OJ-026-2019 — Compensation for Protected Areas and Wetlands — Validity RequirementsCompensación de áreas silvestres protegidas y humedales — requisitos de validez

Opinión Jurídica : 026 - J   del 19/03/2019   



19 de marzo de 2019




OJ-26-2019




 




Señor




Walter Muñoz Céspedes




Diputado




Asamblea Legislativa




 




Estimado señor:




 




 



 Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. DWM-75-2018
de 9 de octubre de 2018, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:




 



 1. ¿Es factible compensar con propiedades en un sitio diferente al del Parque Nacional o Reserva
Biológica? Por ejemplo, ¿podría compensarse pagando propiedades dentro de un Parque Nacional o
Reserva Biológica donde todavía no se hayan pagado tierras de particulares que se expropiaron para
conformar ese Parque Nacional o Reserva Biológica?




 



 2. Si existieran terrenos del Estado adyacentes a un Parque Nacional o Reserva Biológica con una
categoría de protección inferior a la de un Parque Nacional o Reserva Biológica, ¿podría compensarse
con esos terrenos del Estado cambiando la categoría de manejo, para que sea de protección absoluta,
e incorporando dichos terrenos al Parque Nacional o a la Reserva Biológica? Esta opción le ahorraría
al Estado sumas significativas de dinero ya que no se tendría que comprar o expropiar terrenos a
particulares para esa compensación.




 



 3. Según el convenio de RAMSAR que entró a regir en Costa Rica a partir del 27 de abril de 1992. se
establece la posibilidad de reducir el área de un humedal y de compensar en otro lugar. ¿Se puede
mediante ley que tiene rango inferior a un convenio internacional reducir el área de un humedal?
¿Qué requisitos deben cumplirse para concretar la reducción del humedal? ¿Cómo procede la
compensación en un lugar diferente al del humedal cuya área se redujo por una ley?




 



 De previo a dar respuesta a su consulta, es preciso indicar que según los artículos 1°, 2° y 3°
inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y en esa condición, cumple su
función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



             La Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública, para los
efectos anteriores, cuando consulta un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así,
cuando requiere nuestro asesoramiento sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función
legislativa, lo cual también aplica cuando la consulta es planteada por un diputado particular.




 



             Pese a ello, la Procuraduría ha atendido las consultas que formula la Asamblea
Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones
que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes
sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse
cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.




 




            I. Sobre lo consultado.




 




            A. Sobre la disminución y compensación de áreas silvestres protegidas.




           



             Según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (No. 7788 de 30 de
abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por
terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado
especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la
reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a
conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los
servicios de los ecosistemas en general.




 



             Además, de conformidad con los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y 13 y 14
de la Ley Forestal (No. 7575 de 4 de octubre de 1995), las áreas silvestres protegidas forman parte
del patrimonio natural del Estado, y son bienes de dominio público, exceptuando, claro está, las
áreas silvestres privadas o los sectores particulares de las áreas silvestres de propiedad mixta
(que son mencionadas en el artículo 60 de la Ley de Biodiversidad).




 



             La Sala Constitucional ha reconocido, en múltiples ocasiones, que la validez de la
disminución de la cabida de un área silvestre protegida depende de si se ajusta o no a lo dispuesto
en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. En otras palabras, reducir la cabida de un área
silvestre protegida no resulta inconstitucional si se cumple con dos requisitos esenciales: si la
medida se adopta mediante una ley y si, de previo, se cuenta con estudios técnicos suficientes que
justifiquen la medida.




 




            Concretamente, se ha dispuesto que:




 



 “El reparo de constitucionalidad que se plantea en esta acción, es procedente. No a otra conclusión
se puede llegar, cuando de la doctrina sustentada por este Tribunal, se extrae la regla según la
cual cualquier modificación que implique la reducción de los límites de un área silvestre protegida
–sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe hacerse mediante acto legislativo avalado por un
criterio técnico previo, que justifique su adopción. Por ello es que la omisión de cumplir con los
requisitos sustanciales antes apuntados, ha sido calificada de ilegítima desde el punto de vista
constitucional, pues supone la vulneración al ambiente y a la salud como derechos fundamentales, así
como a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad (sentencia número
2003-11397 del 8 de octubre de 2003). Después de todo, la Sala ha sostenido que «el requisito
sustancial de contar con un estudio técnico que justifique la reducción del área, resulta
imprescindible aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente»
(sentencia 1999-2988). En efecto, la profusa jurisprudencia ha hecho prevalecer el principio y el
derecho garantizado en el artículo 50 constitucional. Como ejemplo, interesa citar un extracto de la
sentencia número 7294-98 del 13 de octubre de 1998: «…para reducir un área silvestre protegida
cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y
necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende,
que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en
relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto
a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra
normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la
exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que
para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios
técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en
materia de protección al ambiente.» (Reiterada en la resolución 1999-2988 del 23 de abril de 1999).”
(Voto No. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009. En igual sentido véanse los
votos Nos. 11155-2007, 14772-2010 y 2375-2017).




