C-059-2019 — Environmental Comptroller's powers to receive and forward complaintsCompetencias del Contralor Ambiental en la recepción y traslado de denuncias

Dictamen : 059 del 28/02/2019   



28 de febrero de 2019




C-59-2019




 




Señor




Daniel Salas Peraza




Ministro




Ministerio de Salud




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio suscrito por la
anterior Ministra de Salud, No. DM-RC-3763-2018 de 3 de setiembre de 2018, en el cual se requiere
nuestro criterio jurídico sobre las siguientes interrogantes:




 



 “1. Cuando un ciudadano interpone una denuncia ante la Contraloría Ambiental, sea de tipo sanitario
y/o ambiental, ¿cuál debe ser la tarea de dicho ente administrativo, trasladar la misma al ente
correspondiente –Tribunal Ambiental Administrativo o al Ministerio de Salud?




 



 2. ¿Toda denuncia, de índole ambiental o sanitaria, planteada ante la Contraloría Ambiental, debe
ser atendida por ésta, sin importar la materia y, dentro de un plazo perentorio, debe solicitarse un
informe a la autoridad correspondiente con el objeto de atender la denuncia?




 



 3. ¿La Contraloría Ambiental, luego de valorar la temática de la denuncia, debe trasladar la misma
al ente competente, solicitando se informe la resolución final del asunto?”




 



             En el criterio legal adjunto, después de citar las competencias del Ministerio de Salud
y del Contralor del Ambiente se indica que las autoridades competentes del Ministerio están en la
mayor disposición de colaborar con las demás instituciones estatales, pero que, para no violentar el
derecho de otros administrados que han dirigido sus denuncias previamente al Ministerio, “la
Contraloría Ambiental debe hacer traslado de las denuncias junto con el informe o criterio  técnico
pertinente, ya que nuestras autoridades también tramitan denuncias y otro tipo de gestiones, las
cuales, de conformidad con el ordenamiento jurídico, deben ser atendidas según el orden de recibo,
de ahí que no resulta válida la solicitud del Contralor Ambiental de otorgar plazos perentorios para
la atención de sus solicitudes, en perjuicio de las demás denuncias y gestiones recibidas con
anterioridad en nuestras oficinas, so pena de denunciar a nuestros funcionarios ante el Ministerio
Público.”




 



             Puesto que lo consultado involucra temas relacionados con la competencia de la
Contraloría Ambiental, la Procuraduría le confirió audiencia al Ministro de Ambiente y Energía,
quien, mediante oficio No. DM-0152-2019 de 18 de febrero de 2019 se refirió a la consulta.




 



             En dicho oficio se hace referencia al trámite de atención de denuncias por parte del
Contralor Ambiental, se exponen algunas situaciones surgidas a raíz de la aplicación de ese
procedimiento y se remite copia de varios oficios relativos a denuncias y casos concretos y en los
que algunos órganos del Ministerio de Salud exponen su desacuerdo en cuanto a la forma en la que el
Contralor Ambiental tramita las denuncias que son trasladadas a ese Ministerio.




 



             Dado que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° inciso b) de nuestra Ley
Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), no es competencia de la Procuraduría referirse a
situaciones o conflictos concretos como los expuestos, para la emisión de este dictamen únicamente
se han tomado en cuenta las consideraciones legales expuestas por el señor Ministro de Ambiente y
Energía y las respuestas brindadas a las interrogantes planteadas en la consulta.




 



             Al respecto, se indica que el artículo 102 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 de
4 de octubre de 1995) dispone que la Contraloría Ambiental es competente para vigilar la correcta
aplicación de los objetivos de dicha ley y para denunciar ante la Procuraduría Ambiental y de la
Zona Marítimo Terrestre y ante el Ministerio Público cualquier infracción a esa norma y a cualquier
otra afín.




 



             Además, resalta que según el Decreto Ejecutivo No. 25082 de 15 de marzo de 1996, que
regula las funciones del Contralor Ambiental, este órgano puede vigilar la correcta aplicación de
los objetivos de todas las leyes que tengan relación directa con el ambiente (biodiversidad,
contaminación, investigación, educación, suelo, aguas, etc.), denunciar cualquier violación a la Ley
Orgánica del Ambiente y leyes conexas y solicitar informes a los organismos encargados sobre la
aplicación correcta y cumplimiento de los objetivos de la Ley Orgánica del Ambiente que estime
convenientes.




 



             Indica que en el Ministerio se implementó el “Sistema Integrado de Trámites y Atención
de Denuncias Ambientales” (SITADA) que es una plataforma digital en la cual se ingresan las
denuncias ciudadanas en materia ambiental y el seguimiento que se les brinda.




 



             Expone que cuando se plantea una denuncia que involucra competencias de otras
instituciones, la Contraloría Ambiental las remite al órgano correspondiente mediante un oficio en
el cual se recuerda el plazo de respuesta dispuesto en el artículo 262 de la Ley General de la
Administración Pública (No. 6227 de 2 de mayo de 1978) y se recuerda lo contemplado en los artículos
314 y 339 del Código Penal sobre los delitos de desobediencia y favorecimiento personal por la
omisión de denunciar hechos cuando exista una obligación al respecto, y lo indicado en el artículo
281 del Código Procesal Penal sobre la obligación que tienen los funcionarios públicos de denunciar
los delitos de acción pública que conozcan en el ejercicio de sus funciones.  Indica que conforme a
sus competencias, la Contraloría solicita informes a esas dependencias y con base en ello se
actualiza el SITADA cerrando la denuncia por cumplimiento de la orden administrativa girada o
indicando que el caso fue denunciado ante el Tribunal Ambiental Administrativo o ante el Ministerio
Público.




