C-083-2020 — Issuance of construction permits in drinking water catchment areasEmisión de licencias de construcción en áreas de captación de agua potable

Dictamen : 083 del 13/03/2020   



C-083-2020 




13 de marzo de 2020




 




Dr.




Luis Oscar Quesada Esquivel                                      




Alcalde




Municipalidad de Valverde Vega




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor Procurador General, me refiero a su oficio MVV-OA-OF-655-2017 mediante el
cual se consulta el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con la emisión
de licencias de construcción para obras de infraestructura dentro de las tierras que circunden los
sitios de captación o tomas de agua potable, no sin antes expresarle nuestras disculpas por el
atraso en la emisión de este pronunciamiento, debido al alto volumen de trabajo asignado a esta
Procuraduría.




En concreto, se consulta:



 1.      A efectos de aplicar lo dispuesto por el artículo 31 de la Ley de Aguas (Ley N°276 del
27/08/1942), sea la declaración de reserva de dominio a favor de la Nación de las tierras que
circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de
doscientos metros de radio, ¿Es posible emitir licencias de construcción para obras de
infraestructura-diferentes a las de captación- dentro del radio de doscientos metros sobre los
terrenos que bordean las nacientes de agua potable captadas para consumo humano, cuando éstos?



 2.      Asimismo, al amparo del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública ¿Es
posible que la Municipalidad autorice las licencias anteriormente descritas en los terrenos que se
encuentran registrados formalmente por personas físicas y jurídicas privadas con fundamento en
estudios hidrológicos y técnicos?



 3.      De ser procedente lo anterior, ¿Quién debe de realizar y costear los estudios hidrológicos?
y ¿Cuál ente y órgano administrativo debe avalar dichos estudios?



 Como parte de los requisitos exigidos por nuestra Ley Orgánica, la municipalidad consultante
adjuntó el criterio legal de la Asesoría Jurídica, oficio MVV-DL-OF-77-2017 de 09 de agosto de 2017,
el cual considera: Que el área de protección de cien metros de radio a partir de la naciente y la
reserva de dominio público a favor de la Nación de doscientos metros de radio a partir de una
naciente de agua potable captada para consumo, constituyen terrenos de carácter demanial. Que en el
caso que éstos sean propiedad privada, puede generar dudas la efectiva incorporación de los mismos
al dominio público y, según la PGR y resoluciones –casuísticas- de la Sala Constitucional, en
principio, corresponde al ICCA ejercer las acciones administrativas y judiciales reivindicatorias
necesarias en los terrenos que bordean captaciones, tomas o surtidores de agua potable. Que procede
aplicar el principio precautorio en favor de los recursos naturales en la aplicación e
interpretación de los artículos 33 de la Ley Forestal y 31 de la Ley de Aguas. Que en ejecución de
las tareas propias del Departamento de Desarrollo Urbano procede la aplicación de los artículos 33
de la Ley Forestal y 31 de la Ley de Aguas, considerando las limitaciones propias de los terrenos de
carácter demanial. Que corresponde al INVU dar los lineamientos que deban de tramitarse en relación
con dichas áreas de protección. Sobre la posibilidad o limitación de realizar infraestructura en los
terrenos que bordean las nacientes debe analizarse en cada caso particular, determinar la naturaleza
de la naciente, así como del terreno que la bordea, y ante todo se debe tener certeza sobre las
dimensiones de radio de protección o reserva.



 Al respecto, cabe recordar que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico
de la Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes sobre consultas generales
planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley Orgánica nuestra, artículos 1, 2 y
4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos, pues en ese supuesto, a través de un
dictamen vinculante, sustituiríamos, en forma indirecta, a la Administración activa, lo que
desvirtúa la naturaleza de la función consultiva y la excede, ni “le está permitido dirimir los
distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos”. (Dictámenes C-172-2017 y
C-267-2017, que citan varios precedentes).




 



 En consecuencia, la consulta se evacua en forma general, sin prejuzgar sobre la forma en que la
Administración activa aborde un asunto específico, ya que la aprobación o no de las solicitudes de
uso de suelo, permisos de construcción y visados de planos para segregaciones, previa verificación
de la observancia de los requisitos legales exigibles en cada caso y de su deber de tutelar el
recurso hídrico, es una decisión de competencia exclusiva de la Municipalidad, insustituible por
este órgano asesor.




 




 



 A.       SOBRE LA FRANJA DEMANIAL "NO MENOR DE DOSCIENTOS METROS DE RADIO" DISPUESTA POR EL NUMERAL
31 DE LA LEY DE AGUAS Y LAS ÁREAS DE PROTECCIÓN DEL ARTÍCULO 33 DE LA LEY FORESTAL



 El punto medular de la consulta requiere tener presente el régimen de protección a que debe
someterse a las fuentes de agua, es decir, la distinción que existe entre terrenos de dominio
público contiguos a nacientes para surtir de agua a poblaciones –que es el caso que nos ocupa- y
áreas de protección en bienes de dominio privado; tema que atañe a la diferencia en cuanto a
distancias de protección contiguas a los manantiales.




 



 Al respecto, me permito transcribirle lo señalado en nuestro pronunciamiento OJ-064-2002 de 30 de
abril de 2002 -criterio reiterado en el dictamen C-173-2010 del 16 de agosto de 2010- que desarrolla
ampliamente esta temática:




   “I. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ÁREAS CONTIGUAS A FUENTES PROVEEDORAS DE AGUA POTABLE



  Como se ha expuesto por esta Procuraduría en varias oportunidades, el legislador costarricense,
atendiendo a la trascendencia de las áreas contiguas a las fuentes proveedoras de agua potable y
para el aseguramiento de ese recurso, les ha atribuido carácter de dominio público en diversas
normas, así el artículo 7, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre
de 1961:



 "Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no
determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio
privado, con título legítimo, los siguientes:



 c) Los terrenos de las islas, los situados en las márgenes de los ríos, arroyos y, en general, de
todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que
tengan sus orígenes o cabeceras cualesquiera cursos de agua de los cuales se surta alguna población,
o que convenga reservar con igual fin. En terreno planos o de pequeño declive se considerará
inalienable una faja de doscientos metros a uno y otro lado de dichos ríos, manantiales o arroyos; y
en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de terreno de trescientos metros a uno y otro lado de
la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;" (el destacado es
nuestro).[1]



 Este precepto ya se encontraba regulado en el Código Fiscal, según reforma de Ley No. 11 de 22 de
octubre de 1926 (artículo 510, inciso 3º) y en la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10
de enero de 1939 (artículo 7º); y se retoma también, a su manera, en el numeral 31 de la Ley de
Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, en los siguientes términos:




"Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación:



 a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un
perímetro no menor de doscientos metros de radio;



 b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la
infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y
márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas." [2]



 La frase del inciso a) recién transcrito, que establece una franja demanial "no menor de doscientos
metros de radio" compatibiliza esta norma con lo dispuesto por el artículo 7, inciso c) de la Ley de
Tierras y Colonización (ver en ese sentido, de esta Procuraduría, los pronunciamientos OJ-033-95 del
20 de setiembre de 1995 y C-295-2001 del 25 de octubre del 2001).



 Con respecto al significado de la frase "reserva de dominio a favor de la Nación", en el
pronunciamiento OJ-017-2001 del 7 de marzo del año anterior, este órgano asesor hizo referencia al
que la doctrina da a las reservas demaniales, como "técnica por la que la Administración conserva o
retiene en exclusiva la utilización de ciertos bienes de dominio público, por razones de interés
público y para garantizar el cumplimiento de determinadas necesidades sociales. Por la exclusión del
uso a los particulares y el régimen que tal técnica comporta, la declaratoria de reservas dominiales
por la Administración requiere fundamento en una ley ordinaria y el respeto a los límites que ésta
fije.



 De modo pues que esa reserva de dominio debe ser entendida como la demanialidad pública de los
bienes a los que se refiere: "El fundamento jurídico de la reserva estriba, por tanto, en la
titularidad dominical que corresponde a la Administración sobre los bienes de dominio público …
Consiste en la manifestación pública de que, con respecto a determinados bienes de dominio público,
el Poder público entiende que el interés general aconseja ejercer sus facultades de goce, dimanantes
del dominio, de modo directo, por sí u otro sujeto de la organización administrativa, y no
mediatamente, por concesión de los administrados." [3]



 Por su parte, el artículo 2° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 de 18 de setiembre de
1953, reitera el carácter de dominio público de los terrenos necesarios para un abastecimiento
adecuado de agua potable:



 "Son del dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el
Ministerio de Salubridad Pública, consideren indispensables para construir o para situar cualquiera
parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la
protección sanitaria y física y caudal necesario de las mismas..."



 Complementariamente, La Ley No. 2726 de 14 de abril de 1961 que crea el Servicio Nacional de
Acueductos y Alcantarillados, transformado en el actual Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados por Ley No. 5915 de 12 de julio de 1976, tiene a dicha Institución como el ente
sustitutivo de los ministerios indicados en la Ley General de Agua Potable[4], y por lo tanto como
el competente para determinar cuáles son estas áreas, así como las descritas en los artículos 7°,
inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas, conforme al artículo 2º,
incisos f) y g) de su Ley Constitutiva, Nº 2726 del 14 de abril de 1961 (véase, en este sentido la
opinión jurídica OJ-033-95 del 20 de setiembre de 1995).



