OJ-013-2019 — ICE activities on geothermal resources in the State Natural HeritageActividades del ICE sobre recursos geotérmicos en el Patrimonio Natural del Estado

Opinión Jurídica : 013 - J   del 12/02/2019   



12 de febrero del 2019




OJ-013-2019




 




Señora




Aida María Montiel Héctor




Diputada




Fracción Partido Liberación Nacional




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:



             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su
oficio AMMH-046-2018, del 7 de junio del 2018, reiterado en oficio n.°AMMH-129-2018, del 10 de
diciembre del mismo año, en el que se consulta la vigencia de la Ley n.°5961 del 6 de diciembre de
1976, y de ser así, cuál sería el contenido y los alcances de la atribución o competencia que su
artículo 1 le atribuye al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) para realizar funciones de
investigación, exploración y explotación comercial de los recursos geotérmicos en el Patrimonio
Natural del Estado.



             Al efecto indica que la norma aparece como vigente en el Sistema Nacional de
Legislación Vigente (SINALEVI), y así también parece corroborarlo este órgano superior consultivo en
su función consultiva y el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en su
informe n.°ST-246-2014J, rendido dentro del expediente del proyecto de ley n.°19233. 



             Por lo que se procede a dar respuesta a su gestión, no sin antes externarle las
disculpas del caso por la dilación en atenderla, motivada por el alto volumen de trabajo que maneja
esta oficina en su laboras ordinarias, y luego de explicar los alcances de este pronunciamiento.



 A.           FUNCION CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LAS DIPUTADAS Y LOS DIPUTADOS DE LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA




 



             Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de
consultas (como muestra, ver la OJ-067-2016 del 9 de mayo), nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de
setiembre de 1982)  establece la función consultiva de la institución en relación con la
Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.




 



             No obstante que los Diputados y Diputadas no son jerarcas administrativos, ni ejercen
función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan, a efecto de facilitarles
el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las
opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación
con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no
dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que
no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su
función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela,
sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los legisladores tiene como límite
el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración
Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.




 



             Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los Diputados y Diputadas
se sujeta a los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la
Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir un caso concreto, no debe concernir
asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los
tribunales de justicia; debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la
Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.




 



             Por fin, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los
particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de
la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por los legisladores. Por ende, es
inadmisible la consulta de los miembros del Congreso que no concierne el ejercicio de la potestad
legislativa o del control parlamentario.




 




 



 B.            LA VIGENCIA DE LA LEY N.°5961 Y LA RESTRICCIÓN DE LOS USOS QUE CONTEMPLA SU ARTÍCULO
1 TRATÁNDOSE DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO




 



             Según se indicó al inicio, usted consulta, por un lado, la vigencia de la Ley n.°5961
del 6 de diciembre de 1976, que declara de interés público la investigación, exploración y
explotación de los recursos geotérmicos del país y encomienda dichas labores de forma exclusiva al
ICE, y de otro, si al amparo de esa norma puede realizar esas actividades en el Patrimonio Natural
del Estado.




 



             En lo referente al primer aspecto, la respuesta debe ser positiva en cuanto a que la
citada Ley n.°5961 en efecto se mantiene vigente. Tal como se recalca en su gestión, así aparece en
el SINALEVI y no consta que haya sido abrogada por norma legal posterior de forma expresa o tácita,
tampoco su anulación o supresión del ordenamiento jurídico a raíz de una declaratoria de
inconstitucionalidad.




 



             Si bien de la revisión del expediente legislativo n.°7373 – que documenta la
tramitación y aprobación parlamentaria de la ley de comentario – consta que en un primer momento el
Poder Ejecutivo vetó el decreto legislativo aprobado por la Asamblea Legislativa el 29 de octubre de
1976, el 12 de noviembre siguiente retiró el veto y procedió a sancionarlo el 6 de diciembre del
mismo año, con lo que entró plenamente en rigor la Ley n.°5961 (folios 23 a 29).




 



             Prueba de su vigencia, es su mención en el considerando V del Decreto Ejecutivo
n.°37405-MINAET, del 22 de noviembre de 2012, como fundamento de Derecho de la declaratoria de
interés público que hizo el Poder Ejecutivo de las actividades de investigación científica,
ambiental, social, turística y económica en el Parque Nacional Volcán Rincón de la Vieja.




