OJ-123-2019 — Insufficient technical support and flaws in bill to reinstate trawlingSustento técnico insuficiente y vicios en proyecto para reestablecer pesca de arrastre

Opinión Jurídica : 123 - J   del 10/10/2019   



10 de octubre de 2019




OJ-123-2019




 




Señor




Mario Castillo Méndez




Diputado




Asamblea Legislativa




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-PAC-
MCM-194-2019 de 31 de julio de 2019, recibido en la Procuraduría el 10 de setiembre de 2019, en el
cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se
tramita en el expediente legislativo número 21478, denominado “Ley para el aprovechamiento
sostenible de camarón en Costa Rica” publicado en el Alcance no. 154 a La Gaceta no. 124 de 3 de
julio de 2019.




 




            1) Carácter de este pronunciamiento:




 



 En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los
criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley,
no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la
función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica
no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.




           




            2) Antecedentes de interés:




 



             Tal y como se indica en la exposición de motivos, el presente proyecto de ley pretende
reformar varios artículos de la Ley de Pesca y Acuicultura (no. 8436 de 1° de marzo de 2005) con el
fin de reactivar la pesca de arrastre, después de más de cinco años de haber sido prohibida mediante
el voto de la Sala Constitucional no. 10540-2013 de 7 de agosto de 2013.




 



             Efectivamente, mediante ese voto, la Sala Constitucional, haciendo alusión a los
principios de desarrollo sostenible, desarrollo sostenible democrático, prevención y precaución,
solidaridad y justicia social, y el principio de responsabilidad en la actividad pesquera y de
acuicultura y una vasta cantidad de instrumentos de Derecho Internacional; y considerando que la
pesca del camarón con redes de arrastre en el contexto actual costarricense, causa serios daños al
ecosistema marino, pone en grave riesgo la existencia y reproducción de especies comerciables y del
propio camarón, y atenta contra la supervivencia del sector pesquero artesanal socialmente
vulnerable; declaró inconstitucionales los artículos 2° inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47
incisos a) y b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, específicamente las frases que se refieren a la
pesca con redes de arrastre y ordenó al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA)
no otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los
inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. E indicó que las autorizaciones y
licencias vigentes no podrían ser renovadas después de transcurrido su plazo de vigencia.




 



             La Sala estimó que las normas indicadas son contrarias al derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, al principio de desarrollo sostenible y al principio de desarrollo
sostenible democrático, que se deduce de la interpretación sistémica y sistemática de los numerales
50, 69 y 89, y al principio de justa distribución de la riqueza derivado de los artículos 50, 74 y
89 de la Carta Fundamental. Y, además, se estimaron vulnerados los principios del Derecho
Internacional sobre la materia que según el artículo 6° de nuestra Constitución resultan aplicables,
y “que exigen la adopción de técnicas de pesca selectivas, la conservación del recurso y ecosistemas
marinos, prohíben la sobreexplotación e imponen la aplicación de principios de técnicas y prácticas
de pesca y comerciales acordes con la sostenibilidad de recurso y los principios precautorio y
preventivo propios del Derecho Ambiental…”




 



             La Sala dejó abierta la posibilidad de reinstaurar las licencias de pesca de arrastre
(incisos a) y b) del artículo 47) mediante una reforma legal, siempre que “se haga referencia
expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental
(Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el
correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha
captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático.”




 




            Sobre la violación al principio de desarrollo sostenible democrático, indicó:




 



 “…deviene claro que la explotación de recursos marinos mediante la pesca por arrastre significa la
captura indiscriminada de las especies marinas que las redes de arrastre encuentran en su camino;
esto vulnera las posibilidades laborales de los pescadores artesanales y su derecho a participar en
los beneficios de la explotación sostenible del ambiente. El método utilizado en la pesca de
arrastre de camarón, al capturar todo tipo de especie marina, no solo afecta los intereses de las
personas dedicadas a la pesca artesanal de camarón, sino también los intereses de todos los
pescadores artesanales. Así no se logra un desarrollo sostenible democrático, uno al que todos
tengan acceso real; menos aún se puede hablar de un desarrollo sostenible solidario, puesto que el
beneficio de unos pocos afecta severamente a una gran mayoría de pescadores.”




           



             La violación al principio de desarrollo sostenible democrático es una pieza crucial en
la declaratoria de inconstitucionalidad efectuada, pues, incluso, la posibilidad de reinstaurar la
pesca de arrastre se sujeta a la condición de que técnica y científicamente se demuestre una
reducción significativa de la captura incidental, acorde con ese principio. Sin embargo, debe
considerarse que, al analizar ese principio, la Sala hace referencia a los tres elementos que
integran el desarrollo sostenible: económico, ecológico y social. 




 



             Así como también debe tomarse en cuenta el resto de principios e impactos ambientales
de ese tipo de pesca que fueron analizados en la sentencia.




 



             Lo dispuesto en el voto 10540-2013 ha sido reiterado por la Sala en otras
oportunidades. Así, en el voto no. 4573-2018 de las 16 horas 25 minutos de 16 de marzo de 2018, se
anuló el acuerdo de la Junta Directiva de INCOPESCA no. AJDIP/474 de 10 de noviembre de 2017 en
cuanto autorizó una nueva licencia de pesca de arrastre para el aprovechamiento de camarón, sin
cumplir con “las dos condiciones necesarias indicadas por esta Sala en la sentencia Nº 2013-010540
para desarrollar tal actividad de conformidad con el bloque de constitucionalidad.”  Sea “el
correspondiente respaldo científico y tecnológico, que procure y demuestre la disminución
significativa de la captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático”
y “la ley de regulación de la pesca de arrastre, dentro de los parámetros indicados en la sentencia
2013-10540.”