 El régimen de dominio público al que se encuentran sometidas estas áreas, así como los caracteres o
medios jurídicos a través de los cuales se busca hacer efectiva su tutela -- inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad-- a efectos de que cumplan el fin que motiva su afectación
[5], han sido definidos por la Sala Constitucional en los siguientes términos:



 "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados
bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen
individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,
están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad."  (Voto No. 2306-91 de las catorce
horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991)." 




II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ÁREAS DE PROTECCIÓN



 En tesis de principio, los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996,
contemplan un régimen jurídico distinto al descrito en el apartado primero de este pronunciamiento
desde el momento mismo en que se encuentran enmarcados dentro del Título Tercero de esa ley sobre la
"Propiedad forestal privada":




"Artículo 33.- Áreas de protección




 Se declaran áreas de protección las siguientes:



 a)      Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos
de modo horizontal. (...)



 b)      Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados
por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley."




"Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas.



 Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo
anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.



 Los alineamientos que deban tramitarse en relación con éstas áreas, serán realizados por el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."  [6]



 El rasgo diferenciador determinante de la aplicación exclusiva de los artículos 33 y 34 de la Ley
Forestal o del régimen de dominio público previsto en los numerales 31 de la Ley de Aguas, 7.c) de
la Ley de Tierras y Colonización y 2° de la Ley General de Agua Potable, es que los manantiales
tengan o no el caudal suficiente para considerarse fuentes surtidoras de agua potable según el
criterio técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ente rector en la
generación y distribución de agua potable (artículos 1º y 2º de la Ley Nº 2726).



 En el caso de que su caudal se considere insuficiente para esos efectos y no exista coincidencia
geográfica con alguna otra hipótesis normativa de régimen demanial, según expondremos más adelante,
nos encontramos con áreas que sí son susceptibles de posesión por particulares en calidad de dueños,
sujetas, eso sí, a limitaciones de interés social [7]:



 "El artículo 34 aludido en su escrito se contrae a las áreas de protección que enumera el numeral
33 ibídem y se refiere básicamente a terrenos de propiedad privada (...) Constituyen áreas de
protección, en su verdadero sentido, como se les denomina en el texto de este artículo 34,
rectificando -- en parte-- la errónea terminología de "áreas protegidas" con que se les designa en
el título." (Opinión Jurídica OJ-022-99 de 19 de febrero de 1999).



 "...sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional, consideramos
que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas limitaciones de interés social, que
al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de nuestro ordenamiento jurídico, han
evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad privada. (...)



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional,
párrafo segundo)". (Dictamen C-042-99 del 19 de febrero de 1999).




 Sobre este régimen de limitaciones ha señalado nuestra Sala Constitucional:



 "IV-...el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés
social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su
imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí
mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son
indemnizables, por no implicar una expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre
desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que implican una carga o deber
jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en
la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario,
pero sin desnaturalizarlos o destruirlos...V-...Se modifica así la base jurídica sobre la que
descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a
corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de
la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas
obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que
lo representa. El contenido de esta "propiedad función", consiste en que el propietario tiene el
poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero
correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal
comportamiento sea imprescindible... " (Voto Nº 4205-96 de las 14 horas 33 minutos del 20 de agosto
de 1996.



  Ahora bien, debe quedar claro que las áreas de protección definidas en el artículo 33 transcrito,
pueden coincidir espacialmente con las áreas demaniales contiguas a nacientes proveedoras de agua
potable o que convenga reservar con ese fin [8]; así como con otras áreas para las cuales el
ordenamiento jurídico prevé un régimen de dominio público, tales como: áreas silvestres protegidas o
en general el Patrimonio Natural del Estado (artículos 1 y 18 de la Ley Forestal), la zona marítimo
terrestre, zonas fronterizas, áreas contiguas a ríos navegables, terrenos comprendidos en las dos
orillas del río Banano, diez kilómetros arriba, reservas portuarias, etc.



  En estos casos, las áreas de protección se entenderán subsumidas dentro del régimen de dominio
público, prevaleciendo sus características propias (inalienabilidad, imprescriptibilidad,
inembargabilidad, etc.), así como las regulaciones propias de cada régimen en particular (véase, de
esta Procuraduría, el dictamen C-016-2002 del 15 de enero de este año).”



 Así, las áreas de protección son limitaciones de interés público a la propiedad, para conservar y
proteger el recurso hídrico contra acciones humanas que puedan degradar el estado natural de las
fuentes de agua y garantizar el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Consisten en la prohibición de corta o eliminación de árboles, excepto en proyectos declarados por
el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional, y de invadirlas, incluido el levantamiento de
construcciones. (Ley 7575, arts. 34 y 58 inciso a. En este sentido: SALA PRIMERA DE LA CORTE,
sentencias 199/2010 y 858/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, resolución
283/2000; SECCIÓN III, votos 144/2012, 10/2015, 153/2016; SECCION VI, sentencia 43/2011).




 



 Si la naciente surte de agua alguna población o conviene reservarlas para tal fin, el área de
protección, en el radio que fija la Ley de Tierras y Colonización, artículo 7, inciso c, y la Ley de
Aguas, artículo 31, inciso a, será de dominio público, condición que también tendrá si está incluida
en un bien demanial. (La frase “en un perímetro menor” empleada en ese artículo 31, inciso a, es
compatible con el numeral 7, inciso c, de la Ley 2825). Así se ha pronunciado la Procuraduría en
función consultiva (Dictámenes C-33-1995, C-42-1999, C-295-2001 C-334-2002, C-148-2012, C-63-2017;
Opinión Jurídica OJ-64-2002).




 



 De conformidad con el amplio desarrollo expuesto líneas atrás sobre el régimen jurídico de las
áreas contiguas a fuentes proveedoras de agua potable, así como el de las áreas de protección, se
enfatiza la función de protección hídrica que tienen este tipo de áreas. Al respecto, en el dictamen
C-042-1999 se indicó:



 “La norma tiene como finalidad, entre otras que veremos más adelante, conservar los recursos
hídricos y preservar la capa boscosa cercana a las fuentes de agua o regenerar la indebidamente
talada, y así mantener sus volúmenes en óptima calidad”.



 En igual sentido, de forma contundente mediante el dictamen C-159-2018, de 29 de junio de 2018, se
concluyó:



 “El fin público ambiental que persiguen las limitaciones a la propiedad contenidas en los numerales
33 y 34 de la Ley Forestal, así como el régimen demanial de las áreas contiguas a las nacientes de
los artículos 31 de la Ley de Aguas y 7 inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización, imposibilitan
la corta de árboles y la autorización de edificaciones con fines privativos.  Ese principio tiene la
salvedad del artículo 34 de la Ley Forestal que requiere observar el bloque de legalidad en
la declaratoria de conveniencia nacional a cargo del Poder Ejecutivo, y siempre que se acredite que
los beneficios sociales serán mayores a los costos socio-ambientales”. (el subrayado no pertenece al
original). (C-148-2010, 318-2017, C-159-2018, C-333-2018)



 Bajo esta perspectiva, el recurso hídrico apto para consumo humano es un bien al servicio de la
comunidad, y por ello de manera expresa el legislador creó un régimen especial para su protección,
en consecuencia, la zona decretada por mandato legal como reserva de dominio a favor de la Nación
establecida en la Ley de Aguas ha de interpretarse a la luz del régimen que contiene la Ley
Forestal. “Por ende, en aquellas áreas que sean de dominio público, no menores a 200 metros, según
lo previsto por los artículos 31 de la Ley 276 y 7 inciso c) de la Ley 2825 -supuesto de mayor
protección para el fin público ambiental que se persigue-, dada su naturaleza demanial y la
aplicación sistemática de la Ley Forestal, no es posible autorizar edificaciones con fines
privativos, sino que en esas áreas las eventuales obras por realizar han de estar en función de la
prestación del servicio público del agua potable”. (C-159-2018)




 



 Sobre las prohibiciones para las áreas de protección de los artículos 33 de la Ley Forestal, 31 de
la Ley de Aguas y 7 de la Ley de Tierras y Colonización, la Sala Primera, en sentencia 199 de 15:30
hrs. del 4 de febrero de 2010, dispuso:




 



 “V.-…por la relevancia del tema, es importante referirse al régimen de protección de las nacientes,
el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un área
alrededor de estas sobre la cual recae la respectiva tutela. El ordenamiento jurídico dispone dos
supuestos; una afectación de esa franja al demanio público (ordinales 7 de la Ley de Tierras y
Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el inmueble como propiedad privada pero
protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal). Al margen de la naturaleza del terreno en cuestión
(que no se encuentra en discusión en el presente proceso), aún en el supuesto de menor protección,
es decir, tratándose de un área protegida en propiedad privada, no puede dejarse de lado que las
consecuencias que de esta calificación legal se desprenden una serie de limitaciones a la propiedad.
Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34 del cuerpo normativa citado, y que
consiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que el establecimiento de un área de
protección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción al ejercicio de aquellas
facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una naciente permanente. Afirmar
lo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita levantar una edificación que
destruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún árbol, o como en el presente
caso, que no hayan árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el
numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que la norma
administrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin público que se persigue.
En materia ambiental, además de lo preceptuado en el ordinal 50 constitucional y que fue objeto de
análisis en el considerando III, debe tenerse en cuenta que el Estado se encuentra compelido a velar
por la protección del ambiente, procurando un desarrollo sano y ecológicamente equilibrado. Esta
obligación de rango constitucional ha sido desarrollada en diversas normas de rango legal, como por
ejemplo la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de Biodiversidad, entre otras. En virtud de lo
anterior…cualquier otra institución competente, se encuentran en la obligación legal de prevenir
cualquier acción que pueda incidir en forma negativa sobre la naciente.”  El destacado es nuestro.




 



 Y es que, como se concluyó en el pronunciamiento C-223-81, criterio mantenido por este órgano
consultivo (C-42-1999, C-295-2001 C-334-2002, C-148-2012, C-63-2017):




 



 “Ante una prohibición tan categórica, no es posible acceder, en nuestro criterio, a que se levanten
construcciones dentro de la Reserva de Dominio de La Nación, atendiendo a que dicha zona tiene
justamente su razón de ser en brindar a los vecinos o usuarios de esas aguas, la garantía de que las
mismas se encuentran exentas de contaminación proveniente de desechos originados en casas de
habitación u otras construcciones o edificaciones similares. En conclusión, es absolutamente ilegal
el otorgamiento de permisos de permisos de construcción dentro de la zona declarada como Reserva de
Dominio del Estado, es decir, dentro del radio de doscientos metros de las fuentes de agua, según lo
estipula el numeral 31 de la ley de Aguas citada, en relación con el 16 de la Ley de Agua Potable”.




 



 Tal y como se desprende de los dictámenes trascritos, se colige que, ha sido el criterio de este
órgano técnico, que las aguas que brotan de manantial y son captadas para abastecer de agua potable
a determinadas poblaciones, tienen un status jurídico basado en el carácter demanial del recurso
hídrico por el interés público que esta actividad reviste. (OJ-121-2005).




 




B.     CONSECUENCIAS JURÍDICAS SOBRE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DERIVADAS DEL RÉGIMEN DE AGUAS



 La segunda pregunta es si la municipalidad al amparo del artículo 16 de la Ley General de
Administración Pública podría emitir licencias de construcción para obras de infraestructura
-diferentes a las de captación- dentro del radio de los doscientos metros sobre terrenos que bordean
las naciones de agua potable, captadas para consumo humano, en el supuesto de los terrenos que se
encuentran inscritos con fundamento en estudios hidrológicos y técnicos.



 Sobre la posibilidad de otorgar permisos de construcción en estas áreas (artículos 31 de la ley de
aguas y 7 inciso c de la Ley 2825), este órgano ha sostenido que de no acreditarse los presupuestos
de exclusión a la regla de demanialidad en el supuesto de las áreas contiguas a nacientes que hayan
sido calificadas como útiles al fin de abastecimiento de agua potable, dicha área se considerará de
naturaleza pública por imperativo legal, ya que por su naturaleza de cosas públicas, están fuera del
comercio y no son objeto de apropiación particular.




En ese sentido, la opinión jurídica OJ-064-2002 continúa desarrollando este tópico:




“III. IMPLICACIONES DEL REGIMEN DE AGUAS SOBRE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD




 



 Como bien puede desprenderse de lo hasta aquí dicho, las consecuencias jurídicas sobre los derechos
de propiedad se derivan del régimen propio de cada supuesto normativo. Así, las áreas contiguas a
nacientes que hayan sido calificadas como útiles al fin de abastecimiento de agua potable, por su
naturaleza de cosas públicas, están fuera del comercio [9] y no son objeto de apropiación
particular. “La posesión de los particulares no causa derecho alguno a su favor, por lo que no
pueden inscribir esos terrenos en el Registro Público mediante información posesoria y la acción
reivindicatoria estatal por ellos es imprescriptible.” (OJ-033-95).[10]




 



 Es por esa razón que la Procuraduría General de la República dentro de los procesos de información,
de las que es parte por imperativo legal (artículo 5° de la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139
de 14 de julio de 1941), requiere, cuando exista alguna naciente que convenga proteger para fines de
abastecimiento de agua potable, la presentación de un nuevo plano catastrado que excluya los
doscientos o trescientos metros contiguos al manantial según la configuración del terreno,
reduciéndose necesariamente el área objeto de titulación; y de no cumplir­se con lo anterior,
solicita el rechazo de las diligencias en la resolución de fondo por preten­derse la inscripción de
inmuebles pertenecientes al domi­nio público.




 



 Esta posición nuestra ha sido avalada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y el
Tribunal Agrario:




 



 “Las disposiciones del Código Fiscal fueron derogadas por la Ley General sobre Terrenos Baldíos Nº
13 del 6 de enero de 1939. En esta nueva ley se incorporan prácticamente las mismas disposiciones.
Los terrenos comprendidos en los límites de la República, no adquiridos ni inscritos a nombre de los
particulares, se presumen baldíos y por ello pertenecen al Estado (artículo 1). Este conservará el
dominio necesario sobre las tierras indispensables para el aprovechamiento de las fuerzas
hidráulicas (artículo 11). La ley protege expresamente, y por tanto no son susceptibles de ser
enajenados, los terrenos de las islas, ni los situados a las márgenes de los ríos, arroyos y, en
general, de todas las fuentes de cuencas u hoyas hidrográficas donde broten manantiales, hayan islas
o cabeceras y cualquier curso de agua del cual se surta alguna población o convenga reservar con
igual fin. En terrenos planos la prohibición comprende una faja de 200 metros a ambos lados de los
ríos, manantiales o arroyos, pero si existen cuencas u hoyas hidrográficas la extensión alcanza los
300 metros (artículo 7). La Ley de Tierras y Colonización Nº 2825 del l4 de octubre de l961 mantuvo
la misma orientación. Pero amplió las declaradas, por la anterior ley, como inalienables (Artículo
7). En general esas reservas han tenido prohibición para poseerlas y para ser inscritas en el
Registro Público de la Propiedad por medio del trámite judicial de informaciones posesorias.” (Sala
Primera, Voto No. 51 de 15 horas 15 minutos del 26 de mayo de 1995.  Considerando IV).



 “En las presentes diligencias el señor Procurador Agrario de la República se a [sic] opuesto a su
aprobación argumentando que por existir nacientes con áreas de influencia, no es posible aprobar la
titulación, por ser dichas áreas parte del dominio público...Desde el siglo pasado, el Código Fiscal
establecía una serie de restricciones en ese sentido, sobre todo para proteger las áreas aledañas a
los ríos, quebradas y cursos de aguas, así como los bosques.  La Ley General de Terrenos Baldíos Nº
13 del 6 de enero de 1939, estableció la prohibición de enajenar los terrenos del Estado...Es
evidente, la intención del legislador, en cuidar desde hace décadas las fuentes de agua, que surtan
alguna población o que convenga reservar con igual fin.  Dicha disposición se mantuvo íntegramente
en la Ley de Tierras y Colonización, artículo 7 inciso c)...La Procuraduría Agraria ha presentado
una oposición razonada durante el transcurso de este proceso no contencioso.  Sostiene la
demanialidad de las áreas aledañas a las dos nacientes indicadas...Lo procedente, en consecuencia,
de conformidad con con [sic] el artículo 11 de la Ley de Informaciones Posesorias, es confirmar la
sentencia apelada, y remitir al interesado a la vía contenciosa correspondiente a hacer valer sus
derechos.” (Tribunal Agrario, Voto No. 770 de las 10 horas 40 minutos del 13 de noviembre de 1998).




 



 En razón de esa misma demanialidad, la tolerancia, tardanza o desuso por parte de la Administración
no otorga ningún derecho a los particulares (Sala Constitucional, resoluciones números 6758-93 de 22
de diciembre de 1993 y 6192-95 de 14 de noviembre de 1995 y dictámenes de la Procuraduría General de
la República Nos. C-019-96 de 1° de febrero de 1996 y C-004-98 de 7 de enero de 1998.)




 



 Igualmente, pueden existir limitaciones a la propiedad privada más allá de los límites de las áreas
demaniales, para terrenos contiguos o cercanos a ellas, de acuerdo con lo dispuesto por los
numerales 32 de la Ley de Aguas y 16 de la Ley General de Agua Potable:




 



             “Artículo 32. Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de
contaminación ya sea en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio
de la Sección de Aguas Potables a que alude el artículo siguiente, dispondrá en el área dicha las
medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación.”




 



             “Artículo 16. Se prohíben las instalaciones, edificaciones, o labores comprendidas en
las zonas cercanas a fuentes de abastecimiento, plantas purificadoras, o cualquiera parte del
sistema, que perjudique en forma alguna los trabajos de operación o distribución, o bien las
condiciones físicas, químicas o bacteriológicas del agua; estas zonas serán fijadas por los
Ministerios de Obras Públicas y Salubridad Pública.”




 



 En virtud de los incisos f) y h) del artículo 2 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados, esta potestad discrecional corresponde ahora a este Instituto,
dependiendo la extensión de las áreas, de razonamientos técnicos que justifiquen su amplitud (en ese
sentido, dictamen OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995).




