OJ-077-2019 — Sawfish protection and amendment to article 39 of the Fisheries LawProtección del pez sierra y reforma al artículo 39 de la Ley de Pesca

Opinión Jurídica : 077 - J   del 09/08/2019   



9 de agosto de 2019




OJ-77-2019




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Jefa de Área




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada Señora:




 



 Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-
DCLEAMB-143-2018 de 23 de octubre de 2018, por medio del cual requiere la opinión jurídica no
vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo
número 20445, denominado "Ley de protección del pez sierra, reforma del artículo 39 de la ley de
pesca y acuicultura, Ley N° 8436, de 1 de marzo de 2015 ” cuyo texto fue publicado en el Alcance No.
189 a la Gaceta No. 147 de 4 de agosto de 2017.




 




1. Carácter de este pronunciamiento




 



 En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los
criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley,
no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la
función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica
no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por
otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de
la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley




 



 El proyecto de ley sometido a nuestra consideración pretende prohibir la caza marítima y captura
del pez sierra perteneciente a la familia Pristidae, a través de la reforma del artículo 39 de la
Ley de Pesca y Acuicultura (Ley No. 8436 de 1° de marzo de 2015). Actualmente, ese artículo indica:




 



 “Artículo 39. Prohíbense la caza marítima, la captura de cetáceos, pinnípedos y quelonios, así como
el aprovechamiento de sus lugares de cría, salvo lo establecido en los convenios o tratados
internacionales debidamente ratificados por Costa Rica.”




 



 La reforma pretendida añadiría la palabra “pristidae” al artículo, con el fin de incluir a la
familia del pez sierra en la prohibición allí establecida, por tratarse de especies de alto riesgo
de extinción.




 



 Tal y como se indica en la exposición de motivos del proyecto, lo pretendido es acorde a los
compromisos internacionales adquiridos por el Estado costarricense al aprobar la Convención sobre la
Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (CMS) (aprobada mediante Ley No. Ley
No. 8586 de 21 de marzo de 2007) y la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) (aprobada mediante Ley No. 5605 de 30 de octubre de
1974).




 



 La primera de esas Convenciones establece, en su artículo II, que los Estados se esforzarán por
conceder una protección inmediata a las especies migratorias enumeradas en el Apéndice I, en el
cual, se encuentra la familia pristidae. Por ello, además de las restricciones para el comercio que
estipula la Convención, para la protección de esa especie, los Estados pueden adoptar medidas
interna más estrictas respecto de las condiciones de comercio, captura, posesión o transporte o
prohibir su comercialización completamente, de conformidad con lo que dispone el artículo XIV de la
Convención.




 



 Por su parte, el Apéndice I de la Convención CITES, que incluye a las especies en peligro de
extinción, cuyo comercio puede autorizarse bajo circunstancias excepcionales y sujeto a una
reglamentación estricta (según los artículos II y III de la Convención), contempla a esta especie.




 



 Por tanto, con base en lo anterior y considerando que en la exposición de motivos se reconoce la
importancia de esta especie dentro del ecosistema y la necesidad de brindar un mayor ámbito de
protección por la alta vulnerabilidad que la acompaña en su desarrollo debido a su lento
crecimiento, maduración sexual tardía y escasa procreación, y por las amenazas indirectas que
enfrenta dicha población por la captura incidental y la pesca comercial selectiva, la iniciativa de
ley planteada es conforme a las Convenciones internacionales citadas.




 



 Además, una medida como la propuesta resulta afín al artículo 50 de la Constitución Política y a
otra normativa nacional e internacional que tienen como norte la protección de la biodiversidad y el
desarrollo sostenible y que ha sido señalada por la Sala Constitucional en asuntos relacionados con
la caza y pesca de especies en peligro de extinción:




 



 “La normativa impugnada viene a permitir la captura de la tortuga verde -conocida como tortuga Lora
y Chelonia mydas- en el Mar Caribe para fines comerciales (artículo 2), únicamente entre el período
comprendido entre el primero de junio y el treinta y uno de agosto. Dicho decreto surgió para
regular en 1983 la captura desmedida que se estaba realizando en la región Atlántica, por lo que la
administración pública pretendió regularla estableciendo requisitos para poder acceder a los
permisos correspondientes para poder capturarlas y sólo dentro del periodo indicado, prohibiéndose
además la captura de éstas en las áreas protegidas de parques nacionales y autorizándose la captura
de aproximadamente 1.800 tortugas al año.