 



             Luego, en el voto no. 7978-2018 de las 12 horas 45 minutos de 18 de mayo de 2018, al
conocer el proyecto de Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en
Costa Rica (proyecto de ley no. 18968), la Sala dispuso que el informe técnico que respaldaba el
proyecto no cumplía los requisitos exigidos en el voto 10540-2013. Específicamente, se indicó que:




 



 “…el estudio cuenta con flaquezas inevitables, que se derivan del hecho de que no fue concebido
para atender las necesidades expuestas por la Sala en la sentencia N° 2013-010540. Por este motivo,
el estudio se limita a «evaluar el funcionamiento y la eficiencia de los dispositivos excluidores de
peces (ojo de pescado y malla cuadrada) y del aditamento doble relinga y sus diferentes
combinaciones, en la reducción de la pesca incidental, durante las faenas de pesca de camarón con
redes de arrastre en las aguas del Pacífico de Costa Rica…»  y omite estudiar aspectos vitales, como
la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos
excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los aspectos relacionados con el
desarrollo sostenible democrático, es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros
interesados (ecoturismo, deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general. En definitiva, el
ámbito que abarcó el estudio –que aún es un borrador- no corresponde con aquello ordenado por la
Sala, no brinda sustento suficiente al proyecto de ley, y lesiona el principio de objetivación de la
tutela ambiental.”




 



             En ese mismo voto, sobre la necesidad de realizar estudios técnicos específicos para
nuestro país, se dispuso:




 



 “Sin embargo, nótese que el hecho de que exista tanta polémica y contradicción entre los resultados
de las investigaciones realizadas en otras latitudes sobre la pesca de arrastre, constituye una
razón más para justificar la necesidad de que se efectúen estudios previos por parte de instancias
científicas objetivas específicamente para el caso nacional, de forma que el legislador pueda
adoptar una decisión informada.



 En abono a lo expuesto, existen razones de hecho y de derecho que obligan a que los    estudios que
se efectúen como base para la aprobación de la pesca de arrastre sean específicos para el caso de
Costa Rica.



 En cuanto a las razones de hecho, se retoma lo señalado líneas atrás: es necesario conocer los
datos concretos de nuestro país con respecto a múltiples factores que se relacionan directamente con
la toma de decisión, como los ambientales (situación de la biomasa, las especies afectadas, las
interacciones ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano
y largo plazo, etc.), los sociales (población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución
real de dicho beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico,
etc.) y socioeconómicos (valoración del costo/beneficio que incluya también las variables
ambientales y sociales, rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en
la economía local y nacional, etc.). Todos estos son elementos y características propias de nuestro
país y que, por razones obvias, no pueden conocerse a través de los estudios desarrollados para
otros países.”




 



             Posteriormente, ante un recurso de amparo en el que se reclamaba la tardanza del
INCOPESCA en realizar los estudios ordenados por la Sala para restaurar las licencias de pesca de
arrastre de camarón, en el voto no. 14186-2018 de las 9 horas 20 minutos de 31 de agosto de 2018
dispuso:




 



 “la Sala estima que INCOPESCA debe intervenir activamente para solventar la omisión reclamada,
mediante la realización de los estudios necesarios y la emisión de los criterios técnicos y
científicos tendentes a una reducción significativa en la captura incidental que fuera compatible
con un desarrollo sostenible democrático. Asimismo, la omisión del INCOPESCA en mantener estudios
actualizados, impide a los demás órganos de la Administración tener los insumos necesarios para
definir lo que corresponda en cuanto a la actividad de la pesca de camarón por arrastre,
obstaculizando con ello que se pueda contar con los elementos de juicio adecuados y necesarios que
contribuyan a adoptar decisiones en el sector implicado en estos autos. En razón de lo expuesto, se
acredita una falta de participación activa del INCOPESCA, por lo que procede declarar con lugar el
recurso. En consecuencia, en el plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta
sentencia, deberá INCOPESCA avocarse a realizar esos estudios, estableciendo las instancias de
coordinación con las autoridades del MINAE y demás entidades que pudieren estar relacionadas,
incluso universitarias que pudieran estar relacionadas, a fin de contar con los insumos apropiados
para la oportuna toma de decisiones en los términos dichos.”




 



             Por último, en el voto no. 15233-2019 de las 9 horas 20 minutos de 16 de agosto de 2019
se resolvió lo siguiente:




 



 “El recurrente acude ante esta Jurisdicción Constitucional y expone que, tras la sentencia No.
2013-10540 de esta Sala, en la que se declaró inconstitucional la frase «pesca de camarón con redes
de arrastre», la Comisión de Seguimiento del Área Marina de Pesca Responsable Golfo Dulce, solicitó
a la Junta Directiva del INCOPESCA, investigar el arte de pesca denominado SURIPERA. No obstante,
por oficio No. DGT-080-09-2014 de 6 de setiembre de 2014, el INCOPESCA cesó los estudios alegando la
existencia de un criterio negativo, sin darlo a conocer, sin confrontarlo con otras fuentes, ni
adaptarlo a las condiciones del país.