 



             Además de lo anterior, la Sala Constitucional ha añadido un tercer requisito para la
disminución de las áreas silvestres protegidas, indicando que:




 



 “Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y
científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra
de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en
los votos números 2012-13367 y 2009-1056… no cabe duda que todas aquellas normas en las cuales hay
reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son
inconstitucionales” (Voto No. 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014).




           



             Pese a que no se ha desarrollado la forma en la que debe llevarse a cabo la
compensación exigida, ha de entenderse que ésta es necesaria para sustituir el área de terreno que
se excluye del régimen de protección y, de tal forma, garantizar que el área silvestre protegida
respectiva continúe cumpliendo los objetivos para los cuales fue creada. Es decir, la compensación
constituye una medida para garantizar la integridad de las áreas silvestres protegidas y, en los
términos del artículo 34 de la Ley Orgánica del Ambiente, “para hacer respetar las características
ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento.”




 



             Particularmente, la compensación debe servir como una medida para garantizar el
mantenimiento de los procesos ecológicos que exige el artículo 49 de la Ley de Biodiversidad, y,
además, para cumplir con el deber general del Estado de preservar el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado y para cumplir las obligaciones adquiridas internacionalmente de
conservar la diversidad biológica dentro o fuera de las áreas protegidas y promover la protección de
ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos
naturales. (Artículo 8° del Convenio de Diversidad Biológica. Aprobado mediante Ley No. 7416 de 30
de junio de 1994).




 



             En consecuencia, para que la compensación cumpla esos fines, en principio ésta debería
implicar la incorporación de un terreno al área silvestre protegida que posea la misma naturaleza,
cobertura, vocación o aptitud del área excluida. Para determinar la medida de compensación
pertinente en un determinado caso, podría recurrirse a lo indicado en cuanto al informe técnico que
exigen los artículos 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad para la creación, modificación
o cambio de categoría de un área silvestre protegida.




 



             Bajo el marco normativo y jurisprudencial actual, podría valorarse la posibilidad de
compensar el área disminuida en otro sitio siempre que el terreno seleccionado posea los mismos
atributos ambientales, contenga el mismo objeto de conservación y se le otorgue la misma categoría
de manejo que el área silvestre disminuida. Adicionalmente, atendiendo a la jurisprudencia
constitucional citada y al principio de razonabilidad y objetivación de la tutela ambiental, esa
modalidad de compensación requeriría contar con el respaldo de estudios técnicos suficientes que
justifiquen que ésa es la única alternativa para llevar a cabo la compensación y que con ello “no se
causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del
artículo 50 constitucional.” (Voto No. 1056-2009 citado).




 



             Debe resaltarse que, sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala
Constitucional ha dispuesto que:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales
como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la
técnica», con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.”
(Voto No. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).




 



             También, debe tenerse en cuenta que la disminución de la cabida de un área silvestre
protegida y el establecimiento de medidas de compensación para el área desafectada, no deben
implicar una violación al principio de no regresión en materia ambiental. Sobre ese principio se ha
indicado que:




 



 “…se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,
políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la
situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad
absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,
social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta
entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a
la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección.”
(sala Constitucional, voto No. 13367-2012 citado).




 



             Ahora bien, en su consulta se plantea la posibilidad de compensar pagando o expropiando
propiedades que han sido incluidas dentro de un parque nacional o reserva biológica pero que a la
fecha no han sido expropiadas.




 



             Efectivamente, según el párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del
Ambiente, todas las fincas privadas que se incluyan dentro de los límites de las áreas silvestres
protegidas pasarán a formar parte integral de éstas, a partir del momento en que se hayan pagado o
expropiado legalmente, salvo en los casos en que se permite que su propietario se someta
voluntariamente al régimen de protección.




 



             Pese a ello, debe tenerse en cuenta que, aunque no haya operado esa incorporación, esos
terrenos y sus condiciones naturales fueron contemplados dentro de los estudios que exige el
artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente y fueron considerados parte del objeto de conservación
que motivó la creación del área silvestre, y, por tanto, fueron incluidos dentro de la delimitación
dispuesta en el decreto o ley de creación.




 



             Por esa razón, el Estado se encuentra obligado a adquirir esos terrenos e incorporarlos
formalmente dentro del área protegida. No en vano el artículo 36 recién citado exige que para la
creación de un área silvestre protegida debe contarse con estudios de tenencia de la tierra y con
financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla, y, particularmente, el artículo
61 de la Ley de Biodiversidad dispone que el Estado “debe poner atención prioritaria a la protección
y consolidación de las áreas silvestres protegidas estatales.”