(…)



 Para realizar el presente estudio es preciso indicar lo que protegen las normas señaladas por los
accionantes como infringidas con excepción de la Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres que ya fue indicado. El artículo 50 constitucional
establece: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y
estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado..." Por su parte la Convención de la Flora, de la Fauna y
de las Bellezas Escénicas naturales de los países de América -Ley No. 3763 del 19 de octubre de
1976- indica en el artículo 5, punto "1. Los Gobiernos Contratantes convienen en adoptar o en
recomendar a sus respectivos cuerpos legislativos competentes, la adopción de leyes y reglamentos
que aseguren la protección y conservación de la flora y la fauna dentro de sus respectivos
territorios y fuera de los parques y reservas nacionales, monumentos naturales y de las reservas de
regiones vírgenes mencionadas en el artículo 2..." y en el artículo 8: "La protección de las
especies mencionadas en el Anexo a esta Convención es de urgencia e importancia especial. Las
especies allí incluidas serán protegidas tanto como sea posible y sólo las autoridades competentes
del país podrán autorizar la caza, matanza, captura o recolección de ejemplares de dichas especies.
Estos permisos podrán concederse solamente en circunstancias especiales cuando sean necesarios para
la realización de estudios científicos o cuando sean indispensables en la administración de la
región en que dicho animal o planta se encuentre." El Convenio para la Conservación de la
Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres Prioritarias en América Central -Ley No. 7433
publicada el 11 de octubre de 1994- dice en el artículo 1: "El objetivo de este Convenio es
conservar al máximo posible la diversidad biológica, terrestre y costero-marina, de la región
centroamericana, para el beneficio de las presentes y futuras generaciones", en el artículo 2: "Los
Estados firmantes de este Convenio reafirman su derecho soberano de conservar y aprovechar sus
propios recursos biológicos de acuerdo a sus propias políticas y reglamentaciones en función de: a)
Conservar y usar sosteniblemente, en función social, sus recursos biológicos; y b) Asegurar que las
actividades dentro de sus jurisdicciones o control, no causen daños a la diversidad biológica de sus
Estados o áreas que limitan su jurisdicción nacional.", el artículo 13 dice: "Con el propósito de
cumplir a cabalidad con el presente Convenio, se deberá:...c) Asegurar el establecimiento de medidas
que contribuyan a conservar los hábitats naturales y sus poblaciones de especies naturales..." ,
artículo 27: "Cada país de la región hará los esfuerzos más apropiados para completar las acciones
de conservación in situ a través de:...c) Regular con su propia legislación, la comercialización
nacional de recursos biológicos." Finalmente el Convenio sobre la Diversidad Biológica -Ley No. 7416
de junio de mil novecientos noventa y cuatro-, resultado de la Cumbre de Río de Janeiro de mil
novecientos noventa y dos, en el principio 15 alude a un principio precautorio, según el cual, "con
el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de
precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente."




(…)



 Es claro que el decreto impugnado nació como una forma de proteger de alguna manera esta especie de
quelonio marino, teniéndose como fundamento que los mismos venían siendo afectados por la
explotación que el hombre les estaba dando y de que esta especie constituye para los pobladores de
la provincia de Limón una importante fuente de proteína, autorizándose una determinada cantidad de
especies que podían ser capturadas sin contar con un estudio científico previo que demostrara el
riesgo de supervivencia de la especie, pues esta si para entonces era una especie de población
reducida o amenazada (Decreto Ejecutivo 22545 del 30 de agosto de 1933), ahora es considerada una
especie en peligro de extinción en el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre del 1 de
octubre de 1997, en el artículo 60…, normativa prohibitiva que resulta posterior al decreto
impugnado y que si bien es cierto, es clasificada así en el Reglamento, es la Ley misma la que
establece la prohibición y que hace referencia a la lista del reglamento, por lo que no sólo desde
el año 1997 el decreto debió dejarse de aplicar por contrariar una norma de rango superior
posterior, sino desde el 16 de febrero de 1995, fecha en la que se incluyó en el apéndice I de la
Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres a toda
la especie "Cheloniidae spp."…




(…)



 Todo lo anteriormente transcrito deja entrever que desde la aplicación del decreto impugnado no se
han realizado las investigaciones correspondientes en aras de proteger la especie, ni siquiera se
mantienen al tanto de los Convenios y legislación que viene a protegerla, todo lo que demuestra que
se han violentado los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política al no cumplirse con la
protección establecida en los Convenios Internacionales, desprotegiéndose en esa forma el derecho a
un ambiente sano y sobretodo ecológicamente equilibrado, para el cual deben establecerse mecanismos
preventivos para evitar la extinción de las especies, lo que requiere de una actitud cierta y
responsable de las autoridades administrativas competentes, que no ha sucedido en la actualidad sino
que se ha venido aplicando un decreto que si se hubiese interpretado correctamente el Convenio sobre
el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora y toda la demás legislación
aplicable se actualizaría a la realidad del momento... (Voto No. 01250-1999 de las 11 horas con 24
minutos de 19 de febrero de 1999).