 



             Informa que en el caso de denuncias relacionadas con la salud pública y de protección
del medio ambiente en cuanto a residuos, contaminación de agua por vertidos, contaminación sónica y
del aire, las denuncias son dirigidas al Área Rectora de Salud correspondiente, en virtud de lo
dispuesto en la Ley General de Salud (No. 5395 de 30 de octubre de 1973).




 



             Con base en todo lo anterior, sobre la primer pregunta formulada estima que “El
Ministerio de Salud es el ente competente en materia sanitaria, y la Contraloría Ambiental debe
trasladar las denuncias a las diferentes Áreas Rectoras de Salud que son interpuestas por los
administrados por aparentes infracciones a la Ley General de Salud y la Legislación Ambiental y que
debido a la materia que trata (materia que puede poner en riesgo la salud pública) y el lugar donde
supuestamente ocurren los hechos denunciados, la Contraloría Ambiental debe seguir remitiendo las
quejas o denuncias, para que las mismas sean atendidas en el orden de sus competencias.”




 



             Sobre la segunda pregunta informa que el accionar de la Contraloría Ambiental no es
antojadizo y se basa en lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución Política y los principios
precautorio y preventivo. Y, concretamente, indica que “según lo establecido en el artículo 102 de
la LOA y el Decreto Ejecutivo 25082-MINAE, debe atender todas las denuncias del administrado de
índole ambiental o sanitaria. Como entidad pública se rige por los plazos contemplados en la LGAP;
así mismo con el objeto de atender la denuncia, solicita a la autoridad correspondiente, atender la
denuncia acorde con los plazos dados por la LGAP, la Ley de Regulación al Derecho de Petición ley
9097, así como lo establecido en el artículo 281 del Código Procesal Penal.”




 



             En cuanto a la tercer interrogante, con base en el principio de transparencia de la
actuación de la administración pública y el derecho de respuesta que tiene el administrado, estima
que “la Contraloría Ambiental, luego de valorar la temática de la denuncia, debe trasladar la misma
al ente competente, y solicitarle el respectivo informe de lo actuado y la resolución final del
asunto, acorde con lo establecido en Decreto 25082-MINAE (Regula Funciones del Contralor del
Ambiente), artículo 2, inciso f).”




            I. Sobre las facultades del Contralor Ambiental.




 



             Efectivamente, el Contralor del Ambiente fue creado mediante el artículo 102 de la Ley
Orgánica del Ambiente como un cargo adscrito al despacho del Ministro de Ambiente y Energía, cuya
función es vigilar la correcta aplicación de los objetivos de esa ley y de las demás que, por su
naturaleza, correspondan.




 



             En esa condición, ese mismo artículo faculta al Contralor del Ambiente a denunciar
cualquier violación a la LOA o leyes conexas ante la Procuraduría Ambiental y ante el Ministerio
Público.




 



             Desarrollando lo anterior, mediante el Decreto Ejecutivo No. 25082 de 15 de marzo de
1996 se regulan las funciones del Contralor del Ambiente, y en el artículo 2° se establece que:




 




“Artículo 2º. Las funciones del Contralor del Ambiente serán las siguientes:




a) Vigilar la correcta aplicación de los objetivos de la Ley Orgánica del Ambiente.



 b) Vigilar por la correcta aplicación de los objetivos de todas las leyes que tengan relación
directa con el Ambiente (biodiversidad, contaminación, investigación, educación, suelo, aguas,
energía y en general toda la normativa que se relacione con un desarrollo sostenible en armonía con
la naturaleza).



 c) Denunciar cualquier violación a la Ley Orgánica del Ambiente, las leyes que tengan relación
directa con la defensa y protección del ambiente, la Zona Marítimo Terrestre y otras violaciones que
atenten contra un desarrollo sostenible en armonía natural, ante la Procuraduría Ambiental, así como
ante el Ministerio Público.



 d) Crear los servicios que sean necesarios para la correcta aplicación de los objetivos de la Ley
Orgánica del Ambiente y de leyes conexas con el ambiente.




e) Establecer sus propias normas de funcionamiento dentro del marco de la Ley Orgánica del Ambiente.



 f) Solicitar los informes sobre la aplicación correcta y cumplimiento de los objetivos de la Ley
Orgánica del Ambiente que considere conveniente y a los organismos encargados de su ejecución.



 g) Brindar un informe semestral al Ministerio del Ambiente y Energía sobre el cumplimiento de la
Ley Orgánica del Ambiente y demás leyes relacionadas con el ambiente. Asimismo proponer las
correcciones administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de dichas leyes.



 h) Establecer los nexos e intercambios con organismos nacionales e internacionales relacionados con
la materia ambiental para fortalecer la información o el desarrollo de programas cooperativos de
beneficio para el país.



 i) Mantener comunicación permanente con los Consejos Regionales Ambientales, grupos ambientalistas
del país y demás organismos de la sociedad civil preocupados por la defensa y desarrollo del
ambiente, con el propósito de coadyuvar en las denuncias y correcta aplicación de las leyes
ambientales.



 j) Cualquiera otras que resulten necesarias para cumplir eficazmente los propósitos de la Ley
Orgánica del Ambiente y otras leyes conexas.”