 



             Indistintamente de si se trata de propiedades incluidas dentro del área silvestre que
se pretende compensar o de propiedades que se encuentren dentro de los límites de otras áreas
silvestres protegidas, debe decirse que la modalidad de compensación que se plantea como ejemplo no
resulta válida, pues, aunque se trate de terrenos que no hayan sido comprados o expropiados, lo
cierto es que éstos fueron considerados como parte del área silvestre protegida y únicamente resta
su incorporación material al área protegida.




 



             Si se utilizan terrenos que están en esa condición para compensar la disminución de un
área silvestre protegida, lo cierto es que se estaría disminuyendo la cantidad de terreno protegido.
El Estado estaría desatendiendo su deber de incorporarlos al área silvestre protegida
correspondiente y desatendiendo los objetivos y delimitación fijados al momento de su creación.




 



             Si se disminuye la cabida de un área silvestre protegida y se pretende compensar esa
disminución con terrenos que se encuentran dentro de sus límites pero que no han sido comprados o
expropiados, realmente el área no sería compensada, pues se trata de terrenos que ya han sido
abarcados dentro de la delimitación total del área y que únicamente requieren ser adquiridos por el
Estado. Es decir, al final, la medida del área silvestre protegida se disminuiría, pues se
desafectaría una porción de terreno y se “compensaría” con terrenos que ya forman parte de su
delimitación.




 



             Y, en el supuesto de que para la compensación se utilicen terrenos que no han sido
pagados o expropiados y que forman parte de otra área silvestre protegida, se estaría disminuyendo
la medida de ese otro espacio protegido y éste no sería compensado. En otras palabras, para
compensar la disminución de un área silvestre protegida, se estaría disminuyendo y afectando la
integridad de otra.




 



             Lo mismo sucedería en el supuesto que se plantea en la segunda pregunta formulada,
pues, aunque se aumentaría el nivel de protección del área que se utilizaría para compensar, lo
cierto es que ese terreno ya se encontraba protegido anteriormente, y, por tanto, al final, siempre
habría una disminución en el total del área que formaba parte del patrimonio natural del
Estado.         




 




 




            B. Sobre la disminución y compensación de humedales.




 



 La Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de
aves acuáticas (Convención de Ramsar) aprobada por Costa Rica mediante Ley No. 7224 de 7 de abril de
1991, dispone que los humedales



 “son extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial,
permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas incluyendo las
extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros.”




 



 Dicho Convenio establece una lista de zonas húmedas de importancia internacional que está formada
por los humedales que incluya cada Estado parte según el interés internacional desde el punto de
vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico.




 




            Sobre ese aspecto, los artículos 2° y 4° de la Convención establecen:




 



 “Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la "Lista" otras zonas húmedas situadas en su
territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a
retirar de la "Lista" o a reducir los humedales ya inscritos e informarán de estas modificaciones,
lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la
Oficina permanente especificados en el artículo 8o.”




 



 “Cuando una parte contratante, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona
húmeda inscrita en la "Lista", deberá compensar, en la medida de lo posible, cualquier pérdida de
recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves
acuáticas y para la protección, en la misma región o en otro sitio, de una parte adecuada de su
hábitat anterior.”




 



             Por otra parte, el Convenio impone una obligación general de conservar y proteger los
humedales y dota a los Estados de un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico adecuado
para ello.



             En nuestro medio el artículo 40 de la Ley Orgánica del Ambiente indica que los
humedales son “los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales,
permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones
marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia,
hasta seis metros de profundidad en marea baja.”



             Y el artículo 41 de esa misma ley declara de interés público todos los humedales y su
conservación, por ser de uso múltiple. Y, además, reconociendo esa importancia, obliga a cualquier
interesado en desarrollar una actividad que pueda afectar un humedal, a realizar una evaluación de
impacto ambiental (artículo 44). Además, prohíbe el desarrollo de actividades que interrumpan los
ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo
de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que
provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas (artículo 45).



             Por su parte, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 de 30 de octubre de
1992) establece prohibiciones concretas:



 “Artículo 98.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa
autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos,
lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales.



 Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de
iniciar los trabajos de afectación del humedal; para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas
de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor.”




 



             Con base en lo anterior, se ha afirmado que existen humedales que se encuentran en
propiedades privadas y humedales que se encuentran en propiedad pública. (Votos de la Sala
Constitucional Nos. 14288-2009 de las 15 horas 19 minutos de 9 de setiembre de 2009 y 16938-2011 de
las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011).