 



 Debe tenerse en cuenta que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, en ejercicio de sus
potestades legales y mediante el Acuerdo No. 366 de 13 de setiembre de 2017, estableció la veda
permanente, en todo el territorio nacional, para la captura del pez sierra, mediante cualquier tipo
de arte de pesca, salvo aquella que se realice con fines de investigación científica.




 



 Por tanto, el proyecto de ley propuesto, brindaría una mayor protección al pez sierra, al elevar el
rango normativo de la prohibición existente.




 



             Por último, es recomendable valorar si la prohibición planteada es absoluta, o si, como
en el caso del Acuerdo del INCOPESCA, de manera excepcional y con base en los requisitos y
autorizaciones que al efecto establece la Ley de Pesca y Acuicultura, se permitiría la pesca o
captura con fines de investigación científica. En cualquiera de los dos escenarios, se sugiere
especificarlo de manera expresa, para evitar futuros conflictos de interpretación y aplicación.




 




            3) Conclusión:




 



 Si bien la aprobación del proyecto de ley No. 20.445, denominado "Ley de protección del pez sierra,
reforma del artículo 39 de la ley de pesca y acuicultura, Ley No. 8436, de 1 de marzo de 2015”, es
una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones
expuestas.




 




            De Usted, atentamente,




 




 




                                                                       Elizabeth León Rodríguez




                                                                       Procuradora




SHM

Legal Opinion: 077 - J of 08/09/2019

August 9, 2019

OJ-77-2019

Ms.
Cinthya Díaz Briceño
Area Chief
Legislative Commissions IV
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication AL-DCLEAMB-143-2018 of October 23, 2018, through which you request the non-binding legal opinion of this Office of the Attorney General regarding the bill being processed in legislative file number 20445, titled "Ley de protección del pez sierra, reforma del artículo 39 de la ley de pesca y acuicultura, Ley No. 8436, de 1 de marzo de 2015" whose text was published in Alcance No. 189 to La Gaceta No. 147 of August 4, 2017.

1. Nature of this Pronouncement

By virtue of what is regulated by our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and for that reason, this criterion is rendered through a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important legislative work. Furthermore, as we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

2. Considerations Regarding the Bill

The bill submitted for our consideration seeks to prohibit the maritime hunting and capture of the sawfish belonging to the Pristidae family, through the reform of Article 39 of the Ley de Pesca y Acuicultura (Law No. 8436 of March 1, 2015). Currently, that article states:

“Article 39. The maritime hunting and capture of cetaceans, pinnipeds, and chelonians, as well as the exploitation of their breeding grounds, are prohibited, except as established in international conventions or treaties duly ratified by Costa Rica.”

The intended reform would add the word “pristidae” to the article, in order to include the sawfish family in the prohibition established therein, as they are species at high risk of extinction.

As indicated in the bill's statement of purpose (exposición de motivos), the intended measure is in accordance with the international commitments acquired by the Costa Rican State upon approving the Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals (CMS) (approved through Law No. 8586 of March 21, 2007) and the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) (approved through Law No. 5605 of October 30, 1974).

The first of those Conventions establishes, in its Article II, that States shall endeavor to provide immediate protection for the migratory species listed in Appendix I, in which the Pristidae family is found. Therefore, in addition to the trade restrictions stipulated by the Convention, for the protection of this species, States may adopt stricter internal measures regarding the conditions of trade, capture, possession, or transport, or completely prohibit their commercialization, in accordance with the provisions of Article XIV of the Convention.

For its part, Appendix I of the CITES Convention, which includes species threatened with extinction whose trade may only be authorized under exceptional circumstances and subject to strict regulation (according to Articles II and III of the Convention), includes this species.

Therefore, based on the foregoing and considering that the statement of purpose (exposición de motivos) recognizes the importance of this species within the ecosystem and the need to provide a greater scope of protection due to the high vulnerability that accompanies its development because of its slow growth, late sexual maturity, and scarce reproduction, and due to the indirect threats faced by said population from incidental capture and selective commercial fishing, the proposed legislative initiative is in conformity with the international Conventions cited.

Furthermore, a measure such as the one proposed is consistent with Article 50 of the Political Constitution and with other national and international regulations that have as their aim the protection of biodiversity and sustainable development, and which has been pointed out by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in matters related to the hunting and fishing of endangered species:

“The challenged regulations allow the capture of the green turtle—known as the Lora turtle and Chelonia mydas—in the Caribbean Sea for commercial purposes (Article 2), only during the period between the first of June and the thirty-first of August. Said decree arose to regulate in 1983 the excessive capture that was taking place in the Atlantic region, for which the public administration sought to regulate it by establishing requirements to be able to access the corresponding permits to capture them and only within the indicated period, also prohibiting their capture in the protected areas of national parks and authorizing the capture of approximately 1,800 turtles per year.

