C-045-2019 — Applicability of AyA Norms on Water Connections in the Maritime Land ZoneAplicabilidad de normativa de AyA sobre conexiones de agua en zona marítimo terrestre

Dictamen : 045 del 20/02/2019   



20 de febrero de 2019




C-045-2019




 




Roxana Lobo Granados




Secretaria Concejo Municipal




 de Distrito Cóbano, Puntarenas




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación del señor Procurador General de la República, contestamos su Oficio CMS
323-2018, en que comunica el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano en la
sesión ordinaria 1133-18, artículo IV, inciso c, de consultar a la Procuraduría el “criterio sobre
la aplicabilidad de la normativa que pretende implementar el A y A en cuanto la instalación de pajas
individuales de Agua Potable en la Zona Marítima Terrestre”, formulando las siguientes
interrogantes:




 



 “1. ¿Podría el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano autorizar, sesión (sic) de derechos de
concesión a nombre del A y A por una presunción de deuda?




 



 2. ¿Sería Legal que el pendiente de cobro del servicio de agua que le brinda el Ay A al
concesionario pueda ser cobrado el (sic) Concejo Municipal de Distrito de Cóbano ?




 



 3. ¿Puede el Concejo Municipal de Distrito adquirir la obligación de los servicios de Agua Potable
de concesionarios en la Zona Marítima Terrestre?



 4. ¿Puede el Concejo Municipal de Distrito, autorizar hipoteca legal del AyA por servicios de agua
al Concesionario basado en una expectativa de deuda?




 



 5. ¿Puede el Concejo Municipal de Distrito emitir nota de autorización al concesionario para
solicitar un servicio nuevo de agua al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados?”




 



         Se adjuntó el criterio de la Gestora Legal, Departamento de Zona Marítimo Terrestre, de ese
Concejo, oficio L-ZMT-027-2018, a efecto de cumplir con el requisito del artículo 4 de la Ley
Orgánica del Procuraduría General de la República.




 



 Por ser lo consultado de interés para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
(AyA), se le confirió audiencia, a través de su Presidenta Ejecutiva, quien la contestó, destacando
la importancia de que los municipios autoricen el suministro de agua a nombre del concesionario, su
fundamento, e hipoteca legal que pesa sobre el inmueble en que se presta, por no pago del servicio.




 




I.- CESION DE DERECHOS DE CONCESIÓN POR PRESUNCIÓN DE DEUDA




 



 La cesión es un contrato traslativo de dominio, por el cual se transmite la propiedad de bienes
incorporales, del que puede ser objeto cualquier tipo de derecho transmisible. (Código Civil,
artículo 1101.  Sala Primera de la Corte, sentencias 357/1990, 111/1996, 490/2005, 1548/2011 y
71/2016).  Si el derecho cedido nace de un contrato de carácter administrativo, “el vínculo entre
cedente y cesionario no puede disociarse de la relación que existe entre la Administración y el
contratista”. La relación jurídico-administrativa subyacente “se impone al acuerdo entre partes
privadas, e implica que la normativa común pierde terreno ante la pública”. (Sala Primera de la
Corte, sentencia 839/2009. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, sentencia 66/2014).




 



 La Ley 6043/1977, sobre la Zona Marítimo Terrestre, artículo 45, en lo de interés, prohíbe ceder o
traspasar, total o parcialmente, las concesiones o los derechos derivados de ellas, sin la
autorización expresa, escrita, de la municipalidad respectiva y del Instituto Costarricense de
Turismo, en las zonas declaradas de aptitud turística, careciendo de toda validez los actos y
contratos que lo infringieren. Disposición que reproduce el numeral 59 del Decreto 7841/1977, y
aclara que en caso de traspaso seguirán vigentes todas las estipulaciones del contrato, incluyendo
el canon o la proporción que correspondiere si la cesión fuere parcial. La Ley 9036/2012, que
transformó el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER),
artículo 82, “derogó” o eliminó las obligaciones contempladas en la Ley 6043 en relación con el
Instituto de Desarrollo Agrario (arts. 42, 43, 45, 50, 51 y 53).  Con lo cual, en las zonas
declaradas de aptitud no turística es innecesaria la aprobación por parte del INDER, antiguo ITCO.
(Dictámenes C-034-2004 y 303-2014. Opinión Jurídica 017-2016).




 



 La prohibición a que se refiere el citado artículo 45 no es absoluta, porque no limita totalmente
los actos o contratos ahí previstos, por considerarlos perjudiciales al interés público que
salvaguarda el demanio marítimo terrestre, sino de carácter relativo, sea un título para ejercer la
potestad de control sobre la observancia de determinados requisitos y legitimar la sustitución por
el nuevo concesionario.




 



 Se pregunta si el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano podría autorizar la cesión de derechos a
nombre del AyA “por una presunción de deuda”, expresión esta última que no se explica en la
consulta.  Por la misma se entienden las sumas de dinero que dejare sin pagar el usuario de los
servicios de agua potable, lo que desvirtuaría la naturaleza del contrato de cesión de concesión de
un terreno en la zona marítimo terrestre, o de los derechos derivados de ésta, para convertirse en
un contrato de garantía, accesorio de otro principal, cuyo cumplimiento asegura, con lo que
devendría en un empleo inadecuado de la figura de la cesión.




 



 La causa del contrato de cesión es transmitir un derecho del cedente al cesionario. Con ese
propósito está regulado por la ley. Al modificarse la causa, se varía la naturaleza del convenio. Si
dicho contrato no tiene como efecto la transmisión de un derecho, no podría considerarse de cesión.
Por tanto, “una cesión no puede ser un contrato de garantía, puesto que para ello es necesario que
no haya transmisión de un derecho, sino que éste permanezca siempre en cabeza de su titular, pero
afectado al cumplimiento de una obligación”. (Baudrit, Diego.  Los contratos traslativos del Derecho
Privado.  Edit. Juricentro. San José, 1984, pgs. 64, 66 y 67, con cita a Rieg y Jean Carbonnier).




 



 En resumen, el empleo del contrato de cesión de derechos de concesión en la zona marítimo terrestre
para garantizar el pago de deudas futuras por el consumo de agua potable no está permitido por el
ordenamiento jurídico y conllevaría una desnaturalización de ese contrato, por lo que el Concejo
Municipal de Distrito de Cóbano no debe autorizarlo.




 



 (Acerca de la competencia de los concejos municipales de distrito para administrar la zona marítimo
terrestre de sus territorios costeros, vid artículo 73 bis de la Ley 6043, adicionado por la Ley
8506/2006, artículo 1°).




 



 II.- PAGO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE COBANO DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE PRESTADOS
A LOS CONCESIONARIOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE




 



 En cuanto a si las sumas pendientes de pago por el servicio de agua que AyA suministra al
concesionario en la zona marítimo terrestre pueden cobrarse al Concejo Municipal de Distrito de
Cóbano, y si éste ha de adquirir la obligación, preguntas 2 y 3, versan sobre el mismo tema, por lo
que las respuestas se refunden en una sola.




 



 Es una relación jurídica administrativa la que se establece entre el AyA (como encargado de la
prestación eficiente del servicio público de agua potable en las comunidades del territorio nacional
bajo su administración) y el usuario o cliente del servicio. En esa relación jurídica “se observa
una doble dimensión que está regulada por el Derecho Administrativo: por una parte, las obligaciones
del poder público (en este caso, del AyA) y, por otras, las situaciones jurídicas de las personas
(sea, los usuarios o clientes del servicio)”. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI,
sentencia 135/2016). Esta sentencia indica que en inmuebles de dominio privado, aun cuando la regla
es que sea el propietario quien requiera el servicio, la reglamentación correspondiente admite
excepciones (por ejemplo, ocupantes de terrenos en condición precaria, con autorización del
propietario registral; Reglamento para la Prestación de los Servicios de AyA, art. 32 inciso e) o,
en bienes de dominio público, los concesionarios de la zona marítimo terrestre (art. 29 inc. j),
etc. En rigor, la relación jurídica administrativa de comentario se traba entre el AyA, prestatario
del servicio, y los clientes o usuarios, quienes consumen el agua (misma sentencia).




 



 El usuario es la persona física y/o jurídica que utiliza en forma legítima los servicios prestados
por AyA o por los operadores de los sistemas delegados (Reglamento para la Prestación de los
Servicios del AyA, art. 5°), siendo una de sus principales obligaciones pagar oportunamente sus
compromisos al prestador del servicio; cumplir cualquier otra obligación derivada de su relación
convenida con AyA para la prestación de los servicios requeridos, etc. (art. 65, incisos m y o;
doctrina del art. 61 ibidem).




