procedimiento
administrativo en una persona distinta a quien ostenta la Secretaría de ese órgano. Sin embargo, tal
delegación debe realizarse a través de un acto debidamente motivado (ver los dictámenes C-436-2006
del 30 de octubre de 2006, C-419-2007 del 26 de noviembre del 2007, C-230-2008 del 3 de julio de
2008, C-433-2008 del 10 de diciembre de 2008 y C-062-2010 del 12 de abril de 2010).



  En este caso, no existió un acto motivado para justificar los motivos por los cuales se nombró a
la asesora legal como órgano director y no al secretario municipal como correspondía.



 Lo anterior, impide igualmente rendir un dictamen favorable en este caso para declarar la nulidad,
absoluta, evidente y manifiesta.” (Dictamen C-155-2012 de 21 de junio de 2012) (El destacado es
nuestro).




 



 “De seguido, cabe señalar que, por regla general, el Concejo Municipal sólo puede delegar la
instrucción de los procedimientos de su competencia en el Secretario del Concejo Municipal, el cual
fungiría como órgano director. (…) Así las cosas, debe indicarse que en el supuesto de
procedimientos contra el Secretario del Concejo Municipal, y en orden de resguardar los principios
de imparcialidad y probidad, se debe entender que ese colegio deliberativo se encuentra autorizado
para, mediante acto motivado, delegar dicha instrucción en otro funcionario distinto del
Secretario.” (Dictamen C-048-2016 de 02 de marzo de 2016) (El destacado es nuestro).




 



 Así, atendiendo al criterio que en este punto ya hemos sostenido en forma contundente, en el caso
que aquí nos ocupa se advierte que se le atribuyó a la profesional del Departamento Legal una
competencia de forma irregular. Incluso, ni siquiera el propio Concejo fue quien hizo la
designación, sino que tal encargo fue hecho por parte del Alcalde, a quien a su vez el órgano
colegiado le delegó la competencia para seguir el procedimiento.



 En efecto, tal como se desprende de la prueba contenida dentro del expediente administrativo, se
constata que nunca fue dictado un acto debidamente motivado que justificara la designación de la
asesora legal como órgano director del procedimiento administrativo, para ejercer tal función en
lugar del Secretario Municipal, como era lo procedente.



 En consecuencia, resulta de obligada conclusión que el procedimiento fue instruido por una
funcionaria sin la competencia sustantiva para efectuarlo, de tal suerte que debe tenerse por
incumplido este requisito. Por ende, se configura un vicio por la forma en orden a los trámites
previos a la declaratoria de nulidad.




 




● Transgresión al Principio de Intimación: traslado de cargos realizado de manera incompleta




 



 Como es sabido, el procedimiento administrativo está sujeto a principios constitucionales y legales
a efectos de garantizar el debido proceso, con la finalidad de tornarse en garantía de los derechos
que le asisten a quien está siendo investigado o puede resultar afectado en su esfera de derechos
por virtud de la decisión que debe tomar la Administración.



 Al respecto, la Ley General de la Administración Pública establece como sus objetivos, los
siguientes:



 “Artículo 214.-1. El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento
posible de los fines de la Administración; con respeto para los derechos subjetivos e intereses
legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico. 2. Su objeto más importante es
la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.”



 De esta manera, el procedimiento administrativo no es un fin en sí mismo, sino un medio que le
permite a la Administración arribar a la verdad real, en cumplimiento de los parámetros que el
ordenamiento jurídico ha fijado, y a su vez en respeto y protección de los derechos del individuo.



 De modo general, se puede decir que existen ciertos elementos que constituyen los aspectos
prácticos del procedimiento administrativo, que fluyen directamente de la garantía del debido
proceso, tales como la debida imputación, la correcta notificación de las actuaciones, el derecho a
ser oído en una comparecencia oral, el derecho a producir y aportar prueba, el derecho a contar con
patrocinio letrado, a tener libre acceso al expediente y a ejercer los recursos previstos en el
ordenamiento.



 Del examen de la prueba documental y las declaraciones de la representación legal de la solicitante
que constan en el expediente del caso, queda claro que el procedimiento administrativo se sustanció
a efecto de declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del permiso de uso de suelo №
826-2014, pero no de la licencia de construcción № 3460-2016, a pesar de que en el Oficio dirigido a
esta Procuraduría General se solicitó la nulidad de ambos actos administrativos.



 Respecto al tema de la imputación y correcta intimación, esta Procuraduría ha indicado que el acto
debe contener una mención completa, aunque sea breve, de los motivos que justifican su apertura, en
los siguientes términos:



 “(…) A este respecto, la Procuraduría de forma reiterada ha indicado que dadas las graves
consecuencias que el ejercicio de la potestad de revisión oficiosa puede tener en la esfera de
derechos de un particular, el órgano decisor –en este caso el Concejo Municipal –al momento de
nombrar y delegar la instrucción del procedimiento en el órgano director, necesariamente, debe
precisar, en primer lugar, el acto declaratorio de derechos que se pretende anular, en segundo
término, el tipo de procedimiento que se va a seguir y el fin perseguido y, finalmente, detallar, de
la manera más precisa posible, los vicios que se atribuyen a dicho acto administrativo, pues esa
resolución es la que delimita el objeto del procedimiento y la competencia del órgano director.”
(Dictamen C-185-2010 de 30 de agosto de 2010) (El destacado es nuestro).




 



 En el caso que aquí nos ocupa encontramos un incumplimiento de este requisito, teniendo a la vista
el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo (Ver folio 61 al 67 de expediente), el cual fue
dictado en los términos que a continuación transcribimos:




“POR TANTO:




En virtud de los Resultandos, Considerandos y la normativa citada, se resuelve:



 1-Declarar la apertura del procedimiento administrativo ordinario con el fin de averiguar la verdad
real de los hechos y así determinar la eventual nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto
administrativo permiso de uso de suelo 826-2016 el cual se encuentra actualmente en ejecución y
surtiendo los efectos pactados (…) ” (sic) (Ver folio 66 de expediente). 



 Como vemos, la anterior intimación omite indicar cuáles son los vicios que se supone contiene el
acto administrativo que se pretende anular, esto es, el permiso de uso de suelo.



 Además, de la revisión del expediente administrativo se constata que en virtud de los términos
fijados en la intimación realizada, la defensa ejercida por la señora xxx en la Audiencia Oral y
Privada se centró en dicho permiso y en la incompetencia del ente local para instaurar el
procedimiento debido a que considera que el encargado de otorgar permisos es el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes. (Ver folios 113 al 116 de expediente). 



 No obstante, en el Oficio 2017-08-29 emitido por el Concejo Municipal y dirigido a este órgano
asesor técnico jurídico, con el objetivo de solicitar el dictamen de previo a declarar la nulidad
absoluta, se señala lo siguiente:




“(…)




PUNTO № 1:



 Se conoce oficio DAlc 942-2017 de fecha 28 de agosto de 2017, mediante el cual se da formal entrega
del informe del proceso administrativo instaurado para la declaratoria de nulidad evidente y
manifiesta del permiso de uso 826-2014 y permiso 3460-2016.




Al respecto esta Comisión recomienda al Concejo Municipal acordar:



 1.Que este Concejo Municipal, manifiesta su conformidad con las recomendaciones de la
Administración en su informe.



 2.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración y de
previo a tomar el acuerdo respectivo por parte de este Concejo Municipal, se remite el expediente y
la propuesta de resolución de este asunto a la Procuraduría General de la República, para que emita
el dictamen favorable requerido. (…)” (El destacado es nuestro).




 



 Este órgano asesor técnico jurídico ha insistido en la necesidad de que el auto de apertura
determine de manera clara y delimitada las razones que fundamentan la supuesta nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, esto debido a la sujeción al Principio de Intimación y al Principio de
Seguridad Jurídica que debe imperar desde el auto de traslado de cargos:




“III.- VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO Y SUS COROLARIOS, ESPECIALMENTE EL PRINCIPIO DE INTIMACIÓN.



 Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido clara y contundente en señalar que el artículo 173 de
la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece una excepción al principio de
intangibilidad de los actos propios, al permitirle a la Administración volver sobre sus propios
actos, en casos patentes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y en el tanto dicha nulidad sea
declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley
General de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del
debido proceso, todo lo cual debe ser constatado por la Procuraduría General de la República de
previo a emitir el dictamen de rigor.



 Tal y como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y
los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la
resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la
anulación en sede gubernativa de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe
tomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento
administrativo; es decir, con el traslado de cargos, el afectado tenga pleno conocimiento no sólo de
que se trata de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de autotutela
administrativa manifestada en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, sino
también de cuál o cuáles son los actos declaratorios de derechos debidamente individualizados -y que
además conste fehacientemente en el respectivo expediente-, que se pretende anular y los posibles
vicios que éstos contienen, y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas
de tal procedimiento(…) sólo así se logra hacer efectivo el principio de seguridad jurídica,
entendido como la certeza o expectativa razonablemente fundada del ciudadano sobre el ordenamiento
jurídico aplicable al caso concreto  y que permite tener certidumbre en las relaciones con los
poderes públicos, es decir, saber a qué atenerse con éstos (…)Ahora bien, teniendo como parámetro lo
expuesto, y una vez concluido el análisis exhaustivo de los antecedentes del expediente
administrativo en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, se patentizan una serie de
violaciones esenciales al principio del debido proceso, que impiden a este órgano rendir el dictamen
favorable solicitado, ya que entre otras cosas, no se cumplió con las exigencias expuestas en el
párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos (hecho 14) que dan origen a
la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra del funcionario XXX, es claro que no
hubo una determinación concreta de los actos que se pretendían anular, y por ende, el objeto, el
carácter y los fines de este procedimiento, no fueron precisados correctamente por parte del órgano
decisor; esto tanto al momento de hacer traslado de los cargos al interesado.



 Entonces, a juicio de este órgano contralor de legalidad administrativa, aquella imprecisión no
sólo produce una seria violación al principio de seguridad jurídica anteriormente comentado, sino
también una clara y contundente limitación al ejercicio de la defensa efectiva de la interesada, que
por demás vicia flagrantemente el auto de abocamiento por el que se le dio traslado de cargos al
administrado; los cuales, por lo dicho, se hicieron sin el debido cumplimiento de lo previsto en los
incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le
notificó debidamente a la interesada del objeto, ni carácter cierto y de los fines concretos del
procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas efectivas que éste podría acarrearle, en caso de
anularse los actos específicos que le otorgaron formalmente el pago del sobresueldo por concepto de
prohibición. Y en ese sentido, el numeral 254 de la citada Ley General es claro en imponer que las
citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249, serán
nulas, y así hay que declararlo en este caso.



 Todo lo anterior conlleva entonces un problema básico en la intimación e imputación; principio
básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento,
a poner en conocimiento del afectado, a través de la notificación respectiva, una relación oportuna,
expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación,
con indicación concreta y específica del acto declaratorio de derechos que se pretende anular -y que
además conste materialmente en el respectivo expediente-, y por ende, que se le aperciba de sus
probables consecuencias legales (Ver Votos Nº 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994, N°
2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y N° 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; N° 216-I-98
de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998 y N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999,
todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las
14:15 horas del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia)(…).”(Dictamen C-322-2011 de 19 de diciembre de 2011)(El destacado es nuestro). 