 



             En cuanto a los humedales públicos, la Sala consideró en el último voto citado que
integran el patrimonio natural del Estado aquellos que (1) estén constituidos como un área silvestre
protegida según el artículo 32 inciso f) de la Ley Orgánica del Ambiente, (2) los que estén dentro
de cualquier otra categoría de manejo de área silvestre protegida y (3) todos aquellos que se
encuentren en bienes demaniales y propiedades del Estado o de cualquier ente u órgano, en virtud de
lo dispuesto en los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal. Sobre esa última categoría de humedales
concretamente se dispuso lo siguiente:




 



 “…todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier
ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio, dado que se les clasifica como
terrenos forestales (ver Decreto Ejecutivo 36786 del 12 de agosto de 2011); además, los manglares o
bosques salados y los esteros, al formar parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre,
área inalienable según el artículo 1 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre…, constituyen
reserva forestal y están afectados a la Ley Forestal 7575 del 13 de febrero de 1996 de acuerdo con
el artículo 13 de esa ley. (Voto No. 16938-2011).




 



             Es decir, existen humedales que, por su importancia, poseen una protección mayor, ya
sea porque el Estado los declaró áreas silvestres protegidas o los incluyó dentro de los límites de
otra área silvestre protegida, o porque éstos se encuentran en terrenos propiedad del Estado o sus
instituciones y están afectos al patrimonio natural del Estado.




 



             Sin importar el régimen de propiedad en el que se ubiquen los humedales, lo cierto es
que todos esos ecosistemas deben ser protegidos. Y así lo dispone el artículo 1° de los Criterios
Técnicos para la Identificación, Clasificación y Conservación de Humedales (Decreto Ejecutivo No.
35803 de 7 de enero de 2010) y la Sala Constitucional al indicar que:




 



 “Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o
amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley
Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados. Sin embargo,
ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no
están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada. Es por ello que la
norma impugnada, al establecer que los humedales deben ser creados por decreto ejecutivo, resulta
contraria a las disposiciones de la Convención de Ramsar, que obligan a la protección de estos
valiosos ecosistemas, que brindan sinnúmero de servicios ambientales a la sociedad, ya sea que hayan
sido sometidas a una categoría especial de manejo por el ente rector de los recursos naturales, lo
que en algunos casos implica su expropiación o bien se trate de propiedad privada. La obligatoriedad
de uso razonable y racional de estos ecosistemas atañe tanto al Estado como a los particulares, por
lo que disposiciones como la impugnada constituyen un obstáculo incompatible con el cumplimiento de
los fines de la Convención por parte del Estado Costarricense.” (Voto No. 14288-2009 de las 15 horas
19 minutos de 9 de setiembre de 2009).




 



             Consecuentemente, con base en todo lo anterior, no es posible reducir el área de un
ecosistema de humedal, pues ello implicaría una violación a la normativa antes expuesta, salvo las
obras o actividades que de conformidad con esa normativa puedan permitirse. Lo que sí podría hacerse
es reducir el nivel de protección otorgado a determinado humedal, modificando los límites del área
silvestre protegida que constituye o de la que forma parte, o desafectándolo del patrimonio natural
del Estado.




 



             Lo anterior no es contrario a la Convención Ramsar, pues ésta expresamente dispone que
los Estados parte pueden retirar humedales de la lista de sitios de importancia internacional o
reducir la medida de los humedales ya inscritos en ella, por motivos urgentes de interés nacional.




 



             Por ello, si la Convención permite que se reduzca la medida de los humedales más
importantes internacionalmente, no impide que los humedales que no están en esa lista puedan ser
disminuidos. Eso sí, la disminución de un área silvestre protegida que involucre un humedal debe
cumplir los mismos requisitos expuestos en el apartado anterior referente a la disminución de la
medida de las áreas silvestre protegidas.




 



             Además, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha dispuesto que los
requisitos que establece el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente no son aplicables únicamente
a la reducción de las áreas silvestres protegidas, sino que también son exigibles a la desafectación
del dominio público de cualquier bien que forme parte del patrimonio natural del Estado o cualquier
bien de interés ambiental. (Voto No. 2375-2017 de 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017).




 



             Por otra parte, la Convención RAMSAR prevé que cuando se retire o reduzca una zona
húmeda inscrita en la "Lista", el Estado deberá compensar, en la medida de lo posible, cualquier
pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las
aves acuáticas y para la protección, en la misma región o en otro sitio, de una parte adecuada de su
hábitat anterior.