 



 Aunque el inmueble privado en que se presta el servicio de agua potable responde con hipoteca legal
por no pago, es esencialmente un derecho personal el que tiene el AyA respecto del usuario del
servicio. Los derechos personales son relativos, “porque desde su nacimiento queda individualizado
el sujeto pasivo (deudor)”, cuyo objeto es una prestación específica. En cambio, los derechos reales
son absolutos, oponibles erga omnes, y se ejercen por su titular sobre las cosas. (Sala Primera de
la Corte, resoluciones 477/2001, 1305/2009 y 1054/2015. Tribunal Agrario, votos 310/2006, 506/2013 y
418/2014). Los derechos personales (de obligación o crédito) “no pueden hacerse valer más que contra
la persona obligada”. (Tribunal Agrario, sentencia 270/2011, que cita a Planas y Casals, José María.
En lo referente a la diferencia entre derecho real y el derecho personal o de obligación, vid.
Albaladejo, Manuel. Derecho Civil III. Edisofer, S. L.  Madrid. 2010, pg. 11 ss).




 



 Los derechos personales generan eficacia inter partes: crean un vínculo sólo entre la persona
titular del derecho y la persona que se obliga.  El AyA, como parte activa de la relación, ha de
exigir del usuario (o deudor) el pago del servicio de agua potable. En éste último recae la
obligación de cubrir el costo del servicio.




 



 No hay norma expresa que obligue al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano a cubrir la obligación
por los servicios de agua potable suministrada a los concesionarios en la zona marítimo terrestre,
ni que permita al AyA cobrar a ese Concejo los adeudos pendientes de los concesionarios en tal
concepto.




 



 La autorización a que alude el artículo 29, inciso j, del Reglamento para la Prestación de los
Servicios de AyA no equivale a asumir la responsabilidad por el pago de la deuda insoluta en que
puedan incurrir los concesionarios de la zona marítimo terrestre. Esa autorización tiene otros
propósitos, según la justificación hecha por el AyA al evacuar la audiencia (ver punto IV infra).
Tampoco cabe asimilarla al hecho de consentir el eventual surgimiento de la hipoteca legal por
impago del servicio, como ocurre con el propietario de bienes de dominio privado, cuando la
solicitud la hace un tercero, toda vez que la misma no procede sobre bienes de dominio público (ver
punto III infra).




 




III.- AUTORIZACION DE HIPOTECA LEGAL POR SERVICIOS DE AGUA DEL CONCESIONARIO




 



 Se pregunta si el Concejo Municipal de Distrito puede autorizar hipoteca legal al AyA por servicios
de agua al Concesionario, basado en una expectativa de deuda




 



 Acorde con la Ley 1634/1953, de Agua Potable, artículo 12, “La deuda proveniente del servicio de
cañerías impone hipoteca legal sobre el bien o bienes en que recae la obligación de pagarlo”. Lo que
reitera el Reglamento para la Prestación de los Servicios de AyA vigente, artículo 83: “De la
garantía real sobre las deudas generadas por los servicios que presta AyA. La deuda proveniente del
servicio de agua y saneamiento que brinda AyA, impone hipoteca legal sobre el inmueble que los
recibe, siendo la propiedad la que por ley responde a las obligaciones del usuario ante éste (Ley
1634, Ley General de Agua Potable). Lo anterior, sin perjuicio de que AyA pueda indistintamente
utilizar el juicio hipotecario o monitorio, como medio compulsivo de pago. Las responsabilidades
contraídas, son transferidas de propietario a propietario, sin posibilidad de renuncia.”  (Norma
análoga para el servicio de alcantarillado contiene la Ley 5595/1974, que aprobó el contrato de
Préstamo suscrito por el Gobierno de la República con el BCIE para II Etapa Acueducto Metropolitano
y Otras Obras, artículo 4°). Las certificaciones expedidas por el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, relativas a deudas por los servicios que presta, constituyen título
ejecutivo. (Ley 6622/1981, que Autoriza a AyA a Contratar Empréstitos, artículo 5°). Al conocer la
acción de inconstitucionalidad contra el artículo 12 de la Ley 1634, 4° de la Ley 5595, 4° de la Ley
6622/1981 y 51 del Reglamento de Prestación de Servicios, de 10/7/1996, la Sala Constitucional, en
el voto 6310/1998, resolvió que “no resulta inconstitucional que se establezca una hipoteca legal
para asegurarse el pago de las cuotas adeudadas” por servicios de agua potable. 




 



 La hipoteca es un derecho real de garantía sobre un bien de naturaleza inmobiliaria, enajenable,
para respaldar el pago de una obligación, de ordinario dineraria, que faculta al acreedor, en caso
de incumplimiento, a promover la venta judicial del bien gravado, con independencia de quien sea su
titular en ese momento, a fin de cobrarse el monto debido con la realización de su valor. (Sala
Constitucional, sentencia 11923/2003). La responsabilidad hipotecaria siempre se expresa en una suma
de dinero. La hipoteca es accesoria de la obligación principal, en tanto asegura su cumplimiento, y
está sujeta a las vicisitudes de ésta.  “Por el principio de accesoriedad, el derecho de garantía se
supedita a la existencia del derecho que le da soporte objetivo y contenido. Su fenecimiento apareja
el de la hipoteca.” (Opinión Jurídica O J-121-2003).




 



 La enajenabilidad de los bienes gravados es un requisito fundamental en la hipoteca, de la que no
son susceptibles los que no pueden ser enajenados, como la zona marítimo terrestre, de dominio
público estatal. (Código Civil, artículos 262, 263, 410, inciso 1°, 631, inciso 1°. Sobre la
condición pública de la zona marítimo terrestre, ver de la Sala Constitucional las sentencias
3578/2000, 5543/2004, 18841/2008, 3091/2009, 6106/2009, 13297/2009, 14859/2010, 14860/2010,
15473/2011, 9780/2017, 15653/2017, 19827/2017, entre otras). “La inalienabilidad de los bienes
demaniales los sustrae del comercio o tráfico jurídico privado, con la consiguiente prohibición
legal de enajenar el dominio o constituir otros derechos reales por los procedimientos del Derecho
Civil./ El carácter extracomercial de las dependencias del dominio público las hace inhábiles de
apropiación privada para satisfacer intereses individuales. Por ende, no pueden ser objeto de actos
jurídicos o contratos que impliquen transferencia de la propiedad a particulares. Atentarían contra
su naturaleza y destino público. (Cfr: Dictamen C-128-99)./ El principio protege contra actuaciones
ilícitas de los administrados y los actos desaprensivos de los propios funcionarios de la
Administración”. (Dictamen C-146-2008). 




 



 La Sala Constitucional ha insistido en el régimen jurídico especial de los bienes demaniales,
regulado por el Derecho Administrativo, que, como notas características, “son inalienables,
imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los
términos del derecho civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el
dominio” (sentencias de 2012: 13581, 16615, 16629; de 2013: 4908, 7252, 11450 y 15105;  del 2014:
10, 7038, 11443, 12863, 18836, 20890; de 2015: 568, 9004, 9640, 12523; de 2016: 6295, 7640, 8846,
9813, 11689, 11922, 11923, 12393, 13160, 13980, 14586, 14784, 15288, 16481 y 16760; de 2017: 3693,
4758, 6091, 9780, 1142, 11715, 15655, 16684, 19499, 19827 y 20078; de 2018: 6220, 9364 y 10125,
entre muchas. El énfasis de lo transcrito no es del original). La jurisprudencia y precedentes de la
Sala Constitucional, se sabe, son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma. (Ley 7135/1989, art.
13).




 




En la Opinión Jurídica O J-121-2003 se expresó:




 




“IV.4.1) IMPROCEDENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE HIPOTECAS SOBRE TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO




 



 En virtud de su incomercialidad iusprivatista, los bienes de dominio público no pueden embargarse
ni hipotecarse, pues ello daría lugar a la enajenación ante el incumplimiento de la deuda. Su
ligamen a la realización de valor de la cosa gravada, en subasta pública, para satisfacer los
intereses del acreedor, crearía un régimen irreconciliable con el destino de los bienes./ En la
Opinión Jurídica OJ-074-2003 dijimos que "la inclusión de ‘las tierras’ como garantía real,
expuestas a los procedimientos de ejecución judicial y remate por falta de pago de la deuda
respaldada, es por completo improcedente y violatoria del principio de inalienabilidad./ El dominio
público está sustraído del tráfico o comercio privado, es inapropiable, y no puede ser objeto de
actos o negocios que impliquen transferencia de la titularidad del suelo a manos de particulares. Lo
contrario atenta contra su naturaleza jurídica y régimen exorbitante./ Las medidas de embargo e
hipoteca sujetan el bien al cumplimiento de la deuda, a las resultas de la consiguiente ejecución y
potencial enajenación forzosa. Actos que no se concilian con el carácter indisponible de las cosas
públicas y crearía situaciones incompatibles entre su afectación y el derecho del acreedor./ No se
ajustaría tampoco a las características esenciales de los derechos de garantía; a saber: que los
bienes ofrecidos en garantía real pertenezcan en propiedad a la persona que la constituye; sean
enajenables y aquella tenga libre disposición de los mismos”.