 El insuficiente contenido en el auto de traslado de cargos de los requisitos señalados, trastoca no
solamente el derecho de defensa de la persona interesada, sino también afecta la competencia, pues
el órgano director debe constreñirse al objeto del proceso que fue determinado como tal por parte
del órgano decisor. Sobre este punto nuestra jurisprudencia administrativa ha explicado lo
siguiente:




 



 “la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa, pues
toda conducta administrativa que implique el ejercicio de una competencia tiene que estar, en
principio, previamente autorizada de forma expresa. Así las cosas, el órgano director debe ceñir el
ejercicio de su competencia instructiva al objeto expreso del procedimiento administrativo indicado
por el órgano decisor; no pudiendo así instruir cargos o emitir recomendación alguna más allá de
aquél objeto. En otras palabras, si el procedimiento es para declarar la eventual nulidad absoluta,
evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos determinado, entonces la labor del órgano
director deberá limitarse sólo a ello, por lo que no podrá el órgano instructor ejercer otras
competencias materialmente distintas a las expresamente atribuidas por el órgano decisor.”
(Dictámenes n.° C-455-2006 y C-457-2006 ambos del 10 de noviembre del 2006) (El destacado es
nuestro).




 



 De esta manera, el órgano instructor debe tener como objeto del procedimiento administrativo aquel
que el órgano decisor haya definido como tal, precisamente en apego el Principio de Legalidad
administrativa, el cual se expresa en la competencia asignada al órgano director para la instrucción
del procedimiento en los términos que le hayan sido indicados, de manera que el conocimiento de un
objeto distinto al marcado inicialmente implicaría necesariamente una incompetencia e ilegalidad del
órgano director, al estar rebasando indebidamente lo encomendado.



 En el caso particular, en la Sesión Ordinaria № 54-2017, artículo 5.1 del 15 de mayo de 2017,
consta que el Concejo Municipal (órgano decisor) delegó en el Alcalde Municipal la designación de un
órgano director, fijando cuál sería el objeto del procedimiento administrativo a realizar: 




“Por Tanto este Concejo Municipal acuerda:



 1.-Delega al señor Alcalde Municipal, la potestad de nombrar un órgano director a fin instruir el
“procedimiento administrativo ordinario de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso uso
de suelo 826-2016” quien se avocará a determinar la verdad real y determinar si declara la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta. (…)” (sic)  (Ver folio 56 vuelto de expediente).




 



 Visto lo anterior, a su vez resultaría claramente irregular que de nuestra parte se emitiera un
dictamen favorable de nulidad sobre un acto que no fue objeto del procedimiento seguido, y por ende
sobre el cual nunca se intimó ni se otorgó el derecho de defensa al administrado.



 La exigencia de que el procedimiento administrativo ordinario se haya realizado de conformidad con
el ordenamiento jurídico como requisito para la emisión de un eventual dictamen, ha sido un tema
reiterado en nuestros pronunciamientos, como puede desprenderse de la siguiente transcripción:




 



 “Lamentablemente, este Órgano Asesor no puede acceder a su petición, debido a la existencia de
vicios en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a
Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.



 Esta Procuraduría General de la República ha insistido que el "órgano director debe observar las
formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado
en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública (…).” (Dictamen
C-243-2001 de 10 de setiembre de 2001) (El destacado es nuestro).




 



 En el caso que aquí nos interesa, se advierte con claridad que la Municipalidad de Montes de Oca
pretende la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta sobre dos actos administrativos
emitidos por ese gobierno local (permiso de uso de suelo y licencia de construcción), a pesar de que
el procedimiento administrativo sustanciado contrasta con tal objetivo, toda vez que fue seguido
únicamente respecto del primer acto mencionado (permiso de uso de suelo), y no así sobre la licencia
de construcción.



  Tal situación, reiteramos, violenta el Principio del Debido Proceso y el Derecho de Defensa,
postulados que deben respetarse no solo a la luz de nuestro régimen constitucional, sino también en
cumplimiento del artículo 218 de la Ley General de la Administración Pública, que garantiza el
derecho a la realización de una comparecencia oral y privada con la Administración, a efectos de que
el interesado tenga derecho a ser oído y además cuente con oportunidad para presentar sus argumentos
y producir las pruebas que considere pertinentes.



 Es así como, en el caso concreto, se acredita que la realización del procedimiento administrativo
condujo a infracciones al derecho de defensa, de tal suerte que no puede tenerse por cumplido este
requisito a efectos de rendir el dictamen favorable que fuera solicitado a esta Procuraduría
General.




 



 ·         Momento procesal oportuno para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la
República




 



 Como requisito previo a la declaratoria de la nulidad en vía administrativa, la Administración debe
contar con el dictamen afirmativo de esta Procuraduría, donde se refiera expresamente al carácter
absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.



 Es decir, el dictamen debe rendirse luego de que se haya sustanciado el procedimiento
administrativo ordinario y antes del dictado del acto final por parte de la Administración.



 En este caso, queda claro que el órgano director del procedimiento administrativo, según Resolución
CGC-03 de las 9:30 horas del 03 de agosto de 2017, acuerda recomendar que no se debe demoler o
clausurar la gigantografía (valla publicitaria) realizada por la compañía Jiménez Guzmán y Asociados
debido a que cuenta con los permisos legales otorgados por el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, dado que se encuentra adyacente a la Ruta Nacional № 202, por lo que según su criterio
la Municipalidad de Montes de Oca no es el ente rector en tal materia, unido a que además puede el
ente local percibir el pago de los impuestos correspondientes por concepto de patente. (Ver folio
132 de expediente).



 La Alcaldía Municipal, mediante nota del 28 de agosto de 2017 (Oficio D. Alc 942-2017) le comunica
al Concejo Municipal la Recomendación a la que arribó el órgano director, y además le aconseja una
propuesta distinta, que se planteó mediante un proyecto de resolución final, en el cual se
desarrolló la posición de que existe una diferencia conceptual, normativa y tramitológica entre el
rótulo publicitario y la denominada valla publicitaria, cosa que que incide en el análisis del
asunto. (Ver folio 145 al 151 de expediente).



 Así, vista la tramitación del expediente, en este punto se advierte que el dictamen correspondiente
fue solicitado en el momento procesal oportuno, una vez sustanciado el procedimiento y de manera
previa al dictado del acto final.




 




·         Plazo de caducidad



 En razón de su carácter extraordinario, el ejercicio de la potestad de la Administración para
anular –por invalidez absoluta, evidente y manifiesta–  sus propios actos declaratorios de derechos
subjetivos, se encuentra sujeto a un plazo de caducidad.



 Al respecto, el artículo 173 inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública establece lo
siguiente:




 



 “Artículo 173 (…) 4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un
año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.” (El destacado no corresponde
al original).




 



 Como se advierte, si bien se fija el plazo de un año contado a partir de la adopción del acto, ese
plazo no resulta aplicable cuando siguen perdurando los efectos del acto que se encuentra viciado de
nulidad. Al respecto, nuestro dictamen C-004-2013 del 22 de enero de 2013, explica lo siguiente:




 



 “Luego, debe señalarse que en relación con dichos actos administrativos – ambos dictados después
del 1 de enero de 2008 -, el plazo de caducidad para ejercitar la potestad anulatoria del artículo
173 de la Ley General de la Administración Pública, es el que se prevé actualmente en el parágrafo
cuarto de esa norma, la cual expresamente prescribe que dicha potestad se extingue por caducidad en
un año desde la adopción del acto, salvo que los efectos de los actos contaminados por el vicio
invalidante perduren en el tiempo. Se transcribe el parágrafo de interés: “4) La potestad de
revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto,
salvo que sus efectos perduren.”



 Lo expuesto debe ser considerado y valorado por la Administración Activa. Esto en el tanto el
artículo 174.1 de la Ley General de la Administración Pública establece una obligación de los
órganos activos de anular, dentro de las limitaciones de la Ley, los actos absolutamente nulos.” (El
destacado no corresponde al original).




 



 De lo anterior debe concluirse que, en caso de que no hayan cesado los efectos del acto, no puede
acaecer el plazo fatal de caducidad previsto en la norma en cuestión, pues estaríamos ante lo que se
conoce como un acto de efectos continuados.



 La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha distinguido entre el acto de efectos continuados
y el acto con efecto instantáneo, de la siguiente manera:



 “IX.- Resta ahora analizar el segundo argumento planteado por el recurrente para cuestionar la
caducidad decretada, según el cual, el acto impugnado es de efectos continuados. En principio, este
supuesto es propio de aquellas relaciones jurídicas de duración, entendiendo que opera cuando el
acto incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular, ya sea creando, modificado o
extinguiendo durante ese período las relaciones o situaciones jurídicas que integran dicha esfera
jurídica. Contario a lo que ocurre en aquellos actos de efecto instantáneo en los que su incidencia
o efecto se agota en un solo momento, precisamente en el que varía, en forma positiva o negativa, el
conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes, y cargas de las personas.(…) ”(Sentencia
№1426-F-S1-2012 de las 10:10 horas del 23 de octubre de 2012)




 



 Por su parte, este órgano asesor ha tenido la oportunidad de delimitar este concepto, en la
siguiente forma:




 



 “II. (…) De manera que la reducción de cuatro a un año en el plazo de caducidad que dispuso el
legislador con la reforma al artículo 173 de la LGAP, no necesariamente supone un acortamiento del
tiempo con el que cuenta la Administración para volver sobre un acto suyo declaratorio de derechos,
por cuanto si es de efectos continuos la posibilidad de anularlo en vía administrativa se mantiene
en el tanto los efectos del acto subsistan.



 Con lo cual, en el presente caso no podría haber operado la caducidad de la potestad de revisión
oficiosa si la funcionaria XXX continúa laborando en el puesto de oficinista 3 al que fue
reasignada, pues ello evidenciaría que los efectos jurídicos de la resolución DRH-090-2008 y de la
acción de personal n.° 5505316 perduran a la fecha.” (Dictamen C-127-2010 de 28 de junio de 2010
emitido por la Procuraduría General de la República) (El destacado no corresponde al
original).      



 En este caso particular, la adopción del acto –esto es, la emisión del permiso de uso de suelo
número 826-2014–, data del 01 de agosto del año 2014 (ver folio 02 de expediente). Dicha
autorización ostenta efectos continuados, pues una vez generada crea derechos que se mantienen en la
esfera jurídica del individuo solicitante.



 En efecto, todo permiso -por su naturaleza- se mantiene vigente por el período de tiempo que el
mismo permiso establezca –lo cual en este caso no advertimos que haya sido fijado- o bien hasta que
se agote en sus efectos, esto último en caso de que ya se hayan realizado de modo definitivo las
actividades objeto de tal autorización.



 Lo anterior, claro está, salvo que el permiso quede insubsistente, ya sea por alguna causal
sobreviniente, por la pérdida de alguno de los requisitos originales que ameritaron su otorgamiento
o por cualquier otra razón que pueda conducir a una falta de interés actual para perseguir una
declaratoria de este tipo.



 Respecto de los actos administrativos absolutamente nulos que posean efectos continuados, este
órgano asesor ha indicado lo siguiente:



 “Cabe señalar que estas normas establecen la posibilidad de que los actos administrativos
absolutamente nulos que tengan efectos continuados puedan ser anulados después del plazo de un año
antes indicado, pero su anulación sólo podrá ser declarada para efectos futuros.” (Dictamen
C-069-2015 de 09 de abril de 2015).



 Así, resulta de obligada conclusión que el permiso de uso de suelo otorgado a favor de  la
solicitante xxx constituye un acto cuyos efectos no se agotan con su emisión, sino que se subsisten
en el tiempo, de tal suerte que se mantiene vigente la potestad de la Administración para anular el
acto cuestionado, sin que pueda configurarse, por las razones expuestas, la caducidad prevista en el
inciso 4) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.




 




·         Sobre el Expediente Administrativo



 Como se indicó líneas atrás, otro de los requisitos formales para acceder a rendir el dictamen
solicitado a esta Procuraduría General es la remisión de un expediente administrativo debidamente
ordenado y completo, lo cual constituye una garantía del debido proceso.