 



 Tales disposiciones normativas, tal y como se ha manifestado por este órgano asesor en el
pronunciamiento OJ-033-95 de cita, tienen particular importancia para el caso de desarrollos urbanos
proyectados cerca de esas áreas:




 



 “Estas reglas son de especial relevancia tratándose de urbanizaciones. Como se sabe, todos los
desarrollos de este tipo deben contar con la aprobación previa del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados:




 



 "Artículo 21.- Todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de
abastecimiento de agua potable y disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado,
deberá ser aprobado previamente por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el
que podrá realizar la inspección que estime conveniente para comprobar que las obras se realizan de
acuerdo con los planes aprobados.




 



 Dicha aprobación previa será obligatoria en todos los casos de construcción de fraccionamientos,
urbanizaciones o lotificaciones en cualquier parte del país y ningún otro organismo estatal otorgará
permisos o aprobaciones de construcción sin tal aprobación por parte del Instituto. La infracción de
este mandato ocasionará la nulidad de cualquier permiso de construcción otorgado en contravención de
esta prohibición teniéndose por legalmente existente la parcelación o el proyecto en su caso, con
las consecuencias, en cuanto a terceros, que prevé el artículo 35 de la Ley de Planificación Urbana,
No. 4240 de 15 de noviembre de 1968." (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados)




 



 Esta función, conferida además por el artículo 2º, inciso e), ibídem, le permite al Instituto velar
por la protección de las fuentes de agua potable, establecer, con base en criterios técnicos, la
viabilidad del proyecto o imponer limitaciones constructivas en aras del interés público.




 



 Lo anterior, se supone, será factible sólo en aquellas áreas que no hayan sido detectadas como
útiles al fin de abastecimiento de agua potable y declaradas inalienables, en las cuales, por vía de
principio, no son susceptibles de urbanización, por implicar un régimen de propiedad privada
incompatible con la dominicalidad pública.”




 



 Aunado a lo anterior, y en relación con las prohibiciones para las áreas de protección de los
artículos 33 de la Ley Forestal, 31 de la Ley de Aguas y 7 de la Ley de Tierras y Colonización, la
Sala Primera, en sentencia 199 de 15:30 hrs. del 4 de febrero de 2010, dispuso:




 



 “IV.-…por la relevancia del tema, es importante referirse al régimen de protección de las
nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un
área alrededor de estas sobre la cual recae la respectiva tutela. El ordenamiento jurídico dispone
dos supuestos; una afectación de esa franja al demanio público (ordinales 7 de la Ley de Tierras y
Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el inmueble como propiedad privada pero
protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal). Al margen de la naturaleza del terreno en cuestión
(que no se encuentra en discusión en el presente proceso), aún en el supuesto de menor protección,
es decir, tratándose de un área protegida en propiedad privada, no puede dejarse de lado que las
consecuencias que de esta calificación legal se desprenden una serie de limitaciones a la propiedad.
Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34 del cuerpo normativa citado, y que
consiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que el establecimiento de un área de
protección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción al ejercicio de aquellas
facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una naciente permanente. Afirmar
lo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita levantar una edificación que
destruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún árbol, o como en el presente
caso, que no hayan árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el
numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que la norma
administrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin público que se persigue.
En materia ambiental, además de lo preceptuado en el ordinal 50 constitucional y que fue objeto de
análisis en el considerando III, debe tenerse en cuenta que el Estado se encuentra compelido a velar
por la protección del ambiente, procurando un desarrollo sano y ecológicamente equilibrado. Esta
obligación de rango constitucional ha sido desarrollada en diversas normas de rango legal, como por
ejemplo la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de Biodiversidad, entre otras. En virtud de lo
anterior…cualquier otra institución competente, se encuentran en la obligación legal de prevenir
cualquier acción que pueda incidir en forma negativa sobre la naciente.”  El destacado no es del
original.




 



 A tono con lo anterior, en nuestra consulta evacuada a la Municipalidad de Desamparados, expusimos
con precisión y claridad, el fundamento para rendir el dictamen favorable al procedimiento de
anulación de un permiso de construcción en el cual se constató que la edificación dentro de la finca
se ubicaba en el área de protección de una naciente. “Esto hace que el permiso de construcción sea
abiertamente ilegal y contrario al ordenamiento jurídico lo cual conlleva su invalidez de
conformidad con lo que establece el artículo 128 de la LGAP. Pero, además, implica que carece de
contenido lícito con la consiguiente nulidad absoluta a la luz de lo dispuesto en los artículos
132.1 y 166 ibídem.” (Dictamen C-132-2013).




 




III. CONCLUSIONES




 




Por lo antes expuesto, es criterio de esta Procuraduría que:




 



 1.      Las limitaciones a las áreas de protección con respecto a las nacientes tienen implícita la
restricción al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o
indirectamente la naciente, es decir, el recurso hídrico.




 



 2.      Corresponde a la municipalidad aplicar una norma legal vigente en el ordenamiento jurídico,
en virtud del principio de legalidad a que está obligada y que impide edificaciones en el área
señalada en el numeral 31 de la Ley General de Aguas.  Obsérvese que según el citado ordinal, “Las
tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no
menor de doscientos metros de radio (…)”, se “(…) declaran como reserva de dominio a favor de la
Nación (…)”.  En dicho supuesto, debe garantizarse el fin público que se persigue con la
conservación de los recursos hídricos a través de la protección, conservación y adecuada gestión de
los recursos.




 



 3.      De otorgarse un permiso de construcción en abierta contradicción con el supuesto antes
dicho, dicha licencia devendría en ilegal, lo cual conllevaría su invalidez de conformidad con lo
que establece el artículo 128 de la LGAP. Pero, además, implica que carecería de contenido lícito
con la consiguiente nulidad absoluta a la luz de lo dispuesto en los artículos 132.1 y 166 ibídem.




 



 4.      El rasgo diferenciador determinante de la aplicación exclusiva de los artículos 33 y 34 de
la Ley Forestal o del régimen de dominio público previsto en los numerales 31 de la Ley de Aguas, 7
inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y 2° de la Ley General de Agua Potable, es que los
manantiales tengan o no el caudal suficiente para considerarse fuentes surtidoras de agua potable
según el criterio técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ente rector
en la generación y distribución de agua potable (artículos 1º y 2º de la Ley Nº 2726).




 



 5.      En el caso de que su caudal se considere insuficiente para esos efectos y no exista
coincidencia geográfica con alguna otra hipótesis normativa de régimen demanial, nos encontramos con
áreas que sí son susceptibles de posesión por particulares en calidad de dueños, sujetas, eso sí, a
limitaciones de interés social, las cuales tienen por finalidad principal la conservación de los
recursos hídricos. (artículos 8 de la Ley y de Biodiversidad y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente).




 




Atentamente,




 




 




Yannia Salas Víquez




Procuradora




 




 




 





 [1] Para la determinación de cuándo un terreno es plano o quebrado, puede estarse a lo indicado por
el artículo 2º del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 25721 de 17 de octubre de
1996: "Terrenos quebrados: Son aquellos que tienen un pendiente promedio superior al cuarenta por
ciento". El Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 29375 del 8 de agosto
del 2000, define cuenca hidrográfica como "el área geográfica cuyas aguas superficiales vierten a un
sistema de desagüe o red hidrológica común, confluyendo a su vez en un cauce mayor, que puede
desembocar en un río principal, lago, pantano, marisma, embalse o directamente en el mar. Está
delimitada por la línea divisoria de aguas y puede constituir una unidad para la planificación
integral del desarrollo socioeconómico y la utilización y conservación de los recursos agua, suelo,
flora y fauna."



 [2] Si bien es cierto, este texto viene a ser una copia del artículo 2° de la Ley No. 16 de 30 de
octubre de 1941.



 [3] Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). Revista de Administración Pública.
Madrid, No. 4, enero-abril 1951, pp.79 y 80.



 [4] Artículo 2: "Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados: (...) h)
Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el
organismo sustitutivo de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley..."



 [5] Ver Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Buenos Aires, Abeledo-
Perrot, 4ª Edición, 1998,p. 269.



 [6] En el artículo 2, inciso m) de la Ley Forestal, adicionado por la Ley de Biodiversidad, se
definen las actividades de conveniencia nacional como aquellas "actividades realizadas por las
dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos
beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales. El balance deberá hacerse mediante
los instrumentos apropiados." Previamente habían sido definidas por el artículo 2 del Reglamento a
esa Ley, Decreto No. 2571 de 17 de octubre de 1996, en los siguientes términos: "Las actividades de
conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o
actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas del Estado, las
instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o parte de la sociedad,
tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos; construcción de caminos;
generación, transmisión y distribución de electricidad; transporte; actividades mineras; canales de
riego y drenaje; recuperación de áreas de vocación forestal; conservación y manejo sostenible de los
bosques; y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país." (el
destacado no pertenece al original).