             Con el fin de orientar a los Estados en la toma de decisiones sobre el retiro o
reducción de humedales de la lista y las medidas de compensación que menciona la Convención, la
Conferencia de las Partes emitió la resolución No. VIII.20 “Orientación general para interpretar la
expresión «motivos urgentes de interés nacional» en el artículo 2.5 de la Convención y para
considerar la compensación prevista en artículo 4.2.” en la cual se indica que se trata de una
orientación general que no impide a los Estados dictar disposiciones más restrictivas al respecto y
que, al definir la compensación, los Estados pueden tener en cuenta, entre otras cosas, los
siguientes aspectos: “el mantenimiento del valor global del área de humedales de la Parte
Contratante incluida en la Lista de Ramsar a nivel nacional y mundial; la disponibilidad de una
sustitución compensatoria; la pertinencia de la medida compensatoria en relación con el carácter
ecológico, el hábitat o el valor del sitio o sitios Ramsar afectado; las incertidumbres científicas
o de otra índole; la oportunidad cronológica de la medida compensatoria en relación con la acción
propuesta; los efectos adversos que la propia medida compensatoria podría causar.”



             Entonces, para compensar el retiro o disminución de un humedal de la lista de humedales
de importancia internacional, el Estado podría incluir en ella un nuevo sitio que cumpla con los
requisitos necesarios, pero también debe adoptarse una medida de compensación que sustituya el área
de terreno que se excluye del humedal, atendiendo las orientaciones brindadas por la conferencia de
las partes de la Convención Ramsar y con base en estudios técnicos suficientes que garanticen su
efectividad.



             Tal y como se indicó en el apartado anterior, puede valorarse la posibilidad de
compensar el área disminuida en otro sitio siempre que los estudios técnicos justifiquen la adopción
de esa medida, en los términos ya expuestos.




De Usted, atentamente,




 




 




 




                       




Elizabeth León Rodríguez




Procuradora

Legal Opinion: 026 - J of 03/19/2019

March 19, 2019

OJ-26-2019

Mr.
Walter Muñoz Céspedes
Deputy
Legislative Assembly

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter No. DWM-75-2018 of October 9, 2018, through which you request our opinion on the following:

1. Is it feasible to compensate with properties in a site different from that of the National Park or Biological Reserve? For example, could compensation be made by paying for properties within a National Park or Biological Reserve where lands of private individuals that were expropriated to form that National Park or Biological Reserve have not yet been paid for?

2. If there were State lands adjacent to a National Park or Biological Reserve with a protection category lower than that of a National Park or Biological Reserve, could compensation be made with those State lands by changing the management category, so that it becomes absolute protection, and incorporating those lands into the National Park or Biological Reserve? This option would save the State significant sums of money since it would not have to buy or expropriate lands from private individuals for that compensation.

3. According to the RAMSAR convention, which took effect in Costa Rica on April 27, 1992, the possibility of reducing the area of a wetland and compensating in another location is established. Can the area of a wetland be reduced by means of a law that has a lower rank than an international convention? What requirements must be met to carry out the reduction of the wetland? How does compensation proceed in a location different from that of the wetland whose area was reduced by a law?

Before responding to your inquiry, it is necessary to indicate that according to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

The Legislative Assembly could be considered as Public Administration, for the aforementioned purposes, when it consults on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our advice on a topic of interest for the exercise of the legislative function, which also applies when the inquiry is raised by an individual deputy.

Despite this, the Attorney General's Office has addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain legislative bills or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed to be of general interest.

I. Regarding what was consulted.

A. Regarding the reduction and compensation of protected wild areas.

According to the provisions of Article 58 of the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), a protected wild area (área silvestre protegida) is a delimited geographic zone, constituted by lands, wetlands, and portions of sea, which is declared as such because it represents special significance for its ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, and for its historical and cultural significance; and which are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general.

Furthermore, in accordance with Articles 38 of the Organic Environmental Law and 13 and 14 of the Forest Law (Ley Forestal) (No. 7575 of October 4, 1995), protected wild areas form part of the natural heritage of the State, and are public domain assets, except, of course, for private wild areas or the private sectors of mixed-ownership wild areas (which are mentioned in Article 60 of the Biodiversity Law).

The Constitutional Chamber has recognized, on multiple occasions, that the validity of reducing the extent of a protected wild area depends on whether or not it conforms to the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law. In other words, reducing the extent of a protected wild area is not unconstitutional if two essential requirements are met: if the measure is adopted by means of a law and if, beforehand, sufficient technical studies exist that justify the measure.