 



 El Código Civil excluye la hipoteca de los bienes que no pueden ser enajenados, y la posibilidad de
constituirla por quien no sea dueño (artículos 409, 410, inc. 1°). 




 



 En cambio, el derecho que dimana de una concesión de uso en la zona marítimo terrestre se incorpora
al patrimonio del concesionario y puede ser objeto de tráfico jurídico y dado en garantía real de
una deuda, con las previas autorizaciones administrativas. “Forma parte del concepto constitucional
de propiedad, que –al decir de la SALA CONSTITUCIONAL- comprende los derechos patrimoniales de una
persona con valor económico (resoluciones números 2001-1246 y 7792-98); y cuenta con acciones
protectoras contra quienes intenten perturbar indebidamente el goce del bien”. (Ley 6043, doctrina
de los artículos 45 y 67, y 59 de su Reglamento.  Opinión Jurídica OJ-121-2003. Sala Constitucional,
sentencia 5210/1997. Tribunal Segundo Civil, Sección Segunda, sentencias 125/2001 y 47/2005, entre
otras). El tema del otorgamiento del derecho de concesión sobre un bien del demanio marítimo
terrestre en garantía de cumplimiento de una obligación lo abordó la Procuraduría en las Opiniones
Jurídicas OJ-74-2003, OJ-121-2003, OJ-167-2005, OJ-113-2007, OJ-25-2011, OJ-041-2011, OJ-47-2017.




 



 Coincidimos entonces con lo externado por el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (ICAA) al contestar la audiencia: “Es importante dejar claro que a los
concesionarios se les permite el comercio con las concesiones otorgadas, de tal manera que el
traspaso de las concesiones está previsto expresamente en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre,
necesitando autorización previa de la Administración, pues lo que se puede ceder es el derecho y no
el bien de dominio público que nunca saldrá de las manos estatales. En ese sentido, dicho derecho
podrá ser también dado en garantía, según dispone la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (…) (ver
artículo 67 de la Ley 6043”. Como atributo demanial de la zona marítimo terrestre, consignado
expresamente en el artículo 1° de esa Ley, dice, citando la sentencia número 7/1993 de la Sala
Primera de la Corte, “la inalienabilidad hace alusión a su no pertenencia al comercio de los
hombres, es decir, que no pueden ser enajenados, por ningún medio de derecho público o privado.  No
son reducibles al dominio particular bajo ninguna forma”. 




 



 La hipoteca legal es impuesta por mandato de ley, en la que tiene su origen, al ocurrir los
supuestos que fija. En el caso del artículo 12 de la Ley de Agua Potable, desarrollado por el 83 del
Reglamento para la Prestación de los Servicios del AyA, la hipoteca legal sobre el inmueble de
dominio privado donde esa institución suministra el servicio de agua potable, surge ante la falta de
pago del mismo, y se ha considerado necesaria para resguardar la sostenibilidad financiera y
continuidad de ese servicio esencial, de interés público. (Tribunal Contencioso Administrativo,
Sección I, en la sentencia 4/2014. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Novena, sentencia
423/2013-IX).   De conformidad con lo expuesto y, en particular, con la jurisprudencia
constitucional citada acerca de la improcedencia de la hipoteca en bienes demaniales, dichos
artículos deben entenderse circunscritos a los inmuebles de propiedad privada.




 



 Por otra parte, la ley no prevé la hipoteca legal sobre el derecho de concesión de un inmueble de
dominio público en la zona marítimo terrestre para garantizar el pago del servicio de agua potable,
y no cabe la ampliación por vía interpretativa a otros supuestos que aquella no contempla en forma
expresa.




 



             En síntesis, la hipoteca legal opera de pleno derecho al concretarse el supuesto de
hecho que la origina, no requiere autorización administrativa y es improcedente en bienes de la zona
marítimo terrestre de dominio público. El acto administrativo de ese Concejo Municipal de Distrito
que autorice a hipotecar un terreno demanial de la zona marítimo terrestre, con el fin de garantizar
una expectativa de deuda por servicios de agua potable prestados al concesionario y la consecuente
posibilidad de remate por impago de la obligación, contradice su titularidad pública estatal, la
afectación a uso público, el principio de inalienabilidad y sería nulo. “La imposibilidad legal del
objeto determina la falta e ilicitud del contenido del acto y da lugar a su nulidad absoluta”
(Dictamen C-146-2008), a más del vicio que habría en el motivo o presupuestos de hecho y fundamento
de derecho justificantes del acto (ibid).




 



 En la contestación de la audiencia, el ICAA señala que ha promovido procesos judiciales de cobro
contra algunas municipalidades.  Menciona los expedientes judiciales  números 06-000972-0170-CA y
06-017682-0170-CA, en los cuales se declararon con lugar las demandas interpuestas y, dice, llevó a
la institución a gestionar las medidas apropiadas para su pronta ejecución ante la Contraloría
General de la República, con ajuste a los artículos 76, 77 y 78 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, vigente en ese momento, concordantes con los actuales
artículos 166, 167 y 168 del Código Procesal Contencioso Administrativo. De la revisión de los
documentos de ambos expedientes se observa que corresponden a procesos de ejecución simple, no
hipotecaria, en los que el AyA, con certificaciones del adeudo extendidas por la Gerencia General,
reclamó el pago de sumas adeudadas de diversos períodos de facturación por servicios de agua
potable, más multas e intereses, prestados el primero a la Municipalidad de Alajuela, en un inmueble
de su propiedad, y el segundo a la Municipalidad de Puntarenas. Las demandas fueron acogidas en
sentencias números 228 de las 14 horas del 12 de febrero de 2007, por el Juzgado Civil de Hacienda
de Asuntos Sumarios (expediente 06-000972-0170-CA), y 1505 de las 7 horas 45 minutos del 18 de
setiembre de 2008, por el Juzgado Especializado de Cobros Judiciales (expediente 06-017682-0170-CA).
Cabe recordar que la Ley 8624/2007, de Cobro Judicial, derogada por el artículo 183, aparte 2, de la
Ley 9342/2016, Código Procesal Civil, en lo conducente, estableció que las hipotecas que por
disposición legal no requerían inscripción, como las hipotecas legales, tenían la misma eficacia que
las hipotecas comunes y de cédulas en cuanto a la constitución de títulos de ejecución para hacer
efectivo el privilegio sobre lo gravado (artículo 8). El AyA podía utilizar indistintamente el
proceso de ejecución hipotecaria o simple.




 




IV.- AUTORIZACION AL CONCESIONARIO PARA SOLICITAR UN NUEVO SERVICIO DE AGUA




 



 La última pregunta es si el Concejo Municipal de Distrito puede emitir nota de autorización al
concesionario para que solicite un nuevo servicio de agua al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados.




 



 En inmuebles de propiedad privada, si el que solicita el servicio de agua es un ocupante o poseedor
no propietario, la autorización del dueño del inmueble podría justificarse en el hecho de que el
terreno responde por las obligaciones del usuario ante el AyA y queda supeditado a un posible remate
por no pago, lo que no acontece en bienes de dominio público. El Reglamento para la Prestación de
los Servicios de AyA, en su artículo 32 inciso e, por ejemplo, prevé la autorización del propietario
registral cuando quien solicita el servicio de agua es un ocupante del terreno. También la Sala
Constitucional ha considerado que la denegatoria de prestación de ese servicio no obedece a una
actuación arbitraria del ICAA, si media “incumplimiento del requisito de ser propietario del
inmueble, o bien, contar con su autorización” (sentencia 1186/2018). Sin embargo, en el caso de un
inmueble en copropiedad, el Tribunal Constitucional estimó que no supera el test de razonabilidad,
ni es proporcionado, exigir a un condómino la presentación de una carta con la autorización de los
demás copropietarios para solicitar un nuevo medidor de agua (sentencias 14525/2013, 4904/2018 y
11786/2018).  




 



 En lo que hace a la zona marítimo terrestre, la concesión de uso privativo confiere un derecho real
administrativo, oponible a terceros y a la propia Administración una vez inscrito en el Registro
Nacional, que faculta al concesionario a gestionar, ante el AyA o el ente prestador correspondiente,
el servicio de agua potable, con sujeción a los requisitos legales.