 En este caso, el expediente remitido muestra un orden cronológico en la documentación agregada y se
encuentra debidamente conformado por todas las probanzas y actuaciones, de manera ordenada, foliada
y completa. 



 De esta manera, ha de tenerse por debidamente satisfecho el cumplimiento de este requisito formal
dentro del ejercicio de la potestad extraordinaria de anulación.




 




IV.- ANÁLISIS DE FONDO




 




● Imposibilidad de rendir dictamen favorable. Criterios institucionales internos contradictorios




 



 Sin perjuicio de los vicios de procedimiento que hemos advertido en el apartado anterior –lo cual
impide rendir en forma favorable el dictamen solicitado- igualmente hemos considerado conveniente
hacer una serie de consideraciones adicionales sobre el fondo del asunto, las cuales es importante
que la Administración tenga claras en relación con el ejercicio de esta potestad extraordinaria de
anulación en sede administrativa.



 En primer término, con el objetivo de verificar que la nulidad encontrada por la Administración sea
efectivamente absoluta, evidente y manifiesta, es necesario remitirse a la documentación contenida
dentro del expediente del caso. Dentro del mismo, consta el Oficio fechado 12 de mayo de 2017, en el
cual la Dirección de Planificación Urbana realiza una serie de aclaraciones a la Jefatura de Control
Urbano (Ver folios 53 y 54 de expediente, respectivamente), en cuanto al otorgamiento de la
categoría de Compatibilidad para el permiso de uso de suelo, como sigue: 




 



 “2. En lo referente a que el uso de suelo 826-14 se dio COMPATIBLE “sin considerar lo señalado en
el artículo 126 del Reglamento de Vialidad” debe observarse en el expediente que para tal caso
existe en la Oficina de Uso de Suelo, que el mismo fue solicitado como RÓTULO PUBLICITARIO, el mismo
artículo no procede para esta actividad, ya que este artículo aplica para VALLAS PUBLICITARIAS
(…)como lo indiqué un rótulo publicitario no es igual a una valla publicitaria, por lo que no se
señala el artículo 126 del Reglamento de Vialidad en dicho uso de suelo. Existe una diferencia entre
lo que señala la actividad solicitada en el uso 826-14 (RÓTULO PUBLICITARIO) y la actividad que se
aprobó según Licencia Constructiva 3460-2016 (VALLA PUBLICITARIA), la cual no es compatible con la
Zona Mixta, las dimensiones varían notablemente.”



 “3.(…) debe respetarse en este caso el uso de suelo 826-2016 (sic) las disposiciones que fueron
señaladas para tramitar la valla publicitaria en cuestión, mismo que fue aprobado como “Compatible”.
El uso de suelo fue aprobado como COMPATIBLE porque la zona así lo permite, pero el mismo fue
aprobado para RÓTULO PUBLICITARIO y no para VALLA PUBLICITARIA como se indica en el oficio CU-
OF-0070-17, ya que esta actividad no está permitida para la zona MIXTA.” (El destacado es nuestro).




 



 De la transcripción anterior, se extrae que a criterio de la Dirección de Planificación Urbana del
ente municipal el permiso de uso de suelo fue concedido (como compatible), porque fue solicitado
para un rótulo publicitario, lo cual es permitido por la zona en la cual se supondría sería
colocado, esto es, en una zona mixta, distinto a lo que ocurre si se tratara de una valla
publicitaria. Pero desde luego, tal cosa supone la competencia del gobierno local para el
otorgamiento del permiso.



 No obstante, por su parte, el órgano director del procedimiento administrativo, en su Resolución
CG-03 de las 9:30 horas del 03 de agosto de 2017 (Ver folios 131 y 132, respectivamente), vertió su
criterio en el sentido de que la instalación de rótulos es competencia del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, según el siguiente razonamiento:




 




“CONCLUSIONES




(…)



 TERCERO: Que el artículo 10 del Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior №
29253-MOPT, en su CAPÍTULO III De las autorizaciones, registro, solicitudes de licencias y vigencia:



 Artículo 10.-Autorizacion: Para la instalación, construcción, relocalización, traslados y
exhibición de anuncios, rótulos o avisos, por parte de personas públicas o privadas, en una faja de
terreno de doscientos (200) metros de ancho, adyacentes a ambos lados de la línea de centro de las
carreteras y caminos o en aquellos lugares que de alguna forma tengan incidencia sobre la seguridad,
la visibilidad, la perspectiva panorámica, el ornato o el medio ambiente, se requerirá autorización
del MOPT.




 




(…)




 



 QUINTO: Que la propiedad plano catastro № SJ-1034640-2005, sita de Universidad Fidélitas 200 este,
frente al antiguo Ciros Junior, presenta las siguientes coincidencias:




 




Al norte Calle Pública, ruta nacional 203.




(…)




 



 SEXTO: Aunado a lo anterior y por encontrarse la propiedad antes mencionada adyacente a la Ruta
Nacional 203, es competencia del MOPT lo referente a la instalación, construcción, relocalización,
traslados y exhibición de anuncios, rótulos o avisos, por parte de personas públicas o privadas. Así
lo establece también la Ley General de Caminos № 5060, establece en sus artículos 1, 19 y 28 que en
el derecho de vías de Rutas Nacionales el Ministerio de Obras Públicas y Transportes es el ente
competente.




RECOMENDACIÓN:




 



 Luego de analizada toda la documentación y prueba aportada en el presente procedimiento, se
recomienda recibir y analizar los requisitos de solicitud de patente para la gigantografía realizada
por la Compañía Jiménez Guzmán y Asociados a fin de que esta Municipalidad perciba el pago de los
impuestos correspondientes por concepto de patente.



 Aunado a lo anterior dicha empresa cuenta con los permisos legales otorgados por el Ministerio de
Obras Públicas y Transportes quien es el ente encargado de brindar esos permisos en razón de la
adyacencia con la Ruta Nacional 202, motivo por el cual no se debe demoler o clausurar dicha
gigantografía. La Municipalidad de Montes de Oca en este caso en particular no es el ente rector en
este tópico.” (El destacado es nuestro).




 



              El contenido transcrito de ambos documentos da cuenta de un contraste de opiniones a
lo interno de la Administración incluso respecto de la competencia misma para otorgar el permiso: si
debía ser el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o más bien si era una competencia de la
Municipalidad de Montes de Oca. Y para este último supuesto, se advierte que el permiso podía darse
para un rótulo, mas no para una valla publicitaria, siendo que esta última presenta otras
características que no permiten su colocación en zona mixta.



             Dicha contraposición generó dudas sobre el régimen jurídico relacionado con el acto
cuya validez se está discutiendo, por ende, no existió una posición unívoca a lo interno de la
Administración respecto de los motivos de la eventual nulidad absoluta del permiso de uso de suelo №
826-2014, lo cual, como pasaremos a ver, supone un escollo insuperable en orden a la posibilidad de
ejercitar la competencia excepcional de anulación que aquí estamos tratando.




 



 En efecto, la Sala Constitucional ha establecido las características que debe exhibir la nulidad
absoluta de un acto administrativo declaratorio de derechos, en caso de que la Administración
pretenda anularlo en sede administrativa. Veamos:



 “IV.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES
PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL
ADMINISTRADO.   No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para
decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un
administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas
características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica
la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo
establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente
y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable,
claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo
dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave.
En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le
dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es
menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una
suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes
y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario
o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su
revisión en vía administrativa.”  (El destacado es nuestro).




 



 Así, no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se requiere de un proceso
reflexivo y argumentativo para determinar tal vicio, pues la simpleza y claridad de su condición
constituye precisamente el supuesto sustancial que sirve de soporte a un procedimiento de esta
índole. Ello por cuanto la actuación oficiosa en sede administrativa, sin contar con la garantía de
un pronunciamiento judicial al respecto, únicamente puede operar en contra de los derechos ya
declarados a favor del administrado cuando el vicio de nulidad es tan ostensible que se impone, sin
discusión, la supresión de la actuación viciada. (Sobre el tema, ver Dictamen C-140-87 del 14 de
julio de 1987. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de
1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004 y el C-227-2004
del 20 de julio del 2004).




 




A mayor abundamiento, este órgano superior técnico consultivo ha indicado lo siguiente:



 “Como se infiere de lo expuesto, bajo los términos del artículo 173 de la LGAP, es un hecho que
para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, por virtud de la cual es factible
declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto
se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es
decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa o
de pleno derecho de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento
jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la
califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de
2004, de la Sala Constitucional).




 (…)



 En fin, ese especial grado de invalidez que conlleva el vicio del acto debe ser de una gravedad tal
que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar
el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer la revisión
oficiosa como manifestación de su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración
no es libre de revenir sobre sus propios actos. Antes bien, en caso de nulidad absoluta, pero no
evidente y manifiesta debe acudir al proceso contencioso-administrativo, declarando previamente
lesivo el acto (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso
Administrativo –CPCA-). Por consiguiente, en vía administrativa, la declaratoria de nulidad está
sujeta a límites y solo procede en el tanto en que la nulidad sea absoluta en los términos del
artículo 173 de la Ley. (…).” (Dictamen C-031-2013 de 07 de marzo de 2013) (El destacado es
nuestro).




           



 De esta manera, queda claro que, además de advertirse la ausencia de un elemento esencial del acto
administrativo, el vicio debe ser de carácter patente y notorio, es decir, que con la sola
confrontación del acto administrativo con la norma legal –sin necesidad de acudir a exégesis– se
aprecie en forma indiscutible la invalidez de la actuación administrativa de que se trate. (En ese
sentido ver entre otros muchos, el Dictamen C-334-2015 de 04 de diciembre de 2015).



 El examen de las consideraciones transcritas nos lleva a la obligada conclusión de que el caso
concreto sometido a nuestro criterio no presenta las características exigidas para tener por
acreditada una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, que permita acudir a la vía excepcional del
artículo 173 de la LGAP.



 Lo anterior, en razón de que, como quedó visto, a lo interno de la Administración fueron vertidos
criterios disímiles sobre el régimen jurídico del acto declaratorio de derechos, e incluso una vez
sustanciado el procedimiento el órgano director no vertió un criterio favorable para la declaratoria
de nulidad, sino que indicó que la Municipalidad de Montes de Oca en este caso ni siquiera era el
ente rector para intervenir en la materia, es decir, que la competencia para conceder la
habilitación a fin de colocar una valla publicitaria le corresponde al MOPT (folio 132 del
expediente administrativo).



 A mayor abundamiento, luego el Alcalde Municipal, una vez recibido el criterio negativo del órgano
director, externa una posición distinta, y le recomienda al Concejo Municipal apartarse de las
recomendaciones del órgano director y solicitar el dictamen favorable de esta Procuraduría General
(folio 134 del expediente administrativo).



 Pero además, el Alcalde hace una propuesta de resolución para el Consejo, que incurre en una serie
de graves incongruencias, toda vez que se recomienda resolver que el Permiso de Uso de Suelo
826-2014 (que es precisamente el acto sobre el cual versó el procedimiento de nulidad) fue otorgado
conforme a derecho.



 No obstante, acto seguido recomienda que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del
permiso de construcción N° 3460-2016, acto que ni siquiera fue objeto del procedimiento
administrativo sustanciado, ni fue incluido en la intimación realizada por parte del órgano
director, como ya habíamos señalado líneas atrás (folio 151 del expediente administrativo)



 Como resulta evidente, tal recomendación deviene a todas luces improcedente, pues tal cosa
resultaría violatoria de todas las exigencias derivadas del artículo 173 de la LGAP, las cuales
fueron analizadas supra.