 



             La Ley Orgánica del Ambiente tiene como uno de sus fines promover los esfuerzos
necesarios para prevenir y minimizar los daños que puedan ocasionarse al ambiente. Y tiene
regulaciones específicas acerca de la protección del ambiente en asentamientos humanos (artículos
25-27), sobre la calidad del aire (artículo 49) y el agua (artículos 50 -52), la contaminación
atmosférica (artículo 62), contaminación del agua (artículo 64), tratamiento de aguas residuales y
responsabilidad sobre los vertidos (artículos 65 y 66), las cuales tienen relación con competencias
propias del Ministerio de Salud. Por tanto, el ejercicio de esas competencias y el cumplimiento de
la normativa relacionada con esos aspectos, pueden ser vigilados por el Contralor del Ambiente en
los términos dispuestos por el artículo 102 de la LOA y el Decreto 25082.




 



             Por otra parte, si bien es cierto, en la normativa citada no se indica expresamente que
el Contralor del Ambiente es competente para recibir y tramitar denuncias, esa facultad debe
entenderse inmersa en la función general que tiene de vigilar la correcta aplicación de los
objetivos de la LOA y de las leyes conexas y afines a esos objetivos. Es decir, la recepción y
tramitación de denuncias son herramientas por medio de las cuales se lleva a cabo esa función
general.




 



             Otra de las tareas englobadas en esa función de fiscalización es la solicitud de
informes sobre el cumplimiento de la normativa ambiental a los órganos competentes y la facultad de
presentar denuncias por violación a esa normativa.




 



             Ahora bien, bajo ese marco normativo, el Contralor del Ambiente es únicamente un
fiscalizador, y, por ello, no podría atender y resolver directamente las denuncias que se le
presenten, sino que, debe remitirlas a los órganos competentes para que sean éstos los que, en el
marco de sus competencias, ejecuten las acciones necesarias para remediar, impedir o detener la
situación denunciada.




 



             Lo anterior no implica que el Contralor del Ambiente pueda girar órdenes acerca de la
forma en que determinada denuncia debe ser abordada y resuelta, pues cada caso debe ser atendido
conforme a las competencias y procedimientos propios de cada institución.




 



             Lo que sí puede hacer el Contralor, de conformidad con el artículo 102 de la LOA y el
artículo 2° inciso f) del Decreto 25082, es pedir informes sobre la gestión de diferentes
instituciones en temas ambientales, lo que engloba la posibilidad de solicitar informes sobre el
seguimiento y resolución de las denuncias que remite a otras instituciones competentes.




 



             Al respecto, debe tenerse en cuenta que si bien es cierto la Sala Constitucional ha
dispuesto que la posibilidad de presentar denuncias forma parte del derecho de petición que
establece el artículo 27 Constitucional, también ha reconocido que el trámite de las denuncias es
diferente al de las solicitudes de información pura y simple y que, por ello, el plazo para
atenderlas y resolverlas, también es distinto.




 




            Concretamente, la Sala Constitucional ha señalado que:




 



 “la denuncia es un instituto jurídico utilizado por los administrados para poner en conocimiento de
la Administración hechos que el denunciante estima irregulares, ilegales o contrarios al orden
público, y constituye un modo de participar en asuntos que conciernen al interés público,
perfectamente compatible y, de hecho, fundamentado en el principio democrático, por lo que se ubica
—al igual que las peticiones de información, los reclamos administrativos y las solicitudes de
otorgamiento de ciertos derechos—, dentro del concepto genérico de petición establecido en el
artículo 27 constitucional, con su correlativo derecho de obtener resolución. Ha dicho la Sala:



 «…no nos encontramos ante hipótesis como las reguladas en los artículos 27 y 41 de la Constitución,
los cuales se refieren a la libertad de petición ante cualquier funcionario público o entidad
oficial y al derecho a obtener justicia pronta y cumplida, respectivamente. En este caso debe
hacerse la distinción entre este tipo de peticiones y la denuncia, ya que para el análisis resulta
meritorio. Las denuncias son medios utilizados por los administrados para poner en conocimiento de
la Administración, hechos que el denunciante estima irregulares o ilegales, con el objeto de instar
el ejercicio de competencias normalmente disciplinarias o sancionatorias, depositadas en los órganos
públicos. En ocasiones, la denuncia configura incluso un deber para quien dada su función o su
actividad tiene conocimiento de esos hechos, pero en otros casos es más bien un modo de
participación en asuntos que conciernen al interés público, perfectamente compatible, y, de hecho,
fundamentado en el principio democrático (no se olvide a este respecto que los funcionarios públicos
son simples depositarios de esa autoridad). No obstante lo anterior, no se puede negar que las
denuncias, al igual que las peticiones de información, los reclamos administrativos y las
solicitudes de otorgamiento de ciertos derechos, se encuentran incluidas dentro del concepto
genérico de petición establecido en el artículo 27 constitucional, con su correlativo derecho de
obtener respuesta como complemento del ejercicio del derecho de pedir. Ahora bien, cada una de estas
peticiones se encuentra reglada por distintos regímenes en cuanto al tiempo otorgado a la
administración para contestar una vez solicitada su intervención. Por ejemplo, en el caso de las
peticiones de información, los términos para que se brinde ésta por parte de la administración no se
encuentran contemplados en la Ley General de la Administración Pública, pero sí en la Ley de la
Jurisdicción Constitucional en el artículo 32, como un complemento al numeral 27 constitucional,
para estos casos concretos. Los reclamos administrativos encuentran su plazo de resolución en la
legislación administrativa. La Ley General de la Administración Pública, la cual rige para los
procedimientos ordinarios, establece para éstos el término perentorio de resolución del asunto al
establecido genéricamente para todos los trámites ante la administración, sea el contenido en el
artículo 261 de dicho cuerpo normativo, el cual es de dos meses, sin perjuicio de los términos
establecidos independientemente para los recursos en vía administrativa. A pesar de que en los
supuestos citados el plazo se encuentra establecido claramente en la legislación, en el caso de las
denuncias -que no dejan de ser una modalidad de petición- no existe plazo legal establecido, ni
específicamente ni en forma supletoria o genérica, por lo que en estos supuestos se tiene que
valorar, necesariamente, si el plazo tomado por la administración, para resolver una denuncia
específica, resulta excesivo o no a los efectos del ejercicio del legítimo derecho de denunciar y de
obtener una respuesta por parte del administrado…» (Sentencia Nº 2000-00037 de las 16:18 horas del 4
de enero de 2000).