 [7] Estas limitaciones tendrían por finalidad principal la conservación de los recursos hídricos a
través de la preservación de la cubierta forestal protectora de las fuentes de agua, y cuya
trascendencia ha sido destacada ya por este órgano asesor en otras oportunidades: "Cuando existe una
masa arbórea suficiente, la lluvia que cae sobre el suelo lo hace en una forma más lenta y menos
fuerte, al aminorar su caída las ramas y hojas de los árboles, que retienen una gran cantidad de
agua, y la liberan paulatinamente en forma de gotas o bajando por el tronco. Esto permite que las
aguas no discurran y erosionen las capas edáficas. También impide que la lluvia dañe el suelo el
sinnúmero de hojas sueltas en el sotobosque. El agua que finalmente llega a la tierra de forma
inofensiva, penetra a la capa de humus (capa superficial), que la absorbe como una esponja. El resto
del agua, por la fuerza de gravedad, desciende a capas inferiores del suelo, y es la que resurge a
la superficie a través de las nacientes o se almacena en los mantos acuíferos. Esta agua es limpia y
fresca. Además, los árboles de zonas nubosas devuelven al suelo en forma de gotas una gran cantidad
de agua condensada, aún en el verano, la que posteriormente llega a los ríos. (Vaughan, Christopher.
"La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" en Antología
Conservación del Medio, San José, EUNED, 1983, ps. 174-175, citado por OJ-033-95 del 20 de setiembre
de 1995).



 [8] Obsérvese que el ordenamiento prevé soluciones a ese traslape, incluyendo a las actividades de
captación, transporte y abastecimiento de agua dentro de las definidas como de conveniencia
nacional, en el Reglamento a la Ley Forestal.




 




[9] Artículos 261 y 262 del Código Civil.



 [10] “La mera tardanza o tolerancia de la Administración para refrenar las acciones ilícitas no
concede ningún derecho al transgresor.

Dictamen: 083 of 13/03/2020

C-083-2020

March 13, 2020

Dr.
Luis Oscar Quesada Esquivel
Mayor (Alcalde)
Municipality of Valverde Vega (Municipalidad de Valverde Vega)

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General (Procurador General), I refer to your official communication MVV-OA-OF-655-2017, by which the opinion of the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) is consulted regarding the issuance of construction licenses for infrastructure works within the lands surrounding water catchment sites or potable water intakes, not without first expressing our apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office (Procuraduría).

Specifically, the following is consulted:

1. For purposes of applying the provisions of Article 31 of the Water Law (Ley de Aguas) (Law No. 276 of 27/08/1942), namely the declaration of reservation of ownership (reserva de dominio) in favor of the Nation over the lands that surround the catchment sites or supply intakes (tomas surtidoras) of potable water, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius: Is it possible to issue construction licenses for infrastructure works - other than those for catchment - within the two-hundred-meter radius on the lands bordering potable water springs (nacientes) captured for human consumption?

2. Likewise, under Article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública): Is it possible for the Municipality to authorize the licenses described above on lands that are formally registered by private natural or legal persons, based on hydrological and technical studies?

3. If the above is appropriate, who should conduct and pay for the hydrological studies? And which entity and administrative body should endorse said studies?

As part of the requirements demanded by our Organic Law, the consulting municipality attached the legal opinion of its Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica), official communication MVV-DL-OF-77-2017 of August 9, 2017, which considers: That the protection area of one hundred meters in radius from the spring (naciente) and the public domain reserve (reserva de dominio público) in favor of the Nation of two hundred meters in radius from a potable water spring (naciente) captured for consumption, constitute lands of a demanial nature. That in the event these are private property, the effective incorporation thereof into the public domain may raise doubts, and according to the PGR and case-law resolutions of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in principle, it is the responsibility of the ICAA to exercise the necessary administrative and judicial reivindicatory actions on the lands bordering catchment, intake, or supply points of potable water. That the precautionary principle (principio precautorio) should be applied in favor of natural resources in the application and interpretation of Articles 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) and 31 of the Water Law (Ley de Aguas). That in executing the tasks proper to the Department of Urban Development (Departamento de Desarrollo Urbano), the application of Articles 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) and 31 of the Water Law (Ley de Aguas) is appropriate, considering the limitations inherent to demanial lands. That it corresponds to the INVU to provide the guidelines that must be processed in relation to said protection areas. Regarding the possibility or limitation of building infrastructure on the lands bordering springs (nacientes), this must be analyzed in each particular case, determining the nature of the spring (naciente), as well as the land that borders it, and above all, certainty must be had regarding the dimensions of the protection or reserve radius.

In this regard, it is worth recalling that the Attorney General's Office (Procuraduría) is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a task it fulfills through the opinions (dictámenes) on general consultations raised by the Heads of administrative bodies (our Organic Law, Articles 1, 2, and 4), it being inappropriate to issue them for specific cases, since in that scenario, through a binding opinion (dictamen vinculante), we would indirectly substitute the active Administration, which distorts the nature of the consultative function and exceeds it, nor "is it permitted to settle the various conflicts that are submitted for decision by public entities." (Dictámenes C-172-2017 and C-267-2017, which cite several precedents).

Consequently, the consultation is addressed in a general manner, without prejudging the way in which the active Administration approaches a specific matter, since the approval or rejection of land-use (uso de suelo) applications, construction permits, and plan approvals for segregations (segregaciones), after prior verification of compliance with the legal requirements applicable in each case and of its duty to protect the water resource, is a decision of exclusive competence of the Municipality, which cannot be substituted by this advisory body.

A. REGARDING THE DEMANIAL STRIP "OF NO LESS THAN TWO HUNDRED METERS IN RADIUS" ESTABLISHED BY NUMERAL 31 OF THE WATER LAW (LEY DE AGUAS) AND THE PROTECTION AREAS OF ARTICLE 33 OF THE FORESTRY LAW (LEY FORESTAL)

The core point of the consultation requires keeping in mind the protection regime to which water sources must be subjected, that is, the distinction between public domain lands contiguous to springs (nacientes) for supplying water to populations – which is the case at hand – and protection areas on private domain property; an issue that concerns the difference regarding protection distances contiguous to the springs (manantiales).

In this regard, I take the liberty of transcribing what was indicated in our pronouncement OJ-064-2002 of April 30, 2002 – a criterion reiterated in dictamen C-173-2010 of August 16, 2010 – which broadly develops this subject:

"I. LEGAL REGIME OF AREAS CONTIGUOUS TO POTABLE WATER SUPPLY SOURCES

As has been stated by this Attorney General's Office (Procuraduría) on several occasions, the Costa Rican legislator, addressing the importance of the areas contiguous to potable water supply sources and for the assurance of that resource, has attributed public domain character to them in various regulations, thus Article 7, subsection c), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961:

"Article 7.- While the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), for reasons of national convenience, does not determine the lands that must be kept under its ownership, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession, except those that were under private ownership, with legitimate title:

c) The lands of islands, those situated on the banks of rivers, streams, and, in general, of all the sources that are in watersheds or hydrographic basins (cuencas u hoyas hidrográficas) where springs (manantiales) flow, or where any watercourses from which a population is supplied have their origins or headwaters, or which it is convenient to reserve for the same purpose. In flat or slightly sloping terrain, a strip of two hundred meters on either side of said rivers, springs (manantiales), or streams shall be considered inalienable; and in watersheds or hydrographic basins (cuencas u hoyas hidrográficas), a strip of land of three hundred meters on either side of the maximum depression, along the entire line, starting from the nearest highest elevation;" (emphasis ours).[1]

This precept was already regulated in the Fiscal Code (Código Fiscal), according to the reform of Law No. 11 of October 22, 1926 (Article 510, subsection 3) and in the General Law on Vacant Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939 (Article 7); and it is also taken up, in its own way, in numeral 31 of the Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942, in the following terms:

"The following are declared as reservation of ownership (reserva de dominio) in favor of the Nation:

a) The lands that surround the catchment sites or supply intakes (tomas surtidoras) of potable water, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius;

b) The forest zone that protects or should protect the set of lands where the infiltration of potable waters occurs, as well as that of those that provide a base for hydrographic basins (cuencas hidrográficas) and margins of deposits, supply sources, or permanent courses of the same waters." [2]

The phrase of subsection a) just transcribed, which establishes a demanial strip "of no less than two hundred meters in radius," makes this regulation compatible with the provisions of Article 7, subsection c) of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) (see in that sense, from this Attorney General's Office (Procuraduría), pronouncements OJ-033-95 of September 20, 1995, and C-295-2001 of October 25, 2001).

Regarding the meaning of the phrase "reservation of ownership (reserva de dominio) in favor of the Nation," in pronouncement OJ-017-2001 of March 7 of the previous year, this advisory body referred to the meaning that legal doctrine gives to demanial reserves (reservas demaniales), as a "technique by which the Administration exclusively retains the use of certain public domain property, for reasons of public interest and to guarantee the fulfillment of certain social needs. Because of the exclusion of use by private individuals and the regime that such technique entails, the declaration of demanial reserves (reservas dominiales) by the Administration requires a basis in an ordinary law and respect for the limits that it sets.