Specifically, it has been established that:

"The objection of constitutionality raised in this action is admissible. No other conclusion can be reached, when from the doctrine upheld by this Tribunal, the rule is extracted according to which any modification implying the reduction of the limits of a protected wild area – regardless of its management category – must be done by means of a legislative act endorsed by a prior technical opinion that justifies its adoption. It is for this reason that the omission to comply with the substantial requirements indicated above has been classified as illegitimate from a constitutional point of view, since it supposes the violation of the environment and health as fundamental rights, as well as the constitutional principles of proportionality and reasonableness (ruling number 2003-11397 of October 8, 2003). After all, the Chamber has held that 'the substantial requirement of having a technical study that justifies the reduction of the area is essential even when no other legal regulation expressly established it' (ruling 1999-2988). Indeed, the profuse jurisprudence has made the principle and the right guaranteed in Article 50 of the Constitution prevail. As an example, it is pertinent to cite an excerpt from ruling number 7294-98 of October 13, 1998: '...to reduce any protected wild area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will be endangered and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms dictated regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even when no other legal regulation expressly established it. In the judgment of this Constitutional Tribunal, the requirement contained in Article 38 of the Organic Environmental Law No. 7554, in the sense that to reduce a protected wild area by formal law, the technical studies that justify the measure must be carried out beforehand, is none other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.' (Reiterated in resolution 1999-2988 of April 23, 1999)." (Ruling No. 1056-2009 of 2:59 p.m. on January 28, 2009. In the same sense, see rulings Nos. 11155-2007, 14772-2010, and 2375-2017).

In addition to the foregoing, the Constitutional Chamber has added a third requirement for the reduction of protected wild areas, indicating that:

"A protected area can only be reduced if it is done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation for the suppressed area is provided with another of equal size. This follows from what this Chamber has resolved in previous opportunities, in rulings numbers 2012-13367 and 2009-1056… there is no doubt that all those norms in which there is a reduction of protected areas without the backing of technical studies or any compensation are unconstitutional" (Ruling No. 12887-2014 of 2:30 p.m. on August 8, 2014).

Although the manner in which the required compensation must be carried out has not been developed, it must be understood that it is necessary to substitute the area of land that is excluded from the protection regime and, in this way, guarantee that the respective protected wild area continues to fulfill the objectives for which it was created. That is, compensation constitutes a measure to guarantee the integrity of protected wild areas and, in the terms of Article 34 of the Organic Environmental Law, "to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment."

Particularly, compensation must serve as a measure to guarantee the maintenance of the ecological processes required by Article 49 of the Biodiversity Law, and, in addition, to comply with the State's general duty to preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment and to fulfill the internationally acquired obligations to conserve biological diversity within or outside protected areas and promote the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings. (Article 8 of the Convention on Biological Diversity. Approved by Law No. 7416 of June 30, 1994).

Consequently, for the compensation to fulfill these purposes, in principle it should imply the incorporation into the protected wild area of a terrain that possesses the same nature, cover (cobertura), vocation, or aptitude as the excluded area. To determine the pertinent compensation measure in a specific case, one could resort to what is indicated regarding the technical report required by Articles 71 and 72 of the Regulation to the Biodiversity Law for the creation, modification, or change of category of a protected wild area.

Under the current regulatory and jurisprudential framework, the possibility of compensating the reduced area in another site could be assessed provided that the selected terrain possesses the same environmental attributes, contains the same conservation purpose, and is granted the same management category as the reduced wild area. Additionally, in light of the cited constitutional jurisprudence and the principle of reasonableness and objectification of environmental protection, this modality of compensation would require the backing of sufficient technical studies that justify that this is the only alternative to carry out the compensation and that with it "no damage will be caused to the environment or that it will be endangered and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated." (Cited Ruling No. 1056-2009).

It must be highlighted that, regarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber has established that:

"...it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature – both legal and regulatory –, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, thereby conditioning the Administration's discretion in this matter." (Ruling No. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007).

Also, it must be taken into account that the reduction of the extent of a protected wild area and the establishment of compensation measures for the area released from protection (área desafectada) must not imply a violation of the principle of non-regression in environmental matters. Regarding this principle, it has been indicated that:

"...it stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to natural causes, that negatively impact the achievements reached up to that point and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination oblige justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, for the reduction of the protection levels." (Constitutional Chamber, cited ruling No. 13367-2012).

Now, your inquiry raises the possibility of compensating by paying for or expropriating properties that have been included within a national park or biological reserve but that to date have not been expropriated.

Indeed, according to the third paragraph of Article 37 of the Organic Environmental Law, all private farms that are included within the limits of protected wild areas will become an integral part thereof, from the moment they have been legally paid for or expropriated, except in cases where their owner is allowed to voluntarily submit to the protection regime.

Despite this, it must be considered that, even if that incorporation has not occurred, those lands and their natural conditions were contemplated within the studies required by Article 36 of the Organic Environmental Law and were considered part of the conservation purpose that motivated the creation of the wild area, and, therefore, were included within the delimitation established in the creation decree or law.

For this reason, the State is obligated to acquire those lands and formally incorporate them into the protected area. It is not in vain that the recently cited Article 36 requires that for the creation of a protected wild area, there must be studies on land tenure and minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it, and, particularly, Article 61 of the Biodiversity Law provides that the State "must give priority attention to the protection and consolidation of state protected wild areas."