(…)



 En la actualidad por medio del acuerdo de Junta Directiva AJDIP/015-2019, se solicitó al
Departamento de Investigación y Desarrollo de Incopesca, para que realice una propuesta de proyecto
para el arte conocido como suripera. Asimismo, señala que, a corto plazo (agosto) se estaría
realizando una investigación en el Golfo Dulce con este arte de pesca, con el fin de tener mayor
información científica sobre la suripera y valorar a futuro su implementación en dicho ecosistema
marino. El director General Técnico de Incopesca, mediante oficio DGT-098-2019, indicó que: «En la
actualidad no se está realizando ningún estudio con el arte de pesca denominado suripera; sin
embargo, se está trabajando en los términos de referencia con la FAO para la implementación en dicho
ecosistema marino.»... Tal como se infiere del informe técnico supra citado, el arte de pesca en
cuestión se trata de una técnica que utiliza una red de arrastre. Si bien en los estudios realizados
se ven favorables, dichos estudios están limitados a un área en las costas del estado de Sinaloa,
con una especie de camarón. Debe recordarse que, en el caso concreto de Redes de Arrastre, en el
voto 2013-10540 la Sala Constitucional, indicó que el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso,
autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de
camarón con redes de arrastre. Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal,
en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga
referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura
incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal
y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa
de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático.”




 




            3) Observaciones sobre el proyecto de ley:




 



             Con base en lo anterior, resulta claro que la constitucionalidad del proyecto de ley
sometido a nuestra consideración, depende del estudio o informe técnico que le da sustento.




 



             Y es que, aparte de lo dispuesto por la Sala Constitucional para el caso específico de
la pesca de arrastre de camarón en los votos antes citados, debe tenerse en cuenta que la exigencia
de estudios técnicos para la adopción de medidas que puedan afectar el ambiente, halla sustento en
los principios de no regresión en materia ambiental, de objetivación de la tutela ambiental,
preventivo y precautorio.




 




            Sobre el primero de ellos, la Sala Constitucional ha dispuesto que:




 



 “…se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,
políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la
situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad
absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,
social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta
entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a
la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección.”
(Voto no. 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012).




 



             En cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental, esa misma Sala ha
dispuesto que:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales
como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la
técnica», con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.”
(Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).




 



             El principio preventivo, que se encuentra recogido en el artículo 11 de la Ley de
Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998), exige la adopción por parte de los poderes públicos
de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que generan las
actividades o acciones humanas al ambiente. Por su parte, el principio precautorio, encuentra
sustento en el artículo 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y en el
artículo 11 de la Ley de Biodiversidad e implica que, cuando exista peligro de producirse un daño al
ambiente, aunque no exista certeza científica de su concreción, deben paralizarse las actividades o
proyectos o improbar o suspender el otorgamiento de las autorizaciones que puedan generar esas
afectaciones. (Sala Constitucional, voto no. 6322-2003 de las 14 horas 14 minutos de 3 de julio de
2003).




 



             En consecuencia, la ley que reestablezca la pesca de arrastre de camarón debe partir de
una base técnica que garantice que dicha actividad no generará daños ambientales y no pondrá en
riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.




 



             Pese a que la Procuraduría es un órgano asesor jurídico, y, en ese carácter, no puede
evaluar técnicamente el estudio que sirve de base al proyecto de ley, sí puede hacer ciertas
valoraciones acerca de su objetivo y su relación con lo que finalmente se propone en la iniciativa
legal.




 



             En primer término, si bien es cierto, en los votos 10540-2013 y 4573-2018 la Sala
Constitucional se dispuso que el estudio necesario para reestablecer la pesca de arrastre mediante
una ley debe demostrar “la disminución significativa de la captura incidental que sea compatible con
un desarrollo sostenible democrático”, debe considerarse que en el voto 7978-2019 expuso con más
detalle el contenido que éste debe contemplar.




 



             Específicamente, se dispuso que el estudio que respaldaba el proyecto de ley que en ese
momento se conoció, no abarcó “aspectos vitales, como la biomasa existente, el impacto ambiental de
la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, la
sustentabilidad de la pesca, y los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático,
es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte
recreativo, etc.) y la comunidad en general.”  Y que, para la toma de decisiones en esa materia
resultaba necesario conocer los datos concretos de nuestro país con respecto a múltiples aspectos,
como los ambientales (situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones
ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo,
etc.), los sociales (población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución real de dicho
beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y
socioeconómicos (valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y
sociales, rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía
local y nacional, etc.).”




 



             Por esas razones, la Sala estimó que el contenido de dicho estudio no “corresponde con
aquello ordenado por la Sala, no brinda sustento suficiente al proyecto de ley, y lesiona el
principio de objetivación de la tutela ambiental.”