(…)

To carry out this study, it is necessary to indicate what is protected by the norms indicated by the plaintiffs as infringed, with the exception of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, which has already been indicated. Article 50 of the Constitution establishes: "The State shall procure the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment..." For its part, the Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere—Law No. 3763 of October 19, 1976—indicates in Article 5, point "1. The Contracting Governments agree to adopt, or to recommend to their respective competent legislative bodies, the adoption of laws and regulations that ensure the protection and conservation of flora and fauna within their respective territories and outside the national parks and reserves, natural monuments, and the wilderness reserves mentioned in Article 2..." and in Article 8: "The protection of the species mentioned in the Annex to this Convention is of special urgency and importance. The species included therein shall be protected as much as possible, and only the competent authorities of the country may authorize the hunting, killing, capture, or collection of specimens of said species. These permits may be granted only under special circumstances when necessary for the conduct of scientific studies or when indispensable in the administration of the region where said animal or plant is found." The Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America—Law No. 7433 published on October 11, 1994—states in Article 1: "The objective of this Convention is to conserve to the maximum extent possible the terrestrial and coastal-marine biological diversity of the Central American region, for the benefit of present and future generations," in Article 2: "The signatory States of this Convention reaffirm their sovereign right to conserve and utilize their own biological resources in accordance with their own policies and regulations in terms of: a) Conserving and sustainably using, for social purposes, their biological resources; and b) Ensuring that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the biological diversity of their States or areas that limit their national jurisdiction." Article 13 states: "For the purpose of fully complying with this Convention, the following shall be done:...c) Ensure the establishment of measures that contribute to conserving natural habitats and their populations of natural species..." Article 27: "Each country in the region shall make the most appropriate efforts to complete in situ conservation actions through:...c) Regulating, with its own legislation, the national commercialization of biological resources." Finally, the Convention on Biological Diversity—Law No. 7416 of June one thousand nine hundred ninety-four—resulting from the Rio de Janeiro Summit of one thousand nine hundred ninety-two, in Principle 15 alludes to a precautionary principle, according to which, 'In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.'"

(…)

It is clear that the challenged decree was created as a way to somehow protect this species of marine chelonian, based on the fact that they were being affected by the exploitation given to them by man and that this species constitutes an important source of protein for the inhabitants of the province of Limón, authorizing a specific number of species that could be captured without a prior scientific study demonstrating the survival risk of the species, for if it was then a species with a reduced or threatened population (Decreto Ejecutivo 22545 of August 30, 1933), it is now considered an endangered species in the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre of October 1, 1997, in Article 60…, a prohibitive regulation that is subsequent to the challenged decree and although it is true it is classified as such in the Regulation, it is the Law itself that establishes the prohibition and which refers to the list in the regulation, so that not only since the year 1997 should the decree have ceased to be applied for contradicting a later, higher-ranking norm, but since February 16, 1995, the date on which the entire “Cheloniidae spp.” species was included in Appendix I of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora…

(…)

All the foregoing suggests that since the application of the challenged decree, the corresponding research has not been carried out in the interest of protecting the species, nor has there been awareness of the Conventions and legislation protecting it, all of which demonstrates that Articles 7, 50, and 89 of the Political Constitution have been violated by failing to comply with the protection established in the International Conventions, thereby leaving unprotected the right to a healthy and, above all, ecologically balanced environment, for which preventive mechanisms must be established to avoid the extinction of species, which requires a certain and responsible attitude from the competent administrative authorities, which has not happened at present but rather a decree has been applied that if the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora and all other applicable legislation had been correctly interpreted, would be updated to the reality of the moment... (Voto No. 01250-1999 of 11 hours 24 minutes of February 19, 1999).

It must be taken into account that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, in exercise of its legal powers and through Acuerdo No. 366 of September 13, 2017, established a permanent closed season, throughout the national territory, for the capture of the sawfish, by means of any type of fishing gear, except for that carried out for scientific research purposes.

Therefore, the proposed bill would provide greater protection to the sawfish by raising the normative rank of the existing prohibition.

Finally, it is advisable to assess whether the proposed prohibition is absolute, or if, as in the case of the INCOPESCA Acuerdo, exceptionally and based on the requirements and authorizations that the Ley de Pesca y Acuicultura establishes for this purpose, fishing or capture for scientific research purposes would be permitted. In either scenario, it is suggested to specify it expressly, to avoid future conflicts of interpretation and application.

3) Conclusion:

Although the approval of Bill No. 20,445, titled "Ley de protección del pez sierra, reforma del artículo 39 de la ley de pesca y acuicultura, Ley No. 8436, de 1 de marzo de 2015", is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented.

Yours sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney