OJ-088-2020 — Reform of the inalienable zone of Law 65 of 1888 and constitution of a trustReforma a la zona inalienable de la Ley 65 de 1888 y constitución de fideicomiso

Opinión Jurídica : 088 - J   del 24/06/2020   



24 de junio 2020




OJ-088-2020




 




Licda. Ana Julia Araya Alfaro




Jefe de Área




Comisión Permanente Especial de Heredia




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



           Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a los
oficios AL-CE19846-144-2017 y AL-CE19846-170-2018, relativos a la consulta del proyecto de ley 20511
denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO LEY N° 65 DEL 30 DE JULIO DE 1888”.




 



             Cabe aclarar que la asesoría jurídica de la Procuraduría General de la República a los
miembros de la Asamblea Legislativa lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por
tratarse de otro Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles a través de un dictamen. 
Por ende, emitimos criterio para colaborar con la función parlamentaria.




 



 Asimismo, el plazo previsto en artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no vincula a
esta Institución, por no encontrarse en ninguno de los supuestos que contiene.




 




I.- Consideraciones sobre el proyecto




 



 El proyecto texto sustitutivo de 24 de abril de 2018, numeral 1, del área inalienable del artículo
1 de la Ley 65 de 1888, anexa la porción descrita según las coordenadas del Decreto 39259 de 15 de
octubre de 2015 al Parque Nacional Braulio Carrillo. Agrega que el área restante de la zona
inalienable, cuyas coordenadas resultantes también refiere, será sometida a restricciones de uso que
el MINAE emitirá en el futuro según los estudios técnicos existentes u otros que pueda realizar
dentro del año posterior a la entrada en vigencia de la ley, modificando su naturaleza jurídica como
pasamos a explicar.



 El Patrimonio Natural del Estado está constituido por los bosques y terrenos forestales de las
reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de
las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la
Administración Pública cuando su administración corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía con
los atributos de inalienable, imprescriptible e imposibilidad de apropiación por particulares (Ley
Forestal, artículos 3°, inciso i), 13, 14 ibídem).



 Al indicarse que el área restante de la zona inalienable será sometida a restricciones de uso que
el MINAE emita en el futuro, se desatiende el principio objetivación de la tutela ambiental pues los
estudios técnicos que justifiquen ese tipo de medida deben discutirse y analizarse en la sede
legislativa (Ley 6227, artículos 16 y 160; Ley 7554, numeral 38):



  “El reparo de constitucionalidad que se plantea en esta acción, es procedente. No a otra
conclusión se puede llegar, cuando de la doctrina sustentada por este Tribunal, se extrae la regla
según la cual cualquier modificación que implique la reducción de los límites de un área silvestre
protegida –sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe hacerse mediante acto legislativo
avalado por un criterio técnico previo, que justifique su adopción. Por ello es que la omisión de
cumplir con los requisitos sustanciales antes apuntados, ha sido calificada de ilegítima desde el
punto de vista constitucional, pues supone la vulneración al ambiente y a la salud como derechos
fundamentales, así como a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad.” 
Sentencia Constitucional 1056-2009.




 



 Lo anterior, para evitar la adopción de normas que deterioren, sin justificación razonable,
derechos fundamentales como el de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Al respecto pueden
verse los votos constitucionales 5026-97, 7294-98, 2988-99, 14293-2005, 11562-2006, 17126-2006,
2063-2007, 2408-2007, 2410-2007, 11155-2007, 1056-2009, 3113-2009, 3684-2009, 75-2010, 13367-2012,
2023-2013, 5964-2013, 7939-2013, 10158-2013, 2773-2014, 12887-2014, 18836-2014, 5616-2015,
18360-2017, 7978-2018 y 673-2019; Sala Primera sentencia 189-2011; Tribunal Contencioso
Administrativo, votos 7747-85-I, 9172-87-I, 190-2012-II, 84-2014-II, 46-2009-IX.