So, this reservation of ownership (reserva de dominio) must be understood as the public demaniality (demanialidad pública) of the property to which it refers: "The legal basis of the reservation lies, therefore, in the ownership title (titularidad dominical) that corresponds to the Administration over public domain property ... It consists of the public manifestation that, with respect to certain public domain property, the public authority understands that the general interest advises exercising its faculties of enjoyment, emanating from ownership, directly, by itself or another subject of the administrative organization, and not mediately, by concession to the administered." [3]

For its part, Article 2 of the General Law of Potable Water (Ley General de Agua Potable), No. 1634 of September 18, 1953, reiterates the public domain character of the lands necessary for an adequate supply of potable water:

"All those lands that both the Ministry of Public Works (Ministerio de Obras Públicas) and the Ministry of Public Health (Ministerio de Salubridad Pública) consider indispensable to construct or to situate any part or parts of potable water supply systems, as well as to ensure the sanitary and physical protection and necessary flow thereof, are of public domain..."

Complementarily, Law No. 2726 of April 14, 1961, which creates the National Service of Aqueducts and Sewers (Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados), transformed into the current Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) by Law No. 5915 of July 12, 1976, designates said Institution as the substitute entity for the ministries indicated in the General Law of Potable Water (Ley General de Agua Potable)[4], and therefore as the competent one to determine which are these areas, as well as those described in Articles 7, subsection c), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) and 31 of the Water Law (Ley de Aguas), in accordance with Article 2, subsections f) and g) of its Constitutive Law, No. 2726 of April 14, 1961 (see, in this sense, legal opinion OJ-033-95 of September 20, 1995).

The public domain regime to which these areas are subject, as well as the characteristics or legal means through which their protection is sought to be made effective -- inalienability, imprescriptibility (imprescriptibilidad), and unseizability (inembargabilidad) -- in order for them to fulfill the purpose that motivates their designation [5], have been defined by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in the following terms:

"Public domain is composed of property that manifests, by express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. They are called dominical property (bienes dominicales), demanial property (bienes dominiales), public property or things (bienes o cosas públicas), or public property (bienes públicos), which do not belong individually to private persons and are destined for a public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these property belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express regulation. Characteristic notes of these property are that they are inalienable, imprescriptible (imprescriptibles), unseizable (inembargables), cannot be mortgaged or be susceptible to lien (gravamen) in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts (interdictos) to recover ownership. As they are outside commerce, these property cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, but not a right to property." (Voto No. 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes of November 6, 1991)."

II. LEGAL REGIME OF PROTECTION AREAS

In principle, Articles 33 and 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, contemplate a legal regime distinct from that described in the first section of this pronouncement, from the very moment they are framed within Title Three of that law on "Private Forest Property":

"Article 33.- Protection areas (Áreas de protección)

The following are declared protection areas (áreas de protección):

a) The areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally. (...)

b) The recharge areas and aquifers of springs (manantiales), whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law."

"Article 34.- Prohibition against felling in protected areas (áreas protegidas).

The cutting or elimination of trees in the protection areas (áreas de protección) described in the previous article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch (Poder Ejecutivo) as of national convenience (conveniencia nacional).

The alignments (alineamientos) that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo)." [6]

The determining differentiating feature for the exclusive application of Articles 33 and 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) or of the public domain regime provided in numerals 31 of the Water Law (Ley de Aguas), 7.c) of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), and 2 of the General Law of Potable Water (Ley General de Agua Potable), is whether or not the springs (manantiales) have sufficient flow to be considered potable water supply sources according to the technical criteria of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), the governing entity in the generation and distribution of potable water (Articles 1 and 2 of Law No. 2726).

In the event that its flow is considered insufficient for those purposes and there is no geographical coincidence with any other normative hypothesis of a demanial regime, as we will explain further on, we find ourselves with areas that are susceptible to possession by private individuals as owners, subject, of course, to limitations of social interest [7]:

"The aforementioned Article 34 in your writing refers to the protection areas (áreas de protección) listed in numeral 33 ibidem and refers basically to privately owned land (...) They constitute protection areas (áreas de protección), in their true sense, as they are called in the text of this Article 34, rectifying -- in part -- the erroneous terminology of 'protected areas' (áreas protegidas) with which they are designated in the title." (Legal Opinion OJ-022-99 of February 19, 1999).

"...without prejudice to the constitutional control exercised by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), we consider that Articles 33 and 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) contain typical limitations of social interest, which like others provided in various normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property. (...)

Thus, protection areas (áreas de protección) constitute legitimate limitations of a general nature to the right of property, as they satisfy an imperative public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior indemnification (Article 45 of the Constitution, second paragraph)." (Dictamen C-042-99 of February 19, 1999).

Regarding this regime of limitations, our Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated:

"IV-...the system of external limitations on property is made up of limitations of social interest, which are of legislative origin and of maximum institutional importance, requiring legislative approval with a reinforced majority for their imposition. As stated, in principle, by themselves and by definition, limitations of social interest imposed on property are not indemnifiable, as they do not imply an expropriation, that is, when the property does not suffer dismemberments that make the right disappear. Of course, they imply a burden or legal duty - in the strict sense - of not doing, or at most, of tolerating the State's intrusion into the property for public purposes, a duty that is added to the powers or faculties of the owner, but without distorting or destroying them...V-... The legal basis on which the protection of property rests is thus modified, and from being an exclusive right for the individual, it becomes an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the 'social function' of property emerged, in which every individual has the obligation to fulfill certain communal obligations, directly by reason of the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this 'property function' consists in that the owner has the power to use the property subject to the domain in the satisfaction of their own needs, but correspondingly has the duty to also place it at the service of social needs when such behavior is essential... " (Voto No. 4205-96 of 14 hours 33 minutes of August 20, 1996).

Now, it must be clear that the protection areas (áreas de protección) defined in Article 33 transcribed, may spatially coincide with the demanial areas contiguous to springs (nacientes) that supply potable water or that it is convenient to reserve for that purpose [8]; as well as with other areas for which the legal system provides a public domain regime, such as: protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) or in general the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (Articles 1 and 18 of the Forestry Law (Ley Forestal)), the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), border zones, areas contiguous to navigable rivers, lands included on the two banks of the Río Banano, ten kilometers upstream, port reserves, etc.

In these cases, the protection areas (áreas de protección) shall be understood to be subsumed within the public domain regime, their own characteristics prevailing (inalienability, imprescriptibility (imprescriptibilidad), unseizability (inembargabilidad), etc.), as well as the specific regulations of each particular regime (see, from this Attorney General's Office (Procuraduría), dictamen C-016-2002 of January 15 of this year)."

Thus, protection areas (áreas de protección) are public-interest limitations on property, to conserve and protect the water resource against human actions that may degrade the natural state of water sources and to guarantee the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. They consist of the prohibition of cutting or eliminating trees, except in projects declared by the Executive Branch (Poder Ejecutivo) as of national convenience (conveniencia nacional), and of invading them, including the erection of constructions. (Law 7575, Art. 34 and 58 subsection a. In this sense: FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT (SALA PRIMERA DE LA CORTE), judgments 199/2010 and 858/2012. ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), SECTION II, resolution 283/2000; SECTION III, votes 144/2012, 10/2015, 153/2016; SECTION VI, judgment 43/2011).

If the spring (naciente) supplies water to a population or it is convenient to reserve it for such purpose, the protection area, in the radius set by the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), Article 7, subsection c, and the Water Law (Ley de Aguas), Article 31, subsection a, shall be of public domain, a condition it will also have if it is included in a demanial property. (The phrase "within a perimeter of no less than" used in that Article 31, subsection a, is compatible with numeral 7, subsection c, of Law 2825). The Attorney General's Office (Procuraduría) has pronounced itself in its consultative function in this manner (Dictámenes C-33-1995, C-42-1999, C-295-2001 C-334-2002, C-148-2012, C-63-2017; Legal Opinion OJ-64-2002).

In accordance with the extensive development set forth in the preceding lines regarding the legal regime of areas contiguous to potable water supply sources, as well as that of protection areas (áreas de protección), the function of water resource protection that these types of areas have is emphasized. In this regard, in dictamen C-042-1999, it was indicated:

"The regulation has the purpose, among others that we will see later, of conserving water resources and preserving the forest cover (capa boscosa) near water sources or regenerating that which has been improperly felled, and thus maintaining their volumes in optimal quality."