 



             Por consiguiente, no hay motivo para considerar que la citada Ley n.°5961 dejó de estar
en rigor. Ahora bien, el segundo aspecto consultado es si de su artículo 1 se deriva la competencia
del ICE para realizar las funciones indicadas de investigación, exploración y explotación comercial
de los recursos geotérmicos en el Patrimonio Natural del Estado y de ser así, con qué alcances. Para
mayor claridad procedemos a transcribir el referido numeral:




 



 “Artículo 1º.- Declárase de interés público la investigación, exploración y explotación de los
recursos geotérmicos del país, que se definen como la energía acumulada en aguas del subsuelo que,
por diferentes procesos geológicos, se encuentra a altas presiones y temperaturas. Las actividades
concernientes estarán a cargo exclusivo del Instituto Costarricense de Electricidad, sin necesidad
de permisos o concesiones de dependencia alguna del Estado.” (El subrayado no es del original).




 



             La primera parte de la disposición transcrita declara, como se apuntó antes, de interés
público las actividades de investigación, exploración y explotación de los recursos geotérmicos del
país; mientras que el segundo párrafo contiene una habilitación general a favor del referido
instituto para llevar a cabo dichas labores de forma exclusiva, sin requerir para ello de ningún
título habilitante por el Estado.




 



             Los artículos restantes de la ley desarrollan con igual amplitud el ejercicio de la
competencia otorgada al ICE en los siguientes términos: 




 



 “Artículo 2º.- El ICE evitará, hasta donde fuere posible, alterar las condiciones naturales de las
áreas de interés turístico relacionadas con sus proyectos, y colaborará con las otras dependencias
del Estado para conservar su belleza y demás recursos naturales. A fin de proteger esos recursos, el
Poder Ejecutivo, a requerimiento del ICE, establecerá áreas de protección forestal absoluta, si
fuera el caso.”




 



 “Artículo 3º.- El ICE está autorizado para adquirir todos los terrenos que requiera para la
investigación, exploración, explotación y protección de los recursos geotérmicos, aplicando para
ello las disposiciones de la ley Nº 2292 de 20 de noviembre de 1958.”




 



             Naturalmente, debido al año de promulgación de la Ley n.°5961, que data de 1976, no se
contaba con toda la legislación actualmente existente en materia ambiental y que vino a condicionar
la habilitación genérica otorgada al ICE para poder desarrollar las actividades relacionadas con la
energía geotérmica en el territorio nacional, caso de la Ley Orgánica del Ambiente (n.°7554 del 4 de
octubre de 1995) o la Ley Forestal (Ley Nº 7575 del 13 de febrero de 1996), cuyo artículo 13, en lo
que interesa, define el patrimonio natural del Estado en los siguientes términos:




 



 “ARTICULO 13.- Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido
por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas
inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades,
instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que
garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su
patrimonio…”




 




            Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Constitucional lo definió así:




 



 “III.-EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. En virtud de que las normas impugnadas se refieren en forma
específica al Patrimonio Natural del Estado, es necesario recordar cómo ha definido la Sala este
concepto: “El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y
administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley
Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas
Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto
Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios
nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo.
2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22
y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación
con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N°
7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del
Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal
inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las
Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y
terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio
del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes)” (ver
sentencia No. 2008-016975 de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del
dos mil ocho; el subrayado no es del original).” [Ver la resolución n.°2011-16938 de las 14:37 horas
del 7 de diciembre del 2011].




 



             Debiéndose recordar que por la especial vocación de los terrenos pertenecientes al
patrimonio natural del Estado hacia su conservación y protección, sus usos son muy restringidos,
según lo establece el artículo 18 de la Ley Forestal:




 



 “Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o
autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para
el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley,
una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la
realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.”
(El subrayado no es del original).



 (Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo
humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio
de 2018)




 



             Del texto anterior se desprende que los únicos usos permitidos en el Patrimonio Natural
del Estado son las labores de investigación, capacitación, ecoturismo y el aprovechamiento de agua
para consumo humano.