 



             En ese orden de ideas, debe tomarse en cuenta que en el voto 10540-2013, con base en
estudios de la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO) y otros
estudios técnicos, se hizo referencia a la existencia de otros impactos ambientales de la pesca de
arrastre, como repercusiones en las aves necrófagas; descomposición de los descartes; alteraciones
de la estructura física por el rascado y arado de la superficie marina, el enterramiento de
montículos, el suavizado de las ondulaciones de la arena, la remoción de piedras o el dragado y
volteado de rocas, la eliminación de los taxones que producen organismos estructurados, y la
remoción o trituración de la vegetación acuática sumergida; la suspensión de sedimentos que puede
generar la reducción de la luz disponible para los organismos fotosintéticos, el enterramiento de la
biota bentónica y el recubrimiento de las áreas de puesta; alteraciones químicas de los sedimentos y
de la masa de las aguas; cambios en las comunidades bentónicas debido a que los animales
epibentónicos son aplastados o enterrados y la infauna es excavada quedando expuesta sobre el lecho
marino; y cambios en el ecosistema.




 



             El estudio Evaluación de los porcentajes de exclusión de FACA en la pesca de arrastre
de los camarones de profundidad Pinky, Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel, Solenocera Agassizii,
utilizando diferentes tamaños de luces de malla y aditamentos (DEP’S, DET´S Y DOBLE RELINGA), en el
Océano Pacífico costarricense (aprobado mediante acuerdo de la Junta Directiva de INCOPESCA no.
137-2019), que sirve de fundamento técnico al proyecto de ley, tuvo por objetivo evaluar los
porcentajes de exclusión de fauna de acompañamiento en la pesca de camarón pinky y fidel en el
Océano Pacífico, utilizando cuatro distintos tipos de redes de arrastre.




 



             Aunque los resultados arrojados parecen ser satisfactorios en cuanto se obtuvo una
reducción considerable de la pesca incidental, el estudio estuvo focalizado únicamente en ese
objetivo específico, dejando de lado otras variables ambientales. De ahí que, con base en los
principios antes expuestos y en las disposiciones de la Sala Constitucional citadas, el proyecto de
ley propuesto podría contener vicios de constitucionalidad, en el tanto, reestablece la pesca de
arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado, en su totalidad, el impacto ambiental
que produce esa actividad.




 



             Sobre este estudio resultaría aplicable lo indicado por la Sala Constitucional en el
voto 7978-2018 acerca del sustento técnico del proyecto de ley no. 18968, en el tanto no abarca
aspectos como “los ambientales (situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones
ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo,
etc.), los sociales (población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución real de dicho
beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y
socioeconómicos (valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y
sociales, rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía
local y nacional, etc.).” Y, como consecuencia, podría declararse que una ley aprobada con base en
ese estudio, violenta el principio de objetivación de la tutela ambiental, como se indicó respecto
del anterior proyecto de ley.




 



             Nótese que en el propio estudio se indica que se ha preparado un proyecto nuevo, a
ejecutarse en el año 2019, en el cual se investigarían otros temas como época reproductiva, talla de
primera madurez sexual, zonas de pesca actuales, prospección de zonas nuevas, biomasa al máximo
rendimiento, entre otras, con el fin de continuar las investigaciones tendientes a determinar la
viabilidad de la pesca sostenible de camarón. (Pág. 6).




 



             Además, INCOPESCA, en el oficio no. PESJ-334-2019 de 3 de setiembre de 2019 (que consta
en el expediente legislativo), indica que con el fin de ampliar la información con que se cuenta,
generar más insumos de carácter técnico-ambiental y cumplir a cabalidad con las sentencias
judiciales, se ha propuesto una nueva investigación, que tendrá una duración de dos años, para
experimentar con redes de arrastre con diferentes modificaciones, identificar zonas actuales y
nuevas para la pesca de camarón de profundidad, determinar la biomasa al máximo rendimiento
sostenible y determinar la época reproductiva y talla de primera madurez sexual. Y menciona que esa
nueva investigación complementará las ya hechas y que “los resultados de estos análisis serán de
suma importancia para que el INCOPESCA y en general la sociedad costarricense cuenten con datos de
rigurosidad técnica-científica para la toma de decisiones y se valoren los criterios biológicos,
socioeconómicos y normativos para que por vía legislativa se defina si es factible o no el uso del
arte de pesca de arrastre para la captura del camarón…”




 



             Con base en lo anterior y tomando en cuenta el criterio técnico del Centro de
Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de Costa Rica (CIMAR), que también
consta en el expediente legislativo, el estudio en el cual se basa el proyecto de ley, no parece ser
suficiente para justificar el restablecimiento de la pesca de arrastre de camarón.




 



             En todo caso, aunque con base en los criterios técnicos que se emitan al respecto se
constatara que el estudio, su metodología y resultados son técnica y científicamente correctos y
que, incluso, abarca todos los aspectos necesarios para reestablecer la pesca de arrastre de camarón
en los términos exigidos por la Sala Constitucional, debe advertirse que la regulación propuesta va
más allá del ámbito objetivo cubierto por la investigación desarrollada.




 



             Con la reforma de ley que se plasma en el proyecto queda abierta la posibilidad de
permitir la pesca de arrastre de cualquier especie de camarón y en la zona económica exclusiva del
Océano Pacífico y del Mar Caribe, aunque la investigación realizada se llevó a cabo únicamente en un
sector del Océano Pacífico y para dos especies de camarón específicas.




 



             Además, con la reforma propuesta se permitiría otorgar licencias para la pesca de
camarón utilizando como arte de pesca redes de suripera, lo cual no parece haber sido objeto de
análisis en el estudio que sirve de base. Al respecto, tómese en cuenta que en el voto de la Sala
Constitucional no. 15233-2019, con base en el informe rendido bajo fe de juramento por INCOPESCA, se
indica que no se está realizando ningún estudio sobre ese arte de pesca y que a corto plazo se
estaría realizando una investigación en el Golfo Dulce, con el fin de tener mayor información
científica y valorar a futuro su implementación en dicho ecosistema marino.



             Por último, debe advertirse que se pretende reformar el artículo 46 de la Ley de Pesca
y Acuicultura, eliminando la prohibición de pescar camarón en los esteros del país. Al existir
normativa relacionada con la protección de los esteros y los ecosistemas de humedales
(Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves
acuáticas, aprobada por Costa Rica mediante Ley no. 7224 de 7 de abril de 1991, Ley Orgánica del
Ambiente, no. 7554 de 4 de octubre de 1995, Decreto Ejecutivo N° 35803-MINAE del 7 de enero de 2010,
Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no. 6043 de 2 de marzo de 1977 y su reglamento, entre otras) y,
al integrar éstos el Patrimonio Natural del Estado (voto no. 16938-2011 de la Sala Constitucional)
en el que solo es posible autorizar las actividades dispuestas en el artículo 18 de la Ley Forestal
(no. 7575 de 13 de febrero de 1996) ello implicaría el surgimiento de un conflicto normativo, en el
tanto se estaría dejando abierta la posibilidad de que las licencias de pesca de arrastre que se
pretenden regular puedan ser utilizadas en esas zonas. Y es que, además, no consta en el estudio que
sirve de base al proyecto de ley que ese aspecto haya sido valorado técnicamente, y, por tanto, ese
cambio normativo no tiene fundamento técnico-científico.




 




            4) Conclusión:




 



 Si bien la aprobación o no del proyecto de ley no. 21478, denominado ““Ley para el aprovechamiento
sostenible de camarón en Costa Rica”, es una decisión legislativa, con respeto se recomienda valorar
las observaciones expuestas en cuanto a los posibles vicios de constitucionalidad que posee.




 




            De Usted, atentamente,




 




 




 




                                                                            Elizabeth León Rodríguez




                                                                            Procuradora

Legal Opinion: 123 - J of 10/10/2019

October 10, 2019

OJ-123-2019

Mr.
Mario Castillo Méndez
Diputado
Asamblea Legislativa

Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your communication no. AL-PAC-MCM-194-2019 of July 31, 2019, received in the Procuraduría on September 10, 2019, in which you request the non-binding legal opinion of this Procuraduría on the bill being processed in legislative file number 21478, entitled "Ley para el aprovechamiento sostenible de camarón en Costa Rica" published in Alcance no. 154 to La Gaceta no. 124 of July 3, 2019.

1) Nature of this pronouncement:

By virtue of what is regulated by our Ley Orgánica (no. 6815 of September 27, 1982), the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion that aims to be an input in the exercise of the important legislative work.

2) Relevant Background:

As indicated in the statement of motives, this bill aims to reform several articles of the Ley de Pesca y Acuicultura (no. 8436 of March 1, 2005) in order to reactivate trawling, more than five years after it was prohibited by the vote of the Sala Constitucional no. 10540-2013 of August 7, 2013.

Indeed, through that vote, the Sala Constitucional, alluding to the principles of sustainable development, democratic sustainable development, prevention and precaution, solidarity and social justice, and the principle of responsibility in fishing and aquaculture activity and a vast number of International Law instruments; and considering that shrimp fishing with trawl nets in the current Costa Rican context causes serious damage to the marine ecosystem, puts at grave risk the existence and reproduction of marketable species and of the shrimp itself, and threatens the survival of the socially vulnerable artisanal fishing sector; declared unconstitutional articles 2, subsection 27, point d), 43, subsection d), and 47, subsections a) and b) of the Ley de Pesca y Acuicultura, specifically the phrases referring to trawl fishing and ordered the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) not to grant any new permit, authorization, or license, nor renew expired ones or reactivate inactive ones, for shrimp fishing with trawl nets. It also indicated that the authorizations and licenses in force could not be renewed after their term of validity had elapsed.

The Sala estimated that the indicated norms are contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principle of sustainable development, and the principle of democratic sustainable development, which is deduced from the systemic and systematic interpretation of numerals 50, 69, and 89, and the principle of fair distribution of wealth derived from articles 50, 74, and 89 of the Carta Fundamental. Moreover, the principles of International Law on the matter were estimated to have been violated, which according to article 6 of our Constitución are applicable, and "that demand the adoption of selective fishing techniques, the conservation of the resource and marine ecosystems, prohibit overexploitation, and impose the application of principles of fishing and commercial techniques and practices in accordance with the sustainability of the resource and the precautionary and preventive principles inherent in Environmental Law…"

The Sala left open the possibility of reinstating the trawl fishing licenses (subsections a) and b) of article 47) through a legal reform, provided that "express reference is made to the obligation to use devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing, a significant reduction of said incidental catch is demonstrated that is compatible with democratic sustainable development."

Regarding the violation of the principle of democratic sustainable development, it indicated:

"…it becomes clear that the exploitation of marine resources through trawling means the indiscriminate capture of marine species that the trawl nets find in their path; this violates the labor possibilities of artisanal fishermen and their right to participate in the benefits of the sustainable exploitation of the environment. The method used in shrimp trawling, by capturing all types of marine species, not only affects the interests of people dedicated to artisanal shrimp fishing, but also the interests of all artisanal fishermen. Thus, democratic sustainable development is not achieved, one to which everyone has real access; even less can one speak of supportive sustainable development, since the benefit of a few severely affects a vast majority of fishermen."

The violation of the principle of democratic sustainable development is a crucial piece in the declaration of unconstitutionality made, since even the possibility of reinstating trawling is subject to the condition that technically and scientifically, a significant reduction of the incidental catch is demonstrated, in accordance with that principle. However, it must be considered that, when analyzing that principle, the Sala refers to the three elements that make up sustainable development: economic, ecological, and social.

As well as the rest of the principles and environmental impacts of that type of fishing that were analyzed in the judgment must also be taken into account.

The provisions in vote 10540-2013 have been reiterated by the Sala on other occasions. Thus, in vote no. 4573-2018 of 4:25 p.m. on March 16, 2018, the agreement of the Junta Directiva of INCOPESCA no. AJDIP/474 of November 10, 2017, was annulled insofar as it authorized a new trawl fishing license for shrimp exploitation, without complying with "the two necessary conditions indicated by this Sala in judgment Nº 2013-010540 to develop such activity in accordance with the constitutionality block." That is "the corresponding scientific and technological backing, which procures and demonstrates the significant decrease in incidental catch that is compatible with democratic sustainable development" and "the law regulating trawling, within the parameters indicated in judgment 2013-10540."

Later, in vote no. 7978-2018 of 12:45 p.m. on May 18, 2018, when reviewing the Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica (bill no. 18968), the Sala ruled that the technical report supporting the bill did not meet the requirements demanded in vote 10540-2013. Specifically, it was indicated that:

"…the study has unavoidable weaknesses, which derive from the fact that it was not conceived to meet the needs expressed by the Sala in judgment N° 2013-010540. For this reason, the study limits itself to «evaluating the functioning and efficiency of fish excluder devices (fish eye and square mesh) and the double headrope attachment and their different combinations, in the reduction of bycatch, during shrimp fishing operations with trawl nets in the waters of the Pacific of Costa Rica…» and omits studying vital aspects, such as the existing biomass, the environmental impact of trawling (even that with excluder devices) on the ecosystem, the sustainability of fishing, and the aspects related to democratic sustainable development, that is, the impact on artisanal fishermen, interested third parties (ecotourism, recreational sport, etc.), and the community in general. In short, the scope covered by the study –which is still a draft– does not correspond to what was ordered by the Sala, does not provide sufficient support for the bill, and injures the principle of objectification of environmental tutela."

In that same vote, regarding the need to carry out specific technical studies for our country, it was ruled:

"However, it should be noted that the fact that there is so much controversy and contradiction among the results of investigations carried out in other latitudes on trawling constitutes one more reason to justify the need for prior studies to be carried out by objective scientific entities specifically for the national case, so that the legislator can adopt an informed decision.

In support of the foregoing, there are reasons of fact and law that require that the studies carried out as a basis for the approval of trawling be specific to the case of Costa Rica.

Regarding the reasons of fact, what was stated above is reiterated: it is necessary to know the concrete data of our country with respect to multiple factors that are directly related to decision-making, such as environmental factors (biomass situation, affected species, ecosystem interactions, contamination, regeneration capacity, short, medium, and long-term perspective, etc.), social factors (population benefited by trawling, real distribution of said benefit, population affected by trawling, social and tourism cost, etc.), and socioeconomic factors (cost/benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability against substitutes such as shrimp farming, impact on the local and national economy, etc.). All these are elements and characteristics specific to our country and which, for obvious reasons, cannot be known through studies developed for other countries."

Subsequently, in response to an amparo remedy in which the delay by INCOPESCA in carrying out the studies ordered by the Sala to restore shrimp trawl licenses was claimed, vote no. 14186-2018 of 9:20 a.m. on August 31, 2018, ruled:

"the Sala estimates that INCOPESCA must actively intervene to resolve the omission claimed, by carrying out the necessary studies and issuing the technical and scientific criteria aimed at a significant reduction in incidental catch that is compatible with democratic sustainable development. Likewise, the omission by INCOPESCA in maintaining updated studies prevents the other Administration bodies from having the necessary inputs to define what corresponds regarding shrimp trawling activity, thereby hindering the availability of adequate and necessary elements of judgment that contribute to adopting decisions in the sector involved in these proceedings. By reason of the foregoing, a lack of active participation by INCOPESCA is accredited, for which reason it is appropriate to grant the remedy. Consequently, within six months counted from the notification of this judgment, INCOPESCA must undertake to carry out those studies, establishing coordination instances with the authorities of MINAE and other entities that may be related, including universities that may be related, in order to have the appropriate inputs for the timely decision-making in the terms stated."

Finally, in vote no. 15233-2019 of 9:20 a.m. on August 16, 2019, the following was resolved:

"The appellant comes before this Jurisdicción Constitucional and states that, following judgment No. 2013-10540 of this Sala, in which the phrase «shrimp fishing with trawl nets» was declared unconstitutional, the Comisión de Seguimiento del Área Marina de Pesca Responsable Golfo Dulce requested the Junta Directiva of INCOPESCA to investigate the fishing gear called SURIPERA. Nevertheless, by communication no. DGT-080-09-2014 of September 6, 2014, INCOPESCA ceased the studies alleging the existence of a negative criterion, without disclosing it, without confronting it with other sources, nor adapting it to the country's conditions.