 



  (Acerca del derecho real administrativo que emana de la concesión de dominio público, vid. Jesús
González Pérez: Los derechos reales administrativos. 2° edición. Cuadernos Civitas. Madrid. 1989.
Para concesiones en el proyecto turístico Papagayo, el Decreto 25439, art. 2°, incisos g y k. Para
concesiones en la franja fronteriza, el Decreto 39688, art. 2°, inciso b. Vid también resoluciones
5403/1995, 5210/1997, 8596/2013 y 18483/2007 de la Sala Constitucional; 495/2010, 1318/2010 y
813/2011 de Sala Primera de la Corte; del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I la
130/1997; Sección II la 47/2005; Sección III la 196/2010, 492/2012, 63/2013, 63/2014; Sección IV la
26/2014, 41/2014 y 65/2015; Sección VI la 18/2008, 2111/2010 y 187/2014; Sección VIII la 81/2010 y
38/2015; y del Tribunal Segundo Civil, Sección II la 47/2005 y 25/2005).




 



 La autorización sobre la que se pregunta tiene asidero en el Reglamento para la Prestación de los
Servicios de AyA, aprobado por su Junta Directiva en la sesión extraordinaria 2018-048, del 5 de
setiembre de 2018, Acuerdo 2018-0291, artículo 1°, publicado en La Gaceta Digital N° 184, Alcance
N°181, del viernes 5 de octubre de 2018:




 




“De los nuevos servicios de agua y saneamiento




 



 Artículo 29.—De los requisitos para la solicitud de un nuevo servicio, por parte del titular del
inmueble. Para el otorgamiento del servicio, el inmueble debe contar previamente con la
disponibilidad de servicios positiva, vigente y asociada a los fines, naturaleza y propósitos para
lo que fue aprobada. Además, debe cumplir con la presentación, en las Plataformas de Servicio, los
siguientes requisitos, en forma física o formato digital:




 




(…)




 



 j) En aquellos casos en que se deba brindar el servicio público, en territorios del país con
características especiales, bajo la modalidad de territorios administrados por el Estado o sus
instituciones con régimen jurídico especial, zona marítimo terrestre, zonas fronterizas, territorios
indígenas, polos de desarrollo turístico, entre otros, que se otorgan mediante concesiones y
arriendos, los solicitantes deberán presentar la autorización expresa del Ente correspondiente,
según la norma que los regule” (Se añade el énfasis).




 



 Se sugiere al AyA valorar la pertinencia de incluir ese inciso j, relativo, en lo que interesa, a
los concesionarios de la zona marítimo terrestre, en el artículo 19, que tiene por enunciado los
“requisitos para la solicitud de un nuevo servicio, por parte del titular del inmueble”.




 



 Norma semejante establece ese Reglamento en lo concerniente a las constancias de disponibilidad de
servicios y capacidad hídrica:




 



 “Artículo 19. —De los requisitos para la solicitud de la constancia de disponibilidad de servicios.
La solicitud de la constancia de disponibilidad de servicios, debe ser realizada por el propietario
registral, poseedor o representante legal ante las Plataformas de Servicios de AyA.




 




Para tales efectos se deben presentar de forma física o digital, los siguientes requisitos:




 




(…)




 



             d) En aquellos casos en que se deba brindar el servicio público, en territorios del
país con características especiales, bajo la modalidad de territorios administrados por el Estado o
sus instituciones con régimen jurídico especial, zona marítimo terrestre, zonas fronterizas,
territorios indígenas, polos de desarrollo turístico, entre otros, que se otorgan mediante
concesiones y arriendos, los solicitantes deberán presentar la autorización expresa del Ente
correspondiente, según la norma que los regule”.




 



 El AyA, al contestar la audiencia, fundamenta la necesidad de que los concesionarios de la zona
marítimo terrestre, solicitantes de constancias de disponibilidad hídrica y del servicio de agua
potable, cuenten con la autorización del gobierno local que la administra, e indique además que el
agua será utilizada para la actividad objeto de la concesión, a fin de garantizar el balance hídrico
y en observancia de lo dispuesto por el Reglamento para la Prestación de los Servicios, por cuanto
es el que tiene conocimiento del proyecto de desarrollo que pretende realizar el concesionario. Esa
autorización, dice, permite a AyA prever para los usuarios actuales y nuevos el suministro de agua
en calidad y cantidad adecuada, para su prestación efectiva, igualitaria y continua. El Instituto,
adiciona, como ente operador y administrador de los sistemas de abastecimiento de agua potable,
tiene potestad de emitir sus propios reglamentos de gestión, según los artículos 5 inciso j y 11
inciso i de su Ley Constitutiva, 2726/1961; 6 y 12 inciso 1 de la Ley General de la Administración
Pública. En su accionar, continúa, el AyA debe constatar la conformidad de otros entes con las
gestiones de los administrados, que forman parte de la cadena de aprobación de trámites y se unen en
el resultado final del respeto a la debida planificación urbana y constructiva. Cita el voto
6177/1993 de la Sala Constitucional en el sentido de que “quien no está facultado para construir en
la zona marítimo terrestre, tampoco lo puede estar para recibir los permisos y servicios propios
derivados del uso de edificaciones”. Añade que en el caso de la franja fronteriza, los
concesionarios han de contar con autorización del INDER para el trámite de la solicitud del servicio
de agua potable, por disposición del Decreto Ejecutivo 39688/2016, Reglamento al otorgamiento de
concesiones en franja fronteriza:




 



 “Artículo 9º Autorización para servicios públicos de agua potable y/o alcantarillado sanitario: Los
prestadores de los servicios públicos de agua potable y/o alcantarillado sanitario quedan
autorizados para otorgar los servicios que prestan y administran a nombre de los concesionarios de
la franja fronteriza, conforme a las disposiciones establecidas en la reglamentación que los regula.
Para ello el Instituto deberá autorizar el otorgamiento del nuevo servicio y acreditar mediante
constancia extendida por la Oficina Subregional, que el solicitante del servicio, es concesionario o
arrendatario actual”.




 



 Con relación a los requisitos exigibles en la solicitud de servicios de agua, la Sala
Constitucional ha hecho ver que el derecho fundamental al agua “no implica un acceso irrestricto a
los servicios de agua, ya que la administración válidamente puede establecer requisitos generales de
necesario cumplimiento por cada solicitante para valorar su particular requerimiento”. (Sentencias
de 2017 números 5326/2016, 15364, 19020, 19519, 20067, 20917; de 2018 las números 576, 1099, 1108,
4915, 5491, 6647, 7369, 10949, 11495, 11761, 12074, 12074 y 12147). Asimismo, ha señalado que no es
posible obligar al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados “a eludir lo dispuesto en
su Reglamento de Prestación de Servicios a los Clientes ni en la Ley General de Agua Potable”. Por
lo que, en tanto el interesado “no reúna las condiciones y requisitos ahí exigidos, aunque el
servicio de agua potable debe estar al alcance de toda persona por tratarse de un servicio esencial,
no se le puede proveer de manera regular”. (Sala Constitucional, sentencias de 2017 números 15364,
18521, 19020, 19519, 20067 y 20917; de 2018 las números 12185/2004, 1898/2006, 13310/2007, 576,
1099, 1108, 4915, 5491, 6647, 7369, 10949, 11495, 11761,11766, 12074 y 12147). Para obtener ese
servicio, el solicitante “deberá sujetarse a los requisitos exigidos, sin que le competa a la Sala
señalar cuáles de ellos son necesarios o no, ni mucho menos podría eximirlo de su cumplimiento”.
(Sala Constitucional, sentencias 20925/2017, 5419/2018, 9408/2018, 9955/2018, 11025/2018). “(…) los
requisitos legales y reglamentarios que debe reunir el posible consumidor no pueden soslayarse si
son razonables y lógicos” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4317/2000, 5839/2001, 1185/2003,
1282/2003, 2863/2004, 1075/2005,6773/2005, 2119/2006, 11303/2006, 9013/2008, 7744/2009, 9991/2009,
11273/2009, 1277/2009, 8383/2010, 18481/2010, 1310/2011, 9636/2011, 6671/2013). De lo cual se deduce
que el rechazo por AyA de una solicitud de paja de agua no es arbitrario si obedece a la falta de
cumplimiento de los requisitos técnico-legales dispuestos en el Reglamento de Prestación de
Servicios a los Clientes. (Sala Constitucional, resoluciones 9134/2014, 15271/2017, 15364/2017,
17960/2017, 18521/2017, 19630/2017, 20067/2017 y 11891/2018).  Sea que “frente a la imposibilidad
jurídica (que es la falta de cumplimiento de requisitos establecidos en la reglamentación
respectiva) o frente a la imposibilidad formal (que es la falta de una Red de Distribución de
Aguas), es razonable no atender las solicitudes de servicio o solicitar que el interesado asuma los
costos de instalación cuando no exista red de distribución de agua potable y se necesite la
construcción de infraestructura”. (Sala Constitucional, sentencias de 2017 números 15271, 17960 y
19630; de 2018 las números 555, 1123, 1155/2018, 1186, 4342, 9773, 11891, 11421 y 13258). 
Determinar si se cumplen o no los requisitos para la instalación del servicio de agua, es un asunto
de estricta legalidad ordinaria, labor propia de la Administración activa competente o de las
autoridades jurisdiccionales. (Sala Constitucional, sentencias 2829/2016, 6027/2016, 15271/2017,
15364/2017, 17271/2017, 17960/2017, 18521/2017, 19519/2017, 19630/2017, 20917/2017, 1325/2018,
4313/2018, 5491/2018, 10929/2018, 11752/2018 y 11891/2018).