 



             Por tratarse la Ley Forestal de una ley especial y posterior a la Ley n.°5961, habría
que entender que la primera condicionó los alcances del artículo 1 de esta última, en cuanto a las
posibilidades que tenía el ICE para explotar los recursos geotérmicos en todo el territorio
nacional, para limitarlo a labores de investigación cuando se trate de algún espacio incluido en el
referido patrimonio natural.  




 



             En ese sentido, conviene recordar el criterio de la Procuraduría cuando analizó
justamente el expediente legislativo n.° 19233 al que hace referencia su oficio, rendido a través
del pronunciamiento OJ-037-2018 del 25 de abril de 2018:




 



 “Es decir, en términos generales, los límites del área silvestre protegida no se verían
disminuidos, sino que se estaría permitiendo, por medio de un permiso de uso especial el desarrollo
de una actividad y la instalación de la infraestructura necesaria para ello.  Y el uso de esos
sectores se compensaría con la integración de nuevas porciones de terreno al área silvestre
protegida.



 Entonces, se estaría haciendo una excepción legal a lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley
Forestal (No. 7575 de 16 de abril de 1996) que establece que en el patrimonio natural del Estado
únicamente pueden ejecutarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo, pues se estaría
permitiendo el desarrollo de una actividad distinta en las áreas silvestres protegidas específicas
dispuestas en el artículo 1°.



 No obstante, lo anterior sería posible si se tratare de autorizar una actividad distinta que no
implicare la explotación comercial de un recurso natural dentro de un parque nacional, pues no puede
obviarse lo dispuesto en el artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y
Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (aprobada mediante Ley No. 3763 de 19 de
octubre de 1966) en cuanto a que las riquezas existentes en los parques nacionales no podrán
explotarse con fines comerciales, lo cual fue señalado en la Opinión Jurídica No. OJ-149-2014 sobre
este mismo proyecto de ley y en la No. OJ-078-2008 de 9 de setiembre de 2008 relativo al ya
archivado proyecto de Ley Reguladora de la Producción de Energía Geotérmica en los Parques
Nacionales (No. 16137).



 En virtud de lo indicado por esa norma supra legal, lo pretendido por la iniciativa de ley
propuesta podría llevarse a cabo únicamente mediante la desafectación del área específica de un
parque nacional determinado, necesaria para la generación de energía geotérmica, siempre que existan
estudios técnicos que respalden tal medida y la desafectación se lleve a cabo mediante una ley. No
podría hacerse una desafectación general, para varios parques nacionales, sin determinar el área
específica a desafectar y sin contar con los estudios técnicos previos que justifiquen esa medida.”
(El subrayado no es del original).




 



             En la misma línea, la opinión jurídica n.° OJ-149-2014, del 4 de noviembre de 2014
indicó:



 “Las áreas silvestres protegidas forman parte del Patrimonio Natural del Estado (artículos 13, 14 y
15 de la Ley Forestal; 32 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente), el cual implica un régimen
restrictivo de usos, por lo que no son permisibles la corta de árboles, el aprovechamiento forestal
ni el cambio de uso del suelo; aunque sí las labores de investigación, capacitación y ecoturismo
(artículos 1 párrafo 2°, 3 inciso a), 18, 58 incisos a) y b) y 61 inciso c) de la Ley Forestal;
sentencias constitucionales 17126-2006 y 3923-2007; pronunciamientos C-103-1998, OJ-022-1999,
C-016-2002, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, C-351-2006 y OJ-069-2008).



 La naturaleza ambientalmente frágil de las áreas que conforman el Patrimonio Natural del Estado
hace que las solicitudes para las labores de investigación, capacitación y ecoturismo estén
sometidas a los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (artículos 17 de la Ley Orgánica
del Ambiente; 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento; Anexo I del Reglamento General sobre los
Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto No. 31849 del 24 de mayo del
2004)…”




 



             Así las cosas, pese a la vigencia de la Ley n.°5961, de su articulado no se puede
derivar la competencia del ICE para llevar a cabo labores distintas a la investigación de los
recursos geotérmicos dentro del Patrimonio Natural del Estado, sujeta siempre al respectivo
procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, debido a todo el régimen jurídico especial que fue
aprobado con posterioridad que lo cobija y limita sus posibles usos. 