(…)

Currently, by means of Junta Directiva agreement AJDIP/015-2019, the Departamento de Investigación y Desarrollo of Incopesca was requested to prepare a project proposal for the gear known as suripera. Likewise, it points out that, in the short term (August), an investigation would be carried out in Golfo Dulce with this fishing gear, in order to have more scientific information on the suripera and assess its future implementation in said marine ecosystem. The Director General Técnico of Incopesca, by communication DGT-098-2019, indicated that: «Currently, no study is being carried out with the fishing gear called suripera; however, work is being done on the terms of reference with the FAO for the implementation in said marine ecosystem.»... As inferred from the aforementioned technical report, the fishing gear in question is a technique that uses a trawl net. Although the studies carried out seem favorable, these studies are limited to an area on the coasts of the state of Sinaloa, with one species of shrimp. It must be remembered that, in the specific case of Trawl Nets, in vote 2013-10540 the Sala Constitucional indicated that INCOPESCA may not grant any new permit, authorization, or license, renew expired ones, or reactivate inactive ones, for shrimp fishing with trawl nets. The foregoing does not prevent that through the corresponding legal reform, in the future the annulled categories A and B may be reinstated, conditioned on making express reference to the obligation to use devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing, a significant reduction of said incidental catch is demonstrated that is compatible with democratic sustainable development."

3) Observations on the bill:

Based on the foregoing, it is clear that the constitutionality of the bill submitted for our consideration depends on the study or technical report that supports it.

And it is that, apart from the provisions of the Sala Constitucional for the specific case of shrimp trawling in the aforementioned votes, it must be taken into account that the requirement for technical studies for the adoption of measures that may affect the environment finds support in the principles of non-regression in environmental matters, objectification of environmental tutela, preventive, and precautionary.

Regarding the first of these, the Sala Constitucional has ruled that:

"…it stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved until then. This principle does not imply an absolute irreversibility since all States experience national situations, of economic, political, social nature or due to natural causes, that negatively impact the achievements reached until then and force a rethinking downwards of the new level of protection. In those cases, the Law and the Constitución and the principles under examination oblige justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of the levels of protection." (Vote no. 13367-2012 of 11:33 a.m. on September 21, 2012).

Regarding the principle of objectification of environmental tutela, that same Sala has ruled that:

"…it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which derives the requirement of the «linkage to science and technique», which conditions the discretion of the Administration in this matter." (Vote no. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007).

The preventive principle, which is contained in article 11 of the Ley de Biodiversidad (no. 7788 of April 30, 1998), demands the adoption by public authorities of those measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects that human activities or actions generate on the environment. For its part, the precautionary principle finds support in article 15 of the Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo and in article 11 of the Ley de Biodiversidad and implies that, when there is danger of damage being produced to the environment, even if there is no scientific certainty of its realization, the activities or projects must be paralyzed, or the granting of authorizations that may generate those impacts must be rejected or suspended. (Sala Constitucional, vote no. 6322-2003 of 2:14 p.m. on July 3, 2003).

Consequently, the law that re-establishes shrimp trawling must be based on a technical foundation that guarantees that said activity will not generate environmental damage and will not put at risk the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Although the Procuraduría is a legal advisory body, and, in that capacity, cannot technically evaluate the study that serves as the basis for the bill, it can make certain assessments regarding its objective and its relationship with what is finally proposed in the legal initiative.

In the first place, while it is true that in votes 10540-2013 and 4573-2018 the Sala Constitucional ruled that the study necessary to re-establish trawling by means of a law must demonstrate "the significant reduction of the incidental catch that is compatible with democratic sustainable development," it must be considered that in vote 7978-2019 it set out in more detail the content that this must contemplate.

Specifically, it was ruled that the study that supported the bill known at that time did not cover "vital aspects, such as the existing biomass, the environmental impact of trawling (even that with excluder devices) on the ecosystem, the sustainability of fishing, and the aspects related to democratic sustainable development, that is, the impact on artisanal fishermen, interested third parties (ecotourism, recreational sport, etc.), and the community in general." And that, for decision-making in this matter, it was necessary to know the concrete data of our country with respect to multiple aspects, such as environmental factors (biomass situation, affected species, ecosystem interactions, contamination, regeneration capacity, short, medium, and long-term perspective, etc.), social factors (population benefited by trawling, real distribution of said benefit, population affected by trawling, social and tourism cost, etc.), and socioeconomic factors (cost/benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability against substitutes such as shrimp farming, impact on the local and national economy, etc.).

For these reasons, the Sala estimated that the content of said study does not "correspond to what was ordered by the Sala, does not provide sufficient support for the bill, and injures the principle of objectification of environmental tutela."

In that order of ideas, it must be taken into account that in vote 10540-2013, based on studies of the Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) and other technical studies, reference was made to the existence of other environmental impacts of trawling, such as repercussions on scavenger birds; decomposition of discards; alterations of the physical structure by the scraping and plowing of the marine surface, the burying of mounds, the smoothing of sand ripples, the removal of stones or the dredging and overturning of rocks, the elimination of taxa that produce structured organisms, and the removal or crushing of submerged aquatic vegetation; the suspension of sediments that can generate the reduction of light available for photosynthetic organisms, the burial of benthic biota, and the covering of spawning areas; chemical alterations of the sediments and the water mass; changes in benthic communities because epibenthic animals are crushed or buried and the infauna is excavated and exposed on the seabed; and changes in the ecosystem.