 Valga concluir señalando que la rigurosidad con que deben ser valoradas todas las actuaciones en
esta materia se impone a partir del mismo artículo 173 de la LGAP, el cual, como quedó visto,
establece claramente que “La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este
artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y
manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños,
perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de
conformidad con el segundo párrafo del artículo 199”.




 




V.- CONCLUSIÓN



 En virtud de todas las razones expuestas, esta Procuraduría General se encuentra legalmente
imposibilitada para rendir el dictamen favorable que fuera solicitado por la Municipalidad de Montes
de Oca con el objetivo de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso de uso de
suelo № 826-2014 y del permiso de construcción N° 3460-2016.




 




De usted con toda consideración, suscriben atentamente,




 




 




 




Andrea Calderón Gassmann                                    Liyanyi Granados Granados




          Procuradora                                                      Abogada de Procuraduría

Opinion: 251 of 09/26/2018

September 26, 2018
C-251-2018

Licenciado
Mauricio Antonio Salas Vargas
Secretary of the Municipal Council
Municipalidad de Montes de Oca

Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, we refer to your Official Letter No. 2017-08-29 (Oficio AC-694-17), which states the following:

“I am pleased to transcribe the matter heard by the Municipal Council of Montes de Oca, in Ordinary Session No. 70-2017, Article No. 13, Item No. 1, of August 28, 2017, which textually reads:

Article 13. Report of the Legal Affairs Committee.

The following report is presented to the desk:

LEGAL AFFAIRS COMMITTEE REPORT:

At a meeting held on August 28, 2017, in the session hall of the Municipal Council, from 7:00 p.m. to 7:20 p.m., with the attendance of council members Mario Ruiz Salas, Jenny Villalobos Fallas, Isabel Guillén Elizondo, and Licenciado Giovanni Varela D, Legal Advisor to the Council.

ITEM No. 1.

Official letter DAlc 942-2017 dated August 28, 2017, is heard, by which the report of the administrative proceeding initiated for the declaration of evident and manifest nullity (nulidad evidente y manifiesta) of use permit 826-2014 and permit 3460-2016 is formally delivered.

In this regard, this Committee recommends that the Municipal Council agree:

1. That this Municipal Council expresses its conformity with the recommendations of the Administration in its report.

2. In accordance with the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, and prior to taking the respective agreement by this Municipal Council, the case file and the proposed resolution of this matter are referred to the Procuraduría General de la República, so that it may issue the required favorable opinion.

3. Let it be communicated.

Once Item No. 1 of the Legal Affairs Committee Report 08-28-2018 was adopted as a motion by the regular council member Mario Ruiz Salas, the president of the Municipal Council put it to a vote, and it was duly approved by unanimous decision.

Immediately thereafter, at the request of the proponent and for purposes of execution, the president of the Municipal Council submitted the previous Agreement for ratification, and it was definitively approved by the same number of votes.” (Emphasis supplied)

I. RELEVANT BACKGROUND

Before entering into the substantive analysis required by the matter raised by the Municipalidad de Montes de Oca, we permit ourselves to recount the most relevant background of the case as shown in the administrative case file that was sent to us along with the official letter referred to above, in the following terms:

1. The Municipalidad de Montes de Oca issued Land-Use Permit (Permiso de Uso de Suelo) No. 826-2014 for the processing of an advertising sign (rótulo publicitario) to be located in a mixed-use zone (zona mixta). (See folio 02 of Case File).

2. The Municipality received an application for Major Construction License (Licencia de Obra Mayor) No. 3460-2016, the requested activity of which was the construction of an advertising sign (rótulo publicitario) in the Parque del Indio, in front of “Ciros Juniors”, located two hundred meters west of Universidad Fidélitas (See folio 01 of case file).

3. On June 10, 2016, the municipal entity notified the interested party of the requirement for a series of amendments necessary to continue with the construction license (licencia constructiva) process. (See folios 29 and 30 of case file).

4. Such aspects were corrected by the interested party (See folios 31 to 37 of case file), for which reason Construction Permit (Permiso de Construcción) No. 3460-2016 was issued as compatible for a billboard (valla publicitaria). (See folios 08 and 09 of case file).

5. Through Official Letter 2017-04-27, the subject of which is entitled “eventual nullity of sign permit (eventual nulidad de permiso de rótulo)”, the Legal Department of the Municipality informed the Mayor (Alcalde), Marcel Soler, that the land use (uso de suelo) No. 826-2014 for the construction of an advertising sign (rótulo publicitario) was granted as compatible without taking into consideration the provisions of Article 126 of the Roadway Regulation (Reglamento de Vialidad) of the Plan Regulador of Montes de Oca, and therefore requested him to appoint an administrative proceeding body, in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, to proceed with the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of the land-use permit (permiso de uso de suelo) No. 826-14. (See folio 45 of Case File).

6. By means of Closure Order (Boleta de Clausura) No. 8320, the Inspector closed the works because they failed to comply with current regulations and the type of works permitted in construction permit (permiso de construcción) No. 3460-2016. (See folio 52 of case file).

7. In Official Letter 2017-05-15, the Head of the Urban Control Department (Departamento de Control Urbano) reported that the work was closed for non-compliance with the current regulations of the Plan Regulador. (See folios 47 and 48 of case file).

8. In the Official Letter dated May 12, 2017, issued by the Urban Planning Directorate (Dirección de Planificación Urbana) addressed to the Head of Urban Control (Control Urbano), it explained that the land use (uso de suelo) was approved because the zone allows placing advertising signs (rótulos publicitarios), which is distinct from a billboard (valla publicitaria), which was the subject of the construction license (licencia de construcción). Thus, the billboard (valla publicitaria) activity is NOT permitted for the mixed-use zone (zona mixta), but only for commercial zones, in accordance with Article 126 of the Roadway Regulation (Reglamento de Vialidad). (See folios 53 and 54 of case file).

9. Official Letter 2017-05-15 issued by the Mayor’s Office (Alcaldía Municipal) indicates that the directing body of the proceeding must present the final recommendations to the Mayor (Alcalde) in order to then be sent to the Municipal Council (Concejo Municipal), so that the latter may issue the final act. (See folio 55 of case file).

10. In Ordinary Session No. 54-2017, Article 5.1, of May 15, 2017, the Municipal Council agreed to delegate to the Municipal Mayor the power to appoint a directing body to conduct the ordinary administrative proceeding for the absolute, evident, and manifest nullity of the land-use permit (permiso de uso de suelo) No. 826-2014. (See folios 56 and 57 of case file).

11. The Mayor’s Office (Alcaldía Municipal), by means of Resolution No. D Alc 108-2017 at 9:00 a.m. on May 22, 2017, proceeded to appoint Licenciada Carmen Gutiérrez Chacón, Attorney of the Legal Department, as the directing body of the ordinary administrative proceeding for the absolute, evident, and manifest nullity of the land-use permit (permiso de uso de suelo) No. 826-2014. (See folios 58 to 60 of case file).

12. The Order for Commencement (Auto de Apertura) of the administrative proceeding was issued at 8:00 a.m. on May 25, 2017, by the Office of the Mayor, in which the causes of the proceeding and the applicable regulations are set forth and substantiated. Additionally, it schedules the oral and private hearing for 8:00 a.m. on June 22, 2017, ordering that Ms. xxx, the applicant for the permits, must appear personally, and advising her to be accompanied by legal counsel and present the evidence she deems pertinent. Likewise, it informs her of the means of appeal available to her. (See folios 61 to 67 of case file).

13. On May 31, 2017, the Order for Commencement of the administrative proceeding was duly notified to Ms. xxx. (See folio 68 of case file).

14. Ms. xxx filed an Appeal (Recurso de Apelación) against said commencement order, by means of a writing sent via email on June 1, 2017, in which she clarified that she is not the registered owner of the property where the land-use permit (permiso de uso de suelo) No. 826-2014 is located, but rather it belongs to the company Jiménez Guzmán y Asociados S.A. She requests the nullity (nulidad) of administrative acts and indicates that the billboard (valla publicitaria) has a permit from the competent entity to grant it, which is the Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (See folios 69 to 73 of case file).

15. By Resolution CGC-01 at 1:00 p.m. on June 7, 2017, issued by the Proceeding Body (Órgano de Procedimiento) No. 1-2017, the Appeal is forwarded to the Municipal Council for resolution, along with the administrative case file. (See folios 74 to 77 of case file).

16. In Official Letter 2017-06-20, Ordinary Session No. 60-2017, Article 7, Item 1 of June 19, 2017, held by the Municipal Council, is transcribed, in which it is indicated that the proceeding was correctly established because the eventual nullity of the act sought to be declared directly affects an authorization that was issued to the appellant, and not the land. It proceeds to reject the appeal filed. Likewise, the decision of the directing body to include the company Jiménez Guzmán y Asociados S.A. as a party within the proceeding was approved, as the final resolution could affect it, given that it is the current owner of the property where the questioned land use (uso de suelo) was authorized. The resolution in question was correctly notified to Ms. xxx. (See folios 78 to 80 of case file).

17. All of the foregoing was communicated to Licenciada Carmen Gutiérrez, in her capacity as Directing Body of the administrative proceeding. (See folios 81 to 83 of case file).

18. By means of Resolution CGC-02 at 9:00 a.m. on July 5, 2017, the Directing Body rescheduled the oral and private hearing to take place on July 26, 2017, at 9:00 a.m., a change that it ordered to be notified to Ms. xxx. (See folios 84 to 86 of case file).

19. In a note dated May 19, 2017, received at the Mayor’s Office (Alcaldía Municipal) on May 22, 2017, the legal representative of the company Jiménez Guzmán y Asociados S.A., filed an Appeal (Recurso de Apelación) against official letter CU-PTF-OF-079-2017 from the Urban Control Department and Resolution D. PAT.N. 02-2017 issued by the Business License Department (Departamento de Patentes). (See folios 90 to 108 of case file).

20. The Directing Body of the administrative proceeding held the Oral and Private Hearing on the date indicated above. For this proceeding, Ms. xxx was accompanied by a legal representative, who alleged the municipal entity’s lack of jurisdiction to process the proceeding, considering that granting the permit to place the billboard (valla publicitaria) falls under the jurisdiction of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes by virtue of the Ley General de Caminos. He added that the closure was not notified beforehand, and that a billboard that had all permits was closed, among other arguments. (See folios 109 to 116 of case file).

21. By Resolution CGC-03 at 9:30 a.m. on August 3, 2017, issued by the Proceeding Body (Órgano de Procedimiento) No. 1-2017, it is recommended to receive and analyze the business license (patente) application requirements for the large-format advertisement (gigantografía) made by the Company Jiménez Guzmán y Asociados, with the objective that the Municipality receives payment of the taxes for business license (patente) purposes, in addition to the fact that the company has the legal permits granted by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes due to the adjacency with Ruta Nacional No. 202, and therefore such large-format advertisement should not be demolished or closed, and it concludes that the Municipalidad de Montes de Oca is not the governing body in such matter. (See folios 117 to 132 of case file).

22. The Mayor’s Office (Alcaldía Municipal) addresses the Municipal Council through Official Letter dated August 28, 2017, in which – based on the reasons explained in an attached draft resolution – it exhorts it to depart from the recommendation given by the Directing Body. (See folios 133 to 151 of case file). It advises resolving that the Land-Use Permit (Permiso de Uso de Suelo) 826-2014 was granted in accordance with the law, but that the absolute, evident, and manifest nullity of construction permit (permiso de construcción) No. 3460-2016 be declared.