 Por esa razón, esta Cámara ha sostenido reiteradamente que el quebrantamiento de los ordinales
constitucionales, en estos casos, se constata al ponderar —de conformidad con la prueba que obra en
autos— que la substanciación del procedimiento se produjo sin dilaciones indebidas (véase la
sentencia Nº 2002-09041 de las 15:02 horas del 17 de setiembre de 2002), sin perjuicio de aplicar
supletoriamente, como un primer criterio básico de ponderación, el término previsto en el artículo
261 de la Ley General de la Administración Pública, que establece que el procedimiento
administrativo ordinario debe ser concluido, por acto final, dentro del plazo de dos meses
posteriores a su iniciación.” (Voto No. 9319-2016 de las 15 horas 30 minutos de 5 de julio de 2016).




 



 “aunque el numeral 3 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición N° 9097 solamente establece
que no son objeto del derecho de petición aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya
satisfacción el ordenamiento jurídico estableció un procedimiento administrativo específico y plazos
distintos de los regulados en dicha ley, dado que, entratándose de denuncias, la Administración
necesita llevar a cabo un procedimiento para verificar los hechos que han de servir de motivo al
acto final, así como adoptar las medidas probatorias pertinentes, la Sala ha sostenido
reiteradamente que el correspondiente quebrantamiento de los ordinales constitucionales se constata
al ponderar —de conformidad con la prueba que obra en autos— que la substanciación se produjo sin
dilaciones indebidas (véase la sentencia Nº 2002-09041 de las 15:02 horas del 17 de setiembre de
2002), sin perjuicio de aplicar como guía general el término previsto en el artículo 261 de la Ley
General de la Administración Pública.” (Voto No. 2812-2019 de las 9 horas 30 minutos de 15 de
febrero de 2019).




 



             Según lo anterior, no existe un plazo definido para atender una denuncia, pues éste
dependerá del tipo de asunto, las particularidades del caso y las distintas gestiones
administrativas que sean necesarias para resolverlas. Lo que ha exigido la Sala Constitucional es
que en cada caso concreto la denuncia sea atendida y resuelta en un plazo razonable y sin dilaciones
injustificadas, para lo cual ha usado como parámetro el plazo de dos meses previsto en el artículo
261 de la Ley General de la Administración Pública.




 



             Por otra parte, en caso de que el Contralor estime que en determinado caso no se ha
actuado correctamente o que la situación denunciada no ha sido resuelta de manera satisfactoria,
puede señalarlo y fiscalizar el cumplimiento de la normativa pertinente.




 



             Ante todo, puesto que la atención de denuncias ambientales lleva implícito el deber
estatal de garantizar y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, es
preciso que la relación entre el Contralor del Ambiente y los órganos a los cuales se remiten las
denuncias planteadas, se rija por el principio de coordinación administrativa al que hace referencia
el artículo 6° de la LOA y que, la atención de las denuncias, lejos de constituir un conflicto de
poderes y competencias, sea un esfuerzo conjunto por solventar e impedir una afectación al ambiente.




 




            Sobre ese principio, la Sala Constitucional ha indicado que:




 



 “coordinación entre las diversas dependencias públicas a fin de garantizar la protección del medio
ambiente: En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección
del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una
obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio
ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso
desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los
administrados…. podría pensarse que esta múltiple responsabilidad podría causar un caos en la
gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea
de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y
locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es
que se hace necesario establecer una serie de relaciones y funcionamiento coordinado entre las
diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con
las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Ya
con anterioridad –y en forma bastante clara- esta Sala se refirió al principio de coordinación de
las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual,
obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las
instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo
indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del
catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):



 «De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades
independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla
útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes.»




           




            II. Respuesta puntual a las preguntas planteadas.




 



             Con base en todo lo anterior, damos respuesta puntual a cada una de las interrogantes
formuladas, de la siguiente manera:




 



             1. Cuando un ciudadano interpone una denuncia ante la Contraloría Ambiental, sea de
tipo sanitario y/o ambiental, ¿cuál debe ser la tarea de dicho ente administrativo, trasladar la
misma al ente correspondiente –Tribunal Ambiental Administrativo o al Ministerio de Salud?”




 



             El Contralor del Ambiente está facultado para vigilar el cumplimiento de lo dispuesto
en la LOA y las demás normas conexas, y, por tanto, dado que esa función engloba la posibilidad de
recibir y tramitar denuncias, puede recibir aquellas que sean relativas a asuntos ambientales
englobados en los objetivos de la LOA y de normativa conexa. Ello quiere decir que no podría recibir
y tramitar denuncias que no estén relacionadas con la protección del ambiente, pues ello estaría
fuera a su ámbito de acción.