Irrespective of whether these are properties included within the wild area that is intended to be compensated or properties located within the limits of other protected wild areas, it must be said that the compensation modality proposed as an example is not valid, because, even though these are lands that have not been purchased or expropriated, the fact is that they were considered as part of the protected wild area and only their material incorporation into the protected area remains.

If lands that are in that condition are used to compensate for the reduction of a protected wild area, the reality is that the amount of protected land would be decreasing. The State would be neglecting its duty to incorporate them into the corresponding protected wild area and neglecting the objectives and delimitation fixed at the time of its creation.

If the extent of a protected wild area is reduced and it is intended to compensate for that reduction with lands that are within its limits but have not been purchased or expropriated, the area would really not be compensated, since these are lands that have already been encompassed within the total delimitation of the area and that only need to be acquired by the State. That is, in the end, the measurement of the protected wild area would decrease, as a portion of land would be released from protection and "compensated" with lands that already form part of its delimitation.

And, in the event that lands that have not been paid for or expropriated and that form part of another protected wild area are used for compensation, the measurement of that other protected space would be decreasing, and it would not be compensated. In other words, to compensate for the reduction of one protected wild area, the integrity of another would be reduced and affected.

The same would occur in the scenario raised in the second question asked, because, although the level of protection of the area used for compensation would increase, the fact is that that land was already previously protected, and, therefore, in the end, there would always be a decrease in the total area that formed part of the natural heritage of the State.

B. Regarding the reduction and compensation of wetlands.

The Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), approved by Costa Rica by Law No. 7224 of April 7, 1991, provides that wetlands

"are areas of marsh, fen, peatland or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish or salt, including areas of marine water the depth of which at low tide does not exceed six metres."

This Convention establishes a list of internationally important wetlands that is formed by the wetlands included by each State Party according to international interest from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological point of view.

Regarding this aspect, Articles 2 and 4 of the Convention establish:

"The Contracting Parties shall have the right to add to the 'List' other wetlands situated within their territory, to extend those already inscribed, or, for urgent reasons of national interest, to withdraw from the 'List' or to reduce the limits of wetlands already inscribed, and shall inform of these modifications, as quickly as possible, to the organization or government responsible for the functions of the permanent Office specified in Article 8."

"Where a Contracting Party, for urgent reasons of national interest, withdraws or reduces a wetland inscribed in the 'List', it shall compensate, as far as possible, for any loss of wetland resources and, in particular, shall create new nature reserves for waterfowl and for the protection, in the same region or elsewhere, of an adequate portion of the previous habitat."

On the other hand, the Convention imposes a general obligation to conserve and protect wetlands and endows States with a margin of discretion regarding the appropriate legal regime for doing so.

In our context, Article 40 of the Organic Environmental Law indicates that wetlands are "ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or salt, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters deep at low tide."

And Article 41 of that same law declares all wetlands and their conservation to be of public interest, as they are of multiple use. And, furthermore, recognizing that importance, it obliges anyone interested in developing an activity that may affect a wetland to conduct an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) (article 44). In addition, it prohibits the development of activities that interrupt the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of these ecosystems (article 45).

For its part, the Wildlife Conservation Law (No. 7317 of October 30, 1992) establishes specific prohibitions:

"Article 98.- Anyone who, without prior authorization from the National System of Conservation Areas, drains, dries, fills, or eliminates lakes, non-artificial lagoons, and other wetlands, declared or not as such, shall be sanctioned with a prison sentence of one (1) to three (3) years.

Furthermore, the offender shall be obliged to leave things in the state they were in before beginning the works affecting the wetland; for this purpose, the National System of Conservation Areas is empowered to carry out the corresponding works, but at the offender's expense."

Based on the foregoing, it has been affirmed that there are wetlands located on private properties and wetlands located on public property. (Rulings of the Constitutional Chamber Nos. 14288-2009 of 3:19 p.m. on September 9, 2009, and 16938-2011 of 2:37 p.m. on December 7, 2011).

Regarding public wetlands, the Chamber considered in the last cited ruling that those that (1) are constituted as a protected wild area according to Article 32, subsection f) of the Organic Environmental Law, (2) those that are within any other management category of protected wild area, and (3) all those that are located on public domain assets and properties of the State or of any entity or body, by virtue of the provisions of Articles 13 and 14 of the Forest Law, integrate the natural heritage of the State. Regarding that last category of wetlands, the following was specifically established:

"...all wetlands that are located on properties of the State (belonging to any state entity, body, or organism), form part of that heritage, given that they are classified as forest lands (see Executive Decree 36786 of August 12, 2011); furthermore, mangroves or saltwater forests and estuaries, by forming part of the public zone in the maritime-terrestrial zone, an inalienable area according to Article 1 of the Law on the maritime-terrestrial zone..., constitute a forest reserve and are affected to Forest Law 7575 of February 13, 1996, in accordance with Article 13 of that law." (Ruling No. 16938-2011).