 




 




C.      CONCLUSIÓN




 



             De conformidad con lo expuesto, si bien la Ley n.°5961 se encuentra vigente, de las
actividades relacionadas con los recursos geotérmicos que contempla su artículo 1 a cargo del ICE,
el régimen jurídico especial y posterior que cobija y protege el Patrimonio Natural del Estado
únicamente permite las labores de investigación en los terrenos que formen parte de este, sujeto al
respectivo procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.




 




 




Atentamente,




 




 




 




 




Alonso Arnesto Moya




Procurador




AAM/gcc

Legal Opinion: 013 - J of 02/12/2019

February 12, 2019

OJ-013-2019

Mrs.

Aida María Montiel Héctor

Deputy

National Liberation Party Caucus

Legislative Assembly

Dear Mrs. Montiel:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your communication AMMH-046-2018, of June 7, 2018, reiterated in communication No. AMMH-129-2018, of December 10 of the same year, in which you inquire about the validity of Law No. 5961 of December 6, 1976, and if it is valid, what would be the content and scope of the attribution or competence that its Article 1 grants to the Costa Rican Electricity Institute (ICE) to carry out functions of research, exploration, and commercial exploitation of geothermal resources within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado).

To this effect, you indicate that the provision appears as valid in the National System of Legislation in Force (SINALEVI), and this also appears to be corroborated by this higher consultative body in its consultative function and by the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, in its report No. ST-246-2014J, rendered within the file of bill No. 19233.

Therefore, I proceed to respond to your request, not without first extending the appropriate apologies for the delay in attending to it, caused by the high volume of work this office handles in its ordinary duties, and after explaining the scope of this pronouncement.

A. CONSULTATIVE FUNCTION IN RELATION TO THE DEPUTIES OF THE LEGISLATIVE ASSEMBLY

As has been repeatedly noted by the Attorney General's Office for this type of inquiry (for example, see OJ-067-2016 of May 9), our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982) establishes the institution's consultative function in relation to the Public Administration, granting administrative heads the power to consult it.

Notwithstanding that Deputies are not administrative heads, nor do they exercise an administrative function, the Attorney General's Office responds to the inquiries they formulate, in order to facilitate their exercise of the high functions the Constitution attributes to them. This is the case of non-binding opinions rendered in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be considered of general interest. It is clear that this form of collaboration not provided for in the Law has the objective, we reiterate, of collaborating in the fulfillment of parliamentary functions, and this is done through strictly legal advisory services. Advice that cannot distort the consultative function of the Attorney General's Office and particularly mediate its function, to the point of preventing it from providing advice to those who are entitled to request it, namely the Public Administration. In this sense, the advice provided to legislators has as its limit the intrinsic content of the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the inquiry formulated.

It follows from the foregoing that the consultative function regarding Deputies is subject to the admissibility requirements established for inquiries from the Public Administration. Thus, the inquiry may not concern a specific case, must not concern matters subject to being heard and decided by the Public Administration or by the courts of justice; the delineation of consultative powers between the Attorney General's Office of the Republic and the Comptroller General's Office of the Republic must be respected.

Finally, the Attorney General's Office is not competent to resolve inquiries formulated by private individuals. That impossibility cannot be distorted by means of instrumentalizing an inquiry formulated by the Public Administration or by legislators. Therefore, an inquiry from members of Congress that does not concern the exercise of legislative power or parliamentary control is inadmissible.

B. THE VALIDITY OF LAW NO. 5961 AND THE RESTRICTION OF USES CONTEMPLATED IN ITS ARTICLE 1 IN THE CASE OF THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE

As indicated at the outset, you inquire, on the one hand, about the validity of Law No. 5961 of December 6, 1976, which declares of public interest the research, exploration, and exploitation of the country's geothermal resources and entrusts such tasks exclusively to ICE, and on the other hand, whether under that provision it can carry out these activities within the Natural Heritage of the State.