 



 En consecuencia, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, de no mediar motivo legal que lo
impida, puede emitir la nota de autorización al concesionario para que solicite un nuevo servicio de
agua al ICAA –o una constancia de disponibilidad del servicio- con base en el Reglamento para la
Prestación de los Servicios de AyA vigente, artículos 29, inciso j, y 19, inciso d, en su orden.




 




 




CONCLUSIONES:




 




De lo expuesto se concluye:




 



 1) El empleo del contrato de cesión de derechos de concesión en la zona marítimo terrestre para
garantizar el pago de deudas futuras por el consumo de agua potable no está autorizado por el
ordenamiento jurídico y conllevaría una desnaturalización de ese contrato, por lo que el Concejo
Municipal de Distrito de Cóbano no debe autorizarlo.




 



 2) No hay norma expresa que obligue al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano a cubrir la
obligación por los servicios de agua potable suministrada a los concesionarios en la zona marítimo
terrestre, ni que permita al AyA cobrar a ese Concejo los adeudos pendientes en tal concepto por
dichos concesionarios.




 



 3) Aunque el inmueble privado en que se presta el servicio de agua potable responde con hipoteca
legal por no pago, la que no procede en bienes de dominio público, es esencialmente un derecho
personal el que tiene el AyA respecto del usuario del servicio, a quien ha de exigirle el pago del
servicio de agua potable. La autorización a que alude el artículo 29, inciso j, del Reglamento para
la Prestación de los Servicios de AyA tiene otros propósitos y no equivale a asumir la
responsabilidad por el pago de la deuda insoluta en que puedan incurrir los concesionarios de la
zona marítimo terrestre.




 



 4) La hipoteca legal opera de pleno derecho al concretarse el supuesto de hecho que la origina, no
requiere autorización administrativa y es improcedente en bienes de la zona marítimo terrestre de
dominio público. El acto administrativo de ese Concejo Municipal de Distrito que autorice a
hipotecar un terreno demanial de la zona marítimo terrestre, con el fin de garantizar una
expectativa de deuda por servicios de agua potable prestados al concesionario y la consecuente
posibilidad de remate por impago de la obligación, contradice su titularidad pública estatal, la
afectación a uso público, el principio de inalienabilidad y sería nulo.




 



 5) El Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, si no media motivo legal que lo impida, puede emitir
la nota de autorización al concesionario para que solicite un nuevo servicio de agua al ICAA –o una
constancia de disponibilidad del servicio- con base en el Reglamento para la Prestación de los
Servicios de AyA vigente, artículos 29, inciso j, y 19, inciso d, en su orden.




 




Atentamente,




 




 




José J. Barahona Vargas          Yamileth Monestel Vargas       




Procurador Asesor                     Abogada de Procuraduría




                                              




                 




 




                  




c.c.: MSc Yamileth Astorga Espeleta




Presidenta Ejecutiva




Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados




Oficinas Centrales.

Opinion : 045 of 20/02/2019

February 20, 2019

C-045-2019

Roxana Lobo Granados
Secretary of the Municipal Council
of the District of Cóbano, Puntarenas

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we reply to your Official Letter CMS 323-2018, in which you communicate the agreement reached by the Municipal District Council of Cóbano in ordinary session 1133-18, article IV, subsection c, to consult the Attorney General's Office regarding the "opinion on the applicability of the regulations that AyA intends to implement regarding the installation of individual potable water connections (pajas individuales de Agua Potable) in the Maritime Terrestrial Zone," posing the following questions:

"1. Could the Municipal District Council of Cóbano authorize a session (sic) of concession rights in the name of AyA based on a presumption of debt?

2. Would it be legal for the pending collection for the water service that AyA provides to the concessionaire to be collected by the Municipal District Council of Cóbano?

3. Can the Municipal District Council acquire the obligation for the potable water services of concessionaires in the Maritime Terrestrial Zone?

4. Can the Municipal District Council authorize a legal mortgage by AyA for water services to the concessionaire based on an expectation of debt?

5. Can the Municipal District Council issue a note of authorization to the concessionaire to request a new water service from the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers?"

The opinion of the Legal Manager, Department of the Maritime Terrestrial Zone, of that Council, official letter L-ZMT-027-2018, was attached, in order to comply with the requirement of article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic.

Given that the matter consulted is of interest to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), it was granted a hearing through its Executive President, who responded, highlighting the importance of municipalities authorizing the water supply in the name of the concessionaire, its legal basis, and the legal mortgage that encumbers the property where the service is provided, for non-payment of the service.

I.- ASSIGNMENT (CESIÓN) OF CONCESSION RIGHTS BASED ON A PRESUMPTION OF DEBT

The assignment (cesión) is a contract transferring ownership, by which the property of incorporeal assets is transmitted, and it can apply to any type of transferable right. (Civil Code, article 1101. First Chamber of the Supreme Court, judgments 357/1990, 111/1996, 490/2005, 1548/2011 and 71/2016). If the assigned right arises from an administrative contract, "the link between assignor and assignee cannot be dissociated from the relationship that exists between the Administration and the contractor." The underlying administrative legal relationship "imposes itself on the agreement between private parties, and implies that common regulations lose ground to public ones." (First Chamber of the Supreme Court, judgment 839/2009. Administrative Appeals Tribunal, Section VI, judgment 66/2014).

Law 6043/1977, on the Maritime Terrestrial Zone, article 45, as relevant, prohibits assigning or transferring, totally or partially, concessions or the rights derived from them, without the express, written authorization of the respective municipality and the Costa Rican Tourism Institute, in zones declared of tourism suitability, with any acts and contracts that infringe this provision being completely void. This provision is reproduced in numeral 59 of Decree 7841/1977, and clarifies that in the event of a transfer, all stipulations of the contract remain in force, including the fee (canon) or the proportion that corresponds if the assignment (cesión) is partial. Law 9036/2012, which transformed the Institute of Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER), article 82, "repealed" or eliminated the obligations contemplated in Law 6043 in relation to the Institute of Agrarian Development (arts. 42, 43, 45, 50, 51 and 53). Consequently, in zones declared of non-tourism suitability, approval by INDER, formerly ITCO, is unnecessary. (Opinions C-034-2004 and 303-2014. Legal Opinion 017-2016).

The prohibition referred to in the cited article 45 is not absolute, because it does not completely limit the acts or contracts foreseen therein for being considered harmful to the public interest safeguarded by the maritime terrestrial domain, but is of a relative nature, i.e., a basis for exercising the power to control compliance with certain requirements and legitimize substitution by the new concessionaire.

The question is whether the Municipal District Council of Cóbano could authorize the assignment (cesión) of rights in the name of AyA "based on a presumption of debt," this last expression not being explained in the consultation. This is understood to mean the sums of money left unpaid by the user of the potable water services, which would distort the nature of the contract for the assignment (cesión) of a concession for land in the maritime terrestrial zone, or of the rights derived from it, turning it into a guarantee contract, accessory to another principal contract, whose performance it secures, resulting in an improper use of the figure of assignment (cesión).

The purpose of the assignment (cesión) contract is to transfer a right from the assignor to the assignee. It is regulated by law for that purpose. By modifying the purpose, the nature of the agreement is altered. If said contract does not have the effect of transferring a right, it could not be considered an assignment (cesión). Therefore, "an assignment (cesión) cannot be a guarantee contract, since for that it is necessary that there be no transfer of a right, but rather that it always remain in the head of its holder, but encumbered to secure the performance of an obligation." (Baudrit, Diego. Los contratos traslativos del Derecho Privado. Edit. Juricentro. San José, 1984, pgs. 64, 66 and 67, citing Rieg and Jean Carbonnier).

In summary, the use of the contract for assignment (cesión) of concession rights in the maritime terrestrial zone to guarantee the payment of future debts for potable water consumption is not permitted by the legal system and would entail a denaturalization of that contract, therefore the Municipal District Council of Cóbano should not authorize it.

(Concerning the competence of municipal district councils to administer the maritime terrestrial zone of their coastal territories, see article 73 bis of Law 6043, added by Law 8506/2006, article 1°).

II.- PAYMENT BY THE MUNICIPAL DISTRICT COUNCIL OF COBANO FOR POTABLE WATER SERVICES PROVIDED TO CONCESSIONAIRES IN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE

Regarding whether the sums pending payment for the water service that AyA supplies to the concessionaire in the maritime terrestrial zone can be collected from the Municipal District Council of Cóbano, and whether it must acquire the obligation, questions 2 and 3 deal with the same subject, so the answers are merged into one.

It is an administrative legal relationship that is established between AyA (as the entity responsible for the efficient provision of the public potable water service in the communities of the national territory under its administration) and the user or client of the service. In this legal relationship, "a double dimension is observed that is regulated by Administrative Law: on one hand, the obligations of the public authority (in this case, of AyA) and, on the other, the legal situations of persons (i.e., the users or clients of the service)." (Administrative Appeals Tribunal, Section VI, judgment 135/2016). This judgment indicates that on privately owned properties, even though the rule is that it is the owner who must request the service, the corresponding regulations admit exceptions (for example, occupants of land in precarious condition, with authorization from the registered owner; Regulation for the Provision of AyA Services, art. 32 subsection e) or, in public domain assets, concessionaires of the maritime terrestrial zone (art. 29 subs. j), etc. Strictly speaking, the administrative legal relationship under discussion is formed between AyA, the service provider, and the clients or users, who consume the water (same judgment).

The user is the physical and/or legal person who legitimately uses the services provided by AyA or by the operators of delegated systems (Regulation for the Provision of AyA Services, art. 5°), and one of their main obligations is to timely pay their commitments to the service provider; to comply with any other obligation derived from their agreed relationship with AyA for the provision of the required services, etc. (art. 65, subsections m and o; doctrine of art. 61 ibidem).

Although the private property where the potable water service is provided is liable with a legal mortgage for non-payment, the right that AyA has against the service user is essentially a personal right. Personal rights are relative, "because from their creation the passive subject (debtor) is individualized," and their object is a specific performance. In contrast, real rights are absolute, enforceable erga omnes, and are exercised by their holder over things. (First Chamber of the Supreme Court, rulings 477/2001, 1305/2009 and 1054/2015. Agrarian Tribunal, votes 310/2006, 506/2013 and 418/2014). Personal rights (of obligation or credit) "can only be enforced against the obligated person." (Agrarian Tribunal, judgment 270/2011, quoting Planas y Casals, José María. Regarding the difference between a real right and a personal right or right of obligation, see Albaladejo, Manuel. Derecho Civil III. Edisofer, S. L. Madrid. 2010, pg. 11 ff).

Personal rights generate inter partes effect: they create a link only between the person holding the right and the person who obligates themselves. AyA, as the active party in the relationship, must demand payment for the potable water service from the user (or debtor). The obligation to cover the cost of the service falls upon the latter.

There is no express rule that obligates the Municipal District Council of Cóbano to cover the obligation for the potable water services supplied to concessionaires in the maritime terrestrial zone, nor that permits AyA to collect from that Council the pending debts of the concessionaires for this item.

The authorization alluded to in article 29, subsection j, of the Regulation for the Provision of AyA Services is not equivalent to assuming responsibility for the payment of the unpaid debt that concessionaires of the maritime terrestrial zone may incur. That authorization has other purposes, according to the justification given by AyA when responding to the hearing (see point IV infra). Neither can it be assimilated to consenting to the eventual emergence of a legal mortgage for non-payment of the service, as occurs with the owner of private domain assets when the request is made by a third party, since such a mortgage does not proceed on public domain assets (see point III infra).

III.- AUTHORIZATION OF A LEGAL MORTGAGE FOR THE CONCESSIONAIRE'S WATER SERVICES

The question is whether the Municipal District Council can authorize a legal mortgage to AyA for water services to the Concessionaire, based on an expectation of debt

In accordance with Law 1634/1953, of Potable Water, article 12, "The debt arising from water main service imposes a legal mortgage on the asset or assets upon which the obligation to pay it falls." This is reiterated by the current Regulation for the Provision of AyA Services, article 83: "On the real guarantee of debts generated by the services provided by AyA. The debt arising from the water and sanitation service provided by AyA imposes a legal mortgage on the property that receives them, with the property being what by law answers for the user's obligations before the latter (Law 1634, General Law of Potable Water). The foregoing is without prejudice to AyA being able to indistinctly use the mortgage or payment order proceeding as a compulsory means of payment. The contracted responsibilities are transferred from owner to owner, without the possibility of waiver." (An analogous rule for the sewer service is contained in Law 5595/1974, which approved the Loan contract signed by the Government of the Republic with CABEI for the II Stage of the Metropolitan Aqueduct and Other Works, article 4°). The certifications issued by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, concerning debts for the services it provides, constitute an enforceable title. (Law 6622/1981, which Authorizes AyA to Contract Loans, article 5°). When hearing the action of unconstitutionality against article 12 of Law 1634, 4° of Law 5595, 4° of Law 6622/1981 and 51 of the Regulation for the Provision of Services, of 10/7/1996, the Constitutional Chamber, in vote 6310/1998, resolved that "it is not unconstitutional to establish a legal mortgage to ensure payment of the fees owed" for potable water services.

A mortgage is a real right of guarantee over an asset of an immovable nature, alienable, to secure payment of an obligation, ordinarily monetary, which empowers the creditor, in case of non-performance, to promote the judicial sale of the encumbered asset, regardless of who its holder is at that moment, in order to collect the amount due from the realization of its value. (Constitutional Chamber, judgment 11923/2003). The mortgage liability is always expressed in a sum of money. The mortgage is accessory to the principal obligation, insofar as it ensures its performance, and is subject to its vicissitudes. "By the principle of accessory nature, the right of guarantee is subordinated to the existence of the right that gives it objective support and content. Its demise entails that of the mortgage." (Legal Opinion O J-121-2003).

The alienability of the encumbered assets is a fundamental requirement in a mortgage, and assets that cannot be alienated are not susceptible to it, such as the maritime terrestrial zone, which is state public domain. (Civil Code, articles 262, 263, 410, subsection 1°, 631, subsection 1°. On the public nature of the maritime terrestrial zone, see from the Constitutional Chamber judgments 3578/2000, 5543/2004, 18841/2008, 3091/2009, 6106/2009, 13297/2009, 14859/2010, 14860/2010, 15473/2011, 9780/2017, 15653/2017, 19827/2017, among others). "The inalienability of public domain assets removes them from private legal commerce or traffic, with the consequent legal prohibition on transferring ownership or constituting other real rights through Civil Law procedures./ The extra-commercial nature of public domain dependencies makes them unsuitable for private appropriation to satisfy individual interests. Therefore, they cannot be the object of legal acts or contracts that imply the transfer of ownership to private individuals. This would violate their nature and public purpose. (Cf: Opinion C-128-99)./ The principle protects against illicit actions by administered parties and careless acts by Administration officials themselves." (Opinion C-146-2008).

The Constitutional Chamber has insisted on the special legal regime of public domain assets, regulated by Administrative Law, which, as characteristic notes, "are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in civil law terms, and administrative action replaces interdicts to recover ownership" (judgments of 2012: 13581, 16615, 16629; of 2013: 4908, 7252, 11450 and 15105; of 2014: 10, 7038, 11443, 12863, 18836, 20890; of 2015: 568, 9004, 9640, 12523; of 2016: 6295, 7640, 8846, 9813, 11689, 11922, 11923, 12393, 13160, 13980, 14586, 14784, 15288, 16481 and 16760; of 2017: 3693, 4758, 6091, 9780, 1142, 11715, 15655, 16684, 19499, 19827 and 20078; of 2018: 6220, 9364 and 10125, among many. The emphasis in the transcribed text is not from the original). The jurisprudence and precedents of the Constitutional Chamber, it is known, are binding erga omnes, except for itself. (Law 7135/1989, art. 13).

In Legal Opinion O J-121-2003 it was stated:

"IV.4.1) INADMISSIBILITY OF CONSTITUTING MORTGAGES ON PUBLIC DOMAIN LAND

By virtue of its private-law incommerciality, public domain assets cannot be attached or mortgaged, as this would lead to alienation upon non-performance of the debt. Its connection to the realization of the value of the encumbered thing, at public auction, to satisfy the creditor's interests, would create a regime irreconcilable with the purpose of the assets./ In Legal Opinion OJ-074-2003 we stated that 'the inclusion of 'the lands' as a real guarantee, exposed to judicial execution and auction procedures for failure to pay the secured debt, is completely inadmissible and violates the principle of inalienability./ The public domain is removed from private traffic or commerce, is unappropriable, and cannot be the object of acts or transactions that imply the transfer of land ownership into private hands. The contrary violates its legal nature and exceptional regime./ Attachment and mortgage measures subject the asset to the performance of the debt, to the outcome of the consequent execution and potential forced alienation. Acts that are irreconcilable with the indisposable nature of public things and would create incompatible situations between their designation (afectación) and the creditor's right./ It would also not conform to the essential characteristics of guarantee rights; namely: that the assets offered as a real guarantee belong in ownership to the person constituting it; are alienable; and that person has free disposal of them."

The Civil Code excludes from mortgage assets that cannot be alienated, and the possibility of constituting it by someone who is not the owner (articles 409, 410, subs. 1°).

In contrast, the right emanating from a concession of use in the maritime terrestrial zone is incorporated into the concessionaire's patrimony and can be the object of legal traffic and given as a real guarantee for a debt, with prior administrative authorizations. "It forms part of the constitutional concept of property, which –according to the CONSTITUTIONAL CHAMBER– encompasses the patrimonial rights of a person with economic value (rulings numbers 2001-1246 and 7792-98); and has protective actions against those who attempt to improperly disturb the enjoyment of the asset." (Law 6043, doctrine of articles 45 and 67, and 59 of its Regulation. Legal Opinion OJ-121-2003. Constitutional Chamber, judgment 5210/1997. Second Civil Tribunal, Section II, judgments 125/2001 and 47/2005, among others). The subject of granting the right of concession over a maritime terrestrial domain asset as a guarantee for the performance of an obligation was addressed by the Attorney General's Office in Legal Opinions OJ-74-2003, OJ-121-2003, OJ-167-2005, OJ-113-2007, OJ-25-2011, OJ-041-2011, OJ-47-2017.

We therefore concur with what was stated by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) when responding to the hearing: "It is important to make clear that concessionaires are permitted commerce with the granted concessions, such that the transfer of concessions is expressly foreseen in the Law of the Maritime Terrestrial Zone, requiring prior authorization from the Administration, since what can be assigned is the right and not the public domain asset which will never leave state hands. In that sense, said right may also be given as a guarantee, as provided by the Law of the Maritime Terrestrial Zone (...) (see article 67 of Law 6043". As an attribute of the maritime terrestrial zone as public domain, expressly recorded in article 1° of that Law, it states, citing judgment number 7/1993 of the First Chamber of the Supreme Court, "inalienability refers to its not belonging to the commerce of men, that is, that they cannot be alienated, by any means of public or private law. They are not reducible to private ownership in any form."

The legal mortgage is imposed by mandate of law, in which it has its origin, upon the occurrence of the circumstances it establishes. In the case of article 12 of the Law of Potable Water, developed by 83 of the Regulation for the Provision of AyA Services, the legal mortgage over the privately owned property where that institution supplies the potable water service arises upon non-payment for the same, and it has been considered necessary to protect the financial sustainability and continuity of that essential service, of public interest. (Administrative Appeals Tribunal, Section I, in judgment 4/2014. Administrative Appeals Tribunal, Section IX, judgment 423/2013-IX). In accordance with the foregoing and, in particular, with the cited constitutional jurisprudence regarding the inadmissibility of a mortgage on public domain assets, said articles must be understood as circumscribed to privately owned properties.

Moreover, the law does not foresee a legal mortgage over the right of concession for a public domain property in the maritime terrestrial zone to guarantee the payment of potable water service, and an extension by interpretation to other circumstances that it does not expressly contemplate is not permissible.

In summary, the legal mortgage operates by operation of law upon the concretization of the factual circumstance that originates it, does not require administrative authorization, and is inadmissible on public domain assets of the maritime terrestrial zone. The administrative act of that Municipal District Council authorizing the mortgage of a public domain land of the maritime terrestrial zone, with the purpose of guaranteeing an expectation of debt for potable water services provided to the concessionaire and the consequent possibility of auction for non-payment of the obligation, contradicts its state public ownership, its designation (afectación) for public use, the principle of inalienability, and would be null. "The legal impossibility of the object determines the lack and illegality of the content of the act and gives rise to its absolute nullity" (Opinion C-146-2008), in addition to the defect that would exist in the purpose or factual basis and legal foundation justifying the act (ibid).

In the response to the hearing, the ICAA indicates that it has promoted judicial collection processes against some municipalities. It mentions judicial files numbers 06-000972-0170-CA and 06-017682-0170-CA, in which the filed lawsuits were declared with merit and, it says, led the institution to manage the appropriate measures for their prompt execution before the Comptroller General of the Republic, in accordance with articles 76, 77 and 78 of the Regulatory Law of the Administrative Jurisdiction, in force at that time, concordant with current articles 166, 167 and 168 of the Administrative Procedure Code. A review of the documents from both files shows that they correspond to simple execution processes, not mortgage ones, in which AyA, with certifications of the debt issued by the General Management, claimed payment of sums owed for various billing periods for potable water services, plus fines and interest, provided the first to the Municipality of Alajuela, on a property of its own, and the second to the Municipality of Puntarenas. The lawsuits were upheld in judgments numbers 228 at 14:00 hours on February 12, 2007, by the Civil Treasury Court of Summary Matters (file 06-000972-0170-CA), and 1505 at 7:45 hours on September 18, 2008, by the Specialized Court of Judicial Collections (file 06-017682-0170-CA). It bears recalling that Law 8624/2007, of Judicial Collection, repealed by article 183, section 2, of Law 9342/2016, Civil Procedure Code, as relevant, established that mortgages that by legal provision did not require registration, such as legal mortgages, had the same efficacy as common mortgages and mortgage certificates regarding the constitution of enforcement titles to make effective the privilege over the encumbered asset (article 8). AyA could indistinctly use the mortgage execution process or the simple one.

IV.- AUTHORIZATION TO THE CONCESSIONAIRE TO REQUEST A NEW WATER SERVICE

The last question is whether the Municipal District Council can issue a note of authorization to the concessionaire to request a new water service from the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers.

On privately owned properties, if the person requesting the water service is an occupant or possessor who is not the owner, the authorization from the property owner could be justified by the fact that the land answers for the user's obligations before AyA and is subject to a possible auction for non-payment, which does not happen with public domain assets. The Regulation for the Provision of AyA Services, in its article 32 subsection e, for example, foresees the authorization of the registered owner when the person requesting the water service is an occupant of the land. The Constitutional Chamber has also considered that the denial of the provision of that service is not due to arbitrary action by the ICAA, if there is "non-compliance with the requirement of being the owner of the property, or else, having their authorization" (judgment 1186/2018). However, in the case of a property under co-ownership, the Constitutional Tribunal considered that it does not pass the reasonableness test, nor is it proportionate, to require a co-owner to present a letter with the authorization of the other co-owners to request a new water meter (judgments 14525/2013, 4904/2018 and 11786/2018).

With respect to the maritime terrestrial zone, the concession for private use confers an administrative real right, enforceable against third parties and against the Administration itself once registered in the National Registry, which empowers the concessionaire to manage, before AyA or the corresponding providing entity, the potable water service, subject to legal requirements.

(Concerning the administrative real right emanating from the public domain concession, see Jesús González Pérez: Los derechos reales administrativos. 2nd edition. Cuadernos Civitas. Madrid. 1989. For concessions in the Papagayo tourism project, Decree 25439, art. 2°, subsections g and k. For concessions in the border strip, Decree 39688, art. 2°, subsection b. See also rulings 5403/1995, 5210/1997, 8596/2013 and 18483/2007 of the Constitutional Chamber; 495/2010, 1318/2010 and 813/2011 of the First Chamber of the Supreme Court; from the Administrative Appeals Tribunal, Section I 130/1997; Section II 47/2005; Section III 196/2010, 492/2012, 63/2013, 63/2014; Section IV 26/2014, 41/2014 and 65/2015; Section VI 18/2008, 2111/2010 and 187/2014; Section VIII 81/2010 and 38/2015; and from the Second Civil Tribunal, Section II 47/2005 and 25/2005).

The authorization being asked about has a basis in the Regulation for the Provision of AyA Services, approved by its Board of Directors in extraordinary session 2018-048, of September 5, 2018, Agreement 2018-0291, article 1°, published in La Gaceta Digital N° 184, Supplement N°181, of Friday, October 5, 2018:

"On new water and sanitation services

Article 29.—On the requirements for the application for a new service, by the owner of the property. For the granting of the service, the property must previously have a positive service availability, valid and associated with the aims, nature, and purposes for which it was approved. Additionally, the presentation of the following requirements must be met, at the Service Platforms, in physical or digital format:

(...)

j) In those cases where the public service must be provided, in territories of the country with special characteristics, under the modality of territories administered by the State or its institutions with a special legal regime, maritime terrestrial zone, border zones, indigenous territories, tourism development poles, among others, which are granted through concessions and leases, applicants must present the express authorization of the corresponding Entity, according to the regulation that governs them" (Emphasis added).