 



             La zona inalienable de la Ley No. 65 de 1888, que el proyecto excluye para uso y
aprovechamiento privado, no es una medida acorde para conservar el recurso hídrico y los ecosistemas
asociados, en especial la protección de las aguas para consumo humano:




 



 “IV.- Sobre las aguas subterráneas y su protección. Las aguas subterráneas se han convertido en el
principal medio de abastecimiento público en la región Centroamericana, ya que la mayoría de las
fuentes superficiales han sido contaminadas por la acción del hombre. En el caso concreto de Costa
Rica, se estima que aproximadamente un setenta por ciento del agua que consumen a diario los
habitantes del país proviene de las aguas subterráneas, situación que hace ver la importancia de
proteger este recurso…Asimismo, la Sala Constitucional ha indicado:



  “…tal y como se desprende de la lectura de la norma de cita, la intención de legislador del siglo
antepasado era la de asegurar que las provincias de Alajuela, Heredia y San José pudieran
garantizarse en el futuro el recurso hídrico necesario para satisfacer las necesidades de la
población. Para lograr lo anterior, el legislador dispuso la creación de una zona inalienable, la
cual no podía ser objeto de ningún tipo de posesión en razón de su naturaleza pública…”  Voto
constitucional 2109-2008.



 La carencia de esos estudios técnicos fue cuestionada por la Contraloría en informe DFOE-AE-0147 de
22 de mayo de 2018, puntos 1 y 2, y el Departamento de Servicios Técnicos en informe de 15 de
noviembre de 2018.




 



             El numeral 2 establece que los propietarios ubicados dentro del área del Parque
Nacional o el resto de la zona inalienable tendrán 18 meses a partir de la aprobación de esta ley
para acreditar su condición legal. Vencido ese plazo, el MINAE toma posesión de los inmuebles donde
no se demuestre la posesión. Los propietarios que sí la acrediten podrán hacer uso del bien de
acuerdo con las restricciones que establezca el MINAE por decreto hasta su expropiación.




 



             Lo anterior, no es acorde con el artículo 45 Constitucional, en tanto un inmueble que
ostenta la condición de propiedad privada legítima, para adquirirlo el Estado ha de mediar compra o
expropiación, y porque además las limitaciones a la propiedad privada han de adoptarse por ley y no
por decreto.




 



 Sobre los inmuebles inscritos en el área prevista por la Ley 65 de 1888, la opinión OJ-020-2009
señaló:




 



 “Los únicos derechos de posesión que podrían ser reconocidos son aquellos que deriven de una
ocupación ejercida de manera quieta, pública, ininterrumpida y a título de dueño con por lo menos
diez años antes de la afectación al dominio público del área declarada inalienable…En cuanto a las
propiedades inscritas, y en tesis de principio, sólo podrían reconocerse como legítimas aquellas que
hubieran sido inscritas con anterioridad a la declaratoria de inalienabilidad y cumplan los
atributos de la posesión decenal previa a título de dueño. Respecto de las demás, la acción para
reivindicarlas es imprescriptible...”




 



 Lo mismo cabe decir respecto a la naturaleza jurídica inalienable de los terrenos previstos por la
Ley 65 de 1888, afectación que no cesa porque dentro del plazo del numeral 2 un particular demuestre
que posee u ostenta una inscripción indebida.  Sobre el tema, en el dictamen C-480-2014 se indicó:




 



 “…la demanialidad sobre los terrenos a los que refiere la Ley 65 de 1888 está vigente para los
terrenos nacionales y municipales que originalmente abarcó, pero esa afectación no rige sobre las
propiedades particulares que ostenten título legítimo, y en tanto mantengan una posesión decenal
previa y legítima a la afectación.  El título legítimo exige el cumplimiento de las formalidades de
ley para su adquisición, y no lo estarían aquellos que hubiesen abarcado indebidamente propiedades
estatales (…)




 



 Sin embargo, como las sentencias constitucionales 12109-2008 y 3731-2011 ordenaron al MINAE la
delimitación física de la zona establecida en el artículo 1º de la Ley 65 de 1888, para luego de
ello iniciar los procesos de recuperación de los terrenos que estén siendo ocupados por
particulares; es necesario que la Administración analice la situación de quienes ostentan título de
propiedad, y quiénes son simples ocupantes o detentadores del dominio público que no ostentan título
de propiedad.  En relación con las propiedades inscritas, ese estudio ha de abarcar necesariamente
los asientos registrales desde su origen, con el análisis de sus eventuales segregaciones, reuniones
y movimientos registrales atinentes a su identificación, así como de los planos que los describan,
incluido el estudio de aquellos que sea de interés expropiar y en tanto éstos últimos se encuentren
legítimamente inscritos por estar amparados a la posesión decenal previa a la afectación demanial.”