That is, there are wetlands that, due to their importance, possess greater protection, either because the State declared them protected wild areas or included them within the limits of another protected wild area, or because they are located on lands owned by the State or its institutions and are affected to the natural heritage of the State.

Regardless of the ownership regime in which the wetlands are located, the fact is that all these ecosystems must be protected. And this is provided for in Article 1 of the Technical Criteria for the Identification, Classification, and Conservation of Wetlands (Executive Decree No. 35803 of January 7, 2010) and by the Constitutional Chamber when indicating that:

"If the State has an interest in declaring a wetland ecosystem and its influence or buffer zone as a Protected Wild Area, it must comply with the requirements established in the Organic Environmental Law, empowering the State to expropriate or pay for the private lands. However, this does not imply discarding the existence and protection of wetland ecosystems, just because they are not declared as a Protected Wild Area, or because they are on private property. It is for this reason that the challenged norm, by establishing that wetlands must be created by executive decree, is contrary to the provisions of the Ramsar Convention, which oblige the protection of these valuable ecosystems, which provide countless environmental services (servicios ambientales) to society, whether they have been subjected to a special management category by the governing body of natural resources, which in some cases implies their expropriation, or whether they are private property. The obligation of reasonable and rational use of these ecosystems concerns both the State and private individuals, for which reason provisions like the challenged one constitute an obstacle incompatible with the fulfillment of the Convention's purposes by the Costa Rican State." (Ruling No. 14288-2009 of 3:19 p.m. on September 9, 2009).

Consequently, based on all the foregoing, it is not possible to reduce the area of a wetland ecosystem, as this would imply a violation of the regulations set forth above, except for works or activities that may be permitted in accordance with those regulations. What could be done is to reduce the level of protection granted to a specific wetland, modifying the limits of the protected wild area that it constitutes or of which it forms part, or releasing it from the natural heritage of the State.

The foregoing is not contrary to the Ramsar Convention, since it expressly provides that the State Parties may withdraw wetlands from the list of internationally important sites or reduce the measurement of wetlands already inscribed in it, for urgent reasons of national interest.

Therefore, if the Convention permits the reduction of the measurement of the most internationally important wetlands, it does not prevent wetlands that are not on that list from being reduced. That said, the reduction of a protected wild area involving a wetland must meet the same requirements set forth in the preceding section regarding the reduction of the measurement of protected wild areas.

Furthermore, it must be taken into account that the Constitutional Chamber has established that the requirements set by Article 38 of the Organic Environmental Law are not only applicable to the reduction of protected wild areas, but are also required for the release from the public domain of any asset that forms part of the natural heritage of the State or any asset of environmental interest. (Ruling No. 2375-2017 of 10:40 a.m. on February 15, 2017).

On the other hand, the RAMSAR Convention foresees that when a wetland inscribed in the "List" is withdrawn or reduced, the State shall compensate, as far as possible, for any loss of wetland resources and, in particular, shall create new nature reserves for waterfowl and for the protection, in the same region or elsewhere, of an adequate portion of the previous habitat.

In order to guide the States in decision-making regarding the withdrawal or reduction of wetlands from the list and the compensation measures mentioned by the Convention, the Conference of the Parties issued Resolution No. VIII.20 "General guidance for interpreting the expression 'urgent reasons of national interest' in Article 2.5 of the Convention and for considering the compensation provided for in Article 4.2." in which it is indicated that this is general guidance that does not prevent States from issuing more restrictive provisions in this regard and that, when defining compensation, States may take into account, among other things, the following aspects: "the maintenance of the overall value of the wetland area of the Contracting Party included in the Ramsar List at the national and global level; the availability of a compensatory substitution; the relevance of the compensatory measure in relation to the ecological character, habitat, or value of the affected Ramsar site or sites; scientific or other uncertainties; the chronological opportunity of the compensatory measure in relation to the proposed action; the adverse effects that the compensatory measure itself could cause."

Then, to compensate for the withdrawal or reduction of a wetland from the list of wetlands of international importance, the State could include a new site that meets the necessary requirements, but a compensation measure that substitutes the area of land excluded from the wetland must also be adopted, taking into account the guidance provided by the Conference of the Parties to the Ramsar Convention and based on sufficient technical studies that guarantee its effectiveness.

As indicated in the previous section, the possibility of compensating the reduced area in another site can be assessed provided that the technical studies justify the adoption of that measure, in the terms already set forth.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney General's Office