In the same sense, conclusively through dictamen C-159-2018 of June 29, 2018, it was concluded:

"The environmental public purpose pursued by the limitations on property contained in numerals 33 and 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), as well as the demanial regime of areas contiguous to springs (nacientes) of Articles 31 of the Water Law (Ley de Aguas) and 7 subsection c) of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), make impossible the cutting of trees and the authorization of buildings for private purposes. That principle has the exception of Article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) which requires observing the legality framework in the declaration of national convenience (conveniencia nacional) by the Executive Branch (Poder Ejecutivo), and provided that it is proven that the social benefits will be greater than the socio-environmental costs." (the underlining does not belong to the original). (C-148-2010, 318-2017, C-159-2018, C-333-2018)

Under this perspective, the water resource suitable for human consumption is a property at the service of the community, and therefore the legislator expressly created a special regime for its protection. Consequently, the zone decreed by legal mandate as reservation of ownership (reserva de dominio) in favor of the Nation established in the Water Law (Ley de Aguas) must be interpreted in light of the regime contained in the Forestry Law (Ley Forestal). "Therefore, in those areas that are of public domain, no less than 200 meters, as provided by Articles 31 of Law 276 and 7 subsection c) of Law 2825 – a scenario of greater protection for the environmental public purpose pursued –, given their demanial nature and the systematic application of the Forestry Law (Ley Forestal), it is not possible to authorize buildings for private purposes; rather, in these areas, any eventual works to be carried out must be in function of the provision of the public service of potable water." (C-159-2018)

Regarding the prohibitions for the protection areas (áreas de protección) of Articles 33 of the Forestry Law (Ley Forestal), 31 of the Water Law (Ley de Aguas), and 7 of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), the First Chamber (Sala Primera), in judgment 199 of 15:30 hrs. of February 4, 2010, ordered:

"V.-…due to the relevance of the issue, it is important to refer to the protection regime for springs (nacientes), which provides for different scenarios, which have in common the establishment of an area around them over which the respective protection falls. The legal system provides for two scenarios: a designation of that strip to the public domain (ordinals 7 of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) and 31 of the Water Law (Ley de Aguas)), or, to maintain the property as private but protected (Articles 33 and 34 of the Forestry Law (Ley Forestal)). Regardless of the nature of the land in question (which is not under discussion in this proceeding), even in the scenario of lesser protection, that is, dealing with a protected area on private property, it cannot be overlooked that the consequences deriving from this legal qualification include a series of limitations on property. In addition to the explicit one referred to in numeral 34 of the cited normative body, which consists of a prohibition against cutting trees, the truth is that the establishment of a protection area around the spring (naciente) implicitly carries a restriction on the exercise of those faculties of ownership that may affect, directly or indirectly, a permanent spring (naciente). To assert the contrary could lead to the contradiction that it is permitted to erect a building that destroys said natural resource on the condition that no tree is felled, or as in the present case, that there are no planted trees. In this sense, the provisions of numeral 10 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) must be taken into account, which establishes that the administrative regulation must be interpreted in the manner that best guarantees the public purpose pursued. In environmental matters, in addition to what is precepted in constitutional ordinal 50 and was the object of analysis in Considerando III, it must be taken into account that the State is compelled to ensure the protection of the environment, procuring a healthy and ecologically balanced development. This constitutional obligation has been developed in various legal-ranking regulations, such as the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), among others. By virtue of the foregoing…any other competent institution is under the legal obligation to prevent any action that may negatively affect the spring (naciente)." The emphasis is ours.

And it is that, as was concluded in pronouncement C-223-81, a criterion maintained by this consultative body (C-42-1999, C-295-2001 C-334-2002, C-148-2012, C-63-2017):

"Faced with such a categorical prohibition, it is not possible to agree, in our opinion, to the erection of constructions within the Reservation of Ownership of the Nation (Reserva de Dominio de la Nación), considering that said zone has its very reason for being precisely in providing the residents or users of these waters the guarantee that they are free from contamination originating from waste generated in dwelling houses or other similar constructions or buildings. In conclusion, the granting of construction permits within the zone declared as Reservation of Ownership of the State (Reserva de Dominio del Estado), that is, within the radius of two hundred meters from the water sources, as stipulated by numeral 31 of the cited Water Law (Ley de Aguas), in relation to 16 of the Potable Water Law (Ley de Agua Potable), is absolutely illegal."

As is evident from the transcribed opinions (dictámenes), it can be inferred that the criterion of this technical body has been that waters flowing from a spring (manantial) and captured to supply potable water to certain populations have a legal status based on the demanial character of the water resource due to the public interest that this activity entails. (OJ-121-2005).

B. LEGAL CONSEQUENCES ON PROPERTY RIGHTS DERIVED FROM THE WATER REGIME

The second question is whether the municipality, under Article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), could issue construction licenses for infrastructure works - other than those for catchment - within the two-hundred-meter radius on lands bordering potable water springs (nacientes), captured for human consumption, in the scenario where the lands are registered based on hydrological and technical studies.

Regarding the possibility of granting construction permits in these areas (Articles 31 of the Water Law (Ley de Aguas) and 7 subsection c of Law 2825), this body has held that if the conditions for exclusion from the rule of demaniality are not proven in the scenario of areas contiguous to springs (nacientes) that have been qualified as useful for the purpose of potable water supply, said area shall be considered of a public nature by legal imperative, since by their nature as public things, they are outside commerce and are not the object of private appropriation.

In that sense, legal opinion OJ-064-2002 continues to develop this topic:

"III. IMPLICATIONS OF THE WATER REGIME ON PROPERTY RIGHTS

As can be clearly deduced from what has been said so far, the legal consequences on property rights derive from the regime proper to each normative scenario. Thus, areas contiguous to springs (nacientes) that have been qualified as useful for the purpose of potable water supply, due to their nature as public things, are outside commerce [9] and are not the object of private appropriation. "The possession of private individuals does not cause any right in their favor, so they cannot register those lands in the Public Registry (Registro Público) through possessory information (información posesoria), and the state reivindicatory action for them is imprescriptible (imprescriptible)." (OJ-033-95).[10]

It is for this reason that the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República), within possessory information proceedings (procesos de información), in which it is a party by legal imperative (Article 5 of the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias), No. 139 of July 14, 1941), requires, when there is a spring (naciente) that it is convenient to protect for potable water supply purposes, the presentation of a new cadastral plan that excludes the two hundred or three hundred meters contiguous to the spring (manantial) according to the configuration of the land, necessarily reducing the area subject to titling; and if the foregoing is not complied with, it requests the rejection of the proceedings in the final resolution because the registration of property belonging to the public domain is sought.

This position of ours has been endorsed by the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) and the Agrarian Court (Tribunal Agrario):

The provisions of the Fiscal Code were repealed by the General Law on Uncultivated Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos) No. 13 of January 6, 1939. This new law incorporates practically the same provisions.
Lands within the boundaries of the Republic not acquired or registered in the name of private individuals are presumed uncultivated (baldíos) and therefore belong to the State (article 1). The State shall retain the necessary dominion over lands indispensable for the exploitation of hydraulic forces (article 11). The law expressly protects, and therefore they are not subject to alienation, the lands of islands, nor those situated on the margins of rivers, streams, and, in general, of all sources of hydrographic basins or depressions (cuencas u hoyas hidrográficas) where springs (manantiales) emerge, or where there are islands or headwaters and any watercourse from which any population draws water or which it is convenient to reserve for the same purpose. On flat lands the prohibition includes a strip of 200 meters on both sides of rivers, springs (manantiales), or streams, but if there are hydrographic basins or depressions (cuencas u hoyas hidrográficas), the extent reaches 300 meters (article 7). The Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961, maintained the same orientation but expanded those declared inalienable by the previous law (Article 7). In general, those reserves have been subject to a prohibition against possessing them and against registering them in the Public Property Registry through the judicial process of possessory informations (informaciones posesorias).” (Sala Primera, Voto No. 51 of 15 hours 15 minutes of May 26, 1995. Considerando IV).

“In these proceedings, the Agricultural Procurator of the Republic has opposed its approval, arguing that because there are springs (nacientes) with areas of influence, it is not possible to approve the titling, because those areas are part of the public domain...Since the last century, the Fiscal Code established a series of restrictions in that regard, above all to protect the areas surrounding rivers, creeks (quebradas), and watercourses, as well as forests. The General Law on Uncultivated Lands No. 13 of January 6, 1939, established the prohibition against alienating State lands...The intent of the legislator, in caring for decades about water sources that supply any population or that it is convenient to reserve for the same purpose, is evident. Said provision was maintained entirely in the Land and Colonization Law, article 7, subsection c)...The Agricultural Procurator's Office has presented a reasoned opposition during the course of this non-contentious process. It maintains the public ownership (demanialidad) of the areas surrounding the two indicated springs (nacientes)...Accordingly, in conformity with article 11 of the Law of Possessory Informations, the appropriate course is to confirm the appealed judgment and refer the interested party to the corresponding contentious avenue to assert his rights.” (Tribunal Agrario, Voto No. 770 of 10 hours 40 minutes of November 13, 1998).



By reason of that same public ownership (demanialidad), tolerance, delay, or disuse on the part of the Administration does not grant any right to private individuals (Sala Constitucional, resolutions numbers 6758-93 of December 22, 1993, and 6192-95 of November 14, 1995, and opinions of the Procuraduría General de la República Nos. C-019-96 of February 1, 1996, and C-004-98 of January 7, 1998).



Likewise, there may be limitations on private property beyond the limits of publicly owned areas (áreas demaniales), for lands contiguous or close to them, in accordance with the provisions of articles 32 of the Water Law (Ley de Aguas) and 16 of the General Law on Drinking Water (Ley General de Agua Potable):



“Article 32. When in an area greater than that previously indicated there exists a danger of contamination, whether in surface waters or in groundwater, the Executive Branch, through the Drinking Water Section referred to in the following article, shall order in that area the measures it deems appropriate to avoid the danger of contamination.”



“Article 16. Installations, buildings, or works located in areas close to supply sources, purification plants, or any part of the system that harm in any way the operation or distribution works, or the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water, are prohibited; these areas shall be determined by the Ministries of Public Works and Public Health.”



By virtue of subsections f) and h) of article 2 of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), this discretionary power now corresponds to that Institute, the extent of the areas depending on technical reasoning that justifies their breadth (in that sense, opinion OJ-033-95 of September 20, 1995).