The study Evaluación de los porcentajes de exclusión de FACA en la pesca de arrastre de los camarones de profundidad Pinky, Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel, Solenocera Agassizii, utilizando diferentes tamaños de luces de malla y aditamentos (DEP’S, DET´S Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense (approved by agreement of the Junta Directiva of INCOPESCA no. 137-2019), which serves as the technical foundation for the bill, had the objective of evaluating the exclusion percentages of bycatch in pinky and fidel shrimp fishing in the Pacific Ocean, using four different types of trawl nets.

Although the results obtained appear to be satisfactory in that a considerable reduction of bycatch was achieved, the study was focused solely on that specific objective, setting aside other environmental variables. Hence, based on the principles set forth above and on the cited provisions of the Sala Constitucional, the proposed bill could contain defects of constitutionality, insofar as it re-establishes trawling without having a technical study that has fully evaluated the environmental impact produced by that activity.

What was indicated by the Sala Constitucional in vote 7978-2018 regarding the technical support of bill no. 18968 would be applicable to this study, insofar as it does not cover aspects such as "environmental factors (biomass situation, affected species, ecosystem interactions, contamination, regeneration capacity, short, medium, and long-term perspective, etc.), social factors (population benefited by trawling, real distribution of said benefit, population affected by trawling, social and tourism cost, etc.), and socioeconomic factors (cost/benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability against substitutes such as shrimp farming, impact on the local and national economy, etc.)." And, as a consequence, it could be declared that a law approved based on that study violates the principle of objectification of environmental tutela, as was indicated regarding the previous bill.

Note that the study itself indicates that a new project has been prepared, to be executed in the year 2019, in which other topics would be investigated such as reproductive season, size at first sexual maturity, current fishing zones, prospecting for new zones, biomass at maximum yield, among others, in order to continue investigations aimed at determining the viability of sustainable shrimp fishing. (Page 6).

Furthermore, INCOPESCA, in communication no. PESJ-334-2019 of September 3, 2019 (which is part of the legislative file), indicates that in order to expand the available information, generate more technical-environmental inputs, and fully comply with judicial rulings, a new investigation has been proposed, which will last two years, to experiment with trawl nets with different modifications, identify current and new zones for deep-water shrimp fishing, determine the biomass at maximum sustainable yield, and determine the reproductive season and size at first sexual maturity. And it mentions that this new investigation will complement those already done and that "the results of these analyses will be of utmost importance so that INCOPESCA and Costa Rican society in general may have data of technical-scientific rigor for decision-making and assess the biological, socioeconomic, and regulatory criteria so that legislatively it can be defined whether or not the use of trawling as a fishing method for shrimp capture is feasible…"

Based on the foregoing and taking into account the technical opinion of the Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología of the Universidad de Costa Rica (CIMAR), which is also in the legislative file, the study on which the bill is based does not appear to be sufficient to justify the re-establishment of shrimp trawling.

In any case, even if based on the technical opinions issued on the matter it were verified that the study, its methodology, and results are technically and scientifically correct and that it even covers all the necessary aspects to re-establish shrimp trawling under the terms demanded by the Sala Constitucional, it must be warned that the proposed regulation goes beyond the objective scope covered by the research carried out.

The legal reform embodied in the bill leaves open the possibility of permitting trawling for any shrimp species and in the exclusive economic zone of the Pacific Ocean and the Caribbean Sea, even though the research carried out was conducted only in a sector of the Pacific Ocean and for two specific shrimp species.

Furthermore, the proposed reform would permit granting licenses for shrimp fishing using suripera nets as fishing gear, which does not appear to have been the subject of analysis in the study that serves as the basis. In this regard, note that in the Sala Constitucional vote no. 15233-2019, based on the report rendered under oath by INCOPESCA, it is indicated that no study is being carried out on that fishing gear and that in the short term an investigation would be carried out in Golfo Dulce, in order to have more scientific information and assess its future implementation in said marine ecosystem.

Finally, it must be warned that it is intended to reform article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura, eliminating the prohibition of fishing for shrimp in the country's esteros. Since there are regulations related to the protection of esteros and wetland ecosystems (Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, approved by Costa Rica through Ley no. 7224 of April 7, 1991, Ley Orgánica del Ambiente, no. 7554 of October 4, 1995, Decreto Ejecutivo N° 35803-MINAE of January 7, 2010, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no. 6043 of March 2, 1977, and its regulations, among others) and, as these integrate the Patrimonio Natural del Estado (vote no. 16938-2011 of the Sala Constitucional) in which it is only possible to authorize the activities set forth in article 18 of the Ley Forestal (no. 7575 of February 13, 1996), this would imply the emergence of a normative conflict, insofar as it would leave open the possibility that the trawling licenses intended to be regulated could be used in those zones. Moreover, it is not confirmed in the study that serves as the basis for the bill that this aspect was technically assessed, and, therefore, that regulatory change lacks a technical-scientific foundation.

4) Conclusion:

While the approval or rejection of bill no. 21478, entitled "Ley para el aprovechamiento sostenible de camarón en Costa Rica," is a legislative decision, it is respectfully recommended that the observations made regarding the possible defects of constitutionality it possesses be assessed.

Yours respectfully,

Elizabeth León Rodríguez
Procuradora