 



             Puesto que el Contralor del Ambiente es un fiscalizador, no podría atender y resolver
directamente las denuncias que se le presenten, sino que, dependiendo del caso, debe remitirlas a
los órganos competentes para que sean éstos los que, en el marco de sus competencias, ejecuten las
acciones necesarias para remediar, impedir o detener la situación denunciada.




 



             Lo anterior no implica que el Contralor del Ambiente pueda girar órdenes acerca de la
forma en que determinada denuncia debe ser abordada y resuelta, pues cada caso debe ser atendido
conforme a las competencias y procedimientos propios de cada institución.




 



             2. ¿Toda denuncia, de índole ambiental o sanitaria, planteada ante la Contraloría
Ambiental, debe ser atendida por ésta, sin importar la materia y, dentro de un plazo perentorio,
debe solicitarse un informe a la autoridad correspondiente con el objeto de atender la denuncia?




 



             Como se indicó en el punto anterior, el Contralor del Ambiente debe remitir las
denuncias a los órganos competentes para que éstos las resuelvan conforme a las competencias y
procedimientos propios de cada institución. También, en ejercicio de su función fiscalizadora, puede
solicitar informes sobre el seguimiento y resolución de las denuncias que remite a otras
instituciones competentes.




 



             En cuanto a la posibilidad de fijar plazos perentorios para rendir los informes o
resolver las denuncias remitidas, debe considerarse lo dicho en cuanto a que no existe un plazo
definido para atender una denuncia, pues éste dependerá del tipo de asunto, las particularidades del
caso y las distintas gestiones administrativas que sean necesarias para resolverlas.




 



             Las denuncias deben ser atendidas y resueltas en un plazo razonable y sin dilaciones
injustificadas, para lo cual es preciso que la relación entre el Contralor del Ambiente y los
órganos a los cuales se remiten las denuncias planteadas, se rija por el principio de coordinación
administrativa al que hace referencia el artículo 6° de la LOA y que, la atención de las denuncias,
lejos de constituir un conflicto de poderes y competencias, sea un esfuerzo conjunto por solventar e
impedir una afectación al ambiente.




 



             3. ¿La Contraloría Ambiental, luego de valorar la temática de la denuncia, debe
trasladar la misma al ente competente, solicitando se informe la resolución final del asunto?”




 



             Sí. Como ya se indicó en los puntos anteriores, el Contralor del Ambiente está
facultado para recibir denuncias y debe remitirlas a los órganos competentes para que éstos las
tramiten y resuelvan de acuerdo a sus competencias. Como parte de su labor de vigilancia, el
Contralor puede solicitar un informe acerca del seguimiento y la resolución de las denuncias
remitidas.




 




            De Usted, atentamente,




 




 




                       




Elizabeth León Rodríguez




Procuradora

Opinion: 059 of 02/28/2019



February 28, 2019




C-59-2019






Mr.




Daniel Salas Peraza




Minister




Ministry of Health






Dear Sir:




With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to official letter No. DM-RC-3763-2018 of September 3, 2018, signed by the previous Minister of Health, in which our legal opinion is required on the following questions:




“1. When a citizen files a complaint before the Environmental Comptroller’s Office (Contraloría Ambiental), whether of a health and/or environmental nature, what should be the task of said administrative entity: to forward it to the corresponding entity –the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) or to the Ministry of Health?




2. Must every complaint, of an environmental or health nature, filed before the Environmental Comptroller’s Office, be handled by it, regardless of the subject matter, and, within a peremptory deadline, must a report be requested from the corresponding authority in order to address the complaint?




3. Must the Environmental Comptroller’s Office, after assessing the subject matter of the complaint, forward it to the competent entity, requesting that the final resolution of the matter be reported?”




In the attached legal opinion, after citing the competencies of the Ministry of Health and the Environmental Comptroller (Contralor del Ambiente), it is indicated that the competent authorities of the Ministry are in the best disposition to collaborate with other state institutions, but that, in order not to violate the rights of other interested parties who have previously directed their complaints to the Ministry, “the Environmental Comptroller’s Office must forward the complaints along with the pertinent technical report or opinion, since our authorities also process complaints and other types of proceedings, which, in accordance with the legal system, must be addressed in the order of receipt; hence, the request from the Environmental Comptroller’s Office to grant peremptory deadlines for addressing its requests is not valid, to the detriment of other complaints and proceedings previously received in our offices, under penalty of reporting our officials to the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público).”




Since the matter consulted involves issues related to the competence of the Environmental Comptroller’s Office, the Attorney General's Office granted a hearing to the Minister of Environment and Energy, who, through official letter No. DM-0152-2019 of February 18, 2019, addressed the consultation.




In said official letter, reference is made to the complaint handling procedure by the Environmental Comptroller’s Office, some situations arising from the application of that procedure are set out, and copies of several official letters related to specific complaints and cases are attached, in which some bodies of the Ministry of Health express their disagreement regarding the manner in which the Environmental Comptroller’s Office processes complaints that are forwarded to that Ministry.




Given that, in accordance with the provisions of Article 3, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), it is not within the competence of the Attorney General's Office to refer to specific situations or conflicts such as those presented, only the legal considerations presented by the Minister of Environment and Energy and the responses provided to the questions raised in the consultation have been taken into account for the issuance of this opinion.




In this regard, it is indicated that Article 102 of the Organic Law on the Environment (No. 7554 of October 4, 1995) provides that the Environmental Comptroller’s Office is competent to monitor the correct application of the objectives of said law and to report any infringement of that regulation and any other related one to the Environmental and Maritime Zone Attorney General's Office (Procuraduría Ambiental y de la Zona Marítimo Terrestre) and to the Public Prosecutor's Office.




Furthermore, it highlights that according to Executive Decree No. 25082 of March 15, 1996, which regulates the functions of the Environmental Comptroller, this body can monitor the correct application of the objectives of all laws directly related to the environment (biodiversity, pollution, research, education, soil, water, etc.), report any violation of the Organic Law on the Environment and related laws, and request reports from the responsible agencies on the correct application and fulfillment of the objectives of the Organic Law on the Environment as it deems convenient.




It indicates that the Ministry implemented the “Integrated System for Environmental Complaint Processing and Attention (Sistema Integrado de Trámites y Atención de Denuncias Ambientales)” (SITADA), which is a digital platform where citizen complaints on environmental matters and the follow-up provided to them are entered.




It explains that when a complaint is filed involving competencies of other institutions, the Environmental Comptroller’s Office forwards it to the corresponding body through an official letter recalling the response deadline provided in Article 262 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública) (No. 6227 of May 2, 1978) and recalling the provisions of Articles 314 and 339 of the Penal Code (Código Penal) regarding the crimes of disobedience and personal favoritism for omitting to report facts when there is an obligation to do so, and what is indicated in Article 281 of the Code of Criminal Procedure (Código Procesal Penal) regarding the obligation of public officials to report public-order crimes they become aware of in the exercise of their functions. It indicates that, in accordance with its competencies, the Environmental Comptroller’s Office requests reports from those units and, based on that, SITADA is updated, closing the complaint due to compliance with the administrative order issued or indicating that the case was reported to the Administrative Environmental Tribunal or to the Public Prosecutor's Office.




It reports that in the case of complaints related to public health and environmental protection regarding waste, water pollution from discharges, noise pollution, and air pollution, the complaints are directed to the corresponding Governing Health Area (Área Rectora de Salud), by virtue of the provisions of the General Health Law (No. 5395 of October 30, 1973).




Based on all of the above, regarding the first question posed, it considers that “The Ministry of Health is the competent entity in health matters, and the Environmental Comptroller’s Office must forward complaints filed by interested parties for apparent infractions of the General Health Law and Environmental Legislation to the different Governing Health Areas, and that, due to the matter involved (matter that could put public health at risk) and the place where the reported events supposedly occur, the Environmental Comptroller’s Office must continue forwarding the grievances or complaints so that they are addressed within the scope of their competencies.”




Regarding the second question, it reports that the actions of the Environmental Comptroller’s Office are not arbitrary and are based on the provisions of Article 50 of the Political Constitution and the precautionary and preventive principles. And, specifically, it indicates that “according to the provisions of Article 102 of the LOA and Executive Decree 25082-MINAE, it must address all complaints from interested parties of an environmental or health nature. As a public entity, it is governed by the deadlines contemplated in the LGAP; likewise, with the purpose of addressing the complaint, it requests the corresponding authority to address the complaint in accordance with the deadlines given by the LGAP, the Law on Regulation of the Right to Petition (Ley de Regulación al Derecho de Petición) Law 9097, as well as the provisions of Article 281 of the Code of Criminal Procedure.”




Regarding the third question, based on the principle of transparency in public administration action and the right to a response that the interested party has, it considers that “the Environmental Comptroller’s Office, after assessing the subject matter of the complaint, must forward it to the competent entity and request the respective report on the actions taken and the final resolution of the matter, in accordance with the provisions of Decree 25082-MINAE (Regulates Functions of the Environmental Comptroller), Article 2, subsection f).”




I. On the Powers of the Environmental Comptroller.




Indeed, the Environmental Comptroller was created by Article 102 of the Organic Law on the Environment as a position attached to the office of the Minister of Environment and Energy, whose function is to monitor the correct application of the objectives of that law and of others that, by their nature, correspond.




In that capacity, that same article empowers the Environmental Comptroller to report any violation of the LOA or related laws to the Environmental Attorney General's Office and to the Public Prosecutor's Office.




Developing the above, Executive Decree No. 25082 of March 15, 1996 regulates the functions of the Environmental Comptroller, and Article 2 establishes that:




“Article 2. The functions of the Environmental Comptroller shall be the following:




a) To monitor the correct application of the objectives of the Organic Law on the Environment.



b) To monitor the correct application of the objectives of all laws that have a direct relationship with the Environment (biodiversity, pollution, research, education, soil, water, energy, and in general all regulations related to sustainable development in harmony with nature).



c) To report any violation of the Organic Law on the Environment, the laws having a direct relationship with the defense and protection of the environment, the Maritime Zone (Zona Marítimo Terrestre), and other violations that threaten sustainable development in natural harmony, to the Environmental Attorney General's Office, as well as to the Public Prosecutor's Office.



d) To create the services necessary for the correct application of the objectives of the Organic Law on the Environment and of laws related to the environment.




e) To establish its own operating standards within the framework of the Organic Law on the Environment.



f) To request reports on the correct application and fulfillment of the objectives of the Organic Law on the Environment that it considers convenient and from the agencies responsible for its execution.



g) To provide a semi-annual report to the Ministry of Environment and Energy on compliance with the Organic Law on the Environment and other laws related to the environment. Likewise, to propose the necessary administrative corrections for the faithful fulfillment of said laws.



h) To establish links and exchanges with national and international organizations related to environmental matters to strengthen information or the development of cooperative programs beneficial to the country.



i) To maintain permanent communication with the Regional Environmental Councils (Consejos Regionales Ambientales), environmental groups in the country, and other civil society organizations concerned with the defense and development of the environment, with the purpose of assisting in complaints and the correct application of environmental laws.



j) Any other functions necessary to effectively fulfill the purposes of the Organic Law on the Environment and other related laws.”




One of the purposes of the Organic Law on the Environment is to promote the necessary efforts to prevent and minimize damage that may be caused to the environment. And it has specific regulations regarding environmental protection in human settlements (Articles 25-27), air quality (Article 49) and water (Articles 50-52), air pollution (Article 62), water pollution (Article 64), wastewater treatment, and responsibility for discharges (Articles 65 and 66), which are related to competencies specific to the Ministry of Health. Therefore, the exercise of those competencies and compliance with the regulations related to those aspects can be monitored by the Environmental Comptroller under the terms provided by Article 102 of the LOA and Decree 25082.




On the other hand, although it is true that the cited regulations do not expressly indicate that the Environmental Comptroller is competent to receive and process complaints, that power must be understood as embedded in the general function it has to monitor the correct application of the objectives of the LOA and of the laws connected and related to those objectives. That is, the receipt and processing of complaints are tools through which that general function is carried out.




Another of the tasks encompassed within that oversight function is the request for reports on compliance with environmental regulations to the competent bodies and the power to file complaints for violation of those regulations.




Now then, under that regulatory framework, the Environmental Comptroller is solely an oversight body, and, therefore, could not directly address and resolve the complaints presented to it; rather, it must forward them to the competent bodies so that they, within their competencies, execute the necessary actions to remedy, prevent, or stop the reported situation.




The foregoing does not imply that the Environmental Comptroller can issue orders about the manner in which a specific complaint must be addressed and resolved, since each case must be handled according to the competencies and procedures specific to each institution.




What the Comptroller can do, in accordance with Article 102 of the LOA and Article 2, subsection f) of Decree 25082, is to request reports on the management of different institutions on environmental matters, which encompasses the possibility of requesting reports on the follow-up and resolution of complaints it forwards to other competent institutions.




In this regard, it must be taken into account that although the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has established that the possibility of filing complaints is part of the right of petition established in Article 27 of the Constitution, it has also recognized that the processing of complaints is different from pure and simple information requests and that, therefore, the deadline to address and resolve them is also different.




Specifically, the Constitutional Chamber has indicated that:




“a complaint is a legal instrument used by interested parties to bring to the Administration's attention facts that the complainant deems irregular, illegal, or contrary to public order, and it constitutes a means of participating in matters of public interest, perfectly compatible with and, in fact, grounded in the democratic principle, and thus falls—like information requests, administrative claims, and applications for granting certain rights—within the generic concept of petition established in Article 27 of the Constitution, with its correlative right to obtain a resolution. The Chamber has stated:



‘…we are not dealing with scenarios such as those regulated in Articles 27 and 41 of the Constitution, which refer to the freedom of petition before any public official or official entity and the right to obtain prompt and complete justice, respectively. In this case, a distinction must be made between this type of petition and a complaint, as it is relevant for the analysis. Complaints are means used by interested parties to bring to the Administration's attention facts that the complainant deems irregular or illegal, with the purpose of prompting the exercise of competencies, normally disciplinary or sanctioning, vested in public bodies. On occasions, the complaint even constitutes a duty for those who, due to their function or activity, have knowledge of those facts, but in other cases, it is rather a mode of participation in matters of public interest, perfectly compatible with and, in fact, grounded in the democratic principle (let us not forget in this respect that public officials are mere depositaries of that authority). Notwithstanding the above, it cannot be denied that complaints, like information requests, administrative claims, and applications for granting certain rights, are included within the generic concept of petition established in Article 27 of the Constitution, with its correlative right to obtain a response as a complement to the exercise of the right to petition. Now then, each of these petitions is governed by different regimes regarding the time granted to the administration to respond once its intervention has been requested. For example, in the case of information requests, the terms for the administration to provide this information are not contemplated in the General Law on Public Administration, but rather in the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) in Article 32, as a complement to Article 27 of the Constitution, for these specific cases. Administrative claims find their resolution deadline in administrative legislation. The General Law on Public Administration, which governs ordinary procedures, establishes for these the peremptory term for resolution of the matter as generically established for all procedures before the administration, that is, the content of Article 261 of that regulatory body, which is two months, without prejudice to the terms independently established for appeals in administrative proceedings. Even though in the cited cases the deadline is clearly established in the legislation, in the case of complaints—which are nonetheless a form of petition—there is no established legal deadline, neither specifically nor in a supplementary or generic manner, so in these cases, it is necessarily required to assess whether the time taken by the administration to resolve a specific complaint is excessive or not for the purposes of exercising the legitimate right to complain and to obtain a response from the interested party…’ (Judgment No. 2000-00037 of 4:18 p.m. on January 4, 2000).



For that reason, this Chamber has repeatedly held that the violation of the constitutional provisions, in these cases, is confirmed by weighing—in accordance with the evidence in the record—that the processing of the procedure occurred without undue delays (see judgment No. 2002-09041 of 3:02 p.m. on September 17, 2002), without prejudice to applying, as a supplementary basic weighting criterion, the term provided in Article 261 of the General Law on Public Administration, which establishes that the ordinary administrative procedure must be concluded, by final act, within two months following its initiation.” (Vote No. 9319-2016 of 3:30 p.m. on July 5, 2016).