Regarding the first aspect, the response must be affirmative in that the cited Law No. 5961 indeed remains in force. As emphasized in your communication, it appears as such in SINALEVI, and there is no record that it has been abrogated by any subsequent legal provision expressly or tacitly, nor its annulment or suppression from the legal system as a result of a declaration of unconstitutionality.

Although from the review of legislative file No. 7373 – which documents the processing and parliamentary approval of the law in question – it is recorded that the Executive Branch initially vetoed the legislative decree approved by the Legislative Assembly on October 29, 1976, on the following November 12 it withdrew the veto and proceeded to sanction it on December 6 of the same year, whereby Law No. 5961 came fully into force (folios 23 to 29).

Proof of its validity is its mention in recital V of Executive Decree No. 37405-MINAET, of November 22, 2012, as a legal basis for the declaration of public interest made by the Executive Branch of the activities of scientific, environmental, social, tourist, and economic research in the Rincón de la Vieja Volcano National Park.

Consequently, there is no reason to consider that the cited Law No. 5961 ceased to be in force. Now, the second aspect inquired about is whether from its Article 1 the competence of ICE is derived to carry out the indicated functions of research, exploration, and commercial exploitation of geothermal resources in the Natural Heritage of the State, and if so, with what scope. For greater clarity, we proceed to transcribe the referred provision:

"Article 1.- The research, exploration, and exploitation of the country's geothermal resources, defined as the energy accumulated in subsoil waters which, through different geological processes, are found at high pressures and temperatures, are declared of public interest. The concerning activities shall be the exclusive responsibility of the Costa Rican Electricity Institute, without the need for permits or concessions from any State agency." (Underlining is not from the original).

The first part of the transcribed provision declares, as noted before, the activities of research, exploration, and exploitation of the country's geothermal resources to be of public interest; while the second paragraph contains a general authorization in favor of the referenced institute to carry out said tasks exclusively, without requiring any enabling title from the State for that purpose.

The remaining articles of the law develop with equal breadth the exercise of the competence granted to ICE in the following terms:

"Article 2.- ICE shall avoid, as far as possible, altering the natural conditions of areas of tourist interest related to its projects, and shall collaborate with other State agencies to preserve their beauty and other natural resources. In order to protect those resources, the Executive Branch, at the request of ICE, shall establish absolute forest protection areas (áreas de protección forestal absoluta), if applicable."

"Article 3.- ICE is authorized to acquire all lands required for the research, exploration, exploitation, and protection of geothermal resources, applying for this purpose the provisions of Law No. 2292 of November 20, 1958."

Naturally, due to the year of enactment of Law No. 5961, which dates from 1976, all currently existing environmental legislation was not yet in place, which came to condition the generic authorization granted to ICE to develop activities related to geothermal energy in the national territory, such as the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995) or the Forestry Law (Ley Forestal, Law No. 7575 of February 13, 1996), whose Article 13, as pertinent, defines the Natural Heritage of the State in the following terms:

"ARTICLE 13.- Constitution and administration. The Natural Heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except immovable property that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets…"

For its part, the jurisprudence of the Constitutional Chamber defined it as follows:

"III.- THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE. By virtue of the fact that the challenged provisions specifically refer to the Natural Heritage of the State, it is necessary to recall how this Chamber has defined this concept: 'The Natural Heritage of the State is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Forestry Law, arts. 6 subs. a and 13 para. 2, and 14; Organic Environmental Law, article 32, para. 2). It is composed of two important components: a) Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsec. i; Organic Environmental Law 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subsecs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulation; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsec. a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal designation. For the maritime-terrestrial zone, the same Law 6043 (article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining forested areas and lands of forest aptitude of the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, article 13 and concordant)' (see judgment No. 2008-016975 of fourteen hours and fifty-three minutes of November twelve, two thousand eight; underlining is not from the original)." [See resolution No. 2011-16938 of 14:37 hours of December 7, 2011].

It must be remembered that due to the special vocation of lands belonging to the Natural Heritage of the State towards their conservation and protection, their uses are very restricted, as established by Article 18 of the Forestry Law:

"Article 18- Authorization of activities. In the Natural Heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of spring (naciente) water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of this law." (Underlining is not from the original).