Such regulatory provisions, as this advisory body has stated in the cited pronouncement OJ-033-95, have particular importance in the case of urban developments projected near those areas:



“These rules are of special relevance in the case of subdivisions (urbanizaciones). As is known, all developments of this type must have the prior approval of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA):


"Article 21.- Any project for the construction, expansion, or modification of potable water supply systems and wastewater and stormwater disposal systems, public or private, shall be previously approved by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), which may carry out such inspection as it deems appropriate to verify that the works are performed in accordance with the approved plans.


Said prior approval shall be mandatory in all cases of construction of fractionamientos, urbanizaciones, or lotificaciones in any part of the country, and no other state agency shall grant construction permits or approvals without such approval by the Institute. Violation of this mandate shall cause the nullity of any construction permit granted in contravention of this prohibition, the parceling (parcelación) or project, as the case may be, being considered legally existent, with the consequences, as to third parties, provided for in article 35 of the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968." (Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA))


This function, also conferred by article 2, subsection e), ibidem, allows the Institute to ensure the protection of drinking water sources, to establish, based on technical criteria, the viability of the project, or to impose construction limitations in the public interest.


The foregoing, it is assumed, will be feasible only in those areas that have not been identified as useful for the purpose of drinking water supply and declared inalienable, in which, as a matter of principle, they are not susceptible to urban development (urbanización), because it would imply a private property regime incompatible with public ownership (dominicalidad pública).”



In addition to the foregoing, and in relation to the prohibitions for the protection (protección) areas under articles 33 of the Forestry Law (Ley Forestal), 31 of the Water Law (Ley de Aguas), and 7 of the Land and Colonization Law, the Sala Primera, in judgment 199 of 15:30 hrs. of February 4, 2010, held:



“IV.-…due to the relevance of the matter, it is important to refer to the protection regime for springs (nacientes), which provides for different scenarios, which have in common the establishment of an area around them over which the respective protection (tutela) falls. The legal system provides for two scenarios: an affectation of that strip to the public domain (demanio público) (articles 7 of the Land and Colonization Law and 31 of the Water Law (Ley de Aguas)), or maintaining the property as private property but protected (articles 33 and 34 of the Forestry Law (Ley Forestal)). Apart from the nature of the land in question (which is not under discussion in the current proceeding), even under the scenario of lesser protection, that is, when dealing with a protected area on private property, one cannot ignore that the consequences that arise from this legal classification involve a series of limitations on property. In addition to the explicit limitation referred to in article 34 of the cited body of law, which consists of a prohibition against cutting trees, the fact is that the establishment of a protection area around the spring (naciente) implicitly carries a restriction on the exercise of those ownership powers that may affect, directly or indirectly, a permanent spring (naciente). To affirm the contrary could lead to the contradiction of allowing a building to be erected that destroys said natural resource provided that no tree is cut, or as in the present case, that there are no trees planted. In this sense, account must be taken of the provisions of article 10 of the General Law on Public Administration, which establishes that an administrative norm must be interpreted in the manner that best guarantees the public purpose pursued. In environmental matters, in addition to the provisions of constitutional article 50, which was analyzed in Considerando III, account must be taken that the State is compelled to ensure the protection of the environment, striving for healthy and ecologically balanced development. This constitutional-level obligation has been developed in various legal-level norms, such as, for example, the Organic Environmental Law, the Biodiversity Law, among others. By virtue of the foregoing…any other competent institution is under the legal obligation to prevent any action that could negatively affect the spring (naciente).” The emphasis is not from the original.


In line with the foregoing, in our consultation directed to the Municipality of Desamparados, we set forth precisely and clearly the basis for rendering a favorable opinion regarding the annulment procedure of a construction permit in which it was verified that the building within the property was located in the protection area of a spring (naciente). “This makes the construction permit openly illegal and contrary to the legal system, which entails its invalidity in accordance with what is established in article 128 of the LGAP. But, furthermore, it implies that it lacks lawful content with the consequent absolute nullity in light of the provisions of articles 132.1 and 166 ibidem.” (Opinion C-132-2013).




III. CONCLUSIONS



In light of the foregoing, it is the opinion of this Procuraduría that:



1. The limitations on protection areas with respect to springs (nacientes) implicitly carry a restriction on the exercise of those ownership powers that may affect, directly or indirectly, the spring (naciente), that is, the water resource (recurso hídrico).



2. It is for the municipality to apply a legal norm in force in the legal system, by virtue of the principle of legality to which it is bound and which prevents building in the area indicated in article 31 of the General Water Law (Ley General de Aguas). It should be noted that according to the cited provision, “The lands that surround the catchment sites or water supply intakes (tomas surtidoras de agua potable), in a perimeter of not less than two hundred meters in radius (…),” are “(…) declared as a domain reserve (reserva de dominio) in favor of the Nation (…).” In that scenario, the public purpose pursued with the conservation of water resources (recursos hídricos) must be guaranteed through the protection, conservation, and adequate management of those resources.



3. If a construction permit were granted in open contradiction with the aforementioned scenario, that license would become illegal, which would entail its invalidity in accordance with what is established in article 128 of the LGAP. But, furthermore, it implies that it would lack lawful content, with the consequent absolute nullity in light of the provisions of articles 132.1 and 166 ibidem.



4. The decisive distinguishing factor for the exclusive application of articles 33 and 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) or the public domain (dominio público) regime provided for in articles 31 of the Water Law (Ley de Aguas), 7, subsection c), of the Land and Colonization Law, and 2 of the General Law on Drinking Water (Ley General de Agua Potable), is whether or not the spring (manantial) has sufficient flow (caudal) to be considered a water supply source (fuente surtidora de agua potable) according to the technical criterion of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), the governing entity in the generation and distribution of drinking water (articles 1 and 2 of Law No. 2726).



5. In the event that its flow (caudal) is considered insufficient for those purposes and there is no geographic coincidence with any other normative hypothesis of a public domain (demanial) regime, we find areas that are susceptible to possession by private individuals as owners, subject, however, to limitations of social interest, whose main purpose is the conservation of water resources (recursos hídricos). (articles 8 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) and 50 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)).




Sincerely,




Yannia Salas Víquez
Procuradora




[1] For determining when land is flat or rugged, one may refer to that indicated by article 2 of the Regulation to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal), Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996: "Rugged lands (Terrenos quebrados): Are those that have an average slope greater than forty percent." The Regulation to the Law on Use, Management, and Conservation of Soils, No. 29375 of August 8, 2000, defines hydrographic basin (cuenca hidrográfica) as "the geographic area whose surface waters flow into a common drainage system or hydrographic network, in turn converging into a larger channel, which may empty into a main river, lake, swamp, marsh, reservoir, or directly into the sea. It is delimited by the watershed divide (línea divisoria de aguas) and may constitute a unit for the comprehensive planning of socioeconomic development and the utilization and conservation of water, soil, flora, and fauna resources."

[2] While it is true, this text is a copy of article 2 of Law No. 16 of October 30, 1941.

[3] Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). Revista de Administración Pública. Madrid, No. 4, January-April 1951, pp.79 and 80.

[4] Article 2: "It corresponds to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA): (...) h) To enforce the General Law on Drinking Water (Ley General de Agua Potable), for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law..."

[5] See Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 4th Edition, 1998, p. 269.

[6] In article 2, subsection m) of the Forestry Law (Ley Forestal), added by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), activities of national convenience (actividades de conveniencia nacional) are defined as those "activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance shall be made using appropriate instruments." Previously, they had been defined by article 2 of the Regulation to that Law, Decree No. 2571 of October 17, 1996, in the following terms: "Activities of national convenience are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, that provide benefits to all or part of society, such as: water catchment, transportation, and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission, and distribution; transportation; mining activities; irrigation and drainage canals; recovery of areas with forestry potential; conservation and sustainable management of forests; and others of equal nature that MINAE determines according to the country's needs." (the emphasis does not belong to the original).

[7] These limitations would have as their main purpose the conservation of water resources (recursos hídricos) through the preservation of the forest cover (cobertura boscosa) that protects water sources, and whose importance has already been highlighted by this advisory body on other occasions: "When there is a sufficient tree mass, the rain that falls on the ground does so in a slower and less intense manner, as its fall is diminished by the branches and leaves of the trees, which retain a great amount of water and release it gradually in the form of drops or running down the trunk. This allows the waters not to run off and erode the edaphic layers. The countless loose leaves on the understory also prevent the rain from damaging the soil. The water that finally reaches the ground harmlessly penetrates the humus layer (surface layer), which absorbs it like a sponge. The rest of the water, by gravity, descends to lower layers of the soil, and it is that water which resurges to the surface through the springs (nacientes) or is stored in the aquifers. This water is clean and cool. In addition, trees in cloudy areas return to the ground, in the form of drops, a great amount of condensed water, even in summer, which later reaches the rivers." (Vaughan, Christopher. "La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" in Antología Conservación del Medio, San José, EUNED, 1983, pp. 174-175, cited by OJ-033-95 of September 20, 1995).

[8] It should be noted that the legal system provides solutions to that overlap, including water catchment, transportation, and supply activities within those defined as activities of national convenience (actividades de conveniencia nacional) in the Regulation to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal).



[9] Articles 261 and 262 of the Civil Code.

[10] “The mere delay or tolerance of the Administration in restraining unlawful actions does not grant any right to the transgressor.