“although Article 3 of the Law on Regulation of the Right to Petition No. 9097 only establishes that those requests, complaints, or suggestions for whose satisfaction the legal system established a specific administrative procedure and deadlines different from those regulated in said law are not subject to the right of petition, given that, in the case of complaints, the Administration needs to carry out a procedure to verify the facts that will serve as grounds for the final act, as well as to adopt the pertinent evidentiary measures, the Chamber has repeatedly held that the corresponding violation of the constitutional provisions is confirmed by weighing—in accordance with the evidence in the record—that the processing occurred without undue delays (see judgment No. 2002-09041 of 3:02 p.m. on September 17, 2002), without prejudice to applying as a general guide the term provided in Article 261 of the General Law on Public Administration.” (Vote No. 2812-2019 of 9:30 a.m. on February 15, 2019).




According to the above, there is no defined deadline to address a complaint, as this will depend on the type of matter, the particularities of the case, and the various administrative steps necessary to resolve them. What the Constitutional Chamber has required is that in each specific case, the complaint be addressed and resolved within a reasonable time and without unjustified delays, for which it has used the two-month period provided in Article 261 of the General Law on Public Administration as a benchmark.




Furthermore, should the Comptroller consider that in a specific case, action has not been taken correctly or that the reported situation has not been resolved satisfactorily, it may point this out and oversee compliance with the pertinent regulations.




Above all, since addressing environmental complaints implicitly carries the state duty to guarantee and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, it is essential that the relationship between the Environmental Comptroller and the bodies to which the filed complaints are forwarded be governed by the administrative coordination principle referred to in Article 6 of the LOA, and that addressing complaints, far from constituting a conflict of powers and competencies, be a joint effort to resolve and prevent harm to the environment.




Regarding that principle, the Constitutional Chamber has indicated that:




“coordination among the various public agencies to guarantee environmental protection: On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to everyone equally, that is, there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, which endanger the health of the citizens…. one might think that this multiple responsibility could cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it becomes necessary to establish a series of relationships and coordinated functioning among the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and among these with the municipalities, in order to carry out the functions that have been entrusted to them. Previously—and quite clearly—this Chamber referred to the principle of coordination of public agencies with municipalities in the achievement of common purposes—which, obviously, must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones perform in this important function—for which it refers to what was indicated on that occasion (Judgment number 5445-99, of two thirty p.m. on July fourteenth, nineteen ninety-nine):



‘Thus, coordination is the ordering of relations among these various independent activities, which takes charge of that concurrence in the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the acting subjects.’”




II. Specific Responses to the Questions Posed.




Based on all of the foregoing, we provide a specific response to each of the questions posed, in the following manner:




1. When a citizen files a complaint before the Environmental Comptroller’s Office, whether of a health and/or environmental nature, what should be the task of said administrative entity: to forward it to the corresponding entity –the Administrative Environmental Tribunal or to the Ministry of Health?”




The Environmental Comptroller is empowered to monitor compliance with the provisions of the LOA and other related regulations, and, therefore, given that this function encompasses the possibility of receiving and processing complaints, it can receive those related to environmental matters encompassed within the objectives of the LOA and related regulations. This means that it could not receive and process complaints not related to environmental protection, as this would fall outside its scope of action.




Since the Environmental Comptroller is an oversight body, it could not directly address and resolve the complaints presented to it; rather, depending on the case, it must forward them to the competent bodies so that they, within their competencies, execute the necessary actions to remedy, prevent, or stop the reported situation.




The foregoing does not imply that the Environmental Comptroller can issue orders about the manner in which a specific complaint must be addressed and resolved, since each case must be handled according to the competencies and procedures specific to each institution.




2. Must every complaint, of an environmental or health nature, filed before the Environmental Comptroller’s Office, be handled by it, regardless of the subject matter, and, within a peremptory deadline, must a report be requested from the corresponding authority in order to address the complaint?




As indicated in the previous point, the Environmental Comptroller must forward complaints to the competent bodies so that they resolve them in accordance with the competencies and procedures specific to each institution. Also, in the exercise of its oversight function, it may request reports on the follow-up and resolution of the complaints it forwards to other competent institutions.




Regarding the possibility of setting peremptory deadlines for rendering reports or resolving forwarded complaints, what has been said must be considered, namely, that there is no defined deadline to address a complaint, as this will depend on the type of matter, the particularities of the case, and the various administrative steps necessary to resolve them.




Complaints must be addressed and resolved within a reasonable time and without unjustified delays, for which it is essential that the relationship between the Environmental Comptroller and the bodies to which the filed complaints are forwarded be governed by the administrative coordination principle referred to in Article 6 of the LOA, and that addressing complaints, far from constituting a conflict of powers and competencies, be a joint effort to resolve and prevent harm to the environment.




3. Must the Environmental Comptroller’s Office, after assessing the subject matter of the complaint, forward it to the competent entity, requesting that the final resolution of the matter be reported?”




Yes. As already indicated in the previous points, the Environmental Comptroller is empowered to receive complaints and must forward them to the competent bodies so that they process and resolve them according to their competencies. As part of its oversight work, the Comptroller may request a report on the follow-up and resolution of the forwarded complaints.




Yours sincerely,




Elizabeth León Rodríguez


Attorney General