 



 El artículo 3 crea un fideicomiso en uno de los bancos comerciales del Estado, cuyo fideicomitente
será el Estado a través del MINAE. Indica las fuentes para los gastos de establecimiento y operación
del área indicada, así como para la zona de protección de recarga y descarga de los mantos acuíferos
de Barva, Colima 1, Colima y Acuíferos Inferiores a fin de asegurar y garantizar el suministro de
agua para consumo humano y sector productivo.  El numeral 4 cita las funciones de su Junta Directiva
Administradora, como órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental
adscrito al MINAE, y el ordinal 5 su integración, cuyo funcionamiento reglamentará el Poder
Ejecutivo. Esos preceptos también los cuestionó la Contraloría en el informe DFOE-AE-0147, punto 3,
indicando:




 



 “…Tampoco, el presente proyecto de ley refiere a un análisis que asegure el éxito de dicho esquema
y el logro del cumplimiento del fin público, a efecto de que éste sirva de modelo a seguir. En
contraposición, la implementación del Fideicomiso del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel
Antonio y el cumplimiento del fin público que éste debía efectuar, ha sufrido múltiples problemas
con los consecuentes efectos negativos repercutidos en la Hacienda Pública. Entre estos efectos esta
la dificultad de determinar las obligaciones y responsabilidades de los miembros de la Junta
Administrativa y de las partes del Fideicomiso, la contratación y conformación del Fideicomiso, la
subejecución presupuestaria, los pagos onerosos por condenas judiciales ante compra ineficientes de
tierras, así como la indeterminación de responsabilidades.




 



 Sobre la figura jurídica del negocio de fideicomiso aplicado al ámbito público, el Órgano Contralor
ha señalado (oficio n.° DCA-2508(14404) del 6 de octubre de 2015) la relevancia de dimensionar los
alcances de esa figura contractual cuando esté de por medio fondos públicos, y ha enfatizado en que
su autorización legal debe responder a los supuestos en los que éste resulte ser el único medio para
garantizar el fin público perseguido. Así, la utilización de fideicomisos significa una serie de
obligaciones por parte de la Administración para su puesta en marcha, tales como: el pago de
honorarios al fiduciario y comité de vigilancia y las asesorías para la ejecución (diseños,
criterios técnicos, etc.; según sea el objeto respectivo), gastos de funcionamiento y operación,
entre otros.




 



 Es por ello que la utilización de esta figura demanda un análisis pausado de las necesidades, la
definición de factibilidad, la valoración de costo/beneficio en relación con esquemas ordinarios y
si el fideicomiso se convierte en la mejor alternativa para el interés público. De ese modo, “…la
decisión de constituir un fideicomiso de administración debe encontrarse motivada, debiendo constar
en el expediente los estudios de factibilidad que justifiquen el uso de la alternativa escogida así
como estudios de razonabilidad de los honorarios del fiduciario, de la unidad ejecutora, asesor
financiero…y en general sobre el esquema propuesto, que tiene una serie de costos relevantes
relativos a comisiones y otros, de frente a otras posibilidades de financiamiento de las obras.”
(Oficio n.° DCA-0704(1892) del 26 de febrero de 2007).