II. GENERALITIES REGARDING ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY

On numerous occasions, this Advisory Body has referred to the extraordinary power held by the Administration to annul, in administrative proceedings, an act that declares rights, provided that it involves an absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), and that the formal requirements demanded by the legal system for such purposes have been fully met, in accordance with the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública (See, among others, our opinions C-233-2006, C-224-2008, C-245-2009, C-062-2010, C-259-2011, C-041-2012, C-281-2013, C-425-2014, C-118-2015, C-056-2016, and C-106-2017, among others, which can be consulted on the electronic site www.pgr.go.cr/scij).

The requirement that the nullity be not only absolute, but also bear the characteristics of evident and manifest – in addition to requiring the rigorous observance of an ordinary procedure that fully guarantees hearing and analyzing the position of the person who may potentially be affected by the annulment – is rooted in the principles derived from Articles 11 and 34 of the Constitución Política.

In light of these principles, the Administration is prohibited from freely eliminating those acts it has issued granting subjective rights to private parties, since said rights constitute a limit regarding the possibility of annulling, revoking, or modifying such acts unilaterally, unless the requirements established for that purpose are met, allowing the exercise of self-protection (autotutela) in qualified cases (Principle of Intangibility of One’s Own Acts).

In that sense, this Procuraduría has traditionally indicated that this type of nullity is characterized by being easily perceptible, because “it refers to the existence of defects (vicios) in the act that are notorious, clear, requiring easy effort and analysis for their verification, since the defect (vicio) is evident, ostensible, making the declaration of absolute nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects (vicios) afflicting the act in question” (see opinion C-104-92 of July 3, 1992).

Now then, as we indicated above, the annulment in administrative proceedings is subject to the terms of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, a rule that provides the following:

“Article 173.

1) When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative channel, without the need to resort to the contentious-administrative proceeding of lesividad (contencioso-administrativo de lesividad), provided for in the Código Procesal Contencioso-Administrativo, with the prior favorable opinion of the Procuraduría General de la República; this opinion is mandatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative procurement, the Contraloría General de la República must render the opinion.

In both cases, the respective opinions must expressly state the absolute, evident, and manifest nature of the nullity invoked.

2) In the case of the central Administration of the State, the minister of the branch that issued the respective act shall declare the nullity. In the case of other public entities or Branches of Government, the supreme superior body of the administrative hierarchy shall declare it. An appeal for reconsideration (recurso de reposición) or review may be filed against the decision, in the terms set forth in the Código Procesal Contencioso-Administrativo.

3) Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the due ordinary administrative proceeding provided for in this Law.

4) The power of ex officio review established in this article shall expire in one year from the adoption of the act, unless its effects persist.

5) The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely void, and the Administration shall be obliged, in addition, to pay for damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the public servant, in accordance with the second paragraph of Article 199.

6) In cases where the issuance of the administrative act vitiated by absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more ministries, or when it concerns the declaration of nullity of administrative acts that are related to each other but issued by different bodies, the provisions of subsection d) of Article 26 of this Law shall govern.

7) The claim of lesividad (pretensión de lesividad) may not be brought by means of a counterclaim.” (Emphasis not in original).

It should be noted that from the transcribed rule it can be extracted that, to exercise the annulment power, the Administration must follow an administrative proceeding prior to the issuance of the final act, with the objective of providing the guarantees of due process. This is to respect the rights of the person who had benefited from the issuance of the act whose validity has subsequently been questioned.

This advisory body has analyzed on multiple occasions the requirements necessary for the declaration of absolute, evident, and manifest nullity. In this regard, it is worth citing our opinion C-155-2012 of June 21, 2012, which sets forth the following considerations:

“II. Regarding the Procedure Stipulated in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública and its Non-Compliance in the Concrete Case. Both the Sala Constitucional and this Procuraduría have referred on numerous occasions to the power that the Administration has to annul, in the administrative channel, acts declaratory of rights. This power is exceptional because such acts are protected by the constitutional principle of intangibility of one’s own acts, which derives from the text of Article 34 of the Constitución Política and prohibits the Administration from reconsidering its own acts without first having filed the respective lesividad (lesividad) proceeding before the competent judicial authority for the annulment of the vitiated act. Thus, subjective rights constitute a limit regarding the powers of revocation or modification of administrative acts, because the Administration cannot issue an act and subsequently issue another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, without prejudice, of course, to filing the respective lesividad proceeding before the contentious-administrative judge.

However, exceptionally – as indicated – the Administration may annul that act declaratory of rights in the administrative channel, following the procedure established in article 173 of the Ley General de la Administración Pública and complying with the formal requirements set forth therein, as will now be explained. (…)”

In such context, regarding the role played by this Procuraduría at the time of rendering the favorable opinion so that the Administration is enabled to proceed to annul the act in question, we have indicated the following:

“… it fulfills a dual function, consisting, on one hand, of corroborating that the prior administrative proceeding has respected the right of defense of the administered party, complying with the requirements established by law; and on the other hand, of certifying that the nullity sought to be declared actually possesses the characteristics of absolute, evident, and manifest. It is a criterion external to the active Administration, which tends to provide certainty to the latter and to the administered party regarding the compliance with the Law of the exercise of the administrative self-protection (autotutela) power.” (Opinion No. C-124-2011 of June 9, 2011).

Thus, once this advisory body is requested to issue the necessary favorable opinion to order the annulment of the act, we must carefully analyze the requirements that make such a declaration of nullity legally viable.

These requirements refer to aspects of both form and substance. First, regarding form, these are: a) Verification that the body that ordered the initiation of the proceeding to issue the declaration is the competent one, b) That an ordinary administrative proceeding has been carried out with the defense guarantees inherent to due process, c) That the favorable opinion was requested at the appropriate procedural time, that is, upon the conclusion of the administrative proceeding and prior to the issuance of the final act, d) To verify whether or not the statute of limitations (plazo de caducidad) stipulated in the legal system for annulling the act has expired, e) To corroborate that the administrative case file is duly ordered and complete.

Subsequently, if such elements are present in a correct manner, it is proper to proceed to assess the absolute character of the nullity, through the examination of the elements of the act, and equally weigh whether the evident and manifest character of the defect (vicio) found is present.

III.- ANALYSIS OF THE SPECIFIC CASE. ASPECTS OF FORM

Once the nature of the extraordinary channel of annulment in administrative proceedings provided for in Article 173 of the LGAP has been explained, in order regarding the requirements for the exercise of that power, we will first proceed to examine the aspects of form that must be rigorously observed for the eventual annulment decision to be validly adopted by the Administration.

· Defects (Vicios) due to competence reasons

In light of Article 168 and following of our Constitución Política, Municipalities enjoy autonomy, with a municipal government composed of a deliberative body.

In turn, Article 2 of the Código Municipal establishes that the Municipality is a state legal entity with its own assets, personality, and full legal capacity to execute acts and contracts to fulfill its purposes.

Thus, it possesses political, administrative, and financial autonomy, since it is a local government.

Article 12 establishes that the municipal government is composed of a deliberative body called the Municipal Council (Concejo Municipal), composed of the council members (regidores), mayor and substitute, all popularly elected.

The same Code details the functions of the Municipal Council as follows:

“Article 13. - The following are attributions of the council:

a) To set the policy and development priorities of the municipality, in accordance with the government program registered by the municipal mayor for the period for which he was elected and through the participation of the residents.

b) To approve budgets and approve the contributions, rates, and prices charged for municipal services, as well as to propose municipal tax projects to the Asamblea Legislativa.

c) To issue the regulations (reglamentos) of the Corporation, in accordance with this law.

d) To organize, through regulations, the provision of municipal services.

e) To enter into agreements, commit funds or assets, and authorize expenditures of the municipality, except fixed expenses and the acquisition of goods and services that are under the competence of the municipal mayor, according to the regulation issued, which must comply with the principles of the Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, of May 2, 1995, and its regulation.

f) To appoint and remove the internal auditor or accountant, as the case may be, as well as the secretary of the council.

g) To appoint directly, by simple majority and with a criterion of gender equity, the members of the administrative boards of official educational centers and the education boards, who may only be removed for just cause. Also, to appoint, by the same majority, the representatives of the municipalities before any body or entity that requires them.

h) To appoint directly and by absolute majority the members of the Comisión Municipal de Accesibilidad (Comad), who may be removed by the council for just cause. The Comad shall be responsible for ensuring compliance in the canton with Law No. 7600, Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, of May 2, 1996; to fulfill its mission, it shall work in coordination with the Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (Cnree) and shall operate under the provisions of this Code and the regulation that must be issued to it by the municipal council, to which the Comad must render accounts.

i) To resolve the appeals that it must hear in accordance with this code.

j) To propose to the Asamblea Legislativa the bills necessary for municipal development, so that it may adopt, present, and process them. Likewise, to respond to legislative consultations on bills in progress.

k) To agree to hold plebiscites, referendums, and open town councils (cabildos) in accordance with the regulation that shall be drafted with the advice of the Tribunal Supremo de Elecciones, observing, regarding the form and implementation of these popular consultations, the provisions of current electoral legislation.

In the holding of plebiscites, referendums, and open town councils (cabildos) carried out by the municipalities, the delegates designated by the Tribunal Supremo de Elecciones must be present, who shall attest that the formal requirements demanded in the code and the aforementioned regulation were met. The delegates of the Tribunal shall supervise the correct development of the cited processes.

l) To approve the Municipal Development Plan (Plan de Desarrollo Municipal) and the Annual Operating Plan (Plan Anual Operativo) prepared by the office of the mayor, based on its government program and incorporating into it the diversity of needs and interests of the population to promote gender equality and equity.

These plans constitute the basis of the budget process of the municipalities.

m) To hear the reports from the internal auditor or accountant, as the case may be, and resolve accordingly.

n) To create the special committees and the permanent committees and assign functions to them.

ñ) To confer honorary distinctions in accordance with the regulation to be issued for that purpose.

o) To notify the Tribunal Supremo de Elecciones of the absences that justify the automatic removal from office of a council member (regidor) or municipal mayor.

p) To dictate urban planning measures (medidas de ordenamiento urbano).

q) To constitute, at the initiative of the municipal mayor, public establishments, industrial and commercial enterprises, and to authorize the constitution of public companies of mixed economy.

r) To authorize memberships in national and foreign, public or private entities, deemed pertinent for the benefit of the canton.

s) To agree, if deemed pertinent, to the creation of the municipal police service within its territorial jurisdiction, its respective regulation, and its budget allocation.

t) Any other attributions expressly indicated by law.” (Emphasis is ours).

Based on the list of functions assigned to the Municipal Council, one can conclude that it indeed constitutes the competent body to hear and resolve this nullity proceeding and to designate the directing body responsible for conducting the respective administrative proceeding, since it is the body with the greatest democratic representation, deliberative and pluralistic; it exercises the municipal government as the superior body of that entity, over all administrative matters, among which is an annulment decision such as the one that concerns us here.

In that sense, Opinion C-028-2010 of February 25, 2010, concluded that “the Municipal Council also corresponds to all those administrative competencies that require the weighting of elements, not merely technical and legal, but also matters of general interest, which may be of a political, social, economic, cultural, or environmental nature. This, as long as the Law does not expressly determine which body of the municipal government is competent.”

In addition to the above, let us remember that, as we saw above, in accordance with the provisions of subsection 2) of Article 173 of the LGAP, the competence for exercising the self-protection (autotutela) power provided for in that rule corresponds to the supreme superior body of the entity, which, in the case of local governments, we have indicated is constituted by the Municipal Council, as expressed in the following pronouncements:

“Based on the legal precepts in force to date (art. 173.2 of the LGAP), and for the reasons set forth, the Procuraduría General de la República clarifies, and in any case confirms, that in the case of municipal corporations, the ‘supreme superior body’ (órgano superior supremo) of those territorial entities is the Municipal Council; therefore, it is said collegial body that has the attributed competence, and consequently, the legitimation to declare the nullity, in the administrative channel, of an act favorable to the Administered party, even those related to labor or municipal employment matters” (Opinion C-321-2011 op. cit.)” (Opinion C-322-2011 of December 19, 2011).