It is suggested that AyA assess the pertinence of including that subsection j, relating, as relevant, to concessionaires of the maritime terrestrial zone, in article 19, which has as its heading the "requirements for the application for a new service, by the owner of the property."

A similar rule is established by that Regulation regarding certifications of service availability and water capacity:

"Article 19. —On the requirements for the application for the certification of service availability. The application for the certification of service availability must be made by the registered owner, possessor, or legal representative before the AyA Service Platforms.

For such purposes, the following requirements must be presented in physical or digital format:

(...)

d) In those cases where the public service must be provided, in territories of the country with special characteristics, under the modality of territories administered by the State or its institutions with a special legal regime, maritime terrestrial zone, border zones, indigenous territories, tourism development poles, among others, which are granted through concessions and leases, applicants must present the express authorization of the corresponding Entity, according to the regulation that governs them."

AyA, in responding to the hearing, grounds the need for concession holders (concesionarios) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), who apply for certifications of water availability (constancias de disponibilidad hídrica) and potable water service, to have the authorization of the local government that administers it, and further indicate that the water will be used for the activity subject to the concession (concesión), in order to guarantee the water balance (balance hídrico) and in observance of the provisions of the Regulation for the Provision of Services (Reglamento para la Prestación de los Servicios), since it is the one that has knowledge of the development project the concession holder intends to carry out. That authorization, it says, allows AyA to foresee the supply of water in adequate quality and quantity for current and new users, for its effective, equitable, and continuous provision. The Institute, it adds, as the operating and managing entity of potable water supply systems, has the authority to issue its own management regulations, according to articles 5, subsection j and 11, subsection i of its Constitutive Law (Ley Constitutiva), 2726/1961; 6 and 12, subsection 1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). In its actions, it continues, AyA must verify the conformity of other entities with the procedures of the administered parties, which form part of the approval chain of proceedings and unite in the final result of respect for due urban and construction planning. It cites ruling 6177/1993 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in the sense that "he who is not authorized to build in the maritime-terrestrial zone, can also not be authorized to receive the permits and services derived from the use of buildings." It adds that in the case of the border strip (franja fronteriza), concession holders must have authorization from INDER for the processing of the potable water service application, by provision of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 39688/2016, Regulation for the granting of concessions in the border strip (Reglamento al otorgamiento de concesiones en franja fronteriza):



 "Article 9. Authorization for public potable water and/or sanitary sewer services: Providers of public potable water and/or sanitary sewer services are authorized to grant the services they provide and administer in the name of the concession holders of the border strip, in accordance with the provisions established in the regulation that governs them. For this, the Institute must authorize the granting of the new service and certify, by means of a verification issued by the Subregional Office, that the service applicant is a current concession holder (concesionario) or lessee (arrendatario)."


 Regarding the requirements required in the water service application, the Constitutional Chamber has pointed out that the fundamental right to water "does not imply unrestricted access to water services, since the administration can validly establish general requirements that must be met by each applicant to assess their particular requirement." (Judgments of 2017 numbers 5326/2016, 15364, 19020, 19519, 20067, 20917; of 2018 numbers 576, 1099, 1108, 4915, 5491, 6647, 7369, 10949, 11495, 11761, 12074, 12074 and 12147). Likewise, it has indicated that it is not possible to compel the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados "to circumvent the provisions of its Regulation for the Provision of Services to Clients (Reglamento de Prestación de Servicios a los Clientes) or the General Law of Potable Water (Ley General de Agua Potable)." Therefore, as long as the interested party "does not meet the conditions and requirements required therein, even though the potable water service must be within reach of every person as it is an essential service, it cannot be provided to them on a regular basis." (Constitutional Chamber, judgments of 2017 numbers 15364, 18521, 19020, 19519, 20067 and 20917; of 2018 numbers 12185/2004, 1898/2006, 13310/2007, 576, 1099, 1108, 4915, 5491, 6647, 7369, 10949, 11495, 11761, 11766, 12074 and 12147). To obtain that service, the applicant "must abide by the required requirements, without it being incumbent upon the Chamber to indicate which of them are necessary or not, much less could it exempt them from their fulfillment." (Constitutional Chamber, judgments 20925/2017, 5419/2018, 9408/2018, 9955/2018, 11025/2018). "(…) the legal and regulatory requirements that the prospective consumer must meet cannot be circumvented if they are reasonable and logical" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 4317/2000, 5839/2001, 1185/2003, 1282/2003, 2863/2004, 1075/2005, 6773/2005, 2119/2006, 11303/2006, 9013/2008, 7744/2009, 9991/2009, 11273/2009, 1277/2009, 8383/2010, 18481/2010, 1310/2011, 9636/2011, 6671/2013). From which it follows that the rejection by AyA of a water connection application is not arbitrary if it stems from the failure to comply with the technical-legal requirements set forth in the Regulation for the Provision of Services to Clients. (Constitutional Chamber, resolutions 9134/2014, 15271/2017, 15364/2017, 17960/2017, 18521/2017, 19630/2017, 20067/2017 and 11891/2018). That is, "faced with a legal impossibility (which is the lack of fulfillment of requirements established in the respective regulation) or faced with a formal impossibility (which is the lack of a Water Distribution Network), it is reasonable not to attend to service requests or to request that the interested party assume the installation costs when there is no potable water distribution network and the construction of infrastructure is needed." (Constitutional Chamber, judgments of 2017 numbers 15271, 17960 and 19630; of 2018 numbers 555, 1123, 1155/2018, 1186, 4342, 9773, 11891, 11421 and 13258).

Determining whether or not the requirements for the installation of water service are met is a matter of strict ordinary legality, a task belonging to the competent active Administration or to the jurisdictional authorities. (Constitutional Chamber, judgments 2829/2016, 6027/2016, 15271/2017, 15364/2017, 17271/2017, 17960/2017, 18521/2017, 19519/2017, 19630/2017, 20917/2017, 1325/2018, 4313/2018, 5491/2018, 10929/2018, 11752/2018 and 11891/2018).



 Consequently, the Municipal District Council of Cóbano (Concejo Municipal de Distrito de Cóbano), if there is no legal reason preventing it, may issue the authorization note to the concession holder so that they can request a new water service from the ICAA—or a certification of service availability (constancia de disponibilidad del servicio)—based on the Regulation for the Provision of Services of AyA (Reglamento para la Prestación de los Servicios de AyA) in force, articles 29, subsection j, and 19, subsection d, in that order.




CONCLUSIONS:


From the foregoing, it is concluded:


 1) The use of the concession rights assignment contract (contrato de cesión de derechos de concesión) in the maritime-terrestrial zone to guarantee the payment of future debts for potable water consumption is not authorized by the legal system and would entail a distortion of that contract, for which reason the Municipal District Council of Cóbano must not authorize it.


 2) There is no express rule that obliges the Municipal District Council of Cóbano to cover the obligation for the potable water services supplied to concession holders in the maritime-terrestrial zone, nor that allows AyA to collect from that Council the outstanding debts in that regard incurred by said concession holders.


 3) Although the private property where the potable water service is provided is liable with a legal mortgage (hipoteca legal) for non-payment, which is not applicable on public domain assets, it is essentially a right in personam that AyA holds against the service user, from whom it must demand payment for the potable water service. The authorization referred to in article 29, subsection j, of the Regulation for the Provision of Services of AyA has other purposes and is not equivalent to assuming responsibility for the payment of the outstanding debt that concession holders of the maritime-terrestrial zone may incur.


 4) The legal mortgage operates by operation of law when the factual situation that gives rise to it occurs, does not require administrative authorization, and is inapplicable on assets of the maritime-terrestrial zone that are public domain. The administrative act of that Municipal District Council that authorizes mortgaging public-domain land of the maritime-terrestrial zone, for the purpose of guaranteeing a potential debt for potable water services rendered to the concession holder and the consequent possibility of auction (remate) for non-payment of the obligation, contradicts its state public ownership, its designation for public use, the principle of inalienability (inalienabilidad), and would be null.


 5) The Municipal District Council of Cóbano, if there is no legal reason preventing it, may issue the authorization note to the concession holder so that they can request a new water service from the ICAA—or a certification of service availability—based on the Regulation for the Provision of Services of AyA in force, articles 29, subsection j, and 19, subsection d, in that order.


Sincerely,


José J. Barahona Vargas              Yamileth Monestel Vargas

Advisory Attorney                    Attorney of the Attorney General's Office


cc: MSc Yamileth Astorga Espeleta

Executive President

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

Central Offices