 



 En este sentido, la Contraloría General ha advertido que utilizar fideicomisos de administración
podría generar una práctica incorrecta de pretender sustraer fondos públicos con la intención de
generar administraciones paralelas, que escaparían a los controles y regulaciones propias de la
Administración Pública (Oficio n.° DCA-3708(12168) del 14 de noviembre de 2008). Por ello, los fines
para constituir fideicomisos con fondos públicos deben ir dirigidos a contribuir con la eficiencia
de la gestión pública, sin que pueda verse ésta como un medio para evadir controles o para
configurar una administración paralela (Oficios n.os FOE-AM- 00013(00371) del 16 de enero de 2004 y
FOE-AM-500(11596) del 16 de octubre de 2003) (…)




 



 Por otra parte, llama la atención el mandato del artículo 5 del texto dictaminado, relativo a crear
una Junta Directiva Administradora del Fideicomiso conformada por siete miembros: dos representantes
del MINAE, tres prestatarios de servicio público de agua potable y dos de las organizaciones de la
provincia, cuya formación en su mayoría son sujetos privados, por lo que los representantes de ese
Ministerio quedarían sujetos a las decisiones de éstos, a quienes les competerá manejar fondos y
bienes de dominio público, y por ende deben someterse al régimen de Derecho Público y de
responsabilidad correspondiente a los funcionarios públicos. Sin embargo, dicho artículo estipula
que la conformación y funcionamiento de esa Junta será establecida mediante reglamento emitido por
el Poder Ejecutivo, sin que determine los aspectos básicos al respecto de manera legal.”




 




 




II.- Conclusión




 



 Si bien la aprobación o no de un proyecto de ley compete en forma exclusiva a ese Poder de la
República, se recomienda valorar las observaciones realizadas.




 




Cordialmente,




 



              Daniela De La O Arias                                              Mauricio Castro
Lizano




 Abogada de Procuraduría                                                   Procurador

Opinión Jurídica : 088 - J   del 24/06/2020



June 24, 2020


OJ-088-2020




Ms. Ana Julia Araya Alfaro
Area Head
Special Permanent Commission of Heredia
Legislative Assembly


Dear Madam:


With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to official letters AL-CE19846-144-2017 and AL-CE19846-170-2018, regarding the consultation on bill 20511, entitled “REFORM OF ARTICLE 1 OF DECREE LAW No. 65 OF JULY 30, 1888”.


It should be clarified that the legal advice of the Attorney General's Office to the members of the Legislative Assembly is provided as a non-binding legal opinion, as it concerns another Branch of the Republic whose functions cannot be substituted through a formal ruling. Therefore, we issue our criteria to collaborate with the parliamentary function.


Likewise, the deadline set forth in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly does not bind this Institution, as it does not fall under any of the scenarios contained therein.


I.- Considerations regarding the bill


The substitute text of April 24, 2018, section 1, of the inalienable area of article 1 of Law 65 of 1888, annexes the portion described according to the coordinates of Decreto 39259 of October 15, 2015 to the Braulio Carrillo National Park. It adds that the remaining area of the inalienable zone, whose resulting coordinates it also references, will be subject to use restrictions that MINAE will issue in the future based on existing technical studies or others it may conduct within one year after the law enters into force, thereby modifying its legal nature as we will explain.

The Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) is constituted by the forests and forest lands of national reserves, of areas declared inalienable, of properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration when their administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy, with the attributes of being inalienable, imprescriptible, and impossible to appropriate by private parties (Ley Forestal, articles 3, subsection i), 13, 14 ibidem).

By indicating that the remaining area of the inalienable zone will be subject to use restrictions that MINAE will issue in the future, the principle of objectification of environmental protection is disregarded, since the technical studies that justify this type of measure must be discussed and analyzed in the legislative venue (Law 6227, articles 16 and 160; Law 7554, numeral 38):

 “The constitutional objection raised in this action is valid. No other conclusion can be reached when from the doctrine upheld by this Court, the rule is extracted that any modification implying the reduction of the boundaries of a protected wild area—regardless of its management category—must be done by a legislative act supported by a prior technical criterion that justifies its adoption. This is why the omission to comply with the substantial requirements indicated above has been qualified as illegitimate from a constitutional standpoint, as it entails a violation of the environment and health as fundamental rights, as well as of the constitutional principles of proportionality and reasonableness.” Constitutional Judgment 1056-2009.