“In the case of municipalities, the ‘supreme superior body’ of those territorial entities is the Municipal Council, therefore it would be that collegial body that would have the legitimation to declare the nullity, in the administrative channel, of an act favorable to the Administered party” (see in the same sense, opinions C-230-2009 and C-231-2009, both of August 26, and C-251-2009, C-252-2009, and C-253-2009, all of September 4, of the year 2009). The underlining is ours.” (Opinion C-062-2010 of April 12, 2010).

In the case at hand, the record shows that the Municipal Council (Concejo Municipal), through Official Letter 2017-05-16 (Oficio AC-340-17), which transcribes Regular Session No. 54-2017, article 5.1 of May 15, 2017, delegated to the Municipal Mayor (Alcalde Municipal) the power to appoint a directing body (órgano director) for the purpose of conducting the ordinary administrative procedure for the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the land-use permit (permiso de uso de suelo) 826-2014. It also states that the final recommendations given by the directing body must be sent to the Mayor, who will forward them to the Municipal Council for the issuance of the final act. (See pages 56 to 57 of the file).

Based on that delegation, the Municipal Mayor's Office (Alcaldía Municipal), through Resolution No. D Alc-108-2017 of 9:00 a.m. on May 22, 2017, proceeded to designate Licenciada Carmen Gutiérrez Chacón, an attorney from the Legal Department, as the directing body of the administrative procedure. (See pages 58 to 60 of the file).

Thus, the Directing Body (Órgano Director) of the procedure, through the Resolution of 8:00 a.m. on May 25, 2017, ordered the opening of the ordinary procedure to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the aforementioned land-use permit. (See pages 61 to 67 of the file).

In this regard, it is of the utmost importance to note that this Attorney General's Office (Procuraduría General) has already defined in its opinions who is considered the competent official to conduct the administrative procedure previously designated by the Municipal Council, in the following terms:

"Therefore, if the Municipal Council intends to appoint a directing body to conduct an administrative procedure whose final decision is its own responsibility, it may delegate the conduct of the procedure only to the secretary.

In the case of municipalities, the figure of the Council secretary is expressly regulated in Article 53 of the Código Municipal, which establishes the duties that person shall have. Subsection d) states:

'Any other duty assigned by law, internal regulations, or the Municipal Council.'
(Opinion No. C-261-2001, of September 27, 2001)." (Opinion C-062-2010 of April 12, 2010) (Emphasis added).

Along the same lines, regarding the need for the function of conducting the administrative procedure to fall upon the Municipal Secretary (Secretario Municipal) and its exceptions, we have stated the following:

"c)   Competent body to conduct the administrative procedure

As a third point, we must note that the designation of the directing body in this case was also erroneous.

A review of the Código Municipal shows that it contains no express provision on the appointment of directing bodies for administrative procedures by municipal councils. Given this, one must resort to the provisions of the Ley General de la Administración Pública regarding collegial bodies, taking into account the nature of the Municipal Council.

Based on the provisions of Article 90, subsection e) of the Ley General, collegial bodies may not delegate their functions 'except only the conduct thereof, to the Secretary.' Hence, the Municipal Council has no freedom to delegate the conduct of a procedure to any official, and must necessarily do so through the figure of its secretary. (See Opinion C-140-96 of August 26, 1996, OJ-053-2000 of May 29, 2000, Opinion No. C-261-2001 of September 27, 2001, among others).

In the case of municipalities, the figure of the Council secretary is expressly regulated in Article 53 of the Código Municipal, which establishes the duties that person shall have. Subsection d) states:

'Any other duty assigned by law, internal regulations, or the Municipal Council.'

Thus, in this case, the conduct of the procedure carried out should have fallen, in principle, upon the Secretary of the Municipal Council and not upon the legal assistant of the Municipality.

Notwithstanding the foregoing, we must point out that in similar situations, the Attorney General's Office has indicated that a collegial body may, exceptionally, delegate the conduct of an administrative procedure to a person other than the one who holds the Secretariat of that body. However, such delegation must be carried out through a duly reasoned act (see Opinions C-436-2006 of October 30, 2006, C-419-2007 of November 26, 2007, C-230-2008 of July 3, 2008, C-433-2008 of December 10, 2008, and C-062-2010 of April 12, 2010).

 In this case, there was no reasoned act to justify the reasons why the legal advisor was appointed as the directing body and not the municipal secretary, as was proper.

The foregoing likewise prevents rendering a favorable opinion in this case to declare the absolute, evident, and manifest nullity." (Opinion C-155-2012 of June 21, 2012) (Emphasis added).

"Next, it should be noted that, as a general rule, the Municipal Council may only delegate the conduct of procedures within its competence to the Secretary of the Municipal Council, who would act as the directing body. (...) That being so, it must be stated that in the case of procedures against the Secretary of the Municipal Council, and in order to safeguard the principles of impartiality and probity, it must be understood that this deliberative body is authorized, through a reasoned act, to delegate said conduct to an official other than the Secretary." (Opinion C-048-2016 of March 2, 2016) (Emphasis added).

Thus, in light of the criterion we have already forcefully maintained on this point, in the case before us, it is noted that a competence was attributed to the professional from the Legal Department in an irregular manner. Indeed, not even the Council itself made the designation; rather, such assignment was made by the Mayor, to whom the collegial body in turn delegated the competence to conduct the procedure.

In effect, as is evident from the evidence contained within the administrative file (expediente administrativo), it is confirmed that a duly reasoned act was never issued justifying the designation of the legal advisor as the directing body of the administrative procedure, to exercise that function in place of the Municipal Secretary, as was proper.

Consequently, the unavoidable conclusion is that the procedure was conducted by an official without the substantive competence to do so, such that this requirement must be deemed unfulfilled. Therefore, a defect of form is established regarding the proceedings prior to the declaration of nullity.

● Violation of the Principle of Notification (Principio de Intimación): transfer of charges carried out incompletely

As is well known, the administrative procedure is subject to constitutional and legal principles for the purpose of guaranteeing due process, with the aim of becoming a guarantee of the rights that assist the person being investigated or who may be affected in their sphere of rights by virtue of the decision the Administration must take.

In this regard, the Ley General de la Administración Pública establishes the following as its objectives:

"Article 214.-1. The administrative procedure shall serve to ensure the best possible fulfillment of the Administration's purposes; with respect for the subjective rights and legitimate interests of the administered party, in accordance with the legal system. 2. Its most important object is the verification of the real truth of the facts that serve as grounds for the final act."

Thus, the administrative procedure is not an end in itself, but a means that allows the Administration to arrive at the real truth, in compliance with the parameters set by the legal system, and in turn with respect for and protection of the individual's rights.

In general, it can be said that there are certain elements that constitute the practical aspects of the administrative procedure, which flow directly from the guarantee of due process, such as proper charge imputation, correct notification of proceedings, the right to be heard in an oral hearing, the right to produce and contribute evidence, the right to legal counsel, free access to the file, and the right to exercise the remedies provided for in the legal system.

From an examination of the documentary evidence and the statements of the applicant's legal representation contained in the case file, it is clear that the administrative procedure was substantiated for the purpose of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the land-use permit No. 826-2014, but not of the construction license (licencia de construcción) No. 3460-2016, despite the fact that the Official Letter addressed to this Attorney General's Office requested the nullity of both administrative acts.

Regarding the issue of imputation and correct notification, this Attorney General's Office has indicated that the act must contain a complete, albeit brief, mention of the reasons justifying its opening, in the following terms:

"(...) In this regard, the Attorney General's Office has repeatedly indicated that given the serious consequences that the exercise of the power of ex officio review may have on the sphere of rights of an individual, the decision-making body –in this case the Municipal Council – at the moment of appointing and delegating the conduct of the procedure to the directing body, must necessarily specify, first, the act declaring rights that is sought to be annulled; second, the type of procedure to be followed and the purpose sought; and finally, detail, in the most precise manner possible, the defects attributed to said administrative act, because that resolution is what delimits the object of the procedure and the competence of the directing body."
(Opinion C-185-2010 of August 30, 2010) (Emphasis added).

In the case before us, we find a failure to comply with this requirement, having in view the Order Opening the Administrative Procedure (Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo) (See pages 61 to 67 of the file), which was issued in the terms we transcribe below:

"POR TANTO:

By virtue of the Resultandos, Considerandos, and the cited regulations, it is resolved:

 1-To declare the opening of the ordinary administrative procedure in order to ascertain the real truth of the facts and thus determine the eventual absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act land-use permit 826-2016, which is currently being executed and producing the agreed effects (...) " (sic) (See page 66 of the file). 

As we can see, the foregoing notification fails to indicate what defects are supposedly contained in the administrative act sought to be annulled, that is, the land-use permit.

Furthermore, from the review of the administrative file, it is confirmed that by virtue of the terms set in the notification made, the defense exercised by Mrs. xxx at the Oral and Private Hearing (Audiencia Oral y Privada) focused on said permit and on the local entity's lack of competence to institute the procedure, because she considers that the entity responsible for granting permits is the Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (See pages 113 to 116 of the file). 

However, in Official Letter 2017-08-29 issued by the Municipal Council and addressed to this technical legal advisory body, for the purpose of requesting the opinion prior to declaring absolute nullity, the following is stated:

"(...)
ITEM NO. 1:
 Official letter DAlc 942-2017 dated August 28, 2017, is received, through which the report of the administrative process instituted for the declaration of evident and manifest nullity of land-use permit 826-2014 and permit 3460-2016 is formally delivered.

In this regard, this Commission recommends that the Municipal Council agree to:
 1. That this Municipal Council expresses its agreement with the Administration's recommendations in its report.
 2. In accordance with the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración, and prior to this Municipal Council taking the respective agreement, the file and the proposed resolution of this matter are sent to the Procuraduría General de la República, for it to issue the required favorable opinion. (...)" (Emphasis added).

This technical legal advisory body has insisted on the need for the opening order to determine in a clear and delimited manner the reasons that substantiate the alleged absolute, evident, and manifest nullity, due to the adherence to the Principle of Notification and the Principle of Legal Certainty that must prevail from the order transferring charges:

"III.- VIOLATION OF DUE PROCESS AND ITS COROLLARIES, ESPECIALLY THE PRINCIPLE OF NOTIFICATION.

 Our administrative jurisprudence has been clear and forceful in pointing out that Article 173 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) establishes an exception to the principle of the inviolability of one's own acts, by allowing the Administration to revisit its own acts, in patent cases of absolute, evident, and manifest nullity, and insofar as said nullity is declared through an ordinary administrative procedure (Articles 308 et seq. of the Ley General de la Administración Pública), in which the principles and guarantees of due process are observed, all of which must be verified by the Procuraduría General de la República prior to issuing the formal opinion.

 As we have warned on repeated occasions, the object, nature, and purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative resolution by which the directing body is appointed. Therefore, when the annulment in administrative venue of acts granting subjective rights is sought, the directing body must consider that it becomes indispensable from the very beginning of the administrative procedure; that is, with the transfer of charges, for the affected party to have full knowledge not only that it is a special procedure based exclusively on the power of administrative self-review expressed in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, but also of which is or are the duly individualized acts declaring rights - and which must also be reliably recorded in the respective file - that are sought to be annulled and the possible defects they contain, and therefore, to be warned of the possible legal consequences of such procedure(...) only in this way is the principle of legal certainty made effective, understood as the certainty or reasonably founded expectation of the citizen regarding the legal system applicable to the specific case and which allows for certainty in relations with public authorities, that is, knowing what to expect from them (...) Now, having as a parameter what has been stated, and once the exhaustive analysis of the background of the administrative file in which the proceeding concerning us was carried out is concluded, a series of essential violations of the principle of due process are evident, which prevent this body from rendering the requested favorable opinion, since, among other things, the requirements set forth in the preceding paragraph were not met, because in accordance with the statement of facts (fact 14) giving rise to the decision to open the proceeding against official XXX, it is clear there was no specific determination of the acts sought to be annulled, and therefore, the object, nature, and purposes of this procedure were not correctly specified by the decision-making body; this both at the time of transferring the charges to the interested party.