(Thus amended by Article 1 of the Law to authorize the use of spring water for human consumption and construction of related works in the Natural Heritage of the State, No. 9590 of July 3, 2018)

From the foregoing text, it is clear that the only uses permitted in the Natural Heritage of the State are research, training, ecotourism activities, and the use of spring water for human consumption.

Given that the Forestry Law is a special law and subsequent to Law No. 5961, it must be understood that the former conditioned the scope of Article 1 of the latter, regarding the possibilities ICE had to exploit geothermal resources throughout the national territory, to limit it to research activities when dealing with any area included in the referenced Natural Heritage.

In this regard, it is pertinent to recall the criterion of the Attorney General's Office when it analyzed precisely legislative file No. 19233 to which your communication refers, rendered through pronouncement OJ-037-2018 of April 25, 2018:

"That is to say, in general terms, the boundaries of the protected wilderness area would not be reduced; rather, the development of an activity and the installation of the necessary infrastructure for it would be permitted through a special use permit. And the use of those sectors would be compensated with the integration of new portions of land into the protected wilderness area.

Thus, a legal exception would be made to the provisions of Article 18 of the Forestry Law (No. 7575 of April 16, 1996), which establishes that in the Natural Heritage of the State, only research, training, and ecotourism activities may be carried out, since the development of a different activity would be permitted in the specific protected wilderness areas set forth in Article 1.

However, the foregoing would be possible only if it involved authorizing a different activity that did not imply the commercial exploitation of a natural resource within a national park, as one cannot ignore the provisions of Article 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Scenic Beauties of the Countries of America (approved by Law No. 3763 of October 19, 1966) to the effect that the riches existing in national parks may not be exploited for commercial purposes, which was pointed out in Legal Opinion No. OJ-149-2014 on this same bill and in No. OJ-078-2008 of September 9, 2008, concerning the already archived bill of the Law Regulating Geothermal Energy Production in National Parks (No. 16137).

By virtue of what is indicated by that supra-legal provision, what is intended by the proposed legislative initiative could only be carried out by removing the specific area of a particular national park, necessary for geothermal energy generation, from its protected status (desafectación), provided that there are technical studies supporting such a measure and the removal from protected status is carried out by law. A general removal from protected status for several national parks could not be done without determining the specific area to be removed from such status and without having the prior technical studies justifying that measure." (Underlining is not from the original).

In the same vein, legal opinion No. OJ-149-2014, of November 4, 2014, indicated:

"Protected wilderness areas form part of the Natural Heritage of the State (articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law; 32 and 37 of the Organic Environmental Law), which implies a restrictive regime of uses, so that tree felling, forest use (aprovechamiento forestal), and land-use change (cambio de uso del suelo) are not permissible; although research, training, and ecotourism activities are permissible (articles 1 paragraph 2, 3 subsec. a), 18, 58 subsecs. a) and b), and 61 subsec. c) of the Forestry Law; constitutional judgments 17126-2006 and 3923-2007; pronouncements C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, C-351-2006, and OJ-069-2008).

The environmentally fragile nature of the areas that make up the Natural Heritage of the State means that applications for research, training, and ecotourism activities are subject to the Environmental Impact Assessment procedures (articles 17 of the Organic Environmental Law; 18 of the Forestry Law and 11 of its Regulation; Annex I of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Decree No. 31849 of May 24, 2004)…"

Thus, despite the validity of Law No. 5961, its provisions cannot be used to derive ICE's competence to carry out activities other than research of geothermal resources within the Natural Heritage of the State, always subject to the respective Environmental Impact Assessment procedure, due to the entire special legal regime that was approved subsequently, which shelters it and limits its possible uses.

C. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, although Law No. 5961 is in force, of the activities related to geothermal resources contemplated in its Article 1 to be carried out by ICE, the special and subsequent legal regime that shelters and protects the Natural Heritage of the State only permits research activities on lands that form part of it, subject to the respective Environmental Impact Assessment procedure.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya

Attorney General

AAM/gcc