The foregoing is to prevent the adoption of norms that unreasonably deteriorate fundamental rights such as the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, see constitutional votes 5026-97, 7294-98, 2988-99, 14293-2005, 11562-2006, 17126-2006, 2063-2007, 2408-2007, 2410-2007, 11155-2007, 1056-2009, 3113-2009, 3684-2009, 75-2010, 13367-2012, 2023-2013, 5964-2013, 7939-2013, 10158-2013, 2773-2014, 12887-2014, 18836-2014, 5616-2015, 18360-2017, 7978-2018, and 673-2019; First Chamber judgment 189-2011; Administrative Litigation Tribunal, votes 7747-85-I, 9172-87-I, 190-2012-II, 84-2014-II, 46-2009-IX.


The inalienable zone of Law No. 65 of 1888, which the bill excludes for private use and exploitation, is not a suitable measure for conserving water resources and associated ecosystems, especially the protection of waters for human consumption:


 “IV.- On groundwater and its protection. Groundwater has become the primary means of public supply in the Central American region, since the majority of surface sources have been contaminated by human action. In the specific case of Costa Rica, it is estimated that approximately seventy percent of the water consumed daily by the country’s inhabitants comes from groundwater, a situation that highlights the importance of protecting this resource… Likewise, the Constitutional Chamber has indicated:

  “…as is evident from reading the cited norm, the legislator of the century before last intended to ensure that the provinces of Alajuela, Heredia, and San José could guarantee in the future the water resources necessary to satisfy the needs of the population. To achieve this, the legislator provided for the creation of an inalienable zone, which could not be subject to any type of possession due to its public nature…” Constitutional vote 2109-2008.

 The lack of these technical studies was questioned by the Office of the Comptroller General (Contraloría) in report DFOE-AE-0147 of May 22, 2018, points 1 and 2, and by the Department of Technical Services in its report of November 15, 2018.


Numeral 2 establishes that owners located within the area of the National Park or the rest of the inalienable zone shall have 18 months from the approval of this law to accredit their legal status. Once this period expires, MINAE takes possession of the properties where possession is not demonstrated. Owners who do accredit it may make use of the property in accordance with the restrictions established by MINAE by decree until its expropriation (expropiación).


The foregoing is not in accordance with Article 45 of the Constitution, inasmuch as for the State to acquire a property that holds the status of legitimate private property, a purchase or expropriation must take place, and also because limitations on private property must be adopted by law and not by decree.


Regarding properties registered in the area provided for by Law 65 of 1888, opinion OJ-020-2009 stated:


 “The only possessory rights that could be recognized are those deriving from an occupation exercised quietly, publicly, uninterruptedly, and under a claim of ownership for at least ten years prior to the declaration of public domain (afectación al dominio público) of the area declared inalienable… As for registered properties, and as a matter of principle, only those that were registered prior to the declaration of inalienability and comply with the attributes of the previous ten-year possession under a claim of ownership could be recognized as legitimate. With respect to the rest, the action to reclaim them is imprescriptible...”


The same can be said regarding the inalienable legal nature of the lands provided for by Law 65 of 1888, an affectation that does not cease because, within the deadline of numeral 2, a private party demonstrates that they possess or hold an improper registration. On this subject, opinion C-480-2014 indicated:


 “…the status of public domain (demanialidad) over the lands referred to in Law 65 of 1888 is in effect for the national and municipal lands it originally encompassed, but that affectation does not govern private properties that hold a legitimate title, provided they maintain a previous, legitimate ten-year possession prior to the affectation. A legitimate title requires compliance with the legal formalities for its acquisition, and those that improperly encompassed state properties would not qualify as such (…)


 However, since constitutional judgments 12109-2008 and 3731-2011 ordered MINAE to physically demarcate the zone established in article 1 of Law 65 of 1888, and thereafter to initiate processes to recover the lands being occupied by private parties, it is necessary for the Administration to analyze the situation of those who hold a property title and those who are mere occupants or detainers of the public domain who do not hold a property title. In relation to registered properties, this study must necessarily encompass the registry entries from their origin, with the analysis of their eventual segregations, reunions, and registry movements related to their identification, as well as the cadastral plans (planos) that describe them, including the study of those that are of interest to expropriate, insofar as these latter are legitimately registered because they are protected by the ten-year possession prior to the public domain affectation.”