 Therefore, in the judgment of this administrative legality review body, that imprecision not only produces a serious violation of the principle of legal certainty previously discussed, but also a clear and forceful limitation on the exercise of the effective defense of the interested party, which further flagrantly vitiates the order assuming jurisdiction through which charges were transferred to the administered party; which, due to what has been said, were made without due compliance with the provisions of subsections c) and f) of Article 249 and Article 245 of the Ley General de la Administración Pública, as the interested party was not duly notified of the object, nor the certain nature and specific purposes of the procedure, nor the effective legal consequences it could entail, in the event of annulling the specific acts that formally granted her the payment of the additional salary for the prohibition. And in that sense, Article 254 of the cited Ley General is clear in imposing that defective notifications due to omission of any of the requirements demanded by Article 249 shall be null, and it must be so declared in this case.

 All of the foregoing therefore entails a basic problem in notification and imputation; a basic principle of the administrative procedure that obligates the body in charge of conducting the procedure to inform the affected party, through the respective notification, of a timely, express, precise, clear, and detailed account of the facts for which the investigation is initiated, with specific and concrete indication of the act declaring rights that is sought to be annulled - and which must also materially appear in the respective file - and therefore, to warn of its probable legal consequences (See Rulings No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994, No. 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27 and No. 2376-98 of April 1, both of 1998; No. 216-I-98 of 4:45 p.m. on April 14, 1998 and No. 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999, all from the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia. And similarly, No. 21 of 2:15 p.m. on April 9, 1997, from the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia)(...)." (Opinion C-322-2011 of December 19, 2011) (Emphasis is ours). 

The insufficient content in the order transferring charges of the indicated requirements disrupts not only the right of defense of the interested person but also affects competence, because the directing body must confine itself to the object of the proceeding as determined by the decision-making body. On this point, our administrative jurisprudence has explained the following:

 "competence is not only a principle of organization, but of administrative legality, since any administrative conduct involving the exercise of a competence must, in principle, be previously authorized expressly. That being so, the directing body must restrict the exercise of its investigative competence to the express object of the administrative procedure indicated by the decision-making body; thus, it cannot bring charges or issue any recommendation beyond that object. In other words, if the procedure is to declare the eventual absolute, evident, and manifest nullity of a specific act declaring rights, then the work of the directing body must be limited solely to that, and therefore the investigating body may not exercise other competences materially distinct from those expressly attributed by the decision-making body."
(Opinions No. C-455-2006 and C-457-2006, both of November 10, 2006) (Emphasis added).

Thus, the investigating body must have as the object of the administrative procedure that which the decision-making body has defined as such, precisely in adherence to the Principle of Administrative Legality, which is expressed in the competence assigned to the directing body for the conduct of the procedure under the terms indicated to it, so that knowledge of an object different from the one initially set would necessarily imply a lack of competence and illegality on the part of the directing body, by unduly exceeding what was entrusted.

In the particular case, in Regular Session No. 54-2017, article 5.1 of May 15, 2017, the record shows that the Municipal Council (decision-making body) delegated to the Municipal Mayor the designation of a directing body, setting what the object of the administrative procedure to be carried out would be: 

"Por Tanto, this Municipal Council agrees to:
 1.-Delegate to the Municipal Mayor the power to appoint a directing body for the purpose of conducting the 'ordinary administrative procedure for the absolute, evident, and manifest nullity of the land-use permit 826-2016' who will focus on determining the real truth and determine whether to declare the absolute, evident, and manifest nullity. (...)" (sic)  (See page 56 verso of the file).

In view of the foregoing, it would in turn be clearly irregular for us to issue a favorable opinion on nullity regarding an act that was not the object of the procedure followed, and therefore regarding which the administered party was never notified nor granted the right of defense.

The requirement that the ordinary administrative procedure have been carried out in accordance with the legal system as a condition for the issuance of a possible opinion has been a reiterated theme in our pronouncements, as can be inferred from the following transcript:

 "Unfortunately, this Advisory Body cannot grant your request, due to the existence of defects in the processing of the corresponding ordinary procedure, a situation that must be adjusted to law as a prerequisite to issuing the requested opinion.
 This Procuraduría General de la República has insisted that the 'directing body must observe the substantial formalities of the procedure, because otherwise the nullity of the proceedings shall be caused under the terms of Article 223 of the Ley General de la Administración Pública (…).' (Opinion C-243-2001 of September 10, 2001) (Emphasis added).

In the case of interest here, it is clearly observed that the Municipalidad de Montes de Oca seeks the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of two administrative acts issued by that local government (land-use permit and construction license), despite the fact that the substantiated administrative procedure contrasts with such objective, since it was pursued only with respect to the first-mentioned act (land-use permit), and not regarding the construction license.

 Such a situation, we reiterate, violates the Principle of Due Process and the Right of Defense, postulates that must be respected not only in light of our constitutional regime, but also in compliance with Article 218 of the Ley General de la Administración Pública, which guarantees the right to an oral and private hearing with the Administration, so that the interested party has the right to be heard and also has the opportunity to present arguments and produce the evidence deemed pertinent.

Thus, in the specific case, it is proven that the conduct of the administrative procedure led to violations of the right of defense, such that this requirement cannot be deemed fulfilled for the purposes of rendering the favorable opinion requested of this Attorney General's Office.

·         Appropriate procedural moment to request the opinion from the Procuraduría General de la República

As a prerequisite to the declaration of nullity through administrative channels, the Administration must have the affirmative opinion of this Attorney General's Office, where express reference is made to the absolute, evident, and manifest nature of the invoked nullity.

That is, the opinion must be rendered after the ordinary administrative procedure has been substantiated and before the issuance of the final act by the Administration.

In this case, it is clear that the directing body of the administrative procedure, according to Resolution CGC-03 of 9:30 a.m. on August 3, 2017, agrees to recommend that the billboard (gigantografía) (advertising sign) constructed by the company Jiménez Guzmán y Asociados should not be demolished or shut down because it has the legal permits granted by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, given that it is adjacent to Ruta Nacional No. 202, so that according to its criterion, the Municipalidad de Montes de Oca is not the governing body in such matter, coupled with the fact that the local entity may also receive payment of the corresponding taxes for the business license (patente) concept. (See page 132 of the file).

The Municipal Mayor's Office, through a note dated August 28, 2017 (Oficio D. Alc 942-2017), communicates to the Municipal Council the Recommendation reached by the directing body, and also advises on a different proposal, which was presented through a draft final resolution, in which the position was developed that there is a conceptual, regulatory, and procedural (tramitológica) difference between the advertising sign and the so-called billboard, a matter that affects the analysis of the issue. (See pages 145 to 151 of the file).

Thus, in view of the processing of the file, at this point it is noted that the corresponding opinion was requested at the appropriate procedural moment, once the procedure was substantiated and prior to the issuance of the final act.

·         Expiration period (plazo de caducidad)

Due to its extraordinary nature, the exercise of the Administration's power to annul – due to absolute, evident, and manifest invalidity – its own acts declaring subjective rights is subject to an expiration period.

In this regard, Article 173, subsection 4) of the Ley General de la Administración Pública establishes the following:

 "Article 173 (...) 4) The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year, starting from the adoption of the act, unless its effects endure." (Emphasis does not correspond to the original).

As noted, although a one-year period counted from the adoption of the act is set, that period is not applicable when the effects of the act suffering from nullity continue to endure. In this regard, our Opinion C-004-2013 of January 22, 2013, explains the following:

 "Next, it should be noted that regarding said administrative acts – both issued after January 1, 2008 – the expiration period for exercising the annulment power under Article 173 of the Ley General de la Administración Pública is that currently provided for in the fourth paragraph of that provision, which expressly prescribes that said power is extinguished by expiration in one year from the adoption of the act, unless the effects of the acts contaminated by the invalidating defect endure over time. The relevant paragraph is transcribed: "4) The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year, starting from the adoption of the act, unless its effects endure."
 The foregoing must be considered and assessed by the Active Administration. This is insofar as Article 174.1 of the Ley General de la Administración Pública establishes an obligation for active bodies to annul, within the limitations of the Law, absolutely null acts." (Emphasis does not correspond to the original).

From the foregoing, it must be concluded that, in the event that the effects of the act have not ceased, the fatal expiration period provided for in the provision in question cannot occur, as we would be facing what is known as an act of continued effects.

The Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia has distinguished between an act of continued effects and an act with instantaneous effect, in the following manner:

 "IX.- It now remains to analyze the second argument raised by the appellant to challenge the declared expiration, according to which the challenged act is one of continued effects. In principle, this situation is characteristic of those legal relationships of duration, understood as operating when the act repeatedly affects the legal sphere of the individual, whether creating, modifying, or extinguishing during that period the legal relationships or situations that make up said legal sphere. Contrary to what occurs in those acts of instantaneous effect in which their incidence or effect is exhausted in a single moment, precisely at the moment in which the set of rights, powers, obligations, duties, and burdens of persons varies, in a positive or negative way. (...)" (Judgment No. 1426-F-S1-2012 of 10:10 a.m. on October 23, 2012)

For its part, this advisory body has had the opportunity to define this concept, in the following manner:

 "II. (...) Thus, the reduction from four to one year in the expiration period that the legislator provided with the reform to Article 173 of the LGAP, does not necessarily entail a shortening of the time available to the Administration to revisit its own act declaring rights, because if it is of continuous effects, the possibility of annulling it through administrative channels is maintained as long as the effects of the act subsist.
 Consequently, in the present case, the expiration of the ex officio review power could not have occurred if the official XXX continues working in the position of clerk 3 to which she was reassigned, as this would show that the legal effects of resolution DRH-090-2008 and personnel action no. 5505316 endure to date." (Opinion C-127-2010 of June 28, 2010, issued by the Procuraduría General de la República) (Emphasis does not correspond to the original).

In this particular case, the adoption of the act –that is, the issuance of land-use permit (permiso de uso de suelo) number 826-2014– dates back to August 1, 2014 (see folio 02 of the file). Said authorization has continuing effects, since once issued, it creates rights that remain within the legal sphere of the individual applicant.

Indeed, every permit –by its nature– remains in force for the period of time established by the permit itself –which in this case we do not observe to have been fixed– or until its effects are exhausted, the latter in the event that the activities subject to such authorization have already been definitively carried out.

The foregoing, of course, unless the permit becomes without effect, whether due to some supervening cause, the loss of any of the original requirements that warranted its granting, or for any other reason that may lead to a lack of current interest in pursuing a declaration of this type.

Regarding absolutely null administrative acts that have continuing effects, this advisory body has indicated the following:

“It should be noted that these rules establish the possibility that absolutely null administrative acts with continuing effects may be annulled after the one-year period indicated above, but their annulment may only be declared for future effects.” (Opinion C-069-2015 of April 9, 2015).

Thus, it is an unavoidable conclusion that the land-use permit granted in favor of the applicant xxx constitutes an act whose effects are not exhausted upon its issuance, but rather subsist over time, such that the Administration's power to annul the questioned act remains in force, without the expiration (caducidad) provided for in subsection 4) of Article 173 of the General Law on Public Administration being able to materialize, for the reasons stated.