Article 3 creates a trust (fideicomiso) in one of the state commercial banks, whose trustor (fideicomitente) will be the State through MINAE. It indicates the sources for the expenses of establishing and operating the indicated area, as well as for the protection zone for the recharge and discharge of the Barva, Colima 1, Colima, and Lower Aquifers (Acuíferos Inferiores) in order to secure and guarantee the supply of water for human consumption and the productive sector. Numeral 4 cites the functions of its Administrative Board of Directors (Junta Directiva Administradora), as a body of maximum deconcentration with instrumental legal personality attached to MINAE, and numeral 5 its composition, whose functioning will be regulated by the Executive Branch. These provisions were also questioned by the Office of the Comptroller General in report DFOE-AE-0147, point 3, stating:


 “…Likewise, this bill does not refer to an analysis that ensures the success of said scheme and the achievement of the fulfillment of the public purpose, so that it may serve as a model to follow. In contrast, the implementation of the Trust of the Manuel Antonio Beaches National Recreational Park and the fulfillment of the public purpose it was to carry out has suffered multiple problems with the consequent negative effects impacting the Public Treasury (Hacienda Pública). Among these effects are the difficulty in determining the obligations and responsibilities of the members of the Administrative Board and the parties to the Trust, the contracting and formation of the Trust, budgetary underexecution, onerous payments due to judicial awards from inefficient land purchases, as well as the indeterminacy of responsibilities.


 Regarding the legal figure of the trust business applied to the public sphere, the Comptroller’s Office has indicated (official letter No. DCA-2508(14404) of October 6, 2015) the relevance of sizing the scope of this contractual figure when public funds are involved, and has emphasized that its legal authorization must respond to scenarios in which it proves to be the only means to guarantee the public purpose pursued. Thus, the use of trusts implies a series of obligations on the part of the Administration for its implementation, such as: the payment of fees to the trustee (fiduciario) and oversight committee and consultancies for execution (designs, technical criteria, etc.; depending on the respective object), operational and functioning expenses, among others.


 It is for this reason that the utilization of this figure requires a careful analysis of needs, the definition of feasibility, the cost/benefit assessment in relation to ordinary schemes, and whether the trust becomes the best alternative for the public interest. In this way, “…the decision to constitute an administration trust must be motivated, and the feasibility studies that justify the use of the chosen alternative, as well as reasonableness studies of the trustee’s fees, the executing unit, financial advisor… and in general on the proposed scheme, which has a series of relevant costs related to commissions and others, as compared to other financing possibilities for the works, must be contained in the file.” (Official letter No. DCA-0704(1892) of February 26, 2007).


 In this regard, the Office of the Comptroller General has warned that using administration trusts could generate an incorrect practice of attempting to withdraw public funds with the intention of creating parallel administrations that would escape the controls and regulations typical of the Public Administration (Official letter No. DCA-3708(12168) of November 14, 2008). Therefore, the purposes for constituting trusts with public funds must be directed at contributing to the efficiency of public management, without this being seen as a means to evade controls or to configure a parallel administration (Official letters Nos. FOE-AM- 00013(00371) of January 16, 2004 and FOE-AM-500(11596) of October 16, 2003) (…)


 Furthermore, attention is drawn to the mandate of article 5 of the text under review, regarding creating an Administrative Board of Directors of the Trust composed of seven members: two representatives of MINAE, three providers of public drinking water service, and two from organizations of the province, the majority of whose formation are private subjects, so that the representatives of that Ministry would be subject to the decisions of the latter, who will be responsible for managing public domain funds and assets, and must therefore submit to the Public Law regime and the corresponding responsibility of public officials. However, said article stipulates that the composition and functioning of that Board will be established by regulations issued by the Executive Branch, without legally determining the basic aspects in this regard.”




II.- Conclusion


While the approval or rejection of a bill is exclusively the purview of that Branch of the Republic, it is recommended that the observations made be assessed.


Sincerely,


Daniela De La O Arias                                                            Mauricio Castro Lizano
Attorney of the Attorney General's Office                                               Attorney General