 


·         Regarding the Administrative File

As indicated above, another of the formal requirements for accessing the rendering of the opinion requested from this Office of the Attorney General (Procuraduría General) is the submission of a duly ordered and complete administrative file, which constitutes a guarantee of due process.

In this case, the submitted file shows a chronological order in the added documentation and is duly composed of all evidence and proceedings, in an orderly, foliated, and complete manner.

Thus, the fulfillment of this formal requirement within the exercise of the extraordinary power of annulment must be deemed duly satisfied.


 


IV.- ANALYSIS OF THE MERITS


 


● Impossibility of Rendering a Favorable Opinion. Contradictory Internal Institutional Criteria


 

Notwithstanding the procedural defects we have noted in the previous section –which prevents us from rendering the requested opinion favorably– we have also considered it appropriate to make a series of additional considerations regarding the merits of the matter, which it is important for the Administration to be clear about in relation to the exercise of this extraordinary power of annulment in administrative proceedings.

First, in order to verify that the nullity found by the Administration is indeed absolute, evident, and manifest, it is necessary to refer to the documentation contained within the case file. Within it, there is Official Letter dated May 12, 2017, in which the Directorate of Urban Planning makes a series of clarifications to the Head of Urban Control (See folios 53 and 54 of the file, respectively), regarding the granting of the Compatibility category for the land-use permit, as follows:

 

“2. Regarding that the land use (uso de suelo) 826-14 was granted as COMPATIBLE ‘without considering what is indicated in Article 126 of the Roadway Regulations (Reglamento de Vialidad),’ it should be noted in the file that for such case, which exists in the Land Use Office, it was requested as an ADVERTISING SIGN (RÓTULO PUBLICITARIO); this article does not apply to this activity, since this article applies to ADVERTISING BILLBOARDS (VALLAS PUBLICITARIAS) (…) as I indicated, an advertising sign is not the same as an advertising billboard, therefore Article 126 of the Roadway Regulations is not cited in said land use. There is a difference between what the activity requested in land use 826-14 indicates (ADVERTISING SIGN) and the activity that was approved according to Construction License 3460-2016 (ADVERTISING BILLBOARD), which is not compatible with the Mixed Zone; the dimensions vary notably.”

“3.(…) the provisions that were indicated for processing the advertising billboard in question must be respected in this case for land-use 826-2016 (sic), which was approved as ‘Compatible’. The land use was approved as COMPATIBLE because the zone so permits, but it was approved for an ADVERTISING SIGN and not for an ADVERTISING BILLBOARD as indicated in official letter CU-OF-0070-17, since this activity is not permitted for the MIXED zone.” (Our emphasis).


 

From the preceding transcription, it is inferred that, in the opinion of the municipal entity's Directorate of Urban Planning, the land-use permit was granted (as compatible) because it was requested for an advertising sign, which is permitted by the zone in which it was supposedly to be placed, that is, in a mixed zone, unlike what would occur if it were an advertising billboard. But of course, such a thing presupposes the local government's competence to grant the permit.

However, for its part, the directing body of the administrative procedure, in its Resolution CG-03 of 9:30 a.m. on August 3, 2017 (See folios 131 and 132, respectively), expressed its opinion to the effect that the installation of signs is the competence of the Ministry of Public Works and Transport, according to the following reasoning:


 


“CONCLUSIONS


(…)

THIRD: That Article 10 of the Regulation on Rights of Way and Outdoor Advertising No. 29253-MOPT, in its CHAPTER III On authorizations, registration, license applications, and validity:

Article 10.-Authorization: For the installation, construction, relocation, transfer, and exhibition of advertisements, signs, or notices, by public or private persons, on a strip of land two hundred (200) meters wide, adjacent to both sides of the center line of highways and roads or in those places that in any way have an impact on safety, visibility, panoramic perspective, ornamentation, or the environment, authorization from the MOPT will be required.


 


(…)


 

FIFTH: That the property with cadastral plan No. SJ-1034640-2005, located 200 meters east of Fidélitas University, in front of the former Ciros Junior, presents the following concurrences:


 

To the north, Public Street, national route 203.


(…)


 

SIXTH: In addition to the foregoing, and because the aforementioned property is adjacent to National Route 203, matters regarding the installation, construction, relocation, transfer, and exhibition of advertisements, signs, or notices by public or private persons are the competence of the MOPT. This is also established by the General Law on Roads No. 5060, which establishes in its Articles 1, 19, and 28 that in the right-of-way of National Routes, the Ministry of Public Works and Transport is the competent entity.


RECOMMENDATION:


 

After analyzing all the documentation and evidence provided in this proceeding, it is recommended to receive and analyze the patent request requirements for the billboard made by the Company Jiménez Guzmán y Asociados so that this Municipality may receive payment of the corresponding taxes for patent concepts.

In addition to the foregoing, said company has the legal permits granted by the Ministry of Public Works and Transport, which is the entity in charge of granting those permits due to adjacency to National Route 202, which is why said billboard should not be demolished or closed down. The Municipality of Montes de Oca in this particular case is not the governing entity on this topic.” (Our emphasis).


 

            The transcribed content of both documents reveals a contrast of opinions within the Administration, even regarding the very competence to grant the permit: whether it should have been the Ministry of Public Works and Transport or rather whether it was a competence of the Municipality of Montes de Oca. And for this latter scenario, it is noted that the permit could be granted for a sign, but not for an advertising billboard, the latter having other characteristics that do not permit its placement in a mixed zone.

             This opposition generated doubts about the legal framework related to the act whose validity is being discussed; therefore, there was no unequivocal position within the Administration regarding the grounds for the eventual absolute nullity of land-use permit No. 826-2014, which, as we shall see, constitutes an insurmountable obstacle to the possibility of exercising the exceptional annulment power we are dealing with here.


 

Indeed, the Constitutional Chamber has established the characteristics that the absolute nullity of a declaratory administrative act of rights must exhibit, in the event that the Administration seeks to annul it in administrative proceedings. Let us see:

“IV.- EVIDENT AND MANIFEST NULLITY AS A PREREQUISITE THAT ENABLES PUBLIC ADMINISTRATIONS TO EXERCISE THEIR POWER OF EX OFFICIO ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PERSON. Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of a declaratory administrative act of rights for an administered person, given that the administrative legal system requires that certain specific and aggravated characteristics or connotations concur that qualify it. The nullity that justifies ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, pursuant to the provisions of numeral 173, paragraph 1, of the General Law on Public Administration, ‘evident and manifest’. The evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and offers no margin for doubt or does not require a dialectical or logical verification process or effort to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is enough to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that provides its coverage to reach such a conclusion, without any need for hermeneutics or exegesis. It is necessary to add that numeral 173 of the General Law on Public Administration does not create a kind of bipartition of absolute nullities, with some of them being simple and others evident and manifest; rather, what it seeks to promote is that, in the case of the latter, the deep and expert analysis of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate their review in the administrative channel.” (Our emphasis).

 

Thus, one cannot speak of evident and manifest absolute nullity when a thoughtful and argumentative process is required to determine such a defect, since the simplicity and clarity of its condition constitutes precisely the substantial prerequisite that serves as support for a procedure of this nature. This is because ex officio action in administrative proceedings, without having the guarantee of a judicial pronouncement in this regard, can only operate against rights already declared in favor of the administered person when the nullity defect is so ostensible that the suppression of the defective action is imposed without discussion. (On the subject, see Opinion C-140-87 of July 14, 1987. In a similar sense, opinions C-012-1999 of January 12, 1999, C-119-2000 of May 22, 2000, C-183-2004 of June 8, 2004, and C-227-2004 of July 20, 2004, may be consulted).


 


Furthermore, this higher technical consultative body has indicated the following:

“As inferred from the above, under the terms of Article 173 of the LGAP, it is a fact that to make use of the power of administrative self-redress, by virtue of which it is feasible to declare the nullity of a declaratory act of rights in the administrative channel, it is not enough that the act is vitiated by absolute nullity, but rather, it must also be evident and manifest; that is, it is not just any degree of invalidity or nullity that authorizes decreeing the ex officio or automatic annulment of a declaratory administrative act of rights, given that the legal system requires the concurrence of certain specific and aggravated characteristics or connotations that qualify it (See, among others, resolution No. 2004-01003 of 2:40 p.m. on February 4, 2004, of the Constitutional Chamber).


(…)

In short, that special degree of invalidity that the defect of the act entails must be of such gravity that it affects public order, which in turn originates the legal duty to withdraw and not execute the act thus vitiated. And it is for this reason that the Administration is permitted to exercise ex officio review as a manifestation of its power of self-redress. Outside of that premise, the Administration is not free to reconsider its own acts. Rather, in the case of absolute nullity, but not evident and manifest, it must resort to the contentious-administrative process, previously declaring the act harmful (Article 183.1 of the LGAP, Article 10, subsection 5) and Article 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code –CPCA-). Consequently, in the administrative channel, the declaration of nullity is subject to limits and only proceeds insofar as the nullity is absolute under the terms of Article 173 of the Law. (…).” (Opinion C-031-2013 of March 7, 2013) (Our emphasis).


            

Thus, it is clear that, in addition to noting the absence of an essential element of the administrative act, the defect must be of a patent and notorious nature, that is, that with the mere comparison of the administrative act against the legal norm –without needing to resort to exegesis– the invalidity of the administrative action in question is indisputably appreciated. (In this regard, see among many others, Opinion C-334-2015 of December 4, 2015).

The examination of the transcribed considerations leads us to the unavoidable conclusion that the specific case submitted to our judgment does not present the characteristics required to consider an absolute, evident, and manifest nullity as proven, which would allow resorting to the exceptional route of Article 173 of the LGAP.

The foregoing, because, as has been seen, dissimilar opinions were expressed within the Administration regarding the legal framework of the declaratory act of rights, and even once the procedure was substantiated, the directing body did not issue a favorable opinion for the declaration of nullity, but rather indicated that the Municipality of Montes de Oca in this case was not even the governing entity to intervene in the matter, that is, that the competence to grant the authorization to place an advertising billboard corresponds to the MOPT (folio 132 of the administrative file).

Furthermore, later the Municipal Mayor, having received the negative opinion of the directing body, expressed a different position, and recommended that the Municipal Council depart from the directing body's recommendations and request a favorable opinion from this Office of the Attorney General (folio 134 of the administrative file).

But in addition, the Mayor makes a resolution proposal for the Council that incurs in a series of serious inconsistencies, since it recommends resolving that Land-Use Permit 826-2014 (which is precisely the act on which the nullity procedure was based) was granted in accordance with the law.

However, immediately thereafter, he recommends declaring the absolute, evident, and manifest nullity of construction permit No. 3460-2016, an act that was not even the subject of the substantiated administrative procedure, nor was it included in the notification made by the directing body, as we had already pointed out earlier (folio 151 of the administrative file).

As is evident, such a recommendation is clearly inappropriate, as this would violate all the requirements derived from Article 173 of the LGAP, which were analyzed supra.

It is worth concluding by pointing out that the rigorousness with which all actions in this matter must be assessed is imposed by Article 173 of the LGAP itself, which, as has been seen, clearly establishes that "The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the required formalities or because it is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall also be obligated to pay for damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the acting public servant, in accordance with the second paragraph of Article 199."


 


V.- CONCLUSION

By virtue of all the reasons stated, this Office of the Attorney General is legally prevented from rendering the favorable opinion that was requested by the Municipality of Montes de Oca with the objective of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of land-use permit No. 826-2014 and construction permit No. 3460-2016.


 


Yours sincerely,


 


 


 


Andrea Calderón Gassmann                                    Liyanyi Granados Granados


         Attorney General                                    Attorney of the Attorney General's Office